Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.09.2022, Az. 4 C 5/21

Die Klägerin begehrt einen Bauvorbescheid für eine Nutzungsänderung.

Sie beantragte im [X.] einen Vorbescheid für die Nutzungsänderung auf einer Teilfläche des Grundstücks Flurstück ... der Gemarkung [X.] (postalisch: ...). Auf der Fläche ist ein Parkhaus errichtet. Ein Teil dessen Erdgeschosses soll als Getränkemarkt mit 790 qm Verkaufsfläche genutzt werden. Auf einem angrenzenden Grundstücksteil befindet sich ein Einkaufszentrum.

Für die zur Umnutzung vorgesehene Fläche hatte die beklagte Gemeinde bereits zwischen 1960 und 1971 verschiedene bauplanerische Festsetzungen getroffen. Mit dem am 16. März 2000 bekannt gemachten Bebauungsplan "[X.] [X.]" ([X.]) setzte sie für den streitbefangenen Grundstücksteil ein Gewerbegebiet ([X.] 1) fest. Nach den textlichen Festsetzungen sind nur nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe zulässig, die das Wohnen nordwestlich der [X.] nicht wesentlich stören. Einzelhandelsbetriebe können ausnahmsweise zugelassen werden. Vor Bekanntmachung des Plans hatte die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Festsetzungen nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 BauGB anerkannt.

Die Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheides wies das Verwaltungsgericht ab. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung in einem ersten Berufungsurteil mit der Begründung zurück, eine Ausnahme vom Bebauungsplan [X.] sei fehlerfrei versagt worden. Eine etwaige Unwirksamkeit des Plans könne die Klägerin wegen des Anerkenntnisses nicht geltend machen. Auf die Revision der Klägerin hob der Senat das Urteil auf und verwies die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurück. Weil das Anerkenntnis spätestens mit der Bekanntmachung des Plans wirkungslos geworden sei, stehe es einer Geltendmachung der Unwirksamkeit des Plans nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 - 4 C 6.17 - BVerw[X.] 164, 40).

Am 19. März 2019 beschloss die Beklagte die Aufstellung eines Bebauungsplans "Gewerbegebiet [X.]" ([X.]) und am 11. April 2019 eine Veränderungssperre für das [X.] als Satzung ([X.]/1).

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin in einem zweiten Berufungsurteil erneut zurückgewiesen. Die Klägerin könne keinen Vorbescheid verlangen, weil das Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig sei. Allerdings verbiete der Bebauungsplan [X.] die Nutzungsänderung nicht, weil der Plan unwirksam sei und sich die Klägerin darauf berufen könne. Denn es fehle eine Rechtsgrundlage für die Beschränkung auf nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe, die das Wohnen nicht wesentlich störten, zudem sei die Festsetzung nicht ausreichend bestimmt. Die Klägerin habe aber wegen der Veränderungssperre [X.]/1 keinen Anspruch auf den Vorbescheid. Diese Veränderungssperre sei ihr gegenüber wirksam. Zeiten seit der Ablehnung der Bauvoranfrage im [X.] seien nicht analog § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB als faktische Zurückstellung anzurechnen.

Während des Revisionsverfahrens machte die Beklagte den einfachen Bebauungsplan [X.] bekannt. Der im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB erlassene Plan gilt für das streitbefangene Grundstück und weitere Flächen südlich der [X.]. Gestützt auf § 9 Abs. 2a BauGB erklärt er Einzelhandelsbetriebe für nicht zulässig.

Mit ihrer Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Der Bebauungsplan [X.] hindere die Erteilung des Vorbescheids nicht, weil der Plan unwirksam sei. Da auch die früheren Festsetzungen unwirksam seien, müsse die Zulässigkeit des Vorhabens anhand von § 34 BauGB geprüft werden. Hilfsweise begehrt die Klägerin die Feststellung, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans [X.] verpflichtet war, ihr einen Vorbescheid zu erteilen. Sie, die Klägerin, beabsichtige, Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüche zu verfolgen. Die Veränderungssperre habe ihr nicht entgegengehalten werden können, weil die Zeiten der - nach Auffassung der Klägerin rechtswidrigen - Ablehnung des Antrags analog § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB als faktische Zurückstellung angerechnet werden müssten.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Bebauungsplan [X.] und die Veränderungssperre [X.]/1 ständen der Erteilung des [X.] und der begehrten Feststellung entgegen.

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der [X.]eteiligten nach § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

Die Revision führt zur Zurückverweisung an die Vorinstanz. Nach der für die Revisionsentscheidung maßgeblichen Rechtslage steht das Urteil nicht mit [X.]undesrecht in Einklang (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Für eine abschließende Entscheidung über den Hauptantrag reichen die tatsächlichen Feststellungen nicht. Dies führt zur Zurückverweisung nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO.

Anspruchsgrundlage für den [X.]auvorbescheid ist § 57 Abs. 1 Satz 1 [X.] [X.]W. Danach kann vor Einreichen des [X.]auantrags auf Antrag des [X.]auherrn in Textform ein schriftlicher [X.]escheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt werden ([X.]auvorbescheid). Der [X.]auvorbescheid - hier zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit - ist nur zu erteilen, wenn seinem Inhalt keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen (§ 57 Abs. 2 [X.] m. § 58 Abs. 1 Satz 1 [X.] [X.]W).

1. Die Versagung des [X.] kann nicht auf die Veränderungssperre [X.] 89/1 gestützt werden. Denn nach § 17 Abs. 5 [X.]auG[X.] tritt die Veränderungssperre in jedem Fall außer [X.], sobald und soweit die [X.]auleitplanung rechtsverbindlich abgeschlossen ist. Damit ist die Veränderungssperre mit [X.]ekanntmachung des [X.]ebauungsplans [X.] 89 am 24. Februar 2022 außer [X.] getreten. Ob der [X.]ebauungsplan wirksam ist, spielt insoweit keine Rolle ([X.]VerwG, [X.]eschlüsse vom 28. Februar 1990 - 4 [X.] 174.89 - [X.]uchholz 406.11 § 17 [X.]auG[X.] Nr. 3 S. 2 und vom 29. März 2007 - 4 [X.] 11.07 - [X.]uchholz 406.11 § 14 [X.]auG[X.] Nr. 28 Rn. 3).

Die Änderung der Rechtslage ist im Revisionsverfahren zu beachten. Das Revisionsgericht hat Rechtsänderungen, die während des Revisionsverfahrens eintreten, in gleichem Umfang zu berücksichtigen wie die Vorinstanz, wenn sie jetzt entschiede (stRspr, vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 18. Oktober 2017 - 4 [X.] 5.16 - [X.]VerwGE 160, 104 Rn. 11 und vom 25. Januar 2022 - 4 [X.] 2.20 - NVwZ 2022, 893 Rn. 9). Weil eine Klage auf Verpflichtung zur Erteilung eines [X.] nur begründet ist, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch auf dessen Erlass besteht ([X.] f.), hätte der Verwaltungsgerichtshof das Außerkrafttreten der Veränderungssperre zu berücksichtigen, wenn er jetzt entschiede.

2. Die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz lassen keine Entscheidung zu, ob die Klägerin einen Anspruch auf den Vorbescheid hat.

a) § 30 Abs. 3 [X.]auG[X.] i. V. m. dem [X.]ebauungsplan [X.] 89 steht dem Vorbescheid nicht entgegen. Der Plan ist unwirksam, weil er nicht im beschleunigten Verfahren ohne Umweltprüfung und Umweltbericht hätte ergehen dürfen.

Das [X.]erufungsgericht hat über das [X.]estehen und den Inhalt des [X.]ebauungsplans [X.] 89 keine Entscheidung getroffen, die nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgeblich wäre. Der Senat macht aus Gründen der Prozessökonomie von der in § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 563 Abs. 4 ZPO eröffneten Möglichkeit Gebrauch, dieses irrevisible Recht selbst auszulegen (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 29. März 2019 - 9 [X.] 4.18 - [X.]VerwGE 165, 138 Rn. 113 und vom 18. Juni 2020 - 3 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 287 Rn. 70). Soweit es dazu auf die [X.]egründung des [X.]ebauungsplans ankommt, kann der Senat deren Inhalt als nicht beweisbedürftige Tatsache selbst feststellen ([X.]VerwG, Urteil vom 18. Juni 2020 a. a. [X.] Rn. 74).

Der [X.]ebauungsplan regelt einzig den Ausschluss des Einzelhandels im Plangebiet. Die Regelung ist keine andere Maßnahme der Innenentwicklung im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 1 [X.]auG[X.]. Solche Maßnahmen müssen nach Ziel und Inhalt der Entwicklung der überplanten Fläche dienen, ein [X.]ebauungsplan nach § 13a [X.]auG[X.] muss mithin die bauplanungsrechtliche Grundlage für Maßnahmen der Innenentwicklung selbst schaffen. Es reicht nicht, wenn aufgrund eines nur mittelbaren Ursachenzusammenhangs die Innenentwicklung in anderen Teilen des [X.] positiv beeinflusst wird ([X.]VerwG, Urteil vom 29. Juni 2021 - 4 [X.]N 6.19 - UPR 2021, 490 Rn. 18). Der [X.]ebauungsplan [X.] 89 soll indes nach seiner [X.]egründung - mindestens ganz vorrangig - zur Sicherung und Entwicklung der Nahversorgung in den im [X.] definierten [X.]ereichen beitragen, die außerhalb des [X.] liegen (Planbegründung S. 4, 6). Aus § 9a Abs. 2 Satz 1 [X.]auG[X.] folgt nichts Anderes. Ein [X.]ebauungsplan für die Einzelhandelssteuerung kann danach erlassen werden zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der [X.]evölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden. Zwar mag die Stärkung eines Nahversorgungszentrums der dortigen Innenentwicklung dienen, wenn der Einzelhandel an anderen Standorten unterbleibt. Die Verfolgung dieses Interesses außerhalb des [X.] macht den Plan nach § 9 Abs. 2a Satz 1 [X.]auG[X.] aber nicht zu einer anderen Maßnahme der Innenentwicklung im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 1 [X.]auG[X.].

Das gewählte Vorgehen kann nicht als vereinfachtes Verfahren gebilligt werden. Zwar kann die Gemeinde nach § 13 Abs. 1 [X.]auG[X.] unter bestimmten Voraussetzungen einen [X.]ebauungsplan im vereinfachten Verfahren erlassen, wenn der Plan lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a [X.]auG[X.] enthält. Das vereinfachte Verfahren nach § 13 [X.]auG[X.] und das beschleunigte Verfahren nach § 13a [X.]auG[X.] unterscheiden sich aber nach [X.] und -zweck in einer Weise, die einer Umdeutung entgegensteht ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 21. Dezember 2016 - 4 [X.] 14.16 - [X.]uchholz 406.11 § 13 [X.]auG[X.] Nr. 4 Rn. 10).

Für den [X.]ebauungsplan ist keine förmliche Umweltprüfung vorgenommen worden. Es fehlt daher ein Umweltbericht als gesonderter Teil der [X.]egründung nach § 2a Satz 2 Nr. 2, Satz 3 [X.]auG[X.]. Dieser Verfahrensfehler ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.]auG[X.] beachtlich ([X.]VerwG, Urteile vom 4. November 2015 - 4 [X.]N 9.14 - [X.]VerwGE 153, 174 Rn. 29 und vom 25. Juni 2020 - 4 [X.]N 5.18 - [X.]VerwGE 169, 29 Rn. 34). Er ist nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]auG[X.] unbeachtlich geworden, weil die Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 [X.]auG[X.] noch nicht abgelaufen ist (vgl. [X.], Urteil vom 13. Oktober 2015 - 1 KN 66.14 - NVwZ 2016, 783 Rn. 21; [X.], Urteil vom 24. Mai 2022 - 15 N 21.2545 - juris Rn. 25).

b) Die Festsetzungen früherer [X.]ebauungspläne sind unwirksam. Auf diese Unwirksamkeit kann sich die Klägerin auch berufen. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht festgestellt. Einwände haben die [X.]eteiligten insoweit nicht erhoben. Vielmehr nahm auch die [X.]eklagte bei Erlass des [X.]ebauungsplans [X.] 89 ausweislich der Planbegründung (S. 4, 5 und 8) an, einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil zu überplanen. Die tatrichterlichen Feststellungen lassen keine Entscheidung darüber zu, ob die Erteilung des [X.] mit § 34 [X.]auG[X.] in Einklang stände (vgl. [X.]).

Dies zwingt zur Zurückverweisung. An einer Entscheidung über den Hilfsantrag ist der Senat gehindert.