Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.04.2021, Az. 1 C 13/19

Die Kläger begehren die Feststellung, dass sie als Besatzungsmitglieder eines unter panamaischer Flagge fahrenden [X.] bei Arbeitseinsätzen im [X.] [X.] keinen Aufenthaltstitel zum Zweck der Erwerbstätigkeit benötigen.

Die Kläger sind [X.] Staatsangehörige und arbeiten als Seeleute. Im [X.] 2017 waren sie für den Einsatz an Bord des unter panamaischer Flagge fahrenden Offshore-Supply-Schiffs "[X.]" angemustert, das im Zusammenhang mit der Errichtung eines vor der [X.] Küste gelegenen [X.] eingesetzt war. Der Kläger zu 1. war im Besitz eines gültigen biometrischen Reisepasses, die Kläger zu 2. und 3. verfügten jeweils über ein gültiges Schengen-Visum der Kategorie [X.], das in den [X.] bzw. in [X.] ausgestellt worden war.

Nach einer Kontrolle des Offshore-Supply-Schiffs während des Einsatzes im [X.] [X.] stellte die [X.] mit an die Kläger gerichteten Bescheiden vom 23. Oktober 2017 fest, dass sie ausreisepflichtig seien, und setzte eine Ausreisefrist bis zum 25. Oktober 2017. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Kläger hätten sich am 18. Oktober 2017 der grenzpolizeilichen Ausreisekontrolle gestellt. Anstatt auszureisen, seien sie jedoch im [X.] verblieben und ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis einer Beschäftigung als Seemann auf einem Spezialschiff nachgegangen. Die Art und Verwendung des Schiffs zählten nicht mehr zur allgemeinen Seefahrt innerhalb des [X.].

Auf die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Februar 2019 festgestellt, dass die Kläger bei ihren Einsätzen im [X.] [X.] keinen über ein Schengen-Visum der Kategorie "[X.]" hinausgehenden Aufenthaltstitel benötigen, weil sie vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels zu Erwerbszwecken nach § 26 Abs. 1 [X.] befreit seien. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung lägen vor, weil die Kläger nicht im Sinne des § 13 Abs. 2 [X.] in das [X.] eingereist seien. Der Verordnungsgeber sei ausweislich der Begründung zu § 24 [X.] davon ausgegangen, dass Personen, die ein internationales Schiff nicht verlassen, nicht einreisen. Mangels Absicht, das Schiff zu verlassen, greife auch nicht Nr. 13.2.6.2 der [X.] zum [X.], wonach Ausländer an Bord eines Schiffs, die beabsichtigen unter Umgehung der Grenzübergangsstelle an Land zu gehen, die Einreise bereits mit der Einfahrt in das [X.] vollendet haben. Die Befreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels sei auch nicht lediglich an kurzfristige Aufenthalte - etwa zum Zweck der friedlichen Durchfahrt - geknüpft.

Mit ihrer ([X.] rügt die Beklagte eine Verletzung des § 26 Abs. 1 [X.]. Soweit § 24 [X.] das Nicht-Verlassen eines [X.] im grenzüberschreitenden Verkehr regele, sei die Situation eine völlig andere, als die des bestimmungsgemäßen Einsatzes von Seeschiffen, die [X.] im [X.] verrichteten. Im letzteren Fall diene die Tätigkeit an Bord nicht mehr dem Transport von Waren und Personen, für die eine Befreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels vorgesehen sei. Auch mit § 26 [X.] habe der Verordnungsgeber ausschließlich Transitfälle regeln wollen. Für die Auslegung dieser Bestimmung seien im Übrigen die Vorschriften des [X.] der [X.] ([X.]) heranzuziehen, das in Art. 17 [X.] den Schiffen aller [X.] das Recht der friedlichen Durchfahrt durch das [X.] gewähre. Die Einreise über die Seegrenze sei bereits mit dem Überfahren der Grenzlinie zum [X.] vollendet, wenn durch ein Seeschiff keine Grenzübergangsstelle angelaufen werde und keine friedliche Durchfahrt gegeben sei.

Die Kläger verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Der Vertreter des [X.] beim [X.] beteiligt sich am Verfahren und schließt sich der Auffassung der Beklagten an.

Die zulässige Revision der [X.]eklagten ist begründet.

Die Klage ist zwar als reine Feststellungsklage zulässig (1.). Mit [X.]undesrecht unvereinbar (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist aber die seinem Feststellungsausspruch zugrunde liegende Rechtsauffassung des [X.], dass die Kläger als drittstaatsangehörige [X.]esatzungsmitglieder eines fremdflaggigen [X.], die Arbeiten im Zusammenhang mit der Errichtung eines im [X.] [X.] gelegenen [X.] verrichten, keinen über ein [X.] der Kategorie [X.] hinausgehenden Aufenthaltstitel benötigen, der in [X.] zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt; vielmehr trifft die Rechtsauffassung der [X.]eklagten zu, dass es in den zur Feststellung gestellten Konstellationen eines Aufenthaltstitels zur Erwerbstätigkeit bedarf (2.).

1. Das Verwaltungsgericht hat die auf einen Feststellungsantrag umgestellte Klage im Einklang mit [X.]undesrecht als zulässig gesehen. Das für eine Feststellungsklage vorausgesetzte feststellungsfähige Rechtsverhältnis besteht (1.1), und zwar auch zwischen den Klägern und der [X.]eklagten, im Verhältnis zu der die Kläger ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung haben (1.2); die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht hier nicht entgegen (1.3).

1.1 Die von den Klägern begehrte und von dem Verwaltungsgericht ausgesprochene Feststellung ist tauglicher Gegenstand einer negativen Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Die Kläger haben dabei ihr [X.]egehren im Einklang mit § 142 VwGO in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dahin klargestellt, dass die Feststellung, dass sie für eine beabsichtigte Arbeitstätigkeit auf einem unter panamaischer Flagge fahrenden [X.] im [X.] [X.] keinen über ein [X.] der Kategorie [X.] hinausgehenden Aufenthaltstitel benötigen, unabhängig davon begehrt wird, ob die arbeitswillige Person [X.] Staatsangehörigkeit über ein - hier von einem anderen [X.] ausgestelltes - [X.] der Kategorie [X.] verfügt oder von der Visumpflicht befreit ist und ob sie nach Einreise in das [X.] in einem [X.] Hafen auf das Seeschiff gelangt oder damit - aus internationalen Gewässern oder aus dem [X.] eines [X.] - in das [X.] [X.] eingefahren ist.

Die Zulässigkeit einer negativen Feststellungsklage setzt voraus, dass sich das Klagebegehren auf ein bestimmtes ("konkretes") Rechtsverhältnis bezieht, dessen [X.]estehen vom Kläger geleugnet wird ([X.]VerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 [X.] 1.86 - [X.]VerwGE 77, 214 <215>). Eine solche konkrete, zwischen den [X.]eteiligten streitige und damit feststellungsfähige Rechtsbeziehung besteht hier. Während die Kläger davon ausgehen, dass sie als drittstaatsangehörige [X.]esatzungsmitglieder für die von ihnen beabsichtigte Erwerbstätigkeit auf einem fremdflaggigen Seeschiff im [X.] [X.] in den zur Feststellung gestellten Konstellationen nicht eines über ein (einfaches) [X.] der Kategorie [X.] hinausgehenden Aufenthaltstitels bedürfen, vertritt die [X.]eklagte die Rechtsauffassung, dass [X.] bzw. biometrische Reisepässe für die beabsichtigten Tätigkeiten nicht ausreichen. Diese unterschiedlichen Rechtsauffassungen beziehen sich auf eine der Art nach näher konkretisierte Arbeitstätigkeit an einem näher spezifizierten Ort (nämlich auf einem [X.] im [X.] [X.]), für die nicht von zentraler [X.]edeutung ist, auf welchem Wege die arbeitswilligen Personen auf das Schiff gelangt sind, und ist zudem weiter dadurch konkretisiert, dass das Schiff unter panamaischer Flagge fährt, so dass eine etwa abweichende [X.]eurteilung bei einem unter der Flagge eines anderen Mitgliedstaates der [X.] oder eines anderen [X.] fahrenden Schiffs nicht in den [X.]lick zu nehmen ist. Die Dauer der Tätigkeit, die dem Feststellungsbegehren zugrunde zu legen ist, wird zudem indirekt dadurch eingegrenzt, dass nur die Notwendigkeit eines zur Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltstitels aus der [X.] stammender [X.]esatzungsmitglieder eines [X.]s im Streit steht, die über ein - hier in einem anderen [X.] ausgestelltes - gültiges Schengen Visum der Kategorie [X.] verfügen bzw. wegen des [X.]esitzes eines Passes mit biometrischen Merkmalen von der Visumpflicht befreit sind. Durch die von der [X.]eklagten im Oktober 2017 gegenüber den Klägern getroffenen Maßnahmen liegt auch ein hinreichend konkreter und überschaubarer Anlasssachverhalt als [X.]ezugsgegenstand des [X.] vor.

Da die Kläger mit der Klage zugleich zu verhindern suchen, dass erneut solche belastenden staatlichen Maßnahmen ergehen, handelt es sich der Sache nach um eine vorbeugende Feststellungsklage (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 [X.] 35.07 - [X.]VerwGE 132, 64 <72>; [X.]eschluss vom 20. September 1989 - 9 [X.] 165.89 - juris Rn. 3).

1.2 Die Zulässigkeit der gegen die [X.]eklagte gerichteten Feststellungsklage scheitert nicht daran, dass nicht diese, sondern vor einer Einreise die Auslandsvertretung (§ 71 Abs. 2 [X.]) und nach Einreise das [X.] [X.] die für die Erteilung eines zur Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltstitels zuständige [X.]ehörde ist (§ 71 [X.] i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Landesverordnung zur [X.]estimmung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Zuwanderung und zur Durchführung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes - Zuwanderungszuständigkeitslandesverordnung - ZuwZLVO M-V vom 10. Februar 2005 und § 3 Landesverwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG [X.] - i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 1. September 2014 , zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 2. Mai 2019 ); denn das [X.] fällt nicht (nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 ZuwZLVO-M-V, § 3 Abs. 1 Nr. 3. a) VwVfG M-V) in den Zuständigkeitsbereich eines [X.] oder einer kreisfreien Stadt.

Vorrangig besteht das Rechtsverhältnis bei umstrittener Erlaubnispflichtigkeit eines Vorgangs zwar zwischen demjenigen, der der Erlaubnis bedarf, und der für die Erteilung zuständigen [X.]ehörde ([X.]VerwG, Urteil vom 14. April 2005 - 3 [X.] 3.04 - NVwZ-RR 2005, 711 - juris Rn. 21), also zwischen [X.] und [X.] (vgl. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 43 Rn. 22). [X.]esteht das Feststellungsinteresse - auch oder gerade - gegenüber einem beklagten [X.] ([X.]VerwG, Urteile vom 27. Juni 1997 - 8 [X.] 23.96 - [X.] 310 § 43 VwGO Nr. 128 - juris Rn. 17 und vom 10. Oktober 2002 - 6 [X.] 8.01 - [X.]VerwGE 117, 93 <116 f.>), kann aber (wenn die weiteren Voraussetzungen vorliegen) auch die Feststellung verlangt werden, dass zwischen diesem und dem Kläger ein Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht ([X.]VerwG, Urteile vom 27. Juni 1997 - 8 [X.] 23.96 - [X.] 310 § 43 VwGO Nr. 128 - juris Rn. 17, vom 10. Oktober 2002 - 6 [X.] 8.01 - [X.]VerwGE 117, 93 <116> und vom 31. August 2011 - 8 [X.] 8.10 - [X.]VerwGE 140, 267, Rn. 14; [X.], in: [X.], VwGO 15. Aufl. 2019, § 43 Rn. 22 f.).

Ein solch individuelles Feststellungsinteresse besteht hier gegenüber der [X.]eklagten. Die [X.] der [X.]eklagten berühmt sich der [X.]efugnis, in eigener (Eil-)Zuständigkeit im [X.] zur Prüfung befugt zu sein, ob ein nach ihrer Rechtsauffassung in den zur Feststellung gestellten Konstellationen erforderlicher Aufenthaltstitel vorliegt, und bei Nichtvorliegen weitere Maßnahmen zu treffen. Die [X.] hat in der Vergangenheit - nicht nur im Verhältnis zu den Klägern - in entsprechenden Fallkonstellationen aufenthaltsbeendende Maßnahmen ergriffen und erkennen lassen, dass sie auch zukünftig in gleicher Weise verfahren werde. Die damit verbundenen Rechtsfragen (s. dazu die Hinweisverfügung des Gerichts vom 19. November 2020) sind nicht zu vertiefen; denn für ein Feststellungsinteresse (auch) gegenüber der [X.]eklagten hinreichend ist, dass - wie hier - eine Prüfungs- und Handlungsbefugnis der [X.] der [X.]eklagten jedenfalls nicht offenkundig ausgeschlossen ist. Das besondere Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO folgt aus der Wiederholungsgefahr, also der konkret absehbaren Möglichkeit, dass in naher Zukunft und unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleiche oder gleichartige Maßnahme des [X.]eklagten zu erwarten ist, die die Kläger beschwert ([X.]VerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 [X.] 14.12 - [X.]VerwGE 146, 303 Rn. 21; [X.]eschluss vom 14. Juni 2018 - 3 [X.] 1.17 - juris Rn. 19). Die Kläger haben auf eine nach ihrer Rechtsauffassung ohne zusätzlichen Aufenthaltstitel zur Erwerbstätigkeit zulässige Erwerbstätigkeit in der zur Feststellung gestellten Konstellation nicht verzichtet, die [X.]eklagte geht davon aus, weiterhin zur Prüfung des nach ihrer Rechtsauffassung erforderlichen Vorhandenseins des erforderlichen Titels und - liegt dieser nicht vor - zu entsprechenden Maßnahmen befugt zu sein. Die gerichtliche Feststellung ist mithin geeignet, bei künftigen Einsätzen im [X.] [X.] die Rechtslage zu klären und die Rechtsposition der Kläger zu verbessern (stRspr, [X.]VerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 [X.] 46.16 - [X.]VerwGE 160, 169 Rn. 20; [X.]eschluss vom 20. Dezember 2017 - 6 [X.] 14.17 - NVwZ 2018, 739 - juris Rn. 13).

1.3 Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Feststellungsklage hier nicht entgegen.

a) Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach dem Zweck der Regelung, neben einer Umgehung der besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage den Rückgriff auf die Feststellungsklage auszuschließen, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, [X.] und [X.] Verfahren zur Verfügung steht, greift die [X.] dann nicht, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er mit der Gestaltungs- oder Leistungsklage erlangt werden kann, wenn sie also rechtsschutzintensiver ist (stRspr, [X.]VerwG, Urteile vom 29. April 1997 - 1 [X.] 2.95 - [X.] 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 9, vom 24. Juni 2004 - 4 [X.] 11.03 - [X.]VerwGE 121, 152 <156>, vom 26. März 2015 - 7 [X.] 17.12 - [X.]VerwGE 152, 1 Rn. 17 f. und vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 - DV[X.]l 2016, 1603 - juris Rn. 28) bzw. wirkungsvolleren Rechtsschutz bietet (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 5. Dezember 2000 - 11 [X.] 6.00 - [X.]VerwGE 112, 253 <256>, vom 16. Mai 2007 - 6 [X.] 23.06 - [X.]VerwGE 129, 42 Rn. 13; siehe auch [X.]eschluss vom 17. Juli 2019 - 7 [X.] 27.18 - juris Rn. 13; [X.]/[X.], VwGO, 25. Aufl. 2019, § 43 VwGO Rn. 29). Als effektiver erweist sich eine Feststellungsklage insbesondere dann, wenn eine Vielzahl von Anfechtungsprozessen oder sonstiger Prozesse geführt werden müsste, es dem Kläger aber um die grundsätzliche Zulässigkeit eines bestimmten Verhaltens geht ([X.]/[X.], VwGO, 25. Aufl. 2019, § 43 VwGO Rn. 29) und das Rechtsverhältnis über den Einzelfall hinaus in gleich gelagerten Fällen auch künftig wieder von [X.]edeutung ist ([X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 43 VwGO Rn. 41).

b) Nicht abschließend zu beurteilen ist, ob zumindest die am 23. Oktober 2017 getroffene Feststellung der Ausreisepflicht, welche die Notwendigkeit eines Aufenthaltstitels zur Erwerbstätigkeit für die umstrittene Tätigkeit auf dem [X.] annimmt und voraussetzt, aber nicht selbstständig feststellt, entgegen der Auffassung des [X.] als - grundsätzlich mit der Anfechtungsklage anzugreifender - feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Hierfür mag Einiges sprechen (s.a. Hinweisverfügung des Gerichts vom 19. November 2020). Dieser Verwaltungsakt hätte sich indes bereits mit der Ausreise der Kläger erledigt.

Der Senat braucht auch nicht zu vertiefen, inwieweit der Rechtsprechung zu folgen ist, nach der der Anwendungsbereich des § 43 Abs. 2 VwGO bei vor Ablauf der Wi[X.]pruchs- oder Klagefrist erledigtem Verwaltungsakt überhaupt nicht mehr eröffnet ist (so [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 17. Juli 2019 - 7 [X.] 27.18 - juris Rn. 12) und eine Feststellungsklage dann auch nicht auf den Regelungsgegenstand des erledigten Verwaltungsaktes beschränkt wäre.

c) Die nicht an den [X.] der ergangenen [X.]escheide gebundene Feststellungsklage ist im vorliegenden Fall jedenfalls deshalb nicht gegenüber der Fortsetzungsfeststellungsklage subsidiär, weil erstere hier den zielgenaueren, wirkungsvolleren Rechtsschutz bietet.

Den Klägern geht es - jedenfalls vorrangig - nicht retrospektiv um die Rechtmäßigkeit der an die strittige Notwendigkeit eines zur Erwerbstätigkeit berechtigenden Aufenthaltstitels anknüpfenden Folgemaßnahmen (zu den damit verbundenen Fragen im Vorfeld der zur Feststellung gestellten Rechtsfragen s. Hinweisverfügung des Gerichts vom 19. November 2020). Sie wollen im Einklang mit dem Aufenthaltsrecht auch künftig in vergleichbarer Situation ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen und hierfür - prospektiv - geklärt wissen, ob sie für künftige Offshore-Arbeitseinsätze im [X.] [X.] einen Aufenthaltstitel benötigen, der zur Erwerbstätigkeit berechtigt. Einen auf diese Rechtsfrage fokussierten Rechtsschutz bietet allein eine zielgenau hierauf bezogene Feststellungsklage.

[X.]ei einer auf die von der [X.]eklagten am 23. Oktober 2017 erlassenen [X.]escheide bezogenen Fortsetzungsfeststellungsklage mit dem Ziel der Feststellung, dass der - als gegeben unterstellte - Verwaltungsakt (ganz oder teilweise) rechtswidrig gewesen ist, ist das auf den ergangenen Verwaltungsakt bezogene gerichtliche Prüfprogramm vergangenheitsbezogen. Es umschließt neben der - aus Sicht der [X.]eteiligten umstrittenen - Vorfrage, ob überhaupt ein Verwaltungsakt vorgelegen hat, nicht nur die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit, für deren [X.]eantwortung zudem auf die Rechtslage im Oktober 2017 abzustellen wäre, sondern auch vielfältige Rechtsfragen der formellen Rechtmäßigkeit (s. dazu die Hinweisverfügung des Gerichts vom 19. November 2020). Die Kläger müssen besorgen, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage aus Gründen Erfolg hat und zur Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes führt, die keinen [X.]ezug zu den im Rahmen der Feststellungsklage zu prüfenden materiell-rechtlichen Gründen haben und ihnen keine Rechtssicherheit für ihr künftiges Erwerbsverhalten verschaffen.

Demgegenüber begrenzt die hier direkt und zukunftsbezogen auf die Frage der Notwendigkeit eines Aufenthaltstitels zur Erwerbstätigkeit bezogene prospektive Feststellungsklage das gerichtliche Prüfprogramm zielgenau auf die Fragen, an deren Klärung neben den Klägern auch die [X.]eklagte ein Interesse bekundet hat. Die [X.]erücksichtigung der aktuellen Rechtslage stellt zudem sicher, dass die gerichtliche Feststellung den [X.]eteiligten Orientierung für das jeweilige künftige Verhalten bieten. Wegen der hinreichenden Konkretisierung des zu klärenden Rechtsverhältnisses (s.o. [X.]) wird hier auch gewährleistet, dass die erhobene allgemeine Feststellungsklage weiterhin dem Individualrechtsschutz zur Durchsetzung oder Klärung subjektiver Rechte dient und das Gericht nicht zur Klärung abstrakter Rechtsfragen angerufen ist. Damit ist die Feststellungsklage hier insgesamt rechtsschutzintensiver (ähnlich etwa [X.]VerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 [X.] 23.06 - [X.]VerwGE 129, 42 Rn. 13; [X.]eschluss vom 17. Juli 2019 - 7 [X.] 27.18 - Rn. 14).

1.4 Eine Konsequenz der Zulässigkeit der (allgemeinen), prospektiv auf die Notwendigkeit eines Aufenthaltstitels zur Erwerbstätigkeit bezogenen Feststellungsklage ist, dass maßgeblich für die [X.]eurteilung der [X.]egründetheit der Feststellungsklage die Sach- und Rechtslage nicht bei Erlass der [X.]escheide vom 23. Oktober 2017, sondern im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung in der Tatsacheninstanz ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des [X.]undesverwaltungsgerichts sind indes während des Revisionsverfahrens eingetretene Rechtsänderungen zu berücksichtigen, wenn das [X.] - entschiede es anstelle des [X.]undesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 26. Mai 2016 - 1 [X.] 15.15 - [X.] 451.902 Europ. [X.] u. Asylrecht Nr. 83 Rn. 9 und vom 5. Juli 2018 - 3 [X.] 21.16 - NVwZ 2019, 69 Rn. 25). Der revisionsgerichtlichen [X.]eurteilung zugrunde zu legen ist daher das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im [X.] ([X.] - [X.]) in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 25. Februar 2008 ([X.]G[X.]l. I S. 162), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 9. Dezember 2020 ([X.]G[X.]l. I S. 2855) und die von der [X.]undesregierung und dem [X.]undesministerium des Innern mit Zustimmung des [X.]undesrats beschlossene Aufenthaltsverordnung ([X.]) in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 25. November 2004 ([X.]G[X.]l. I S. 2945), zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 18. Dezember 2020 ([X.]G[X.]l. I S. 3046) sowie die Verordnung über die [X.]eschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ([X.]eschäftigungsverordnung - [X.]eschV) vom 6. Juni 2013 ([X.]G[X.]l. I S. 1499), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 18. Dezember 2020 ([X.]G[X.]l. I S. 3046).

2. Die Rechtsauffassung des [X.], dass die Kläger als drittstaatsangehörige [X.]esatzungsmitglieder eines fremdflaggigen [X.]s, die eine Erwerbstätigkeit im Zusammenhang mit der Errichtung eines im [X.] [X.] gelegenen [X.] ausüben, keinen über ein [X.] (Typ [X.]) hinausgehenden Aufenthaltstitel benötigen, der zur Ausübung der Erwerbstätigkeit berechtigt, verstößt gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). An dem Arbeitsort im [X.] [X.] findet [X.]s Aufenthaltsrecht Anwendung (2.1). Für einen Aufenthalt im Hoheitsgebiet der [X.]undesrepublik [X.] zur Erwerbstätigkeit bedarf es grundsätzlich eines Aufenthaltstitels, bei dem diese nicht durch Gesetz ausgeschlossen oder beschränkt ist (2.2 a); ein durch einen anderen [X.] ausgestelltes [X.] der Kategorie [X.] oder die [X.]efreiung davon, sich ein solches Visum ausstellen lassen zu müssen, umfasst nicht die [X.]efugnis, eine Erwerbstätigkeit auszuüben (2.2 b). Die von den Klägern ausgeübte bzw. erstrebte Tätigkeit gilt auch nicht fiktiv als Nichtbeschäftigung (2.3).

2.1 Das [X.] [X.] gehört zum [X.] Hoheitsgebiet, in dem grundsätzlich [X.]s Recht und damit auch das nationale Aufenthaltsrecht anzuwenden ist ([X.], in: [X.] (Hrsg.), Handbuch des Seerechts, 2006, [X.]. 2 Rn. 41); dort gilt die Territorialhoheit des jeweiligen Küsten- bzw. Hafenstaates. Nach Art. 2 Abs. 1 [X.] (Seerechtsübereinkommen der [X.] vom 10. Dezember 1982, ratifiziert von [X.] mit Vertragsgesetz vom 2. September 1994 <[X.]G[X.]l. II S. 1798>) erstreckt sich die Souveränität eines Küstenstaates uneingeschränkt auf seine inneren Gewässer sowie eingeschränkt auf das [X.] (vgl. Art. 2 Abs. 3 [X.]).

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht dahin erkannt, dass die Anwendbarkeit des [X.] Aufenthaltsrechts nicht kraft Völkerrechts, insbesondere wegen des sogenannten Flaggenstaatsprinzips, ausgeschlossen ist. Nach dem Flaggenstaatsprinzip hat jeder Staat das Recht, Schiffe unter seiner Flagge auf [X.] fahren zu lassen. Die Flagge indiziert völkerrechtlich die Staatszugehörigkeit von Schiffen (Art. 90 und 91 [X.]) und bestimmt, dass der Flaggenstaat auf [X.], also in internationalen Gewässern, die Hoheitsgewalt über das unter seiner Flagge fahrende Schiff hat (Art. 92 Abs. 1 und Art. 94 Abs. 2 [X.]uchst. b). Nach Art. 86 Satz 1 [X.] gelten die [X.]estimmungen des [X.] und somit insbesondere auch die [X.]estimmungen über das Flaggenstaatsprinzip indes ausdrücklich nicht für das [X.] und die inneren Gewässer. Hiervon gibt es lediglich gewohnheitsrechtliche Ausnahmen. So gilt zum [X.]eispiel für das Personal an [X.]ord weiter das Disziplinar-, Dienst- und Arbeitsrecht des Flaggenstaats und nicht das des jeweiligen Küstenstaats ([X.], in: [X.]., a.a.O., [X.]. 2 Rn. 75; Gutachten der [X.] Deutschen [X.]undestages vom 30. Januar 2014 - [X.] 2-3000-013/14, [X.]). Im [X.] sind die territorialen Kompetenzen des Küstenstaats gegenüber Schiffen unter fremder Flagge durch das Recht der friedlichen Durchfahrt (Art. 17 ff., 21 [X.]) beschränkt. Das Recht der friedlichen Durchfahrt (Art. 17 [X.]) setzt der Ausübung küstenstaatlicher Hoheitsgewalt seevölkerrechtliche Grenzen, die vor allem dem Zweck dienen, die für die globale Wirtschaft unverzichtbare internationale Schifffahrt so wenig wie möglich zu beeinträchtigen ([X.], Völkerrecht, 6. Aufl. 2014, § 41 Rn. 16). Dieses völkergewohnheitsrechtliche Recht umfasst sowohl die bloße Passage der [X.]gewässer als auch die Durchfahrt mit dem Ziel, die inneren Gewässer des Küstenstaates anzulaufen bzw. aus ihnen auszulaufen. Gleiches gilt mit [X.]lick auf das An- bzw. Auslaufen von Häfen und Reeden ([X.], in: [X.] (Hrsg.), Handbuch des Seerechts, 2006, [X.]. 2 Rn. 120).

Das Seerechtsübereinkommen der [X.] nimmt indes vom Recht der friedlichen Durchfahrt, die überdies gemäß Art. 18 Abs. 2 Satz 1 [X.] "ohne Unterbrechung und zügig" erfolgen muss, "eine andere Tätigkeit, die nicht unmittelbar mit der Durchfahrt zusammenhängt" (Art. 19 Abs. 2 [X.]uchst. l [X.]), aus. Die Durchfahrt schließt zwar das Anhalten und Ankern ein, aber nur insoweit, als dies zur "normalen" Schifffahrt gehört oder infolge Gewalt oder eines Notfalls oder zur Hilfeleistung für Personen, Schiffe oder Luftfahrzeuge in Gefahr oder Not erforderlich wird. Ein beabsichtigter Aufenthalt von [X.]esatzungsmitgliedern eines [X.]s zum Zwecke der Verrichtung von [X.] im [X.] dient nicht diesen privilegierten schifffahrtsbedingten Erwerbszwecken und ist nicht mehr vom Recht der friedlichen Durchfahrt gedeckt.

2.2 Ein Ausländer, der im [X.] eine Erwerbstätigkeit ausüben will, bedarf grundsätzlich eines entsprechenden Aufenthaltstitels (a.), der über ein [X.] der Kategorie [X.] hinausgeht (b.) bzw. auch in Fällen erforderlich ist, in denen der [X.]etroffene davon befreit ist, ein [X.] einzuholen (c.).

a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] bedürfen Ausländer für die Einreise und den Aufenthalt im [X.] eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der [X.] oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder aufgrund des Assoziationsabkommens EWG/[X.] ein Aufenthaltsrecht besteht. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 [X.] werden Aufenthaltstitel u.a. als [X.] erteilt.

Nach § 4a Abs. 1 Satz 1 [X.]. 1 [X.] (eingeführt durch Art. 1 Nr. 4 des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes vom 15. August 2019 <[X.]G[X.]l. I S. 1307>, in [X.] getreten am 1. März 2020) dürfen Ausländer, die einen Aufenthaltstitel besitzen, eine Erwerbstätigkeit ausüben, es sei denn, ein Gesetz bestimmt ein Verbot (§ 4a Abs. 1 Satz 1 [X.]. 2 [X.]) (generelle Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt). Der Gesetzgeber hat zwar mit dem Fachkräfteeinwanderungsgesetz das bisherige [X.] umgekehrt (vgl. [X.]T-Drs. 19/8285 S. 87 zu Abs. 1), indem das bisherige Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in eine Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt umgewandelt wurde. Er hat dies aber mit § 4a Abs. 1 Satz 1 [X.]. 2, Satz 2 [X.] dahin eingeschränkt, dass Gesetze (im materiellen Sinne, in der Regel das [X.], vgl. [X.]T-Drs. 19/8285 S. 86 f.) für Inhaber eines Aufenthaltstitels weiterhin ein Verbot der Erwerbstätigkeit vorsehen können oder die Erwerbstätigkeit beschränkt sein kann (Satz 2).

b) Ein durch einen anderen [X.]-Staat ausgestelltes [X.] der Kategorie [X.] - wie es hier den Klägern zu 2. und 3. erteilt worden war - ist nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] zwar ein Aufenthaltstitel. Nach § 6 Abs. 2a [X.] berechtigt ein [X.] indes grundsätzlich nicht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit; etwas anderes gilt nur, wenn es zum Zwecke der Erwerbstätigkeit erteilt wurde. Die Einfügung des Abs. 2a in § 6 [X.] durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz war als Folgeregelung angesichts der Umkehrung des [X.]ses bei der Ausübung einer Erwerbstätigkeit für Inhaber eines Aufenthaltstitels erforderlich, um klarzustellen, dass Inhabern eines [X.] nur aufgrund einer besonderen Rechtsgrundlage ein Aufenthalt zum Zweck der Erwerbstätigkeit gestattet ist ([X.], Ausländerrecht, Stand: Juni 2020, § 6 [X.] Rn. 36). Dies schließt die jeweils einschlägigen Vorschriften der Verordnung über die [X.]eschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ([X.]eschäftigungsverordnung - [X.]eschV) vom 6. Juni 2013 ([X.]G[X.]l. I S. 1499), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 2020 ([X.]G[X.]l. I S. 3046), sowie eine etwaig erforderliche Zustimmung der [X.]undesagentur für Arbeit nach § 39 [X.] ein ([X.]T-Drs. 19/8285 S. 88). An den vor Inkrafttreten des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes bekannten Steuerungsmitteln, wonach bestimmte Tätigkeiten nicht als Erwerbstätigkeit gelten oder von der Zustimmung durch die [X.]undesagentur für Arbeit freigestellt sein können, hat der Gesetzgeber somit grundsätzlich festgehalten ([X.], in[X.]/Dienelt, Ausländerrecht, 13. Aufl. 2020, § 4a [X.] Rn. 23).

Zum Ausschluss der Erwerbstätigkeit in § 6 Abs. 2a [X.] war der nationale Gesetzgeber nach dem Unionsrecht auch befugt. Das [X.] berechtigt zwar zu dem vorgesehenen kurzfristigen Aufenthalt in allen [X.] (Art. 19 [X.]), ohne dass es der Zustimmung des jeweils anderen Staates bedarf (einheitliches Visum, Art. 2 Nr. 3 Visakodex); der [X.]erechtigungsinhalt bezüglich der Erwerbstätigkeit kann indes je nach Aufenthaltsstaat variieren (vgl. [X.], Ausländerrecht, Stand: Juni 2020, § 6 [X.] Rn. 36a). Das [X.] hat grenzüberschreitende Wirkung, umfasst aber nicht kraft Unionsrechts das Recht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Hierüber entscheidet allein der Mitgliedstaat, in dem die Erwerbstätigkeit ausgeübt werden soll ([X.]/[X.], in[X.]/Dienelt, Ausländerrecht, 13. Aufl. 2020, § 6 [X.] Rn. 31). Insoweit hat der Gesetzgeber in § 4a Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 2a [X.] klarstellend von dem ihm unionsrechtlich belassenen Gestaltungsspielraum Gebrauch gemacht.

Das [X.] der Kategorie [X.], das den Klägern zu 2. und 3. als [X.] Staatsangehörigen ohne biometrischen Reisepass, die der unionsrechtlichen Visumpflicht für Kurzaufenthalte unterliegen (Umkehrschluss aus Anhang II der Verordnung <[X.]> 2018/1806 des [X.] und des Rates vom 14. November 2018 zur Aufstellung der [X.], deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im [X.]esitz eines Visums sein müssen, sowie der [X.], deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind - [X.]-Visa-VO -, geändert durch Art. 1 ÄndVO ([X.]) 2019/592 vom 10.04.2019 ), erteilt worden war, berechtigt daher nicht zu einer Erwerbstätigkeit im [X.], weil es jedenfalls nicht zum Zwecke der Erwerbstätigkeit erteilt worden war. Hier nicht zu vertiefen ist, dass bei der Ausstellung eines [X.] durch einen Drittstaat dieser nicht mit Wirkung für die [X.]undesrepublik [X.] auf der Grundlage des § 6 Abs. 2a [X.]. 2 [X.] eine Erwerbstätigkeit im [X.] gestatten darf. [X.] kann auch, wie im Einzelnen die Erteilung "zum Zwecke der Erwerbstätigkeit" im nationalen Raum zu gestalten ist. Ein durch die [X.]undesrepublik [X.] ausgestelltes [X.], das ausdrücklich zur Erwerbstätigkeit berechtigt, erfüllt nach nationalem Aufenthaltsrecht jedenfalls die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2a [X.].

c) Im Ergebnis nichts anderes gilt in Fällen, in denen - wie hier der Kläger zu 1. - ein sogenannter Positivstaater nach Art. 4 Abs. 1 [X.]-Visa-VO in Verbindung mit der Liste in Anhang II von der Visumpflicht für einen Aufenthalt, der 90 Tage je Zeitraum von 180 Tagen nicht überschreitet, grundsätzlich befreit ist, weil er Inhaber eines biometrischen Reisepasses ist, der von der [X.] im Einklang mit den Normen der [X.] (I[X.]AO) ausgestellt worden ist.

Auch diese Personen bedürfen für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit im [X.] eines Aufenthaltstitels, der zur Erwerbstätigkeit berechtigt (§ 4a Abs. 1, 2 und 3 [X.]).

Die Ausübung einer Erwerbstätigkeit wird durch die [X.]-Visa-Verordnung zwar nicht eingeschränkt, denn für die Regelung der [X.]eschäftigung steht der [X.] keine Kompetenz zu ([X.], in: [X.]alliess/[X.], [X.]V/A[X.]V, 5. Aufl. 2016, Art. 77 Rn. 14). Die Visumbefreiung greift in diesen Fällen jedoch aufgrund - zulässigen - nationalen Rechts nicht ein. Nach Art. 6 Abs. 3 [X.]-Visa-VO können die Mitgliedstaaten für Drittstaatsangehörige, die während ihres Aufenthalts einer Erwerbstätigkeit nachgehen, Ausnahmen von der [X.]efreiung von der Visumpflicht nach Art. 4 [X.]-Visa-VO vorsehen. Eine solche Regelung hat der nationale Gesetzgeber in § 17 Aufenthaltsverordnung ([X.]) vom 25. November 2004 ([X.]G[X.]l. I S. 2945), zuletzt geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 18. Dezember 2020 ([X.]G[X.]l. I S. 3046) vorgesehen. Nach § 17 Abs. 1 [X.] besteht auch während eines [X.] keine [X.]efreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels, sofern im [X.] eine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird. Mit der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit entfällt somit die [X.]efreiung von der Visumpflicht nach Art. 4 Abs. 1 [X.]-Visa-VO (vgl. [X.], in: [X.], Stand: 03.07.2020, § 6 Abs. 1 und 2 [X.] Rn. 38).

Eine (Rück-)Ausnahme zu § 17 Abs. 1 [X.] gilt zwar nach § 17 Abs. 2 [X.] bei kurzfristigen (selbstständigen oder unselbstständigen) Tätigkeiten, die nach § 30 Nr. 2 und 3 [X.]eschV nicht als [X.]eschäftigung gelten (zu § 30 Nr. 4 [X.]eschV i.V.m. §§ 23 bis 30 [X.] s.u. [X.]). Die Voraussetzungen dieser [X.]estimmung liegen hier aber nicht vor. Die von den Klägern angestrebte Tätigkeit fällt weder unter die Tatbestände der §§ 5, 14, 15, 17, 18, 19 Abs. 1, §§ 20, 22 und 23 [X.]eschV (§ 30 Nr. 2 [X.]eschV) noch unter § 21 [X.]eschV (sogenanntes [X.] Visum), weil hier nicht der Fall der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung innerhalb der [X.] vorliegt (§ 30 Nr. 3 [X.]eschV).

2.3 Von dem Erfordernis eines Aufenthaltstitels, der zur Erwerbstätigkeit berechtigt, ist auch nicht ausnahmsweise abzusehen. Die Voraussetzungen der hier allein in [X.]etracht kommenden "[X.]" des § 30 Nr. 4 [X.]eschV i.V.m. §§ 23 bis 30 [X.] (a) liegen im Ergebnis nicht vor (b und c).

a) Ausnahmen von dem Grundsatz, dass jede Art von Erwerbstätigkeit nur ausgeübt werden darf, soweit ein Aufenthaltstitel dazu berechtigt, enthält die Verordnung über die [X.]eschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ([X.]eschV). In [X.]etracht kommt hier allein die sogenannte "[X.]" (§ 30 [X.]eschV). Sie benennt Tätigkeiten, die nicht als [X.]eschäftigung im Sinne des [X.]es anzusehen sind ([X.], in: [X.], [X.]eschV, 1. Aufl. 2016, § 30 Rn. 2) und nimmt diese per definitionem aus der [X.]egriffsbestimmung der Erwerbstätigkeit im Sinne der § 2 Abs. 2, § 4a [X.] heraus. Neben den in § 17 Abs. 2 [X.] genannten "[X.]" nach § 30 Nr. 2 und 3 [X.]eschV, die für die hier zur Prüfung gestellten Tätigkeiten ebenso wenig erfüllt sind (s.o. II.2.2) wie die Tätigkeiten nach § 30 Nr. 1 [X.]eschV, bestimmt § 30 Nr. 4 [X.]eschV, dass Tätigkeiten von Personen, die nach den §§ 23 bis 30 Aufenthaltsverordnung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels befreit sind, nicht als [X.]eschäftigung im Sinne des [X.]es gelten.

b) Im Einklang mit [X.]undesrecht steht die Rechtsauffassung des [X.], dass die Tatbestandsvoraussetzungen einer [X.]efreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels gemäß § 24 Abs. 2 [X.] nicht vorliegen. § 24 Abs. 2 Satz 1 [X.] regelt lediglich den Aufenthalt von zivilem [X.] eines in der See- und Küstenschifffahrt oder in der [X.] verkehrenden Schiffs für den Aufenthalt im Hafenort. Unabhängig von der Frage, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen Arbeitsschiffe unter die in der See- oder Küstenschifffahrt verkehrenden Schiffe im Sinne des § 24 Abs. 2 [X.] fallen (vgl. dazu: [X.], [X.]eschV, 1. Aufl. 2016, § 24 Rn. 9), erfasst das zur Prüfung gestellte Feststellungsbegehren nicht die in dieser Regelung angeordnete [X.]efreiung vom Titelerfordernis für den Landgang im Hafenort. § 24 Abs. 2 [X.], der eine [X.]efreiung nur für den Landgang vorsieht, setzt allerdings denklogisch voraus, dass das [X.] für den Aufenthalt an [X.]ord keinen Aufenthaltstitel benötigt. Selbst dies ist für die Auslegung der weiteren Ausnahmeregelungen aber nur und erst dann von [X.]edeutung, wenn die Vorschriften der §§ 24, 26 [X.] überhaupt auf die hier zur Prüfung gestellte Tätigkeit von Seeleuten auf [X.]en anwendbar sind. Dies ist indes nicht der Fall (siehe nachfolgend c).

c) Drittstaatsangehörige Ausländer, die sich zu Arbeitseinsätzen auf [X.]en unter panamaischer Flagge im [X.] [X.] aufhalten, sind im Ergebnis auch nicht nach § 26 Abs. 1 [X.] vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels, der zur Erwerbstätigkeit berechtigt, befreit; diese Regelung befreit Ausländer vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels, die sich im [X.] befinden, ohne im Sinne des § 13 Abs. 2 [X.] einzureisen. Dies gilt sowohl für den Fall, dass die Kläger als [X.]esatzungsmitglieder nach einer Einreise in das [X.] in einem [X.] Hafen auf das Schiff gelangen (aa), als auch für die Einfahrt in das [X.] [X.] auf dem Seeweg (bb).

aa) Gelangt ein [X.]esatzungsmitglied eines [X.]s - wie hier im [X.] 2017 wohl die Kläger zu 1. und 2. - nach Einreise auf dem Land- oder Luftweg in das [X.] in einem [X.] Hafen auf das Schiff und fährt dann zur Erledigung der vorgesehenen Arbeiten in das [X.] [X.] aus, ist der [X.]efreiungstatbestand des § 26 Abs. 1 [X.] von vornherein nicht erfüllt. Denn diese Person ist jedenfalls in das [X.] eingereist, aber nicht ausgereist.

In dieser Fallkonstellation kommt es für die Aufenthaltserlaubnispflicht darauf an, ob der unstreitig eingereiste Drittstaatsangehörige mit dem Verlassen des Hafens und/oder einem Ausreisestempel in den Ausweispapieren, die eine Ausreise aus dem [X.] bescheinigen, im Rechtssinne bereits wieder ausgereist ist, wenn das Schiff (und damit er selbst) tatsächlich das zum Hoheitsgebiet der [X.]undesrepublik [X.] gehörende [X.] nicht verlassen hat. Dies ist nicht der Fall.

Der unionsrechtliche [X.]egriff der "Ausreise" aus dem [X.] (und damit auch dem [X.]) ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] ([X.], Urteile vom 4. Mai 2017 - [X.]-17/16 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2017:341], [X.] und [X.] - Rn. 19 bis 21 und vom 5. Februar 2020 - [X.]-341/18 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2020:76], J. u.a. - Rn. 43) dahin zu verstehen, dass er sich auf die physische Handlung einer Person bezieht, sich von einem Ort, der zum Hoheitsgebiet des [X.]s gehört, an einen Ort, der nicht zum Hoheitsgebiet gehört, zu begeben. Der bloße Umstand, dass eine Person eine Grenzübergangsstelle im Sinne von Art. 2 Nr. 8 [X.] ([X.]) überschritten hat, an der die Überwachung der Außengrenzen erfolgt, bedeutet nicht, dass diese Person den [X.] verlassen hat, wenn sie sich noch in einem Teil des zum [X.] gehörenden Hoheitsgebietes eines Staates aufhält ([X.], Urteil vom 5. Februar 2020 - [X.]-341/18 - Rn. 45). Die Ausreisestempel werden nach Art. 11 Abs. 1 [X.] "bei der Ausreise" aus dem [X.] angebracht, wobei die Ausreise dem Überschreiten einer Außengrenze entspricht ([X.], Urteil vom 5. Februar 2020 - [X.]-341/18 - Rn. 68 f.). Hiernach sind Personen, die auf dem Luft- oder Landweg einreisen, aber das Hoheitsgebiet des [X.] Staates trotz erfolgter Ausreisekontrolle nicht verlassen, nicht (wieder) ausgereist; sie halten sich vielmehr nach wie vor nach Einreise im [X.] auf.

bb) § 26 [X.] ist im Ergebnis aber auch dann nicht anzuwenden, wenn die Einfahrt in das [X.] [X.] auf dem Seeweg erfolgt ist.

(1) [X.]ei der Einfahrt auf dem Seeweg zum Zwecke der Arbeitstätigkeit im [X.] dürfte - ohne dass dies abschließend zu entscheiden ist - bereits das Tatbestandsmerkmal des § 26 Abs. 1 [X.] "ohne im Sinne des § 13 Abs. 2 des [X.]es einzureisen" nicht erfüllt sein. Wenn eine "Ausreise" im Sinne des [X.] dem Überschreiten einer Außengrenze des [X.]s entspricht (vgl. [X.], Urteil vom 5. Februar 2020 - [X.]-341/18 - Rn. 43 ff., 69), liegt nahe, dass Gleiches spiegelbildlich auch für den [X.]egriff der "Einreise" gilt - mit der Folge, dass bei einer Anreise mit einem Seeschiff von einem Ort außerhalb des [X.]s die Einreise grundsätzlich bereits mit der Einfahrt in das [X.] erfolgt. [X.]ei unionsrechtskonformer Auslegung des § 13 Abs. 2 [X.] erfolgte die Einreise jedenfalls dann bereits mit dem tatsächlichen (physischen) Überschreiten der (See-)Außengrenze, wenn sie nicht durch das völkerrechtlich garantierte Recht der friedlichen Durchfahrt (Art. 17 [X.]) gedeckt ist und auch keine Absicht besteht, zeitnah eine Grenzübergangsstelle aufzusuchen. Dem steht nicht die Nr. 13.2.6.2. der [X.] vom 26. Oktober 2009 (GM[X.]l. [X.]) zu § 13 [X.] entgegen, wonach bei einer Umgehung der Grenzübergangsstelle die Einreise bereits mit der Einfahrt in das [X.] vollendet ist. Hieraus folgt nicht, dass bei fehlender Absicht, unter Umgehung einer Grenzübergangsstelle an Land zu gehen, generell keine Einreise im Sinne des § 13 Abs. 2 [X.] vorliegt. Dieser Schluss ist vielmehr lediglich dann gerechtfertigt, wenn die Einfahrt vom Recht der friedlichen Durchfahrt gedeckt ist.

(2) § 26 Abs. 1 [X.] ist jedenfalls dahin auszulegen, dass der Anwendungsbereich dieser Norm nicht eröffnet ist, wenn drittstaatsangehörige Seeleute als [X.]esatzungsmitglieder auf einem [X.] im [X.] [X.] verbleiben, um dort einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. § 26 Abs. 1 [X.] zielt ungeachtet seines auslegungsbedürftigen Wortlauts im Falle der Einfahrt eines [X.] in das [X.] lediglich auf den grenzüberschreitenden Durchgangsverkehr, der - in Realisierung des Rechts der friedlichen Durchfahrt (Art. 17 [X.]) - dem [X.] von Personen und Waren dient. Dies erfasst nicht das Verbleiben von [X.]esatzungsmitgliedern eines [X.]s zum Zweck von [X.] im [X.], die vom Recht auf friedliche Durchfahrt gerade nicht erfasst sind (s.o. II.2.1).

Auf ein entsprechendes Normverständnis weist bereits die amtliche Überschrift des § 26 [X.] hin ("[X.] ohne Einreise; [X.]"). Sie bringt zum Ausdruck, dass von der Vorschrift nur "[X.]fälle" erfasst werden, d.h. nur solche Personen unter den [X.]efreiungstatbestand fallen, die sich lediglich kurzzeitig zwecks Durchreise auf [X.]m Staatsgebiet aufhalten.

[X.]estätigt wird dies durch die systematische Auslegung. Denn die Überschrift des [X.]itels 2, Abschnitt 2, Unterabschnitt 3 der [X.] ("[X.]efreiungen im grenzüberschreitenden [X.]eförderungswesen") bekräftigt, dass die [X.]efreiungstatbestände nur auf Personal oder [X.]enutzer bestimmter [X.]eförderungsmittel (Flugzeuge und Schiffe) anwendbar sind und der grenzüberschreitenden [X.]eförderung von Personen oder Waren dienen sollen, aber nicht dem Verbleiben von [X.]esatzungsmitgliedern eines [X.] zur Verrichtung von [X.] (ähnlich zu den Ausnahmebestimmungen des [X.]es [X.], Urteil vom 5. Februar 2020 - [X.]-341/18 - Rn. 65 f.). Die korrespondierende Vorschrift des § 24 Nr. 1 [X.]eschV, wonach es für die Erteilung eines Aufenthaltstitels an die Mitglieder von [X.]esatzungen im internationalen Verkehr keiner Zustimmung der [X.]undesagentur für Arbeit bedarf, weist mit dem [X.]egriff des "internationalen Verkehrs" ebenfalls darauf hin, dass nur der grenzüberschreitende Personen- und Güterverkehr [X.] ist (vgl. [X.], in: [X.], [X.]eschV, 1. Aufl. 2016, § 24 Rn. 11).

Sinn und Zweck des § 26 [X.] schließen es aus, die Vorschrift in Fällen anzuwenden, in denen ausländische [X.]esatzungsmitglieder eines [X.] über mehrere Wochen oder Monate zwecks Erwerbstätigkeit auf einem [X.] innerhalb des [X.] [X.]s verbleiben. Der Verordnungsgeber hat in der [X.]egründung zur Aufenthaltsverordnung ([X.]R-Drs. 731/04 S. 171) aufgeführt, welche Fallgruppen typischerweise von § 26 Abs. 1 [X.] erfasst sind. Danach bedürfen Fahrgäste oder [X.]esatzungsmitglieder von Schiffen keines Aufenthaltstitels, solange sie nur auf dem Schiff verbleiben oder sonst keine Grenzübergangsstelle (etwa in [X.]) passieren (bislang § 8 Abs. 1 Nr. 1 und 2 [X.]), sowie Personen, die [X.] Küstengewässer nur durchfahren.

Diese in der Verordnungsbegründung genannten Fallgruppen unterstreichen, dass der Verordnungsgeber das Recht der friedlichen Durchfahrt (Art. 17 [X.]) im [X.]lick hatte und aufenthaltsrechtlich erleichtern bzw. umsetzen wollte. Denn umschrieben wird der Sache nach u.a. die Situation von Fahrgästen oder [X.]esatzungsmitgliedern von Seeschiffen, die (im Rahmen des Rechts der friedlichen Durchfahrt) [X.] Küstengewässer in der internationalen Schifffahrt befahren und so lange als nicht eingereist im Sinne des § 13 Abs. 2 [X.] gelten, wie sie auf dem Schiff verbleiben oder sonst keine Grenzübergangsstelle passieren.

Zu Unrecht folgert das Verwaltungsgericht aus den in der Verordnungsbegründung genannten Fallgruppen, insbesondere der [X.]enennung "der Personen, die [X.] Küstengewässer nur durchfahren", dass es der separaten [X.]enennung von [X.]esatzungsmitgliedern, die auf dem Schiff verbleiben, nicht bedurft hätte, wenn die Vorschrift des § 26 Abs. 1 [X.] von vornherein nur [X.]aufenthalte umfasste. Dies vernachlässigt, dass der Verordnungsgeber nicht nur allgemein die Durchfahrt von Personen in Küstengewässern, sondern speziell auch kurzfristige Aufenthalte von Fahrgästen bzw. [X.]esatzungsmitgliedern von Schiffen im regulären, dem Tourismus oder sonstigen wirtschaftlichen Zwecken dienenden internationalen Schiffsverkehr regeln wollte. [X.] in der Verordnungsbegründung genannten Varianten ist gemeinsam, dass es sich um nur sehr kurzfristige Aufenthalte auf bzw. in [X.]m Staatsgebiet handelt. Dass der Verordnungsgeber durch § 26 [X.] lediglich solche Aufenthalte regeln wollte, ergibt sich zudem daraus, dass er im Zusammenhang mit der Frage der Passpflicht der durchreisenden Ausländer ausgeführt hat ([X.]R-Drs. 731/04 S. 171): "Eine [X.]efreiung von der Passpflicht ist in den [X.]fällen nicht vorgesehen". § 26 [X.] kann daher als aufenthaltsrechtliche "De-minimis-Regelung" verstanden werden, die aufenthaltsrechtlich irrelevante Aufenthalte definiert (vgl. Maor, [X.], 185 <188>), damit nicht jeder visumpflichtige Drittstaatsangehörige, der sich im [X.] (etwa im [X.]bereich des Flughafens), bei der Durchfahrt in Küstengewässern oder bei bloßen Aufenthalten auf einem Schiff in [X.] befindet, der Aufenthaltstitelpflicht unterliegt.

Eine historisch-genetische Auslegung bestätigt, dass Aufenthalte, die nicht dem [X.] von Personen oder Waren dienen, sondern der (nicht nur kurzfristigen), mit der Durchfahrt (einschließlich der völkerrechtlich zugelassenen Unterbrechungen) verbundenen Erwerbstätigkeit im [X.] [X.], nicht vom Anwendungsbereich des § 26 Abs. 1 [X.] erfasst sind. Die Regelung des § 26 Abs. 1 [X.] gibt ein allgemeines Grundprinzip wieder, das in der bisherigen Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes ([X.]) nur lückenhaft und mit [X.]ezug auf einige Sonderfälle erfasst war (vgl. [X.]R-Drs. 731/04 S. 170). Die von dem Verordnungsgeber nunmehr beispielhaft genannte Fallgruppe der [X.]esatzungsmitglieder (oder Fahrgäste) von Schiffen, die auf dem Schiff verbleiben oder sonst keine Grenzübergangsstelle passieren, war zuvor in § 8 Abs. 1 Nr. 1 und 2 [X.] (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes vom 18. Dezember 1990 <[X.]G[X.]l. I S. 2983>, zuletzt geändert durch Art. 32 des [X.] am Arbeitsmarkt vom 23. Dezember 2003 <[X.]G[X.]l. I S. 2848>) geregelt. Danach waren vom Erfordernis der Aufenthaltsgenehmigung und von der Passpflicht befreit Fahrgäste eines Schiffs der See- oder Küstenschifffahrt im Durchgangsverkehr vom Ausland über [X.] Häfen ins Ausland, wenn sie das Schiff nicht verlassen, und [X.]esatzungsmitglieder eines Schiffs der See- oder Küstenschifffahrt, das nicht berechtigt ist, die [X.]undesflagge zu führen, im Durchgangsverkehr vom Ausland über [X.] Häfen ins Ausland, wenn sie das Schiff nicht verlassen.

[X.]ereits die Vorgängerregelung des § 26 [X.], an die letztere Vorschrift anknüpft, ging mithin davon aus, dass eine [X.]efreiung von der [X.] für [X.]esatzungsmitglieder eines [X.] nur im grenzüberschreitenden Durchgangsverkehr in [X.]etracht kam und nicht, wenn sich die [X.]esatzungsmitglieder auf dem Schiff aufhalten, um von dort aus eine Erwerbstätigkeit im [X.] auszuüben. Die von dem Verwaltungsgericht zur [X.]egründung seiner Auffassung herangezogene Passage der Verordnungsbegründung zu § 24 [X.] ([X.]R-Drs. 731/04 S. 169: "Personen, die ein internationales Seeschiff nicht verlassen, reisen nicht im Sinne des § 13 Abs. 2 des [X.]es ein. Die entsprechende [X.]efreiung ist in § 26 Abs. 1 enthalten.") bezieht sich folglich ebenfalls nur auf Fahrgäste und [X.]esatzungsmitglieder von Seeschiffen im Durchgangsverkehr, die mit einer grenzüberschreitenden [X.]eförderung betraut sind.

Die Aufhebung der Aufenthaltstitelpflicht für ausländische [X.]esatzungsmitglieder von Seeschiffen, die zur Führung der [X.]undesflagge berechtigt sind (vgl. § 4 Abs. 4 [X.] a.F.), durch das Gesetz zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und ausländischen Arbeitnehmern ([X.]uaÄndG) vom 29. August 2013 ([X.]G[X.]l. I S. 3484, 3899), erlaubt nicht den Schluss, der nationale Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass generell kein Erlaubnisvorbehalt für Drittstaatsangehörige an [X.]ord von Seeschiffen unter fremder Flagge besteht. Vielmehr wollte der Gesetzgeber mit der Aufhebung des § 4 Abs. 4 [X.] a.F. lediglich die Rechtslage für ausländische [X.]esatzungsmitglieder auf deutschflaggigen Schiffen derjenigen für ausländische [X.]esatzungsmitglieder auf fremdflaggigen Schiffen anpassen. Aus der Gesetzesbegründung ([X.]T-Drs. 17/13022 S. 18 f.) geht die Annahme des Gesetzgebers hervor, dass Seeleute auf fremdflaggigen Schiffen meist nicht über in [X.] gültige Aufenthaltstitel verfügen, beim Verlassen des Schiffs aber ausländerrechtlich überprüft werden. Der Verweis in der Gesetzesbegründung ([X.]T-Drs. 17/13022 S. 19) auf § 24 Abs. 2 [X.] macht deutlich, dass der Gesetzgeber nur die Fallgruppe des zivilen [X.]s eines im grenzüberschreitenden [X.]eförderungswesen verkehrenden Schiffs im Auge hatte, aber nicht die der [X.]esatzungsmitglieder eines im [X.] [X.] zwecks Arbeitseinsatzes verweilenden [X.]s.

3. [X.] beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.