L e i t s ä t z e

zum Urteil des [X.] des [X.]verfassungsgerichts vom 19. Oktober 2006

- 2 [X.] -

1. Ergänzungszuweisungen des [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] sind abschließender Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im [X.]staat. Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, [X.] und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen.
2. [X.] [X.] und korrespondierende Ansprüche eines Not leidenden [X.] erweisen sich nach Zweck und Systematik des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs. [X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Sanierung eines Not leidenden [X.]haushalts unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip.
   
   a) [X.] sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines [X.] relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist, und absolut - nach dem Maßstab der dem [X.] ver fassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand eingetreten ist.
   
   b) Ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des [X.] als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben setzt voraus, dass das [X.] alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine [X.]hilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
den Antrag festzustellen,

dass § 11 Abs. 6 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen [X.] und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – [X.]) vom 23. Juni 1993 ([X.]/977), zuletzt geändert durch Art. 1 des [X.]zur Fortführung des Solidarpaktes, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Abwicklung des Fonds "Deutsche Einheit" (Solidarpaktfortführungsgesetz – [X.]) vom 20. Dezember 2001 ([X.] 3955), sowie Art. 5 § 11 [X.] mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] unvereinbar sind, soweit [X.] nicht für die Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen gewährt werden,

hat das [X.]verfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsident [X.],
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff,
Lü[X.]e-Wolff,
Gerhardt,
[X.]au

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 26. April 2006 durch

Urteil

für Recht erkannt:

§ 11 Absatz 6 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen [X.] und Ländern (Finanzausgleichsgesetz) vom 23. Juni 1993 ([X.]gesetzblatt Teil I Seite 944/977), zuletzt geändert durch Artikel 29 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 ([X.]gesetzblatt Teil I Seite 2954), sowie Artikel 5 § 11 Solidarpaktfortführungsgesetz sind mit Artikel 107 Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes vereinbar, soweit [X.] für die Jahre seit 2002 Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung nicht gewährt werden.

Gründe:

A

[X.] betrifft die Frage, ob das [X.] [X.] ab dem Jahre 2002 Anspruch auf Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip hat.

I.

Die einfachgesetzliche Rechtslage ist geprägt durch das Zusammenspiel von zwei Normenkomplexen:

1. Im [X.] an das Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 11. November 1999 ([X.] 101, 158 ff.) ist das Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. September 2001 ([X.] 2302) ergangen. Es konkretisiert die verfassungsrechtlichen Verteilungsregeln auf den vier Stufen des [X.]-Länder-Finanzausgleichs gemäß Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 [X.] (vertikale Verteilung des Umsatzsteueraufkommens), Art. 107 Abs. 1 [X.] (horizontale Ertragsverteilung unter den Ländern einschließlich der – ausgleichenden – Zuweisung von Ergänzungsanteilen gemäß Satz 4 dieser Bestimmung), Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] (Korrektur der primären Steuerzuteilung im Sinne eines angemessenen Ausgleichs der Finanz[X.] der Länder) sowie Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] (Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen).

Zu den im Normenkontrollverfahren gestellten Fragen einschlägig sind vor allem die Regelungen in §§ 10 bis 12 in Verbindung mit §§ 1, 2 MaßstG. In den §§ 1 und 2 MaßstG sind die Grundsätze der Maßstabsbildung und die Bindungswirkung der Maßstäbe niedergelegt; § 12 MaßstG befasst sich im Einzelnen mit den Voraussetzungen und der Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen. Die Vorschriften lauten wie folgt:

Abschnitt 1

Allgemeine Bestimmungen

§ 1

Grundsätze der Maßstabsbildung

Dieses Gesetz benennt Maßstäbe für die Festsetzung der Anteile von [X.] und Ländern an der Umsatzsteuer (vertikale Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes, für die Vergabe von Ergänzungsanteilen der Länder an der Umsatzsteuer (horizontale Umsatzsteuerverteilung) nach Art. 107 Abs. 1 Satz 4 zweiter Halbsatz des Grundgesetzes, für die Voraussetzungen und die Höhe der Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten (Länderfinanzausgleich) nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Grundgesetzes sowie für die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes.

Die Maßstäbe konkretisieren die in Absatz 1 genannten Normen des Grundgesetzes. Die Anwendung der Maßstäbe stellt sicher, dass [X.] und Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren und ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen. Sie gewährleistet auch haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen sowie Transparenz der Mittelverteilung im Gesamtstaat.

§ 2

Bindungswirkung der Maßstäbe

Das Finanzausgleichsgesetz dient der Ableitung der konkreten jährlichen Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen im Regelungsbereich des § 1 Abs. 1.

Das Finanzausgleichsgesetz hat den finanzwirtschaftlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Möglichkeiten der Anpassung an finanzwirtschaftliche Veränderungen sind sicherzustellen.

Die Regelungen müssen den Erfordernissen der Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen.

Abschnitt 5

[X.]ergänzungszuweisungen

(Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 [X.])

§ 10

Funktion der [X.]ergänzungszuweisungen

[X.]ergänzungszuweisungen dienen dem ergänzenden Ausgleich im [X.] an den Länderfinanzausgleich. Die Vergabe von [X.]ergänzungszuweisungen setzt eine Leistungsschwäche des Empfängerlandes voraus. [X.] sind grundsätzlich nur ausgleichsberechtigte Länder. Die Leistungsschwäche ist anhand des Verhältnisses von Finanzaufkommen und [X.] zu bestimmen.

Der [X.] kann die Finanz[X.] leistungsschwacher Länder allgemein anheben (allgemeine [X.]ergänzungszuweisungen) und [X.]leistungsschwacher Länder mitfinanzieren (Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen).

[X.]ergänzungszuweisungen stellen eine nachrangige und ergänzende Korrektur des Finanzausgleichs unter den Ländern dar. Dem ist bei der Bemessung des Gesamtumfangs der [X.]ergänzungszuweisungen Rechnung zu tragen. Dieser darf daher im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Finanzausgleichs unter den Ländern nicht beträchtlich sein. Abweichungen von Satz 3 sind aus besonderen Gründen und vorübergehend zulässig.

§ 11

Allgemeine [X.]ergänzungszuweisungen

Bei der Gewährung von allgemeinen [X.]ergänzungszuweisungen bestimmt sich die Leistungsschwäche eines [X.] danach, ob dessen Finanz[X.] im [X.] an den Länderfinanzausgleich nach dem bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens füreinander noch unangemessen im Verhältnis zur länderdurchschnittlichen Finanz[X.] ist. Die Finanz[X.] eines [X.] ist unangemessen im Sinne des Satzes 1, wenn sie erkennbar unterhalb der länderdurchschnittlichen Finanz[X.] liegt.

Eine Nivellierung der Finanz[X.] der Länder durch allgemeine [X.]ergänzungszuweisungen ist auszuschließen. § 9 Satz 4 gilt entsprechend.

§ 12

Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen

Die Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen setzt voraus, dass die [X.] benannt und begründet werden. Nur aus besonderen Gründen können [X.] berücksichtigt werden. Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen dienen nicht dazu, aktuelle Vorhaben zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines [X.] bilden. Auch kurzfristige Finanzschwächen können Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen nicht rechtfertigen. Die benannten und begründeten [X.]müssen bei allen Ländern berücksichtigt werden, bei denen sie vorliegen.

Ausnahmsweise kann die Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen dazu führen, dass die Finanz[X.] des Empfängerlandes die länderdurchschnittliche Finanz[X.] übersteigt.

Die Vergabe von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen ist zu befristen. Auch sollen Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen im Regelfall degressiv ausgestaltet werden. Die Voraussetzungen für die Vergabe von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen sind in angemessenem [X.]abstand zu überprüfen.

Soweit Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushaltes eines [X.] auf Grund einer extremen Haushaltsnotlage in Betracht kommen, setzt ihre Gewährung angesichts der nur in Ausnahmefällen gegebenen Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft zusätzlich voraus, dass das betreffende [X.] ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien. Es dürfen keine ausgabenseitigen [X.] als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden, die bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden sind. Hilfen zur Haushaltssanierung sind mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen.

Die besondere Situation der Länder [X.], Brandenburg, [X.], [X.], [X.]-Anhalt und Thüringen nach der Herstellung der Deutschen Einheit begründet Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zur Deckung von [X.] aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanz[X.]. Maßgeblicher [X.]punkt für die Feststellung eines solchen [X.]und die Regelung seiner Finanzierung ist das In[X.]treten des [X.] im Sinne von § 2 Abs. 1.

Kosten politischer Führung können Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen begründen, sofern ein [X.] im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen Kosten überproportional belastet ist. Absatz 3 Satz 1 gilt nicht.

2. Das Finanzausgleichsgesetz enthielt in der hier maßgeblichen Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des [X.] und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, [X.] 1382) in seinem "[X.] - Finanzausgleich unter den Ländern" in § 11 spezifizierende Regelungen zu [X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung. Neben den so genannten Fehlbetrags-[X.]ergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2 [X.]), den [X.]ergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 3 [X.]), den [X.]ergänzungszuweisungen zum A[X.]au teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanz[X.] (§ 11 Abs. 4 [X.]) und den [X.]ergänzungszuweisungen zum Ausgleich überproportionaler Belastungen (§ 11 Abs. 5 [X.]) waren dort zum Zwecke der Haushaltssanierung degressiv gestaffelte "Sonder-[X.]ergänzungszuweisungen" für [X.] und das [X.] im Umfang von insgesamt 7,7 Mrd. DM und 5 Mrd. [X.]für die Jahre 1999 bis 2004 vorgesehen (§ 11 Abs. 6 Satz 1 [X.]). Satz 2 der Vorschrift lautete:

Diese Zuwendungen werden mit folgenden Maßgaben gewährt:

Sie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu verwenden. [X.] und das [X.] werden eine restriktive Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck, dass das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der allgemeinen Ausgabenzuwachsempfehlung des [X.]gehalten wird. Dies gilt im verstärkten Maße für die konsumtiven Ausgaben.

Die durch die Schuldentilgung nach Nummer 1 entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf Grund der Gewährung der Sonder-[X.]ergänzungszuweisungen werden zur Verminderung der Verschuldung der Länder genutzt. Das [X.] kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum auch für wirtschafts[X.]fördernde Investitionen verwenden.

Dem [X.]ministerium der Finanzen sowie den obersten Finanzbehörden der anderen Länder ist über die Verwendung der Sonder-[X.]ergänzungszuweisungen, über die Nutzung der durch sie entstehenden Finanzierungsspielräume sowie über die bei der haushaltswirtschaftlichen Sanierung erzielten Fortschritte jährlich bis Ende Mai des folgenden Jahres zu berichten.

Mit § 11 Abs. 6 [X.] hatte der Finanzausgleichsgesetzgeber die aus dem Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 ([X.] 86, 148 ff.) folgende Verpflichtung umgesetzt, [X.] und dem [X.] [X.] zu gewähren (vgl. BTDrucks 12/4401, [X.] und 12/4748, [X.], 157 ff., 170 f.).

Artikel 5 des Solidarpaktfortführungsgesetzes vom 20. Dezember 2001 ([X.] 3955/3956, geändert durch Artikel 30 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003, [X.] 2954/2990) enthält in § 11 Regelungen zu den [X.]ergänzungszuweisungen in den Formen der Fehlbetrags- bzw. Allgemeinen [X.]ergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2), der [X.]ergänzungszuweisungen zur Deckung von teilungsbedingten [X.] aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler Finanz[X.] (§ 11 Abs. 3), der [X.]ergänzungszuweisungen zum Ausgleich von [X.]durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für Erwerbsfähige (§ 11 Abs. 3a), und der [X.]ergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 4).

Von 2005 an sind daher keine [X.] an [X.]länder mehr vorgesehen. Die Frage, ob [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Verbindung mit § 12 Abs. 4 MaßstG an [X.], das [X.] oder andere Länder in Betracht kommen, spielte im Gesetzgebungsverfahren zum Solidarpaktfortführungsgesetz keine Rolle (vgl. BTDrucks 14/7063, [X.] ff., 10 f., 16 ff.; 14/7256; 14/7646; 14/7647; 14/7648; Plenarprotokoll des 14. Deutschen [X.]tages vom 30. November 2001, S. 20395 ff.). Vielmehr wollte der Gesetzgeber nur noch zwei [X.]bei der Vergabe von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen anerkennen: teilungsbedingte [X.] und überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung (BTDrucks 14/7063 [X.]8, 30).

II.

Mit seinem Normenkontrollantrag macht der Senat von [X.] geltend, auch dem [X.] [X.] hätten für die Jahre seit 2002 zum Zwecke der Haushaltssanierung Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen gewährt werden müssen.

1. Für den gestellten Antrag sei das [X.]verfassungsgericht zuständig, da er auf die Feststellung der Unvereinbarkeit von § 11 Abs. 6 [X.] sowie Art. 5 § 11 [X.] mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] gerichtet sei. Maßstab für die Prüfung einer bundesrechtlichen Norm im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle durch das [X.]verfassungsgericht könne nur das Grundgesetz und nicht ein [X.]gesetz sein. Folglich handele es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit.

Soweit sich der Angriff gegen Art. 5 § 11 [X.] richte, rüge [X.] auch für die [X.] ab 2005 nicht ein Unterlassen des Haushaltsgesetzgebers, sondern eine verfassungswidrige Ausgestaltung der Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen, die eine Verletzung des föderalen Gleichbehandlungsgebots darstelle. Der [X.]gesetzgeber, der im Fall einer extremen Haushaltsnotlage von [X.] wegen zu einer Regelung verpflichtet sei, habe sich durch die Regelung in § 12 Abs. 4 MaßstG selbst dahin gebunden, dass Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushalts eines [X.] in einer solchen Situation in Betracht kämen. Daher bestehe auch das verfassungsprozessual erforderliche besondere objektive Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm, ohne dass zunächst der Weg einer nicht Erfolg versprechenden Gesetzesinitiative zu beschreiten sei.

2. Dem [X.] [X.] stehe ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Sanierungshilfe gegenüber den anderen Gliedern des [X.]staates zu, da es sich in einer extremen Haushaltsnotlage befinde. Weder § 11 Abs. 6 [X.] noch Art. 5 § 11 [X.] sähen entsprechende [X.]ergänzungszuweisungen vor; die Vorschriften seien deshalb verfassungswidrig.

a) Abstrakt definierte Kriterien für die Feststellung des Bestehens einer extremen [X.]gebe es nicht. Vielmehr sei mit Blick auf die konkrete Haushaltslage anhand bestimmter Finanzierungs- und [X.] die Erkenntnis zu gewinnen, ob eine extreme Haushaltsnotlage vorliege.

aa) Indizielle Bedeutung komme dabei dem Verhältnis zwischen Nettokreditaufnahme auf der einen und Einnahmen sowie Ausgaben auf der anderen Seite zu; heranzuziehen seien nach der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts aber auch die [X.], die das Verhältnis zwischen Zinsausgaben einerseits und (steuerlichen) Einnahmen und Ausgaben des Haushalts andererseits a[X.]ildeten. Aussage[X.] komme den genannten Indikatoren vor allem dann zu, wenn sie nicht nur zu einem gegebenen [X.]punkt, sondern über Jahre hinweg in Richtung auf eine Haushaltsnotlage wiesen. Auch die längerfristige Beobachtung der Anstrengungen eines [X.] zur Verbesserung der haushaltswirtschaftlichen Lage liefere eine verlässliche Grundlage.

Weder der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts noch dem Maßstäbegesetz lasse sich entnehmen, welchen Grenzwert die genannten Parameter überschreiten müssten, damit von einer [X.]gesprochen werden könne. Das [X.]verfassungsgericht habe sich insoweit auf die Feststellung beschränkt, dass sich ein [X.] "jedenfalls" in einer Haushaltsnotlage befinde, wenn seine Kreditfinanzierungsquote höher sei als der doppelte Durchschnittswert aller Länder unter Einbeziehung ihrer Kommunen und wenn die [X.] um 70 v.[X.]über dem Länderdurchschnitt liege. Das föderative Gleichbehandlungsgebot schließe es aus, Länder in einer extremen Haushaltsnotlage bei der Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen unterschiedlich zu behandeln.

[X.]) Eine extreme Haushaltsnotlage liege vor, wenn der jährliche Finanzbedarf, der für eine Haushaltssanierung mindestens erforderlich sei, eine Höhe erreiche, die es ausschließe, noch von einer Hilfe zur Selbsthilfe zu sprechen, die durch die üblichen [X.]ergänzungszuweisungen bewirkt werden könne. Auch insoweit sei auf die vom [X.]verfassungsgericht entwickelten Maßstäbe zurückzugreifen und darauf abzustellen, ob das Gesamtbild der Haushaltslage dem gleichwertig erscheine, was 1992 für [X.] und das [X.] gegolten habe.

cc) Maßgeblich sei danach zunächst, ob ein [X.] über ein Jahrzehnt hinweg fast ununterbrochen die rechtliche Grenze für eine Kreditaufnahme überschritten habe. Weiter sei der finanzielle Aufwand in den Blick zu nehmen, den eine Haushaltssanierung binnen fünf Jahren erfordere. Entscheidend sei insoweit, dass die benötigten Finanzmittel jährlich einen Umfang von mehr als 20 v.H. des Haushaltsvolumens des [X.] ausmachten. Aus dem Tatbestand der extremen Haushaltsnotlage ergebe sich zugleich der für die Haushaltssanierung erforderliche Finanzbedarf.

Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Sanierungshilfe entstehe, sobald die Gefahr einer extremen Haushaltsnotlage sich konkretisiere. Auch § 12 Abs. 1 Satz 1 MaßstG zeige, dass der Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Pflicht zur Sanierungshilfe bereits dann für wirksam halte, wenn es gelte, eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden.

b) Die gesetzliche Regelung in § 12 Abs. 4 MaßstG verdeutliche das verfassungsrechtlich Gebotene. Nach der [X.]rechtsprechung erfordere eine Notlage, die [X.] einer Solidaritätspflicht gemeinsam zu beseitigen sei, "Anstrengungen und Einschränkungen auf allen Seiten". Die Bedeutung der Eigenverantwortung des [X.] werde in § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG dadurch unterstrichen, dass Hilfen zur Haushaltssanierung zwingend mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen seien.

Dagegen könne es für die verfassungsrechtliche Beistandspflicht keine Rolle spielen, ob und inwieweit in [X.]befindliche Glieder des [X.] ihre Lage selbst verursacht oder verschuldet hätten. Eine derartige Ursachenforschung würde wegen der Komplexität haushalts- und finanzwirtschaftlicher Fehlentwicklungen und wegen des Zusammenwirkens verschiedener Faktoren regelmäßig erfolglos bleiben und sei der zu bewältigenden Situation nicht angemessen.

c) Zum Beistand verpflichtet sei vorrangig der [X.], daneben seien es aber auch die Länder, die sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der dem [X.]gesetzgeber zustehende Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, welches Mittel zur [X.]ergriffen werde, verdichte sich zu einer Pflicht, Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zu gewähren, wenn der Einsatz von Mischfinanzierungen gemäß Art. 91a und Art. 91b [X.] sowie von [X.] gemäß Art. 104a Abs. 4 [X.] und des [X.]ausgleichs nach Art. 106 Abs. 8 [X.] nicht ausreiche, um der extremen Haushaltsnotlage wirksam zu begegnen. Die in [X.] und im [X.] erzielten Ergebnisse sprächen nicht gegen die Geeignetheit der Sanierungshilfe zur Bewältigung extremer [X.]. Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen seien im Fall [X.]s wegen der großen Eigenanstrengungen und der bereits erzielten sowie weiter abzusehenden Konsolidierungserfolge geeignet, das Sanierungsziel zu erreichen. Das gelte vor allem deshalb, weil die abzuschließende Sanierungsvereinbarung nicht nur das [X.], sondern auch den [X.] in die Lage versetze, die im Fall [X.]s und des [X.]es gewonnenen Erfahrungen zur Steigerung der Effizienz der Sanierungshilfe im Fall [X.]s wirksam umzusetzen. Die Sanierungshilfe sei so zu bemessen, dass das Not leidende [X.] innerhalb von ungefähr fünf Jahren die [X.] des [X.] erreichen könne, das im Verhältnis zu dem [X.] oder den Ländern in einer extremen Haushaltsnotlage die nächst bessere [X.] aufweise. Außerdem müsse dem [X.] die Möglichkeit gegeben werden, seine Staatsverschuldung wieder auf ein Maß zurückzuführen, das den verfassungsrechtlichen Grenzen entspreche. Der Umfang der zu leistenden [X.]werde allerdings dadurch begrenzt, dass die Beistandspflicht nicht dazu führen dürfe, dass die beistandsleistenden Glieder des [X.] - insbesondere der [X.] selbst – ihrerseits in eine Haushaltsnotlage gerieten.

d) Das [X.] [X.] habe spätestens seit 2002 Anspruch auf Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung, weil seitdem eine extreme Haushaltsnotlage bestehe, aus der es sich aus [X.] nicht mehr befreien könne.

aa) Bei der Analyse der zu dieser Feststellung führenden finanzwirtschaftlichen Daten seien verschiedene methodische und andere Unzulänglichkeiten des Datenmaterials einzubeziehen und insbesondere zu berücksichtigen, dass die verfügbaren Daten der Länder trotz einheitlicher Vorgaben inhomogen seien und - zumindest im [X.] - teils erhebliche Datenfehler aufwiesen. Soweit Einsparmöglichkeiten in Rede stünden, seien (deshalb) bei [X.]nicht nur positive, sondern auch negative Ausgabenabweichungen, d.h. die [X.], in denen [X.] pro Einwohner geringere Ausgaben aufweise als das Vergleichsland, zu berücksichtigen. Außerdem müssten Sondereffekte, wie z.B. [X.]berücksichtigt werden. Ferner gebe es spezifische Aufgaben und damit Ausgaben, die nur in einem [X.] oder einer Ländergruppe anfielen. Als Beispiele seien hinsichtlich des sich anbietenden Vergleichs mit [X.] anzuführen: [X.] nehme [X.] wahr und habe Ausgaben für die Anpassung der Infrastruktur im Rahmen des Aufbau Ost und für Erstattungen an den [X.] für die Sonder- und Zusatzversorgungssysteme der [X.], die in [X.] nicht anfielen. Umgekehrt habe [X.] seine Häfen vollständig im Haushalt veranschlagt, wofür es keine Entsprechung im Haushalt des [X.] [X.] gebe.

[X.]) Das [X.] [X.] habe die ihm obliegenden Sanierungsanstrengungen unternommen.

Die um die Zinsausgaben bereinigten Ausgaben – die so genannten Primärausgaben - seien seit dem [X.] bis an die Grenze des Möglichen zurückgeführt und erheblich gesenkt worden, obwohl z.B. allein die Tarifentgelte im öffentlichen Dienst im Durchschnitt der Beschäftigtengruppen zwischen 1995 und 2003 um rund 13,5 v.H. gestiegen seien.

Die Ausgaben, die [X.] als Folge der [X.] Teilung zu tragen gehabt und weiterhin zu tragen habe, ließen sich kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt und teilweise überhaupt nicht beeinflussen. Im Hinblick auf die Folgewirkungen aus der [X.] der Teilung sei überdies festzuhalten, dass alle neuen Länder erheblich höhere Ausgaben je Einwohner aufwiesen als die alten Länder – zeitweise bis zu 30 v.H.; im Jahre 2003 habe der Unterschied immer noch 15 v.H. betragen. Zusätzlich habe [X.] den bekanntermaßen im Vergleich zu Flächenstaaten erhöhten Ausgabenbedarf eines Stadtstaates zu tragen.

In [X.] habe es zudem bereits seit 1991 eine erhebliche Konsolidierung des [X.]haushalts sowohl durch Einnahmensteigerungen vor allem im Weg der Veräußerung von Vermögenswerten als auch durch die Senkung insbesondere von Personalausgaben gegeben. Die Primärausgaben seien zwischen 1995 und 2001 um insgesamt 10 Prozentpunkte gesenkt worden. Das Primärdefizit sei jedoch 2001 infolge erheblicher Steuerausfälle und der nicht zu vermeidenden Bankhilfe erneut auf 3,75 Mrd. € angestiegen. Trotz des 2002 infolge der schlechten Wirtschaftslage zu verzeichnenden Rückgangs der Steuereinnahmen habe das Primärdefizit im Jahr 2003 wiederum auf knapp unter 3 Mrd. € gesenkt werden können.

cc) Die Sanierungsbemühungen hätten das Eintreten der extremen Haushaltsnotlage nicht verhindern können. Der Schuldenstand [X.]s habe zu Beginn des [X.] noch 9,3 Mrd. € betragen; bis zum Jahresende 2002 sei er einschließlich von Kassenverstärkungskrediten auf 47,5 Mrd. € gestiegen. Der Anteil der Zinsausgaben an den Bereinigten Ausgaben sei von 2,9 v.H. im Jahre 1991 auf 10,4 v.H. im Jahre 2002 gestiegen. Die Kreditfinanzierungsquote [X.]s liege seit 1993 jeweils etwa bei dem Doppelten des Länderdurchschnitts. Die [X.] des [X.] liege mit 20,8 v.H. bei annähernd dem Doppelten des Länderdurchschnitts; sie werde im [X.] bei 23,1 v.[X.]liegen. Die Mittelfristige Finanzplanung des [X.] [X.] weise aus, dass die Kreditfinanzierungsquote von 28,7 v.H. im Jahre 2002 lediglich auf 13,1 v.H. im Jahre 2007 sinke. Im [X.]raum bis 2007 werde die jährliche Neuverschuldung die Höhe der Investitionsausgaben überschreiten. Eine weitergehende, langfristig angelegte Modellrechnung komme zu dem Ergebnis, dass die [X.] bis zum Jahre 2015 auf 27,3 v.H. steige und die Primärausgaben in den Folgejahren dennoch den Länderdurchschnitt unterschritten. Der Schuldenstand würde hiernach bis zum Jahre 2025 auf das 3,2-fache des Länderdurchschnitts (einschließlich Gemeinden) wachsen.

Auch nach dem finanzwissenschaftlichen Ansatz der Feststellung einer Haushaltsnotlage mit Hilfe des Konzepts der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik bestehe an der extremen Haushaltsnotlage [X.]s kein Zweifel. Die Obergrenze für die Kreditaufnahme in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 der [X.]er [X.]verfassung sei nicht nur in der Vergangenheit überschritten worden, sondern werde auch bei einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen vom [X.] aus [X.] in absehbarer Zukunft nicht einzuhalten sein. Selbst bei einer Rückführung der Ausgaben unter den Durchschnitt aller Länder – womit eine verfassungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht mehr anzunehmen sei – könne aber ein den Nachhaltigkeitskriterien entsprechender Haushalt nicht realisiert werden.

Angesichts dieser Daten sei es nicht nachvollziehbar, weshalb der [X.]minister der Finanzen in seinem Schreiben vom 1. April 2003 die Auffassung vertreten habe, das [X.] [X.] habe nicht überzeugend dargelegt, dass es sich tatsächlich in einer extremen [X.]befinde.

[X.]) Die extreme Haushaltsnotlage [X.]s sei auf ein komplexes Ursachenbündel zurückzuführen, das von vier Faktoren wesentlich geprägt werde: Zur [X.] der Teilung Deutschlands und [X.]s sei der [X.]haushalt wesentlich aus der [X.]hilfe finanziert worden, die auf Dauer angelegte, angesichts der heutigen [X.] nicht finanzierbare Ausgabenbelastungen mit sich gebracht habe; nach der [X.] sei [X.] in wenigen Jahren ohne ausreichende Übergangsregelungen in das reguläre bundesstaatliche Finanzierungssystem einbezogen worden; die während der Teilung hoch subventionierte [X.]er Wirtschaft sei unter den Bedingungen der [X.] in erheblichen Teilen nicht mehr konkurrenzfähig; die - bisher nur in Teilen überwundene - Wirtschaftsschwäche bewirke eine anhaltende strukturelle Steuerschwäche. Allseits gehegte Erwartungen, [X.] werde prosperieren, hätten sich nicht in einem Ausmaß erfüllt, das diese Schwäche hätte auffangen können. Hinzu komme der Wegfall der Finanzierung Ost-[X.]s aus dem Zentralhaushalt der [X.]. Allein 1995 – im ersten Jahr der Umstellung des Finanzierungssystems von [X.]hilfe auf Teilnahme an der bundesstaatlichen Finanzverteilung – habe sich im Vergleich mit 1991 ein Einnahmenausfall von 4,7 Mrd. € ergeben. Auf der Ausgabenseite seien die Folgen von langfristig hohen Finanzierungsverpflichtungen im Bereich der Wohnungsbauförderung, der Personalausstattung des öffentlichen Dienstes, des Angebots von Studienplätzen und von zentralen Kultureinrichtungen zu bewältigen gewesen, die kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt beeinflussbar seien.

ee) Das [X.] [X.] werde, wie die hierzu gefassten Beschlüsse des Senats von [X.] zeigten, auch in Zukunft ausreichende Eigenanstrengungen zur Haushaltssanierung entfalten. Dies zeige sich besonders darin, dass die Primärausgaben des [X.] bis 2007 um 6,6 v.H. sinken würden. Der Finanzierungssaldo des [X.]haushalts sinke von 4,3 Mrd. € in 2003 auf 2,7 Mrd. € in 2007. Im [X.] werde ein voraussichtlicher Primärüberschuss von 84 Mio. € erzielt. Das bedeute für die [X.] von 2003 bis 2007 ein Absenken der Primärausgaben um rund 1,2 Mrd. €. Diese Konsolidierungsschritte stellten das Äußerste dar, was [X.] an Eigenanstrengungen leisten könne, um seine extreme Haushaltsnotlage zu bewältigen. Weitere Veräußerungen von Vermögenswerten, insbesondere des Wohnungsbestandes, seien jedenfalls derzeit wirtschaftlich nicht sinnvoll.

ff) Der Umfang der Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen müsse so bemessen sein, dass [X.] fünf Jahre nach dem Beginn der Sanierungshilfe eine [X.] erreiche, die der des [X.] mit der nächst höchsten [X.], das sei gegenwärtig [X.], entspreche. Nach Ablauf der Sanierungsperiode müsse [X.] wieder die verfassungsrechtliche Kreditaufnahmegrenze in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 [X.] beachten und den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 [X.] gerecht werden können. Unvermeidbaren prognostischen Unsicherheiten über die Rahmenbedingungen der Haushaltssanierung sei durch eine Revision im Laufe des Sanierungsprozesses und nötigenfalls durch eine Anpassung der [X.] Rechnung zu tragen.

III.

Die [X.]regierung und die Regierungen der Länder [X.], [X.], [X.], [X.], [X.]-Anhalt, [X.] und Thüringen halten den Normenkontrollantrag - mit teilweise unterschiedlichen Begründungen - für unzulässig.

1. Es sei zweifelhaft, ob im Rahmen des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Regelungen des [X.] mit dem Maßstäbegesetz geprüft werden dürfe oder ob insoweit die Zuständigkeit des [X.]verwaltungsgerichts gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben sei; denn Maßstab für die Prüfung von [X.]recht sei im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle allein das Grundgesetz.

2. Soweit [X.] [X.]zahlungen ab 2005 beanspruche, liege kein Normkontrollantrag, sondern ein Normerlassantrag vor. Eine solche Normerlassklage könne nicht Gegenstand des auf die Kassation verfassungswidriger Normen beschränkten Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] sein.

3. § 11 Abs. 6 [X.] habe zwar mit seiner Ausweisung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung für die Länder [X.] und [X.] an sich eine normenkontrollfähige Bestimmung enthalten. Doch gehe es insoweit um die Geltendmachung eines "verfassungswidrigen Begünstigungsausschlusses". Die Entscheidungsvariante der Nichtigerklärung komme hier ebenfalls nicht in Betracht, da nicht die getroffene Regelung, sondern der Ausschluss [X.]s von ihr beanstandet werde. Von einer gegebenenfalls durch Vorschriften der bundesstaatlichen Finanzverfassung unmittelbar gebotenen Gewährung gerade von [X.]ergänzungszuweisungen könne nicht die Rede sein.

4. Dem Senat von [X.] mangele es an dem im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] erforderlichen besonderen objektiven Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm. Angesichts der 1992 vom [X.]verfassungsgericht festgestellten [X.] [X.]s und des [X.]es bestünden keine Zweifel an der [X.]mäßigkeit des positiven Inhalts von § 11 Abs. 6 [X.] (1993). Soweit [X.] eine Erweiterung der Vorschrift und ab 2005 überhaupt gesetzliche Regelungen für erforderlich halte, habe das [X.] den Weg einer Gesetzesinitiative des [X.]rates über Art. 76 Abs. 1 [X.] beschreiten können, was jedoch nicht geschehen sei.

IV.

Die [X.]regierung und die Mehrzahl der Länder halten den Normenkontrollantrag des [X.]er Senats aus verschiedenen Gründen auch für unbegründet.

1. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] weise den [X.]ergänzungszuweisungen nur eine subsidiäre Funktion zu. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] stehe die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen im Ermessen des [X.]gesetzgebers ("kann"). Die Leistungsschwäche des betroffenen [X.] sei notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Zahlung von [X.]ergänzungszuweisungen. Ein Anspruch bestehe nur, wenn sich das "Ermessen" des [X.] zu einer Rechtspflicht verdichtet habe.

2. Die Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen komme im Rahmen ihrer normalen Funktion als den Finanzausgleich ergänzendes und abschließendes Instrument grundsätzlich nur dann in Frage, wenn sie sich der Sache und dem Umfang nach noch als (vorübergehende) Hilfe zur Selbsthilfe des betroffenen [X.] darstellten. Nicht mehr gedeckt von dieser Funktion sei demgegenüber eine Unterstützung, die einer Haushaltssanierung durch den [X.] anstelle des [X.] gleichkomme. Für den Fall einer extremen Haushaltsnotlage leite das [X.]verfassungsgericht zwar aus dem [X.]staatsprinzip eine Hilfeleistungspflicht der anderen Glieder des [X.]staates ab. In einer solchen Situation solle die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen zulässig sein, die über das normale Maß hinausgingen und auf Haushaltssanierung zielten. Eine verfassungsrechtliche Pflicht des [X.]gesetzgebers, gerade [X.]ergänzungszuweisungen einzusetzen, bestehe jedoch grundsätzlich nicht. Ihm stehe vielmehr ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zu. Der [X.]gesetzgeber habe diese [X.]rechtslage durch die Regelung in § 12 Abs. 1 Satz 3 MaßstG konkretisiert.

3. a) Die rein formale Erfüllung bestimmter Schwellenwerte reiche zur Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage nicht aus. Als nicht abschließend zu verstehende Indikatoren - im Sinne symptomatischer, situationsbezogener und numerisch erfassbarer Sachverhalte - kämen verschiedene Verhältnisbestimmungen in Betracht: die Deckungsquote, die Kreditfinanzierungsquote, die Zins-Ausgaben-Quote, die [X.] sowie der Haushaltsnettobeitrag (Differenz zwischen der Nettokreditaufnahme und den laufenden Zinsverpflichtungen).

aa) Eine unbesehene Übertragung der vom [X.]verfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 für die Beurteilung der damaligen Haushaltssituationen [X.]s und des [X.]es herangezogenen Indikatoren Kreditfinanzierungsquote und [X.] auf die heutige Haushaltssituation [X.]s verkenne die vom [X.]verfassungsgericht intendierte Funktion der Indikatoren. Nicht der Indikator als Wert an sich sei ausschlaggebend. Maßgebend sei vielmehr das Vermögen der Indikatoren, Rückschlüsse auf eine bestimmte Haushaltssituation zu ermöglichen. [X.] und [X.] seien seinerzeit weit von dem Niveau des nächsten [X.] entfernt und insoweit krasse Einzelfälle gewesen.

[X.]) Dagegen ist die Regierung des [X.]es der Auffassung, die behauptete ungünstige finanzielle Lage anderer finanzschwacher Länder sei für sich genommen kein Argument für die Verneinung einer Hilfspflicht, da das extreme Ausmaß einer Notlage an der haushaltswirtschaftlichen Situation der Gesamtheit der Länder gemessen werde. Erst bei der Bemessung der notwendigen Hilfsvolumina und deren Aufteilung seien die einzelnen haushaltswirtschaftlichen Lagen zu berücksichtigen. Diese Überlegung gelte auch bei der Ermittlung etwaiger Hilfspflichten des [X.]. Selbst eine ausgeprägte Negativentwicklung des [X.]haushalts sei kein Grund, das Problem extremer [X.] von Ländern zu negieren; sie sei erst dann von Bedeutung, wenn es um die Frage der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Gesamthaushalts sowie der Lastentragung zwischen [X.] und Ländern bei der Überwindung extremer [X.] gehe.

b) Die finanzwirtschaftliche Entwicklung seit 1986 sei durch eine zunehmende Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte gekennzeichnet. Zur Begrenzung finanzieller Hilfspflichten des [X.] und der Länder habe das [X.]verfassungsgericht 1992 festgestellt, dass auch deren Fähigkeit zur Erfüllung verfassungsrechtlicher Pflichten nicht in Frage gestellt werden dürfe, und dabei auch auf die alle Glieder des [X.]staats verpflichtenden Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 [X.] verwiesen.

Einhergehend mit den nunmehr dramatisch verschlechterten finanzwirtschaftlichen Bedingungen habe sich auch die Relation der Haushaltssituationen der Länder untereinander und zum [X.] entscheidend verschoben. Die grundlegende Veränderung des finanzwirtschaftlichen Umfeldes habe Ausstrahlungswirkung auf das hier im Vordergrund stehende Problem der Belastbarkeit der anderen [X.]glieder. Deren eigene haushaltswirtschaftliche Bewegungsfähigkeit und damit zugleich deren Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung seien nachhaltig in Frage gestellt. Die Steuereinnahmen des [X.] und der Länder seien infolge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eingebrochen mit entsprechenden Folgen für die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte und daraus sich ergebende Zinslasten, die den Umfang der Nettokreditaufnahme (beim [X.] 2003 mehr als 38,6 Mrd. €) noch überstiegen. Entsprechend ungünstig hätten sich die [X.]n entwickelt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung habe die Lage der öffentlichen Haushalte als "dramatisch wie lange nicht mehr" bezeichnet und in seinem Gutachten auch auf die möglichen Gefahren des Ausmaßes der öffentlichen Verschuldung für die Einhaltung der durch Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 [X.] sowie durch Art. 104 [X.] vorgezeichneten Pflichten hingewiesen. Habe es sich bei den (auslaufenden) Zuweisungen an die beiden kleinsten Länder [X.] und [X.] noch um die überschaubare und beherrschbare Bewältigung einer atypischen Situation gehandelt, die sich aus den strukturellen Besonderheiten dieser beiden Länder (Werftenkrise, Stahl- und [X.]) ergeben habe, so könne auf Grund der zu berücksichtigenden (§ 2 Abs. 2 MaßstG) veränderten finanzföderativen Gesamtsituation hiervon nicht mehr die Rede sein. Die Gefahr einer Haushaltsnotlage drohe zur – jedenfalls nicht fernen – Regelerscheinung der [X.] Haushaltswirtschaft zu werden. Ihr sei mit Hilfen der gleichermaßen mehr oder weniger notleidenden [X.]genossen nicht beizukommen. Die von [X.] geltend gemachte Hilfeleistungspflicht würde pervertiert, wenn die anderen Länder in einem Nehmerland ein Niveau öffentlicher Leistungen mitfinanzieren müssten, das sie ihren eigenen Bürgern im Interesse einer nachhaltigen Haushaltspolitik nicht gewähren könnten.

c) aa) Die Kreditfinanzierungsquote und die [X.] verlören ihre Fähigkeit, (extreme) [X.] anzuzeigen, wenn die Ursachen für die Haushaltsprobleme – wie im Falle [X.]s – auf der Ausgabenseite zu verorten seien. Beide Indikatoren könnten nicht die Ursachen für die Haushaltsprobleme reflektieren, sondern nur deren Ausmaß. Ein (zu) hohes Ausgabenniveau schließe eine beistandspflichtauslösende [X.]aus, weil das betroffene [X.] keine ausreichenden "Eigenanstrengungen" im Sinne des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG unternommen habe, um eine drohende [X.]abzuwenden oder sich aus seiner angespannten finanziellen Lage zu befreien.

[X.])(1) Die Kreditfinanzierungsquote und die [X.] seien - so die Stellungnahmen einiger Länder - relative Kriterien, und deshalb nur bedingt geeignet, eine Haushaltsnotlage zu belegen. Ein wirtschaftswissenschaftlicher Ansatz, der in letzter [X.] zunehmend Beachtung finde, stelle deshalb nicht in erster Linie auf die Finanzierungs- und [X.] ab, sondern auf die langfristige Tragbarkeit einer Haushaltspolitik. Maßgeblich sei insoweit, unter welchen Bedingungen eine Stabilisierung der Schuldenstandsquote (Schuldenstand/BIP) erreicht werden könne. Das für diese Betrachtung wesentliche Kriterium sei der Primärüberschuss. Der zur Stabilisierung des [X.] notwendige Primärüberschuss betrage in [X.] etwa das 1,5-fache des Länderdurchschnitts. Die damit einhergehende Einengung des haushaltspolitischen Spielraums [X.]s sei daher deutlich geringer, als die Kreditfinanzierungsquote oder die [X.] vermuten ließen.

(2) Nachhaltigkeitsanalysen sind nach Meinung der saarländischen Regierung dagegen nicht geeignet, Feststellungen zu [X.] zu treffen; denn solche Analysen seien primär ein Instrument zur Ermittlung haushaltswirtschaftlichen Handlungsbedarfs. Zudem könne mit Nachhaltigkeitsüberlegungen die Frage nicht beantwortet werden, in welchem Umfang etwa Ausgabenkürzungen vertretbar seien oder inwieweit eine verstärkte Anspannung der Steuer[X.] angezeigt sei. Überdies seien auch im Rahmen der bisher diskutierten [X.]aufgetreten – wie etwa die Festlegung der Schuldenstandsquote zu einem bestimmten [X.]punkt -, die objektiv nicht lösbar seien. Daher seien die vom [X.]verfassungsgericht 1992 verwendeten Kriterien zur Feststellung extremer [X.] im Rahmen eines länderübergreifenden Vergleichs nach wie vor entscheidend.

cc) [X.] befinde sich nicht wegen seiner hohen [X.] in einer extremen Haushaltsnotlage. Es überschreite für das [X.] nur den Schwellenwert des [X.]es von 1986, nicht jedoch den deutlichen höheren Wert [X.]s für dieses Jahr, der wegen der vom [X.]verfassungsgericht anerkannten "vorgegebenen, historisch gewachsenen strukturellen Eigenart der Stadtstaaten" als Vergleichswert zu Grunde zu legen sei.

[X.]) Bei der Berechnung der [X.] seien die Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen für die neuen Länder und [X.] einzubeziehen. Zwar habe das [X.]verfassungsgericht in seiner Entscheidung von 1992 die [X.]ergänzungszuweisungen um die so genannten Vora[X.]eträge zur Abgeltung von [X.] gekürzt und dementsprechend diese Beträge nicht in die Berechnung der [X.] einbezogen. Die Nichteinbeziehung dieser Beträge habe ihre Ursache jedoch in ihrem geringen Umfang (von jährlich maximal 176 Mio. € im [X.]raum bis 1991) und sei nicht deshalb erfolgt, weil solche Beträge die allgemeine Finanzausstattung des [X.] nicht verbesserten. Gegenwärtig machten die [X.] insgesamt ein Volumen von 12,5 Mrd. € pro Jahr aus, so dass sie einbezogen werden müssten. Diese Mittel erhöhten als finanzverfassungsrechtlich disponible Mittel die Leistungsfähigkeit der Empfängerländer und würden gemäß § 11 Abs. 3 [X.] 2001 unter anderem zum Ausgleich unterproportionaler Finanz[X.] gewährt, so dass sie ein Surrogat für fehlende Steuereinnahmen seien. Bei einer danach gebotenen Einbeziehung der Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen liege die [X.] [X.]s im Jahre 2002 weit unterhalb selbst des von [X.] für maßgeblich gehaltenen Grenzwertes von 170 v.H. des Länderdurchschnitts, dessen Überschreitung im Fall des [X.]es im Urteil von 1992 u.a. die Feststellung einer Haushaltsnotlage begründet habe.

4. Das [X.] [X.] versuche, die hilfeleistungsbegrenzende Funktion von Eigenverantwortung und Eigenanstrengungen unzulässig zu minimieren.

a) Das Maßstäbegesetz habe sich in seinem § 12 Abs. 1 Satz 3 den Grundsatz der Eigenverantwortung für finanzielle Schwächen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines [X.] bildeten, zu Eigen gemacht. Dies gelte, wie die systematische Auslegung im Gesamtzusammenhang des § 12 MaßstG und das Urteil des [X.]verfassungsgerichts vom 11. November 1999 ([X.] 101, 158 <225>) zeigten, auch für die in § 12 Abs. 4 MaßstG behandelte Haushaltsnotlage.

Zu berücksichtigen seien auch mögliche negative Anreizwirkungen von [X.]: Könne ein [X.]völlig unabhängig von seinem eigenen Verhalten in der Vergangenheit Hilfeleistungen der bundesstaatlichen Gemeinschaft einfordern, wenn es sich in eine extreme Haushaltsnotlage manövriert habe, werde unverantwortliches Haushalten zu Lasten der bundesstaatlichen Gemeinschaft belohnt.

Drohe eine Haushaltsnotlage, führe dies nicht gleichsam automatisch zu einer Pflicht des [X.] zur Gewährung von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen. Vielmehr sei vor dem beschriebenen Hintergrund eine Auslegung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] erforderlich, die die Voraussetzungen einer bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht restriktiv gestalte und diese zum absoluten Ausnahmefall werden lasse. Eigenes Verschulden führe zum Ausschluss von [X.], zumindest aber zu erheblich höheren Anforderungen an die erforderlichen Eigenanstrengungen.

Im konkreten Fall griffen die unter dem Aspekt der Mitverantwortlichkeit erörterten Modifikationen einer Hilfeleistungspflicht. Eine Mitverantwortung [X.]s für seine derzeitige finanzielle Lage sei zu bejahen. In der Antragsschrift werde eingeräumt, dass nach der [X.] ein überhöhtes Ausgabenniveau aufrechterhalten worden sei. Die dringend erforderliche Reduzierung des Personalbestandes und damit der Personalausgaben sei offenbar nicht in ausreichender Weise realisiert worden; zusätzlich belastend wirke sich die Anhebung der Tarif-Gehälter im öffentlichen Dienst im Ostteil der Stadt auf 100 v.[X.] aus. Zu den problematischen Weichenstellungen auf der Ausgabenseite habe offenbar auch das Wachstum der Ausgaben im Bereich der [X.] Sicherung, einschließlich der Kindertagesstätten, in der ersten Hälfte der 1990er Jahre gehört. Selbst in dem die Antragsschrift flankierenden Gutachten werde eingeräumt, dass in [X.] erst seit 1995 verschärfte Konsolidierungsanstrengungen nachweisbar seien.

b) Die Anforderungen des § 12 Abs. 4 MaßstG an ausreichende Eigenanstrengungen bezögen sich auch auf das haushaltswirtschaftliche Gebaren des [X.] in der Vergangenheit. Die Ansicht, es komme auf die bloße "Zukunftsorientiertheit" von Eigenverantwortung und Eigenanstrengungen an, könne entgegen dem Vortrag [X.]s nicht auf § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG gestützt werden, sondern gehe sowohl an der Wortfassung des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG als auch an der Judikatur des [X.]verfassungsgerichts vorbei.

Der Senat von [X.] mache zwar vier (externe) Ursachen geltend, die die Finanzkrise [X.]s "wesentlich geprägt" hätten, die eigenen finanzpolitischen Entscheidungen würden allerdings gänzlich ausgespart. Damit erfülle [X.] die besondere Darlegungslast jedoch nicht, weil die finanzielle Situation eines [X.] im [X.]staat stets das Ergebnis einer Kombination externer und – vorrangig – eigener Entscheidungen sei.

c) Es treffe zwar zu, dass die Steuereinnahmen des [X.] [X.] als außerordentlich niedrig einzustufen seien. Diese Steuerschwäche werde aber durch Leistungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs einschließlich der [X.] gewährten Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen mehr als ausgeglichen.

d) Das überhöhte Ausgabenniveau könne durch die besondere Funktion [X.]s als [X.]hauptstadt und die damit verbundenen Lasten nicht gerechtfertigt werden. Das folge aus der Art. 106 Abs. 8 [X.] konkretisierenden Regelung des § 12 Abs. 4 MaßstG, aus der sich ergebe, dass keine ausgabeseitigen [X.] als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden dürften, die bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden seien.

e) aa) Das Unterlassen der gebotenen Ausschöpfung von Konsolidierungsspielräumen in der Vergangenheit zeige sich am Ausmaß der Ausgabenüberhänge in der Gegenwart. Für den Nachweis eines überhöhten Ausgabenniveaus biete sich der Vergleich mit einem Stadtstaat wie [X.] an, der ähnliche Strukturen wie [X.] aufweise, wobei zu berücksichtigen sei, dass [X.] als Geberland im Länderfinanzausgleich zu den reichsten Ländern gerechnet werden müsse. Der im Vergleich zu [X.] für [X.] zu ermittelnde Konsolidierungsspielraum könne aus diesem Grunde nur eine Untergrenze dessen darstellen, was [X.] mit seinen Eigenanstrengungen hätte erreichen müssen.

[X.]) Zu den für Vergleiche erheblichen finanzwirtschaftlichen Kennzahlen und Indikatoren haben die Äußerungsberechtigten mit verschiedenen Akzentsetzungen eine Reihe methodischer Fragen angesprochen.

(1) Die vom Statistischen [X.]amt publizierten Datenreihen seien verlässlich, und die dort vorgenommenen Zu- bzw. Absetzungen ergäben die für einen Vergleich erforderliche einheitliche Basis. Unterschiedliche Auffassungen bestehen dazu, ob bei einem Vergleich der Primärausgaben und Primäreinnahmen die [X.] im Länderfinanzausgleich herauszurechnen seien, weil diese den Ländern zur Finanzierung ihrer Haushalte nicht zur Verfügung stünden, sondern durchlaufende Posten darstellten.

(2) Die Belastungen, die sich für den [X.]er Haushalt im Jahre 2001 als Folge der Krise der Bankgesellschaft [X.] ergeben hätten, müssten bei der Ermittlung der [X.] und der Kreditfinanzierungsquote außer Betracht bleiben, da sie als Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeit eindeutig vom [X.] [X.] zu verantworten und daher bei der Bestimmung einer Notlage nicht berücksichtigungsfähig seien. Die zinsähnlichen Ausgaben in Form der Schuldendiensthilfen, die [X.] im Rahmen der Förderung des Wohnungsbaus gewähre, seien aus dem gleichen Grunde ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Den Steuereinnahmen müssten alle Zuteilungen der vier Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zugerechnet werden, mithin auch die Zuweisungen aus dem umverteilenden Länderfinanzausgleich und alle [X.]ergänzungszuweisungen, ohne Rücksicht darauf, ob diese allgemein die Finanz[X.] stärkten oder wegen besonderer Lasten gewährt würden. Insgesamt betrachtet stellten sich sowohl die [X.]n als auch die [X.] [X.]s deutlich günstiger dar als von der Antragstellerin behauptet.

cc) Das [X.] [X.] habe Konsolidierungsbemühungen zu spät und in unzureichendem Umfang begonnen. Die konsumtiven Ausgaben [X.]s (ohne Zinsen) seien von 1991 bis 1995 von 113 v.H. auf 122 v.H. des [X.]er Niveaus gestiegen; erst 1996 habe sich ein leichter Rückgang auf 117 v.H. des [X.]er Niveaus gezeigt. Auf den A[X.]au der [X.]hilfe habe [X.] mit einer deutlichen Anhebung der jährlichen Nettoneuverschuldung reagiert. Hätte [X.] ab 1991 die konsumtiven Ausgaben auf [X.]er Niveau zurückgeführt und zugleich die Investitionen auf dem hohen Niveau des Jahres 1996 fortgeführt, wäre die Verschuldung im Jahre 2000 um rund 22 Mrd. € geringer ausgefallen. Die Folgen des Unterlassens einer entsprechenden Revision der staatlichen Aufgaben seien bis heute spürbar. Bereinigt um die unterschiedlichen Einwohnerzahlen lägen die laufenden Ausgaben ohne Zinsen im Jahr 2003 um rund 2,3 Mrd. € oberhalb des [X.]er Niveaus.

Das [X.] [X.] sei in der 98. Sitzung des [X.]s am 2. Juli 2003 ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass das massive [X.]erhebliche Konsolidierungsanstrengungen erfordere, die weit über die für die anderen Länder geltenden Ausgabengrenzen hinausgingen. Unter Berücksichtigung volks- und finanzwirtschaftlicher Faktoren gebe der [X.] Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin, insbesondere zu einer gemeinsamen Ausgabenlinie im Sinne des § 4 Abs. 3 MaßstG (§ 51a Abs. 2 Satz 1 [X.]). Hierdurch würden Obliegenheiten des [X.] und der Länder im Hinblick auf die Einhaltung einer bestimmten gemeinsamen Ausgabenlinie festgelegt. Dieser gemeinsamen Ausgabenlinie komme präventive Wirkung auch im Hinblick auf [X.] zu.

[X.]) Unterschiedliche Auffassungen wurden zu der Frage vertreten, ob bei einem Vergleich der Einnahmen und Ausgaben [X.]s und [X.]s die einzelnen Einnahmen und Ausgaben gesondert zu betrachten seien oder (jeweils) eine Saldierung vorzunehmen sei.

Die Personalausgaben [X.]s lägen auf dem Spitzenplatz im Vergleich mit allen anderen Ländern; ohne Versorgungsausgaben würden die Personalausgaben bei knapp 126 v.H. des [X.]er Niveaus liegen. Auch die so genannten sonstigen konsumtiven Ausgaben (laufende Sachaufwendungen und laufende Zuweisungen) [X.]s wiesen im Ländervergleich ein Spitzenniveau auf und überstiegen die [X.]s deutlich.

Die Ausgaben [X.]s für die Wohnungsbauförderung stellten ein Schlüsselproblem dar. Nach Angaben des [X.] [X.] lägen die Ausgaben für Wohnungs- und Städtebau fünfmal so hoch wie im [X.]durchschnitt. [X.] habe sich dennoch erst im [X.] gegen weitere [X.]förderungen entschieden und den sofortigen Ausstieg aus der Wohnungsbauförderung beschlossen.

Erhebliche Ausgabenüberhänge seien in den Aufgabenbereichen Gesundheit, Sport und Erholung zu verzeichnen, die nach den Angaben des [X.]er Senats vor allem auf Personalkosten zurückzuführen seien. Außerdem weise [X.] 36 Krippenplätze je 100 Kinder auf, in [X.] seien es nur 13. Auch in den Bereichen Kunst und Kultur sowie Hochschulen zeigten sich deutliche Ausgabenüberhänge in [X.] im Vergleich zu [X.]. Der Vergleich [X.]/[X.] zeige im Bereich der öffentlichen Sicherheit einen Mehraufwand von 368 Mio. € jährlich, der auch nach den Angaben [X.]s nicht durch dessen [X.]gerechtfertigt werden könne.

ee) [X.] schöpfe Einnahmemöglichkeiten, insbesondere im Bereich der Gewerbesteuer, nicht hinreichend aus. Außerdem sei nicht ersichtlich, inwieweit noch Vermögensreserven vorhanden seien, wobei insbesondere der umfangreiche Wohnungsbestand der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften zu berücksichtigen sei.

ff) Jüngere, von der [X.]er Senatsverwaltung für Finanzen veröffentlichte Projektionen der [X.]er Haushaltssituation ließen angesichts der sich günstig entwickelnden Einnahmesituation von [X.] und Ländern trotz vorsichtig gewählter Annahmen die Prognose zu, dass [X.] seinen Haushalt sogar innerhalb der nächsten [X.]ausgleichen und einen Primärsaldo erzielen könne, der die Zinsausgaben übersteige und eine Nettotilgung seiner Schulden ermögliche.

5. Subjekt aller Handlungsmöglichkeiten, die angesichts einer Finanzkrise eingesetzt werden könnten, ist nach Auffassung einiger Länder allein der [X.]. Die Anordnung des obligatorischen Länderfinanzausgleichs (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.]) sei die einzige und abschließende finanzrechtliche Ausprägung des Prinzips der bundesstaatlichen Solidarität im Verhältnis der Länder zueinander. Gegenstand und Maßstab des Zwischenländerausgleichs sei die "Finanz[X.]" der Länder, Ziel deren angemessener Ausgleich. Der strikte [X.] des Länderfinanzausgleichs schließe es aus, die jeweilige Staatsverschuldung als Determinante der Länderfinanz[X.] zu berücksichtigen. Damit sei der Länderfinanzausgleich weder ein geeignetes noch ein zulässiges Instrument zur Bewältigung von Verschuldungskrisen.

Auch bundesgesetzlich neben dem Finanzausgleich angeordnete zweckgebundene horizontale Zuweisungen seien - ebenso wie eine mittelbare Beteiligung der Länder an der Sanierung eines [X.]gliedes - unzulässig. Die detaillierten Regelungen zu den vier Stufen des Finanzausgleichs nach den Art. 106, 107 [X.] würden unterlaufen, wenn die dadurch bestimmte Finanzausstattung des [X.] und der Länder durch bedarfsbezogene [X.]korrigiert werden könnte. Vor allem aber verlangten die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft des [X.] und der Länder (Art. 109 Abs. 1 [X.]) und die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabentragungspflicht (Art. 104a Abs. 1 [X.]), dass die [X.]n des [X.] und der Länder ausschließlich durch den Finanzausgleich zugeordnet würden.

Angesichts der Zuweisung der zentralen finanzrechtlichen Befugnisse an den [X.] sei es zudem ausschließlich dieser, der einer Notlage durch entsprechende Gestaltung der Einnahmen- und Ausgabengesetze präventiv begegnen und sie abwenden könne. Solche Befugnisse fehlten den Ländern im Verhältnis untereinander völlig.

6. a) Zweifelhaft sei nach der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts von 1992 auch, ob mit den Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen überhaupt ein geeignetes Hilfsinstrument zum Zwecke der Haushaltssanierung zur Verfügung stehe. Die seinerzeit in § 11 Abs. 6 [X.] getroffenen Regelungen hätten sich im Schwerpunkt darauf beschränkt, den Not leidenden Länderhaushalten zusätzliche Mittel zuzuführen, deren Verwendung zur Schuldentilgung zumeist erst im Nachhinein feststellbar sei. Auch sei das Fehlen einer obligatorischen Mitbeteiligung des betreffenden [X.] zu beklagen. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] lasse es nicht zu, die [X.]hilfen mit finanziellen Eigenbeteiligungen der Länder zu verbinden, um die Effizienz der Hilfe zu gewährleisten. Die tatsächlichen Erfahrungen mit der Wirksamkeit der [X.] für [X.] und das [X.] hätten die beschriebenen Zweifel im Wesentlichen bestätigt. Nichts spreche dafür, dass die Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung im Falle [X.]s eine merklich größere Effizienz entfalten könnten, als dies bei [X.] und dem [X.] der Fall gewesen sei.

b) Nach Meinung der Regierung des [X.]es lässt sich hingegen die Eignung von [X.]ergänzungszuweisungen als zentraler Baustein im Rahmen von Sanierungsmaßnahmen in Haushaltsnotlagefällen insbesondere am Beispiel des [X.]es aufzeigen. Die deutlichen Sanierungsfortschritte des [X.]es ließen sich auch an der Rückführung der Schulden, dem A[X.]au der Zinslast und der Verbesserung der [X.] sowie den Ausgabenzuwächsen im Ländervergleich ablesen.

Strukturelle Schieflagen im bundesstaatlichen Lastentragungs- und Finanzsystem hemmten allerdings die endgültige Notlagenüberwindung in Ländern mit extremer Haushaltsnotlage. Die Analyse der derzeitigen Finanzlage der Länder zeige, dass es neben der Überschuldung die im gegenwärtigen föderativen System bestehende Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung sei, die eine Notlagenbeseitigung allein auf der Grundlage von Sanierungs-[X.]ergänzungszuweisungen zumindest erheblich erschwere.

7. Die [X.]regierung verweist auf andere Regelungsmöglichkeiten zur Bewältigung und Vermeidung extremer [X.].

a) Art. 109 Abs. 3 [X.] biete, wie in [X.] 86, 148 (266) ausgeführt, die Regelungskompetenz, etwa im Rahmen des Haushaltsgrundsätzegesetzes [X.] und Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum A[X.]au einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet seien. Einwirkungsmöglichkeiten mit einem höheren Verbindlichkeitsgrad als dem der Empfehlung des [X.]s, insbesondere Mitteilungspflichten der Länder und hierauf aufbauende verbindliche Sanierungsvereinbarungen als Voraussetzung für eine spätere Unterstützung, hätten sich bisher im [X.]rat nicht durchsetzen lassen.

b) Darüber hinaus seien [X.]änderungen in den Blick zu nehmen. Ein Bedürfnis für eine Verankerung des haushaltsrechtlichen Präventionsinstrumentariums in der (Finanz-) Verfassung könne vor allem bestehen, wenn sich herausstellen sollte, dass die auf Art. 109 Abs. 3 [X.] zu stützenden einfachgesetzlichen Maßnahmen nicht ausreichten. Solche Überlegungen fußten darauf, dass der [X.] die Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegenwärtig nicht - etwa auf dem Wege des [X.]zwangs (Art. 37 [X.]) – erzwingen könne. Art. 109 Abs. 3 [X.] begründe keine Pflichten der Länder gegenüber dem [X.]; die Länder seien wie der [X.] für die Erfüllung der hier angelegten Stabilitätspflicht selbst verantwortlich. Es sei anzustreben, den Fall der extremen Haushaltsnotlage jedenfalls in den Grundzügen künftig im Rahmen der Art. 109 ff. [X.] verfassungsrechtlich abzusichern.

V.

Der Senat der Freien Hansestadt [X.] stimmt dem Antrag des [X.]er Senats im Grundsatz zu.

1. Der bundesstaatlich begründeten Sanierungshilfepflicht könne eine Verschlechterung der Finanzlage der staatlichen Haushalte insgesamt den Boden nicht entziehen. Zwar sei die Fähigkeit zur Anpassung an jeweilige ökonomische Gegebenheiten eine notwendige Funktionsbedingung der Finanzverfassung. Das gelte auch für die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Bewältigung von extremen [X.] einzelner Länder. Aus der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts könne und müsse aber abgeleitet werden, dass die bundesstaatliche Hilfeleistungspflicht in der Situation extremer Haushaltsnotlage eines [X.] dem Grunde nach ausdrücklich nicht unter einem Vorbehalt ausreichender gesamtstaatlicher Finanzen stehe.

2. Nach den Maßstäben der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts aus dem Jahre 1992 befinde sich [X.] in einer extremen Haushaltsnotlage. Diese spiegele sich vor allem in der - insoweit besonders aussagekräftigen – [X.], die nach den vorgelegten Berechnungen bereits 2002 das 1,72-fache des Länderdurchschnitts erreicht habe und spätestens 2004 das Doppelte des Länderdurchschnitts erreichen werde. Danach erscheine eine Abhilfe aus [X.] nicht mehr möglich. Nachhaltigkeitsüberlegungen führten nicht weiter, weil sie Handlungsoptionen des jeweiligen Gemeinwesens zur Behebung möglicherweise vorliegender Tragfähigkeitslücken voraussetzten, die in der geltenden bundesstaatlichen Ordnung für die Länder nicht gegeben seien.

3. Dem [X.]er Vorbringen zur Irrelevanz möglichen Verschuldens sei, ohne dass es auf eine inhaltliche Bewertung zurückliegender (haushalts-) politischer Entscheidungen ankomme, im Ergebnis zuzustimmen. Bereits die Möglichkeit der Unterscheidung zwischen objektiv vorgegebenen, unvermeidbaren [X.]n und durch eigene finanzrelevante Entscheidungen verursachten besonderen Ausgaben stoße an Grenzen. Vor allem aber sei es selbst im Falle einer verschuldeten extremen Haushaltsnotlage eines [X.] im Lichte des [X.]staatsprinzips nicht hinnehmbar, diesem [X.] die solidarische Hilfe zur Wiedererlangung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit zu versagen. Dem berechtigten Anliegen, die Ursachen der Haushaltsnotlage, insbesondere eine eventuelle (Mit-) Verursachung durch autonome politische Entscheidungen des betroffenen [X.], nicht völlig unbeachtet zu lassen, könne deshalb nicht durch repressive Sanktionen, sondern nur in einer präventiven Perspektive Rechnung getragen werden.

4. Die Gründe für die heutige extreme Haushaltsnotlage [X.]s lägen zwar auch in politischen Entscheidungen bis in die Mitte der 1990er Jahre hinein, wesentlich sei im Fall [X.]s aber auch dessen wirtschaftliche Strukturschwäche. Insoweit bedürfe es zur dauerhaften Stabilisierung der haushaltswirtschaftlichen Handlungsfähigkeit des [X.] neben einer Strategie des Sparens bei konsumtiven Ausgaben auch eines strukturpolitische Ansatzes mit wirtschafts- und finanz[X.]stärkenden Investitionen.

5. Erster Adressat der Hilfeleistungspflicht sei der [X.], da er von [X.] wegen über die in Betracht kommenden Handlungsinstrumente verfüge. In Anbetracht des im Grundgesetz bereitgestellten finanzverfassungsrechtlichen Instrumentariums werde der Einsatz von Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zur raschen und gezielten Behebung solcher Situationen praktisch regelmäßig – so auch im Falle [X.]s - unerlässlich sein. Eine Sanierungsstrategie mit Hilfe von [X.]ergänzungszuweisungen, die sowohl auf Sparen und Schuldena[X.]au als auch auf öffentliche Investitionen zur Stärkung der Wirtschafts- und Finanz[X.] der Notlagenländer ziele, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und im Übrigen auch tauglich zur Bewältigung von [X.]. Hierauf deuteten schon die Erwähnung von [X.] in Art. 104a Abs. 4 [X.] sowie Art. 91a und Art. 91b [X.] und von Standortentscheidungen in Judikaten des [X.]verfassungsgerichts als möglicher Instrumente der Sanierungshilfe.

[X.]durch [X.]ergänzungszuweisungen ergebe sich aus einem Vergleich der heute gegebenen Haushaltssituation [X.]s mit der Situation, dass keine Sonderbundesergänzungszuweisungen geleistet worden wären. Der entscheidende Grund für die nur begrenzten Sanierungserfolge in [X.] und im [X.] sei nicht in mangelnder Eignung der [X.], sondern darin zu sehen, dass sich die 1992 zu Grunde gelegten Prognosen über die Entwicklung der Steuereinnahmen nicht bewahrheitet hätten.

VI.

[X.] sind zur Unterstützung des Vorbringens folgende finanzwissenschaftliche Gutachten vorgelegt worden:

Für den Senat von [X.]: Färber, Zur extremen Haushaltsnotlage [X.]s – Befunde, Ursachen, Eigenanstrengungen und Sanierungsbeihilfen -, [X.] im August 2003; für die [X.]regierung: [X.], [X.]in [X.]? – Finanzwissenschaftliches Gutachten für das [X.]ministerium der Finanzen –, Stand: 31. März 2004; [X.], Anmerkungen zu der Stellungnahme "Zur Beurteilung der finanzpolitischen Lage des [X.] [X.]" der Senatsverwaltung für Finanzen (Fassung Senatsvorlage); für die [X.]regierung Baden-Württemberg: [X.], Haushaltsnotlage in [X.], November 2003 (einschließlich Kurzbericht); [X.], Zur Methodik und Aussagefähigkeit finanzstatistischer Analysen – Eine Erwiderung -, 21. Januar 2005; für den Senat der Freien Hansestadt [X.]: [X.], Die Investitionsstrategie des Stadtstaates [X.] als Teil des Sanierungsprogramms, Eine Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Aspekte, Dezember 2004.

VII.

[X.] von denen der Senat ausgeht, sind mit der sachverständigen Hilfe des Statistischen [X.]amtes zusammengestellt worden. Im Folgenden werden die in den Tabellen verwendeten Abkürzungen erläutert, die verwendeten Indikatoren definiert und die Datengrundlagen angegeben.

1. Abkürzungen

2. Definitionen der verwendeten Indikatoren

Die Kreditfinanzierungsquote gibt den Anteil der Nettokreditaufnahme an den Bereinigten Ausgaben an.

Die Zins-Steuer (bzw. Einnahmen)-Quote setzt die Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen; die Zusammensetzung der Einnahmenbasis ist den jeweiligen Tabellen vorangestellt.

Primärausgaben sind die Bereinigten Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben. Konsumtive Primärausgaben sind die Primärausgaben abzüglich der [X.].

Die Primäreinnahmen setzen sich zusammen aus den Bereinigten Einnahmen (Einnahmen ohne Berücksichtigung der Nettokreditaufnahme) abzüglich der Erlöse aus der Veräußerung von Sachvermögen und Beteiligungen.

Der Primärsaldo gibt die Differenz zwischen Primäreinnahmen und –ausgaben an.

3. Datengrundlagen

- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche") sowie [X.] für die [X.]1995 bis 1997: Daten des Statistischen [X.]amtes, Bereinigung um die Ausgaben und Einnahmen der Krankenhäuser und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage des kaufmännischen Rechnungswesen buchen, und ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung.

- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche") sowie [X.] für die [X.]1998 bis 2003: Statistisches [X.]amt, Hrsg., Fachserie 14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, Länderteil. Ab 1998 grundsätzlich ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken, die auf der Grundlage des kaufmännischen Rechnungswesens buchen, und ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung.

- Bereinigte Ausgaben und Einnahmen, Zinsausgaben ("Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche") sowie [X.] für das [X.]: Statistisches [X.]amt, Hrsg., Fachserie 14/Reihe 2, Vierteljährliche [X.] des öffentlichen Gesamthaushalts, 1. bis 4. Vierteljahr 2004, ohne Zweckverbände.

- "Steuern und steuerähnliche Einnahmen": Definition und Daten wie in den öffentlichen Rechnungsergebnissen von 1995 bis 2003 (Fachserie 14/Reihe 3.1), für 2004 wie Vierteljährliche [X.] des öffentlichen Gesamthaushalts 2004 (Fachserie 14/Reihe 2).

- Die [X.] im Finanzausgleich sind durch Abzug auf der Einnahmen- wie Ausgabenseite bei den Geberländern neutralisiert worden.

- Die Bereinigten Ausgaben [X.]s für das [X.] sind im Umfang der [X.] an die Bankgesellschaft [X.] in Höhe von 1,755 Mrd. € nicht korrigiert worden.

- Die so genannten zinsähnlichen Ausgaben für die Wohnungsbauförderung in [X.] sind den Zinsausgaben nicht zugesetzt worden.

- Transfers im Länderfinanzausgleich und Volumen der [X.]ergänzungszuweisungen bis einschließlich 2004: Finanzbericht 2006, [X.]ministerium der Finanzen, Hrsg., S. 166 bis 169.

- Bevölkerungszahlen: Statistische Jahrbücher 2002, [X.], und 2004, S. 27, bis einschließlich 2002 jeweils der Durchschnitt; für 2003 und 2004: Statistisches [X.]amt, Hrsg., Fachserie 1/Reihe 1.3, Kapitel 2.1 bzw. 3.1, Bevölkerung am Jahresende.

- Die Angaben zu den [X.] des [X.]es und [X.]s sind nicht um die den Umfang der Nettokreditaufnahme beeinflussenden [X.] des [X.] bereinigt worden. Das [X.] hat von 1995 bis 1998 jährlich 818 Mio. €, 1999: 614 Mio. €, 2000: 537 Mio. €, 2001: 460 Mio. €, 2002: 383 Mio. €, 2003: 307 Mio. € und 2004: 256 Mio. € erhalten; [X.] hat von 1995 bis 1999 jährlich 920 Mio. €, 2000: 818 Mio. €, 2001: 716 Mio. €, 2002: 614 Mio. €, 2003: 511 Mio. € und 2004: 358 Mio. € erhalten.

- Investitionsausgaben der öffentlichen Haushalte nach Arten von 1995 bis 2004, Länderübersicht, Ausarbeitung des Statistischen [X.]amtes.

Investitionsausgaben für die Jahre 1995 bis 2004
- Auswahl -

- in Mio. € -

Anmerkungen :

1. Die Daten basieren auf Ausarbeitungen des Statistischen [X.]amtes; gerundete Zahlen.

2. Es sind die so genannten Bruttoinvestitionsausgaben abgebildet (Gesamtinvestitionen ohne Absetzung der investiven Drittmittel).

3. Für die Jahre 1995 bis 2003 wurden Daten aus den Rechnungsergebnissen des öffentlichen Gesamthaushalts verwendet.

4. Für das [X.] ist auf die vierteljährlichen [X.] zurückgegriffen worden.

5. Für die Jahre 1995, 1996 und 1997 sind die Investitionsausgaben der Krankenhäuser, die im Wege des kaufmännischen Rechnungswesens buchen, nicht enthalten.

B.

Der Normenkontrollantrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], § 76 Nr. 1 BVerf[X.] zulässig.

I.

Der [X.]rechtsweg ist eröffnet. Der Antrag des [X.]er Senats zielt auf die Feststellung der Unvereinbarkeit des § 11 Abs. 6 [X.] und des Art. 5 § 11 [X.] mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] und mit dem finanzverfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz. Die damit gestellte Frage ist im [X.] verfassungsrechtlich und betrifft das [X.]rechtsverhältnis zwischen dem antragstellenden [X.] und dem [X.], der als finanziell Verpflichteter in Anspruch genommen werden soll.

II.

Der [X.]er Senat hat ein objektives Interesse an der mit dem Normenkontrollantrag begehrten Feststellung. Zwar hat [X.] vor Antragstellung nicht den Weg der Gesetzesinitiative zur Änderung des § 11 Abs. 6 [X.] beschritten. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist aber gegenüber der Möglichkeit, einen legislativen Akt anzustreben, nicht subsidiär (vgl. [X.] 32, 199 <211>). Zudem ließ die vom [X.]ministerium der Finanzen unmissverständlich formulierte Ablehnung, auch [X.] [X.] zu leisten, eine konkrete Aussicht [X.]s, auf Grund einer Gesetzesinitiative in den Kreis der Empfängerländer von [X.] aufgenommen zu werden, nicht erkennen.

III.

Der Antrag des [X.]er Senats mit dem Ziel, in den Kreis der Berechtigten gemäß § 11 Abs. 6 [X.] aufgenommen zu werden, ist ein tauglicher Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle, obwohl mit ihm keine Kassation, sondern eine Umgestaltung des § 11 Abs. 6 [X.] angestrebt wird. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats kann im Fall der extremen Haushaltsnotlage eines [X.] eine bundesstaatliche [X.]pflicht zur Hilfeleistung auch gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Prinzip des Füreinandereinstehens, Art. 20 Abs. 1 [X.], bestehen (vgl. [X.] 86, 148 <263 ff.>). Damit ist zwar noch nicht festgelegt, welche Form der Finanzhilfe einem [X.]leidenden [X.] zu gewähren ist, da der Gesetzgeber insoweit einen Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum hat (vgl. [X.] 86, 148 <269>). Gemäß § 11 Abs. 6 [X.] hat sich der Gesetzgeber jedoch für [X.] zugunsten [X.]s und des [X.]es in Gestalt der Gewährung von Sanierungs-[X.]ergänzungszuweisungen entschieden. Sollten, wie der [X.]er Senat substantiiert geltend macht, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegenden finanzwirtschaftlichen Analysen und Annahmen auch auf die Haushaltslage des [X.] [X.] zutreffen, wäre der [X.]gesetzgeber in der Konsequenz der Senatsrechtsprechung auf Grund des föderativen Gleichbehandlungsgebots grundsätzlich verpflichtet, dem [X.] [X.] [X.] in gleicher Weise zu gewähren (vgl. [X.] 86, 148 <271 ff.>).

IV.

Das Begehren des [X.]er Senats, Art. 5 § 11 [X.] um eine zu seinen Gunsten konzipierte Regelung für [X.]fälle zu ergänzen, ist ebenfalls ein zulässiger Gegenstand des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle. Der konkreten Ausformung des Solidarpaktfortführungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, der Gesetzgeber sehe Sanierungs-[X.]ergänzungszuweisungen nicht mehr als angemessenes Beistandsmittel an und habe somit seinen Entscheidungsspielraum derart ausgefüllt, dass künftig zur Behebung von [X.] nur außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Betracht kämen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien beruht das Fehlen einer Regelung zur Leistung von Sanierungs-[X.]ergänzungszuweisungen im Solidarpaktfortführungsgesetz allein darauf, dass weitere "extreme" [X.] vom Gesetzgeber nicht erwartet wurden. Die Sanierung der Haushalte [X.]s und des [X.]es wurde als abgeschlossen prognostiziert, und andere Sanierungsfälle standen nach Einschätzung des Gesetzgebers nicht in Aussicht (vgl. BTDrucks 14/487, [X.], 5). Der Gesetzgeber hat demzufolge lediglich auf Grund tatsächlicher Erwartungen, nicht als Folge normativer Wertungen davon abgesehen, Notlagenfragen im Solidarpaktfortführungsgesetz gesondert zu regeln. Dies wird auch durch die ausdrückliche Regelung des § 12 Abs. 4 MaßstG bestätigt.

C.

Die angegriffenen Regelungen in § 11 Abs. 6 [X.] und Art. 5 § 11 [X.] sind mit Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] und dem [X.]staatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 [X.], vereinbar, soweit [X.] für die Jahre ab 2002 zum Zweck der Haushaltssanierung keine [X.]ergänzungszuweisungen gewährt werden.

I.

[X.] des [X.] in Gestalt von [X.]ergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] fügen sich nach Zweck und Systematik der Art. 104a, Art. 106 f. [X.] nicht bruchlos in das verfassungsrechtliche Gefüge des Finanzausgleichs zwischen [X.] und Ländern ein (1.). Solche Hilfen unterliegen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip und sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines [X.] nicht nur relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als extrem zu werten ist, sondern wenn sie auch absolut - nach dem Maßstab der dem [X.]verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des [X.] als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist. Dies setzt voraus, dass das [X.] alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine [X.]hilfe als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Das [X.] trägt insoweit die Darlegungs- und Begründungslast (2.). Das geltende positive Recht ist nur unzureichend auf die Bewältigung auftretender extremer [X.] eingestellt (3.).

1. a) Ergänzungszuweisungen des [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] bilden einen abschließenden Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im [X.]staat. Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, [X.] und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. [X.] und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen [X.] eine Finanzausstattung verschafft werden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 [X.] an die verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt. Mit dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung des Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und [X.] zugeordnet sind. Daraus ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden dürfen (vgl. [X.] 72, 330 <383>; 86, 148 <213 f.>; 101, 158 <214>). Insbesondere ist auch die den horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern mit vertikalen Elementen abschließende Ermächtigung zur Gewährung von Ergänzungszuweisungen des [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] kein Instrument zur Korrektur etwaiger Verteilungsmängel auf vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs. [X.]ergänzungszuweisungen sollen den horizontalen Finanzausgleich nicht ersetzen, sondern ihn lediglich ergänzen (vgl. [X.] 86, 148 <261>; [X.], [X.] [X.] und Ländern, 1997, S. 419 ff.).

aa) Art. 106 [X.] regelt zunächst die vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis des [X.] zur Ländergesamtheit. Die ertragreichsten Steuern - Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer – sind gemäß Art. 106 Abs. 3 [X.], vorbehaltlich der Zuweisungen vom Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer an die Gemeinden gemäß Abs. 5 und Abs. 5a, als [X.] ausgestaltet. Während die Aufteilung von Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen [X.] und Ländergesamtheit auf je die Hälfte des nach Abzug des Gemeindeanteils verbleibenden Aufkommens verfassungsrechtlich vorgegeben ist, sind die Anteile an der Umsatzsteuer variabel durch [X.]gesetz mit Zustimmung des [X.]rates festzusetzen. Diese Festsetzung hat sich grundsätzlich an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben von [X.] und Ländern zu orientieren, wobei deren Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen sind, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 [X.]). Damit enthält bereits die vertikale Steueraufteilung, bezogen auf die Ländergesamtheit, wesentliche ausgaben- und bedarfsorientierte Elemente (vgl. [X.] 72, 330 <384>).

[X.]) Auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichs wird gemäß Art. 107 Abs. 1 [X.] die der Ländergesamtheit gemäß Art. 106 [X.] zugewiesene [X.] horizontal auf die einzelnen Länder verteilt. Leitende Ziele dabei sind zum einen die Berücksichtigung des Erwirtschaftens von Steuern im eigenen Bereich, also die Berücksichtigung der eigenen Steuer[X.], was mit der durch Zerlegung korrigierten Zuweisung nach der örtlichen Vereinnahmung erreicht werden soll. Zum anderen soll mit der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens nach der Einwohnerzahl auch der abstrakte Bedarfsmaßstab einer gleichmäßigen Pro-Kopf-Versorgung zur Geltung gelangen (vgl. [X.] 72, 330 <384 f.>; 101, 158 <221>). Schließlich ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz [X.] den Gesetzgeber, vom Anteil der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer bis zu einem Viertel abweichend von der Verteilung nach der Einwohnerzahl als Ergänzungsanteile für solche Länder vorzusehen, die bei der Steuerverteilung nach dem örtlichen Aufkommen mit Einnahmen je Einwohner unterdurchschnittlich ausgestattet sind. Entschließt sich der Gesetzgeber, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen, steht erst nach Zuteilung solcher Ergänzungsanteile, also unter Einbeziehung auch dieses horizontal ausgleichenden Elements, die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder fest (vgl. [X.] 72, 330 <384 ff.>; 101, 158 <221>; zur Kritik vgl. [X.], [X.]zwischen [X.] und Ländern, 1997, [X.] f. m.w.N.).

cc) Die dritte Stufe des Finanzausgleichs führt gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] mit dem so genannten horizontalen Finanzausgleich zu einer Korrektur der Ergebnisse der primären Steuerverteilung des Art. 107 Abs. 1 [X.], soweit diese auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind (vgl. [X.] 72, 330 <386>; 86, 148 <214 f.>; 101, 158 <221>). Ziel dieser Ausgleichsstufe ist nicht die finanzielle Gleichheit der Länder, sondern die Verwirklichung des bundesstaatlichen Prinzips des Einstehens füreinander auch im Verhältnis der Länder untereinander unter gleichzeitiger Wahrung ihrer Eigenstaatlichkeit und finanziellen Selbständigkeit.

Konsequenz dieser Ziele des horizontalen Finanzausgleichs, nach denen sowohl die Finanzinteressen der ausgleichsberechtigten als auch die der ausgleichsverpflichteten Länder angemessen zu gewichten sind, ist, dass im Verhältnis zur primären Ertragsaufteilung gemäß Art. 107 Abs. 1 [X.] kein Systemwechsel vorgenommen werden darf; die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder darf nicht entscheidend geschwächt, und die Länderfinanzen dürfen insgesamt nicht nivelliert werden (vgl. [X.] 72, 330 <398>; 101, 158 <222>; vgl. auch bereits [X.] 1, 117 <131>). Mit dem "angemessenen" Ausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] ist es auch unvereinbar, die Finanz[X.]reihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern zu ändern oder die Reihenfolge der Länder ins Gegenteil zu verkehren (vgl. [X.] 72, 330 <418 f.>; 86, 148 <250, 254>; 101, 158 <222>).

[X.]) Auf der vierten und letzten Stufe des Finanzausgleichs ermächtigt das Grundgesetz den [X.], aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren. Der Tatbestand der Leistungsschwäche ist - anders als der Begriff der Finanz[X.] in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] - nicht aufkommensorientiert, sondern er bezeichnet eine Relation zwischen Finanzaufkommen und [X.] der Länder. Das bedeutet, dass der [X.] bei der Vergabe von [X.]ergänzungszuweisungen auch [X.] einzelner Länder berücksichtigen darf. Eine den Anwendungsbereich des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] eröffnende Leistungsschwäche kann auch bei einem [X.] vorliegen, das nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs keine unterdurchschnittliche Finanzausstattung aufweist, das aber wegen besonderer, im Regelfall nicht gegebener [X.]als leistungsschwach zu bewerten ist. Das Grundgesetz schreibt dem [X.] nicht im Einzelnen vor, wie er die Ergänzungszuweisungen auf die leistungsschwachen Länder zu verteilen hat. Es steht ihm deshalb frei, entweder die Finanz[X.] der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben oder [X.] von Ländern zu berücksichtigen oder beides miteinander zu verbinden (vgl. [X.] 72, 330 <404 f.>; 86, 148 <260>; 101, 158 <224 f.>). Zu beachten bleibt jedoch, dass [X.]ergänzungszuweisungen als Ergänzung, nicht als Ersatz oder Fortsetzung des horizontalen Finanzausgleichs angelegt sind.

(1) Entschließt sich der Gesetzgeber, mit Hilfe der [X.]ergänzungszuweisungen die Finanz[X.] der leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, bleibt er im Wesentlichen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs gebunden: Nur solche Länder kommen als Empfänger allgemeiner [X.]ergänzungszuweisungen in Betracht, deren Finanzausstattung nach den Ergebnissen des horizontalen Finanzausgleichs in einem Maße unter dem Länderdurchschnitt geblieben ist, das unangemessen erscheint, aus den Mitteln der übrigen Länder jedoch nicht ausgeglichen werden konnte, insbesondere etwa, weil anderenfalls deren Leistungsfähigkeit entscheidend geschwächt würde (vgl. [X.] 101, 158 <224>). Bei der Gewährung der allgemeinen [X.]ergänzungszuweisungen hat der Gesetzgeber das [X.] zu beachten, darf die Finanz[X.]reihenfolge unter den Geberländern nicht verändern, insbesondere leistungsschwachen Ländern keine überdurchschnittliche Finanz[X.] verschaffen, und muss schließlich das föderative Gebot der Gleichbehandlung aller Länder beachten (vgl. [X.] 72, 330 <404>; 101, 158 <224>).

(2) Entschließt sich der Gesetzgeber, [X.] einzelner Länder zu berücksichtigen, also [X.] zu gewähren, so finden solche Zuweisungen vornehmlich in diesen [X.] ihre rechtfertigenden Gründe und Grenzen. Anders als bei den allgemeinen [X.]ergänzungszuweisungen sind dagegen die Bindungen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs deutlich gelockert (vgl. [X.] 72, 330 <404 ff.>; 101, 158 <224 f., 234 f.>): Zuweisungen dürfen leistungsschwachen Ländern im Ausnahmefall auch bei überdurchschnittlicher Finanz[X.] gewährt werden oder diesen eine überdurchschnittliche Finanz[X.] verschaffen und so die Finanz[X.]reihenfolge der Länder verändern, wenn und solange außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen; das [X.] gilt insoweit nicht. Jedoch unterliegen solche Zuweisungen einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht. Auch für alle [X.] gilt zudem das föderative Gleichbehandlungsgebot, zu dessen Realisierung der Gesetzgeber verpflichtet ist, die [X.] zu benennen und zu begründen. Diese sind bei allen Ländern zu berücksichtigen, bei denen sie vorliegen, und sie müssen in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden (vgl. [X.] 72, 330 <405 f.>; 101, 158 <225>).

[X.]ergänzungszuweisungen dienen bei alledem nicht dazu, augenblicksbedingte finanzielle Notstände zu beheben, aktuelle Projekte zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und vorhersehbare Folge von politischen Entscheidungen eines [X.] bilden. Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder grundsätzlich für die haushaltspolitischen Folgen autonomer Entscheidungen selbst einzustehen und eine kurzfristige Finanzschwäche selbst zu überbrücken haben (vgl. [X.] 72, 330 <405>; 86, 148 <260>; 101, 158 <225>).

b) Der Einsatz des Instruments der [X.]ergänzungszuweisungen auch zum Zweck der Sanierung des Not leidenden Haushalts eines [X.] stößt auf grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken.

aa) Entgegen dem Vorbringen verschiedener Verfahrensbeteiligter lassen sich solche Bedenken allerdings nicht auf die These mangelnder Eignung von [X.] des [X.] an ein Not leidendes [X.] stützen. Abgesehen davon, dass der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Eignung wirtschaftspolitischer Maßnahmen des Gesetzgebers grundsätzlich enge Grenzen gesetzt sind (vgl. allgemein zu den Anforderungen an die Geeignetheit einer gesetzlichen Regelung etwa [X.] 30, 292 <316>; 33, 171 <187>; 61, 291 <313 f.>), lässt sich eine generell mangelnde Eignung insbesondere nicht aus Erfahrungen mit den [X.] des [X.] an das [X.] und an [X.] ableiten. Unabhängig davon, ob die dort verfolgten Sanierungskonzepte und deren Durchführung als zweckmäßig oder unzweckmäßig zu bewerten sind, können solche in der Vergangenheit durchgeführten Sanierungsmaßnahmen zwar Anlass für notwendige Lernprozesse bei Auswahl und Gestaltung künftiger - im Ansatz verfassungsrechtlich notwendiger und zulässiger (vgl. [X.] 86, 148 <269>) - konkreter Sanierungsprogramme sein; zwingende Schlüsse über generelle Eignung oder Nichteignung finanzieller [X.]hilfen in der Zukunft lassen sie jedoch nicht zu.

[X.]) Auf grundlegende verfassungsrechtliche Bedenken stößt aber die Zuordnung einer Haushaltsnotlage zum entscheidenden Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.]. Derartige Bedenken klingen bereits in der bisherigen Senatsrechtsprechung an. Dort wurde zunächst ohne abschließende Stellungnahme nur vage die denkbare Möglichkeit einer - erst - durch das [X.]staatsprinzip begründbaren Unterstützung auch in solchen Fällen erwähnt, in denen finanzielle Schwächen infolge autonomer landespolitischer Entscheidungen zur Hilfebedürftigkeit geführt haben (vgl. [X.] 72, 330 <405>). Sodann wurde erkannt, dass jedenfalls [X.] des [X.] im Fall einer extremen Haushaltsnotlage den Rahmen der "normalen" Funktionen von [X.]ergänzungszuweisungen sprengen (vgl. [X.] 86, 148 <262, 263 ff.>). Schließlich hat der Senat die den Ländern [X.] und [X.] gemäß § 11 Abs. 6 [X.] gewährten Sonder-[X.]ergänzungszuweisungen zum Zweck der Haushaltssanierung ausdrücklich mit Blick auf deren degressive Bemessung und zeitliche Begrenzung bis zum [X.] verfassungsrechtlich gebilligt (vgl. [X.] 101, 158 <235>). Die gegenwärtige Lage gibt Anlass, die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine bundesstaatliche Überdehnung der Befugnisse und Pflichten des [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] zu verdeutlichen.

Nicht schon nach dem Wortlaut der Norm, jedoch nach Zweck und Systematik erweisen sich Sanierungspflichten des [X.] (im Verbund mit den übrigen Ländern) und korrespondierende Ansprüche eines Not leidenden [X.] als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs.

Der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] ist aufgabenbezogen. Er bezieht sich auf die Relation des Finanzaufkommens eines [X.] zu seinen allgemeinen oder besonderen [X.](vgl. [X.] 72, 330 <403>; 101, 158 <233>). Hierbei sind "[X.]" notwendig als Annex der "Aufgabenlasten" gedacht (vgl. auch Art. 104a Abs. 1 [X.]). Danach ist Leistungsschwäche die mangelnde Fähigkeit eines [X.], mit den nach dem horizontalen Finanzausgleich vorhandenen Mitteln die von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben wahrzunehmen. Gründe für eine Leistungsschwäche können eine unterdurchschnittliche Finanz[X.] nach Durchführung des horizontalen Finanzausgleichs oder [X.] bzw. [X.] sein. Weil der Tatbestand der Finanz[X.] in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] Bedarfsaspekte grundsätzlich nicht unmittelbar erfasst, bildet die - auch - bedarfsorientierte Zuweisungsvoraussetzung der Leistungsschwäche in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] dessen terminologisch wie inhaltlich nicht identische (vgl. [X.] 72, 330 <402 ff.>) sinnvolle Ergänzung. Die Öffnung dieser besonderen Ausgleichsnorm auch für unmittelbar bedarfsorientierte [X.] setzt freilich voraus, dass es bei den [X.] um [X.] auf Grund (verfassungsrechtlich) vorgegebener Aufgaben außerhalb des autonomen landespolitischen [X.] geht. Nur solche Ausgaben sind im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] als [X.] bzw. [X.] anzuerkennen, die nicht in ähnlicher Höhe oder überhaupt nicht in allen Ländern zu leisten sind, sondern nur in einem [X.] oder einer Gruppe von Ländern anfallen und nicht auf den vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs zu berücksichtigen waren. Dagegen dienen [X.]ergänzungszuweisungen, wie der Senat bereits in seiner Entscheidung im Jahr 1986 hervorgehoben hat, grundsätzlich nicht dazu, finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen sind, die von einem [X.] in Wahrnehmung seiner Aufgaben selbst getroffen werden. Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit sich, dass die Länder für die haushaltspolitischen Folgen solcher Entscheidungen selbst einzustehen haben (vgl. [X.] 72, 330 <405>; im Ansatz zustimmend auch [X.] 86, 148 <260>).

[X.]ergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung eines Not leidenden Haushalts geraten mit diesem Grundsatz eigenständig und eigenverantwortlich zu bewältigender haushaltspolitischer Folgen autonomer [X.]politik in Konflikt. Unbeschadet aller prognostischen Unsicherheiten von Steuerschätzungen sind [X.] grundsätzlich auch voraussehbare Folge vorangegangener Politik, denn es geht - wie immer auch die maßgeblichen Kennzahlen näher zu bestimmen sind - um übermäßige Belastungen durch die Rechtspflicht zu Zinszahlungen als Folge der Kreditfinanzierung vorangegangener Haushalte. Zwar muss die vorangegangene Kreditfinanzierung nicht notwendig als autonome [X.]politik zu qualifizieren sein. Als grundsätzlich alternative Ursache für die aktuelle Notlage kommt auch eine nicht hinreichend aufgabengerechte Finanzausstattung in der Vergangenheit in Betracht.

Diese alternativen grundsätzlichen Erklärungsmöglichkeiten begründen das spezifische Dilemma der Bewältigung des [X.] eines [X.] mit Hilfe des Instruments der [X.]ergänzungszuweisungen: Sind die Kreditaufnahmen in der Vergangenheit Folge unzureichender Finanzausstattung des [X.], so führt die Sanierung durch [X.]ergänzungszuweisungen zu einem Ergebnis, das Zwecken und Systematik des Finanzausgleichs widerspricht, denn es geht in der Sache um die Notwendigkeit, Defizite regulärer Ausgleichsmaßnahmen horizontaler oder vertikaler Art nachträglich zu beheben. Aus dieser Perspektive begründet die Anerkennung von [X.]ergänzungszuweisungen als Sanierungsinstrument die Gefahr, notwendige durchgreifende Lösungen, etwa durch Änderung des Schlüssels der Umsatzsteuerverteilung oder angemessene Berücksichtigung von [X.]n eines [X.], aufzuschieben oder zu unterlassen. Im anderen Fall, wenn die früheren Kreditaufnahmen nicht aufgabenbedingt notwendig waren, wird eine nicht durch objektive Aufgaben erzwungene übermäßige Ausgabenpolitik eines [X.] honoriert, und zwar nicht nur auf Kosten des [X.], sondern mittelbar auch auf Kosten anderer Länder mit einer disziplinierteren Ausgabenpolitik, was sich ebenfalls offenkundig außerhalb der Zwecke des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bewegt. Ist die vergangene Kreditfinanzierung, wie dies häufig der Fall sein dürfte, durch ein schwer aufklärbares Gemisch beider alternativen Ursachen geprägt, so ändert dies nichts am Ergebnis der Zweck- und Systemfremdheit von [X.] des [X.] in Gestalt von Ergänzungszuweisungen.

Dementsprechend hat der Senat schon im Jahr 1986 [X.]ergänzungszuweisungen zur Behebung von [X.] als eine Ausnahme vom Grundsatz haushaltspolitisch eigenständig zu verantwortender Entscheidungen eines [X.] bezeichnet, zu deren denkbarer Rechtfertigung unmittelbar auf das allgemeine [X.]staatsprinzip verwiesen und sowohl die Subsidiarität des Instruments der [X.]ergänzungszuweisungen gegenüber verfassungsrechtlich ausdrücklich normierten Hilfsmöglichkeiten als auch deren Charakter als ultima ratio bundesstaatlichen Beistands betont, ihren Einsatz nämlich nur für den Fall "unabweislich" erforderlicher Abhilfe in Erwägung gezogen (vgl. [X.] 72, 330 <405>).

2. Stellt sich jede [X.]ergänzungszuweisung wegen einer Haushaltsnotlage als eine Hilfsmaßnahme außerhalb der regulären Zwecke und des Systems des Finanzausgleichs dar, behält gleichwohl die zentrale Begründung für die Zulässigkeit und Notwendigkeit der bundesstaatlichen Hilfe im Fall einer extremen Haushaltsnotlage Gewicht, aber auch nur für den Fall einer "extremen" Haushaltsnotlage: Weil und soweit Situationen eintreten, in denen die verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit eines [X.] anders nicht aufrecht zu erhalten ist, ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als ultima ratio erlaubt und dann auch bundesstaatlich geboten. Solange der verfassungsrechtlich eröffnete Weg einer Neugliederung des [X.]gebiets nicht beschritten worden ist, ist es bundesstaatliches Gebot, die Existenz des Not leidenden [X.] als eines handlungsfähigen Adressaten verfassungsrechtlicher Pflichten und als eines Trägers verfassungsrechtlicher Aufgaben auch finanziell zu gewährleisten. [X.]staatliche Pflichten des [X.], aus seinen Mitteln einem Not leidenden [X.] [X.] zu gewähren, kommen danach nur unter sehr engen Voraussetzungen in Betracht.

a) Auch bei dem hier notwendigen Rückgriff auf das allgemeine [X.]staatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 [X.]) als Rechtsgrund für eine finanzielle Existenzsicherung des [X.] im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung verfassungsgerechter Erfüllung staatlicher Aufgaben bleibt der Einsatz des Instruments der [X.]ergänzungszuweisungen an deren verfassungsrechtliche Grenzen gebunden. Das [X.]staatsprinzip begründet selbst keine eigenständigen finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzen im Verhältnis zwischen [X.] und Ländern, sondern kann allenfalls dazu verpflichten, vorhandene verfassungsgesetzlich begründete Befugnisse, hier die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.], nach Möglichkeit auszuschöpfen. Erforderliche Voraussetzung für [X.] ist deshalb nicht nur eine Haushaltsnotlage im absoluten Sinn einer Existenzbedrohung des Not leidenden [X.], sondern auch im relativen Sinn eines Vergleichs mit den Verhältnissen der übrigen Länder. Dies folgt aus der fehlenden Kongruenz einerseits des Ausgleichszwecks des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] und andererseits des unmittelbar bundesstaatlich begründeten Gewährleistungszwecks von [X.].

Die Leistungsschwäche eines [X.] als Voraussetzung einer möglichen [X.]ergänzungszuweisung im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] ist ein relationaler, kein absolut zu definierender Zustand. Stets ist die Relation zwischen dem Durchschnitt aller Länder und dem potentiell beistandsbedürftigen [X.] entscheidend. Dies muss, wie der [X.] als selbstverständlich vorausgesetzt hat (vgl. [X.] 86, 148 <259 f.>), auch für die Abgrenzung einer Haushaltsnotlage als Unterfall der Leistungsschwäche des [X.] gelten. Danach ist in einem ersten Schritt der Abstand zum Durchschnitt maßgeblich für die Feststellung einer ausgleichsbedürftigen Notlage. Dies ist auch eine spezifische Konsequenz der Bestimmung eines "Sonderbedarfs", folgt aber weiterhin allgemeiner aus Zweck und Systematik des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs im engeren Sinn, dem die [X.]ergänzungszuweisungen zugeordnet sind. Ziel des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] ist immer - nur - die verhältnismäßig gleiche und Autonomie wahrende Verteilung der vorhandenen Einnahmen, nicht unbedingt auch die "Existenzerhaltung" eines [X.].

Das wird spätestens unübersehbar, sobald absolut verstandene [X.] von existenzbedrohenden Ausmaßen in größerer Zahl zu verzeichnen sind. Dann sinkt automatisch der Durchschnitt der Haushalte auf ein geringeres Niveau, so dass es trotz Existenzbedrohung an einer (relativen) Haushaltsnotlage der bedrohten Länder fehlen kann. In einer solchen Situation kommen [X.] durch [X.]ergänzungszuweisungen nicht in Betracht, sondern nur durchgreifendere Lösungen wie eine Veränderung der Umsatzsteueranteile von [X.] und Ländergesamtheit oder auch eine Erhöhung staatlicher Einnahmen oder die Verminderung kostenträchtiger staatlicher Aufgaben. Umgekehrt kann es an einer absoluten Notlage trotz erheblichen Abstands zum Durchschnitt fehlen, wenn der Durchschnitt der Vergleichshaushalte besonders komfortabel ausfällt. In einem solchen Fall könnte zum Beispiel Anlass für die Prüfung bestehen, ob Finanz[X.] und Leistungsschwäche des betroffenen [X.] gemäß Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] angemessen berücksichtigt worden sind.

Jedenfalls folgt aus der [X.] zwischen dem Ausgleichszweck des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] und dem Gewährleistungszweck einer bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht für den Einsatz des Instruments der [X.]ergänzungszuweisungen als [X.], dass kumulativ die Voraussetzungen einer "relativen", auf das Verhältnis zu den anderen Ländern bezogenen, und einer "absoluten", auf die Fähigkeit zur Erfüllung der verfassungsmäßig vorgegebenen Aufgaben bezogenen Haushaltsnotlage erfüllt sein müssen. Hiermit wird zugleich die notwendige Anpassung jeder Diagnose einer Haushaltsnotlage an allgemeine wirtschafts- und finanzpolitische Veränderungen gewährleistet.

b) Was im Einzelnen unter einer - relativen - Haushaltsnotlage zu verstehen ist, lässt sich verfassungsrechtlich nicht generell abstrakt bestimmen, insbesondere nicht präzise quantifizieren. Erforderlich wird stets eine vergleichende Gesamtbewertung der Finanzlage in der bundesstaatlichen Gemeinschaft mit Hilfe aussagekräftiger und möglichst klar definierter haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sein, kombiniert auch mit Pro-Einwohner-Zahlenangaben. Ein für allemal feststehende Ziel- oder Schwellenwerte gibt es insoweit nicht. Vielmehr dienen verschiedene mit aktuellen Daten zu berechnende Indikatoren als Orientierungspunkte für vertretbare Zahlenkorridore, um im länderübergreifenden Vergleich haushaltswirtschaftliche Situationen bewerten und für gewisse [X.]räume prognostizieren zu können (vgl. z.B. [X.], [X.] als Anspruchsgrundlage für [X.]ergänzungszuweisungen, in: FS D. Pohmer, 1990, [X.]307 <320 f.>).

Einfache quantitative Relationen - etwa zu den mit Hilfe von Kennzahlen festzustellenden Differenzen zwischen der Haushaltslage verschiedener Länder - kann es für die Bestimmung der Schwelle zu einem potentiell Sanierungspflichten und -ansprüche auslösenden "bundesstaatlichen Notstand" schon deshalb nicht geben, weil immer die Frage zu beantworten bleibt, wieweit das [X.]selbst noch über eigene Potentiale zur Verhinderung oder Behebung eines solchen Notstands verfügt. Dies muss dazu führen, dass die quantitativen Elemente, die der Senat in seiner Entscheidung im [X.] für die Bestimmung so genannter einfacher und so genannter extremer [X.] herangezogen hat (vgl. [X.] 86, 148 <258 ff., 262 f.>), nicht mehr ohne weiteres fortzuschreiben, sondern verschärfend zu ergänzen sind. Der Senat hat hierzu vorliegend indes keine abschließende Stellung zu nehmen, da bereits nach den früher angewandten Maßstäben nicht von einer (extremen) Haushaltsnotlage des [X.] [X.] auszugehen ist.

c) Wie der Senat auch 1992 in der Sache betont hat, haben die im Grundgesetz ausdrücklich eröffneten Handlungsmöglichkeiten wie insbesondere die Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und Art. 91b [X.], Art. 104a Abs. 4 [X.] sowie Art. 106 Abs. 8 [X.] Vorrang vor der Gewährung von Ergänzungszuweisungen zum Zweck der Sanierung (vgl. [X.] 86, 148 <266 ff.>). Zwar mögen jene Tatbestände durch Projektorientierung sowie struktur- und konjunkturpolitische Ausrichtungen gerade in extremen Notlagen für [X.] kaum noch geeignet sein. Unter dem Gesichtspunkt der [X.] von [X.] gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] in Verbindung mit dem [X.]staatsprinzip muss jedoch gesichert sein, dass alle anderen Möglichkeiten, dem [X.] zu einer aufgabengerechten Finanzausstattung zu verhelfen, [X.]besitzen und zunächst voll auszuschöpfen sind. Auch hier bleibt zu berücksichtigen, dass [X.] kein legitimes Mittel zur Korrektur von Entscheidungen auf den verschiedenen Stufen des Finanzausgleichs sind, was insbesondere auch für die Berücksichtigung von Hauptstadtlasten im Rahmen des Art. 106 Abs. 8 [X.] zu gelten hat, deren Ausgleich entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin nicht auf dem Umweg des [X.]eingefordert werden kann.

d) Das für [X.] geltende strenge Ultima-Ratio-Prinzip mit der Beschränkung von Sanierungspflichten und Sanierungsansprüchen auf den bundesstaatlichen Notstand fordert insbesondere, dass die eigenen Handlungsmöglichkeiten des [X.] ausgeschöpft sind. Insoweit unterliegt das [X.] einer Darlegungs- und Begründungslast.

Ob und welche Handlungsmöglichkeiten noch bestehen, kann nur durch einen vergleichenden Blick auf vergangenes Verhalten des betroffenen [X.] im Verhältnis zu anderen Ländern beurteilt werden. Der denkbare Einwand, der Eintritt des [X.] bedeute zugleich, dass es für das Nachholen in der Vergangenheit versäumter Maßnahmen "zu spät" sei, verfängt demgegenüber nicht. Die so genannte [X.] schnappt nicht überraschend von heute auf morgen zu. Es geht vielmehr um langfristige Prozesse sowohl vor als auch nach dem [X.]punkt des Eintritts einer Notlage, während deren Dauer das [X.] sich die Frage gefallen lassen muss, wieweit eigene zusätzliche Anstrengungen noch möglich und deshalb auch nötig sind, bevor Hilfsbedürftigkeit geltend gemacht werden kann. Führt die Betrachtung vergangenen Verhaltens des [X.] im Vergleich mit anderen Ländern zu dem Ergebnis, dass erhebliche Handlungs-, insbesondere Veräußerungs- und Sparmöglichkeiten, in der Vergangenheit nicht ausgeschöpft wurden, so indiziert dies, dass solche Möglichkeiten noch vorhanden und mit Erfolg zu mobilisieren sind, ein bundesstaatlicher Notstand also noch nicht eingetreten ist. Nur dann, wenn dies nachweisbar, insbesondere wegen eines nicht zu bewältigenden Umfangs erforderlicher Mittel, keine Abhilfe mehr verspricht, kommt die Inanspruchnahme bundesstaatlichen Beistands in Betracht.

Dem in diesem Zusammenhang auftretenden Problem notwendiger, politisch aber wohl immer umstrittener Bewertung noch vorhandener Handlungsmöglichkeiten des [X.] ist mit Hilfe angemessener und zumutbarer Ausgestaltung der Darlegungs- und Begründungslasten zu begegnen. Solange das [X.] die Ausschöpfung aller eigenen Potentiale in überzeugungskräftiger, auch in tatsächlicher Hinsicht belegter Weise begründet, ist es im Streitfall Sache des [X.] und der äußerungsberechtigten Länder, dem überzeugungskräftig entgegenzutreten. Aufgabe des [X.]verfassungsgerichts wird es dann sein, unter Aussonderung evident [X.] Einschätzungen der Verfahrensbeteiligten zu entscheiden, ob ein Anspruch dargetan ist.

Das Erfordernis der darlegungs- und begründungsbedürftigen Erschöpfung der eigenen Handlungsmöglichkeiten als Konsequenz des Ultima-Ratio-Prinzips bundesstaatlichen Beistands durch [X.] trifft sich im praktischen Ergebnis im Wesentlichen mit der einfachgesetzlichen Regelung des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG, die als Voraussetzung der Gewährung von [X.] bestimmt, "dass das betreffende [X.] ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien". Verstünde man diese Regelung als Sanktion für vergangenes Fehlverhalten eines [X.], wäre allerdings deren [X.]mäßigkeit zweifelhaft, denn es geht vorliegend nicht um eine angemessene Ausgestaltung subjektivrechtlicher Rechtspositionen im Rechtsverkehr, in dem fremde Haftung wegen eigenen Verschuldens auszuschließen wäre. Vielmehr ist Thema der hier fraglichen Gewährleistung der Erfüllung verfassungsrechtlicher Aufgaben im [X.]staat letztlich nicht nur und nicht einmal primär die angemessene Verteilung von Risiken zwischen autonomen Entscheidungsträgern, sondern die verfassungsgemäße Wahrnehmung objektiver Organkompetenzen im Interesse (bundes-) staatlicher Aufgabenerfüllung gegenüber den Bürgern. Diese sind [X.]bürger, und ihrem Interesse dienen letztlich bundesstaatliche Einstandspflichten im Notstand.

3. Auch wenn die Gewährleistungsfunktionen des [X.]staatsprinzips dafür sprechen, von der Erweiterung des Anwendungsbereichs des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] auf [X.] im Fall eines bundesstaatlichen Notstands nicht Abschied zu nehmen, so bleibt doch der Einsatz dieses finanzausgleichsrechtlichen Instruments eine äußerst unbefriedigende Notlösung.

Wenn sich der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] nach Sinn und Zweck im Grunde gegen die Zuordnung extremer [X.] sperrt und auch den allgemeinen Zwecken des Finanzausgleichs die Kongruenz mit den bundesstaatlichen Gewährleistungszielen fehlt, so indiziert dies bereits, dass das Instrumentarium des geltenden Finanzausgleichsrechts grundsätzlich auf die Bewältigung von Aufgaben der Haushaltssanierung einzelner Länder nicht angelegt ist, sondern überfordert wird. Das gilt in besonderem Maße vor dem Hintergrund der langjährigen negativen Entwicklung einer Mehrzahl der öffentlichen Haushalte, die zu den aktuellen politischen und wissenschaftlichen Diskussionen um Gefahr, mögliche Abwehr und erfolgreiche Überwindung eines denkbaren "Staatsbankrotts" geführt haben (Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates beim [X.]ministerium der Finanzen <April 2004>, [X.] im [X.]staat, Schriftenreihe des [X.]ministeriums der Finanzen, Heft 78; Isensee, [X.] über der Finanzverfassung: Der Staatsbankrott, in: [X.] zum 70. Geburtstag, 2004, S. 687 <700 ff.>; [X.]/[X.], Notwendigkeit und Inhalt eines [X.]gesetzes, [X.] 2006, [X.] <9 f.>; [X.]/[X.], Bausteine eines bundesstaatlichen [X.]regimes – Zugleich ein Beitrag zur Governance der Finanzbeziehungen im [X.]staat, Discussion Papers der [X.], [X.], Nr. 1 Januar 2006, insb. S. 22 [X.] ff.; zuvor bereits [X.], [X.]staatliche Finanzordnung, 1998, [X.]282 ff.; [X.], [X.] [X.] und Ländern, 1997, S. 666 ff.).

Als gravierende Schwäche des geltenden Rechts kommt hinzu, dass es an den notwendigen verfahrensrechtlich wie auch inhaltlich handlungsleitenden Regelungen zum Umgang mit potentiellen und aktuellen Sanierungsfällen im [X.]staat fehlt. Bereits in seiner Entscheidung vom 27. Mai 1992 hat der Senat ([X.] 86, 148 <266>) hervorgehoben, es sei "zuvörderst nötig und besonders dringlich <...>, [X.] und Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum A[X.]au einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet sind. Dem [X.]gesetzgeber bietet hierzu Art. 109 Abs. 3 [X.] die Regelungskompetenz". Das Bild bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat in jener Entscheidung vor Augen hatte, ist jedoch nicht Realität geworden. Bisher ist es trotz des ohnehin [X.]geltenden Prinzips einheitlicher Formalstruktur der Haushaltspläne (§§ 10, 11 [X.], §§ 13, 14 [X.] und gleichlautendes [X.]haushaltsrecht, vgl. auch §§ 3 bis 7 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 2006, [X.] 438) nicht einmal gelungen, die unterschiedlichen Haushaltssystematiken so aufeinander abzustimmen, dass jeweils ohne notwendige statistische Bereinigungen mit Hilfe einfach abzuleitender [X.] transparente vergleichende Informationen über die jeweils verfolgte Haushaltspolitik gewonnen werden könnten (dazu unter II. 1. e) aa). Auch die Aufgaben und Befugnisse des [X.]s wurden - beschränkt auf Erörterungen und Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin - gemäß § 51a [X.] lediglich auf die Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion eingestellt. Erst in jüngster [X.] mehren sich die Anzeichen eines politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so genannten zweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche Reformen der Finanzbeziehungen zwischen [X.] und Ländern dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei auch um die nähere Prüfung grundlegend neuer - [X.]und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 [X.] hinaus fundierter - Lösungskonzepte zur Vorbeugung von [X.] und deren Bewältigung gehen muss (vgl. Anlage zum Entschließungsantrag der Fraktionen der [X.] und [X.] zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BTDrucks 16/2052, [X.]0). Das [X.]staatsprinzip macht solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären Rechtslage erforderlich.

II.

Ein bundesstaatlicher Notstand lässt sich für das [X.] [X.] derzeit nicht feststellen; es befindet sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage. Aussagekräftige Indikatoren auf der Basis verlässlicher Datengrundlagen (1.) lassen lediglich eine angespannte Haushaltslage für das [X.][X.] erkennen (2.), die es mit großer Wahrscheinlichkeit aus [X.] überwinden kann (3.).

1. a) Die Finanzierungsquoten der jeweiligen Haushalte, die das Verhältnis zwischen [X.]und den Einnahmen und Ausgaben des Haushalts ausweisen, können trotz der politischen Beeinflussbarkeit der Netto-Kreditaufnahme und ihres fehlenden Ursachenbezugs erste Anzeichen für eine übermäßige Zinsausgabenlast des betroffenen [X.] sein, die die haushaltswirtschaftliche Handlungsfähigkeit beeinträchtigt oder gar zur Leistungsunfähigkeit des Not leidenden [X.] führt (vgl. [X.] 86, 148 <258 f.>). Ein weiterer Anhaltspunkt zur Beurteilung der haushaltswirtschaftlichen Lage von Gliedern der bundesstaatlichen Gemeinschaft lässt sich aus den so genannten [X.] gewinnen, die die Zinsausgaben ins Verhältnis zu Einnahmen und Ausgaben des Haushalts setzen. So lässt sich mit der [X.] a[X.]ilden, welcher Teil der Steuereinnahmen von vornherein nicht zur Finanzierung von Aufgaben zur Verfügung steht, da er für Zinsausgaben anzusetzen ist, soweit deren Deckung nicht einer entsprechend erhöhten Nettoneuverschuldung zugeordnet werden soll.

b) Als Analyseinstrument zur Feststellung extremer [X.] sind finanzwissenschaftliche Ansätze, die zur Prüfung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzwirtschaften entwickelt worden sind, grundsätzlich nicht geeignet. Eine der dazu in der Finanzwissenschaft vertretenen Grundideen ist es, die aktuelle oder eine in der Vergangenheit liegende Schuldenquote in die Zukunft so fortzuschreiben, dass eine konstante Steuer- und [X.]für künftige Generationen garantiert werden kann. Nach einem anderen Modell ist eine Haushaltspolitik als nachhaltig zu bezeichnen, wenn die in Zukunft zu erwirtschaftenden Primärüberschüsse (Einnahmen abzüglich Ausgaben ohne Zinsausgaben) ausreichen, um die gegenwärtigen Schulden inklusive Zinszahlungen zurück zu zahlen (siehe etwa Wissenschaftlicher Beirat beim [X.]ministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, in: Schriftenreihe des [X.]ministeriums der Finanzen, Heft 71, November 2001). Um operationable Daten zu gewinnen, werden meist [X.]räume zwischen 20 und 30 Jahren zugrunde gelegt. Der unmittelbare Zweck dieser Betrachtungen liegt darin, Nachhaltigkeitslücken aufzudecken; nur mittelbar können sie indes Erkenntnisse liefern, um Konzepte zur Diagnose und Sanierung von extremen [X.] zu entwickeln (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim [X.]ministerium der Finanzen, ebenda [X.]3). Mit [X.] kann prinzipiell nicht bestimmt werden, ab wann eine extreme Haushaltsnotlage im "relativen" und im "absoluten" Sinn zu verzeichnen ist; sie sind als Analyseinstrument unter Zugrundelegung einer längeren Beobachtungsperiode primär dazu bestimmt, Ausgaben und Einnahmen auf einem Niveau zu berechnen, das eine stabile oder rückläufige Schuldenstandsquote ermöglicht.

c) Gleichwohl ist die aus Nachhaltigkeitsüberlegungen entstandene Primärüberschuss- bzw. Primärdefizitbetrachtung ein weiteres geeignetes Hilfsmittel, um die Leistungsfähigkeit einer Haushaltswirtschaft zu beurteilen. Nach diesem Modell werden zunächst die Primärausgaben und die Primäreinnahmen ermittelt. Die Primärausgaben setzen sich aus den (Bereinigten) Ausgaben abzüglich der Zinsausgaben zusammen; damit werden die so genannten [X.]ausgaben eines [X.] dargestellt, die den Personal-, Sach- (ohne Zinsausgaben) und Investitionsaufwand a[X.]ilden. Die Primäreinnahmen sind bei dieser Darstellung als (bereinigte) Einnahmen zu verstehen, die um die Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und um die Nettokreditaufnahme vermindert werden. Die Differenz aus Primäreinnahmen und Primärausgaben ist der Primärsaldo. Bei einer positiven Differenz liegt ein Primärüberschuss vor, im entgegengesetzten Fall ein Primärdefizit. Je größer der Primärüberschuss, desto mehr haushaltswirtschaftliche Spielräume bestehen, da die "[X.]ausgaben" von den Primäreinnahmen zunehmend überkompensiert werden.

d) Auch andere Indikatoren bieten im Zusammenspiel mit den vorstehenden weitere Anhaltspunkte für die Ermittlung von extremen [X.]. So hat der Wissenschaftliche Beirat beim [X.]ministerium der Finanzen in weitgehender Übereinstimmung mit den so genannten Maastricht-Kriterien des Art. 104 [X.] das Finanzierungsdefizit, den Schuldenstand sowie die Zinsausgaben ins Verhältnis gesetzt zum Bruttoinlandsprodukt (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim [X.]ministerium der Finanzen, [X.] im [X.]staat a.a.[X.] [X.]32 f.). Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass Kennzahlen der Verschuldung in ihrem Bezug zum Bruttoinlandsprodukt eines [X.] als Indikatoren für dessen Wirtschafts[X.] dienten, weil alle Lasten aus dem gesamtwirtschaftlichen Einkommen finanziert werden müssten. In ähnlicher Weise werden im Rahmen des Konzepts der Primärüberschuss– bzw. -defizitbetrachtung die steuerlichen und steuerähnlichen Einnahmen, deren Entwicklung der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts korrespondiert, rechnerisch gesondert von der Nettokreditaufnahme und den Vermögensaktivierungen innerhalb verschiedener Relationen bewertet. Daher ist bei der Primärzahlenbetrachtung ein Bezug zu der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts hergestellt.

e) aa) Zur Berechnung der Indikatoren und zum Haushaltsvergleich sind aktuelle, verlässliche und allgemein zugängliche Datengrundlagen erforderlich. Das [X.]verfassungsgericht hat sich auf die vom Statistischen [X.]amt nach den Grundsätzen der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit (§ 1 [X.]statistikgesetz) aufbereiteten Haushaltsdaten, insbesondere auf die Daten der Fachserie 14/Reihe 2 (Kassendaten) und Reihe 3.1 (Öffentliche Rechnungsergebnisse) gestützt. Die Haushaltsdaten der Kassenstatistik des Statistischen [X.]amtes (Fachserie 14/Reihe 2) haben den Vorteil, dass sie den aktuellen Stand wiedergeben und daher frühzeitig verfügbar sind; soweit nur sie vorliegen, besteht zu ihrer Verwendung keine Alternative. Die Daten der Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts (Fachserie 14/Reihe 3.1) bilden dagegen die endgültigen Haushaltsabschlüsse ab, die Grundlage der Rechnungslegung in [X.] und Ländern sind (vgl. "Allgemeine methodische Erläuterungen" der Fachserie 14/Reihe 3.1 für das [X.], [X.] r. Sp.). Ein weiterer Vorteil der Verwendung der Rechnungsergebnisse liegt - im Vergleich zur Kassenstatistik - in den tiefer gehenden Analysemöglichkeiten. Die öffentlichen Rechnungsergebnisse erlauben die Differenzierung von Ausgaben einzelner Länder für bestimmte Aufgaben; daher sind sie prinzipiell vorzuziehen. Allerdings sind auf Grund der [X.] in [X.] und Ländern sowohl die Daten der Kassenstatistik als auch die der [X.]beeinflussbar; "klinisch saubere" Zahlenreihen sind nicht verfügbar. Im Übrigen sind für Vergleiche von [X.]der Länder bis ins Letzte ausgezirkelte Zahlenreihen nicht erforderlich; eine einmal gewählte Zahlenbasis ist nur konsequent fortzuführen, um aus solchen Vergleichen [X.]n herleiten zu können.

Gegen die Verwendung der öffentlichen Rechnungsergebnisse sprechen nicht die vom Statistischen [X.]amt vorgenommenen finanzstatistischen Bereinigungen, mit denen einige Zahlungsströme herausgerechnet (so genannte Absetzungen) und einige einbezogen (so genannte Zusetzungen) werden. Dadurch stimmen insbesondere nicht die in den jeweiligen [X.]er Haushalten veranschlagten und verausgabten Personalausgaben mit den Angaben in den Rechnungsergebnissen überein. Der Grund für die vom Statistischen [X.]amt gewählte abweichende Einordnung oder Berücksichtigung verschiedener von [X.] und Ländern gemeldeter Haushaltsdaten liegt darin, dass gerade wegen haushaltsrechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten, die im unterschiedlichen Maße im [X.] und in den Ländern genutzt werden, eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der Daten anzustreben ist, um aussagekräftige Vergleiche anstellen zu können (siehe Statistisches [X.]amt, Fachserie 14/Reihe 3.1 für das [X.], [X.]-8). Zweck des Vorgehens des Statistischen [X.]amtes ist es, vor allem Verzerrungen zwischen den Sachausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 6) und den Personalausgaben (haushaltssystematische Hauptgruppe 4) wenigstens zu mildern. Im Übrigen sind von der abweichenden Rubrizierung des Statistischen [X.]amtes alle Länder betroffen. Das Statistische [X.]amt legt seinen Maßstab zur Einordnung einzelner Etatposten an die Haushaltsdaten aller Länder an. Auch etwaige Verzerrungen beträfen daher alle Länder. Auch wenn sich diese jeweils nicht vollständig gegenseitig neutralisieren, so ist doch im Regelfall davon auszugehen, dass Restunschärfen oder Vergleichsstörungen im vernachlässigbaren Bereich liegen.

[X.]) Bei den hier verwendeten Daten sind sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite der so genannten Geberländer deren Leistungen im Länderfinanzausgleich gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 [X.] neutralisiert worden. Diese haben zwar eine strukturelle Ähnlichkeit mit anderen gesetzlichen Pflichtleistungen wie etwa Ausgaben für den kommunalen Finanzausgleich in den Länderhaushalten. Die [X.] im Länderfinanzausgleich wirken aber in den Geberländern wie durchlaufende Posten, ohne dass sie - anders als etwa die [X.] im kommunalen Finanzausgleich - auch landespolitisch unmittelbar beeinflussbar sind (vgl. [X.], Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten des [X.] [X.]: Eine Analyse statischer und dynamischer Entwicklungen, Juli 2003, [X.] f.). Die mit solchen Leistungen im Länderfinanzausgleich verbundenen Ausgaben wirken sich zudem - im Unterschied zu sonstigen Pflichtleistungen - nicht innerhalb des [X.] aus, und ein Teil der (Steuer-) Einnahmen ist aufzuwenden, um diese Zahlungen zu finanzieren.

cc) Bei der Berechnung der Daten des [X.] [X.] mit [X.] – wie etwa bei der Kreditfinanzierungsquote – ist die einmalige [X.] an die Bankgesellschaft [X.] in Höhe von 1.755 Mio. € im [X.]2001 wie jede andere Ausgabe im haushaltssystematischen Sinne zu klassifizieren. Ein [X.] hat auf Grund seiner verfassungsrechtlich gemäß Art. 109 Abs. 1 [X.] verbürgten Haushaltsautonomie grundsätzlich alle haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen selbst zu verantworten. Ein mit Hilfe von Haushaltsdaten unternommener Ländervergleich hat in einem ersten Schritt der Zusammen- und Gegenüberstellung ausgewählter aussagekräftiger Daten politisch wertungsneutral zu erfolgen, soweit dies möglich ist. Eine zweite Frage ist, welche Schlussfolgerungen die Daten zulassen. Erst bei der Bewertung der Daten fließen Gesichtspunkte ein, die dazu führen können, einzelne finanzwirksame Entscheidungen eines [X.]besonders zu gewichten oder "herauszurechnen", etwa bei der Frage, ob unterbliebene Eigenanstrengungen zur Abwendung einer Haushaltsnotlage den Schluss zulassen, dass dem [X.]zukünftig noch hinreichende Möglichkeiten der Selbsthilfe geblieben sind.

Dies gilt auch für die Wohnungsbauförderung, die der Antragsteller gesondert behandelt sehen möchte. Abgesehen davon, dass eine Umrechnung der in [X.] "gestreckt" angelegten Förderung des Wohnungsbaus in die in den anderen Ländern übliche Einmalförderung und eine fiktive Erhöhung der Kreditfinanzierungsquote bei entsprechender Senkung der Primärausgaben rechnerisch problematisch ist, ist die Art der Gewährung der Förderung eine (haushalts)politische Entscheidung, etwa zum Zweck des Erhalts von Finanzierungsspielräumen, an der sich das [X.]grundsätzlich festhalten lassen muss.

2. Aussagekräftige Indikatoren lassen insgesamt eine Haushaltslage des [X.] [X.], die einen bundesstaatlichen Notstand begründen könnte, nicht erkennen.

a) Die [X.] der Länder, jeweils einschließlich Kommunen, von 1995 bis 2004 machen zwar deutlich (Tabelle "[X.]"), dass die [X.]er Werte ausgenommen die der [X.] und 1997 deutlich über dem Doppelten des Länderdurchschnitts gelegen haben, wobei der niedrigste Wert 1997 mit 182,3 v.H. des Länderdurchschnitts zu verzeichnen ist. Bezogen auf die Zahl der Einwohner (Nettokreditaufnahme pro Kopf) bewegt sich die [X.]er Nettokreditaufnahme sogar zwischen dem 2,79 bis 5,6-fachen über dem Länderdurchschnitt.

Das im [X.] vom [X.]verfassungsgericht beispielhaft für eine (einfache) [X.]herangezogene Indiz des "Doppelten über der länderdurchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote" (vgl. [X.] 86, 148 <259 f.>) ist danach für den [X.]raum von 1995 bis 2004 zwar überwiegend erfüllt. Ohne Berücksichtigung weiterer Indikatoren lassen die Relationen gerade dieser Quoten allerdings noch keine Schlüsse für die Bewertung verbliebener Handlungsspielräume oder gar für die Feststellung einer extremen Haushaltsnotlage auch im absoluten, existenzbedrohenden Sinne zu, zumal auch eine eindeutige Tendenz der Entwicklung der [X.] [X.]s in der [X.] seit 1995 nicht erkennbar ist. So sind für 2001 und 2002 "Ausreißer nach oben" festzustellen (rund das 3,58 und 3,64-fache des Länderdurchschnitts), während sich im Übrigen ein uneinheitliches Bild des Wechsels zeigt (etwa zwischen dem 1,82 bis zum 3,19-fachen des Länderdurchschnitts).

b) Die [X.]n der [X.]er Haushalte in den Jahren 1995 bis 2004 sind Ausdruck zunehmender Haushaltsengpässe, ohne allerdings die Schwelle zum bundesstaatlichen Notstand zu erreichen.

aa) Bei der Berechnung der [X.]n werden die "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen" in der Abgrenzung der vom Statistischen [X.]amt herausgegebenen Öffentlichen Rechnungsergebnisse für die Jahre 1995 bis 2003 herangezogen (Fachserie 14/Reihe 3.1). Für die Daten zum [X.] werden - da die Öffentlichen [X.]noch nicht vorliegen - die [X.] gemäß der Fachserie 14/Reihe 2 zugrunde gelegt.

Zur Bestimmung der Einnahmenbasis bei der Bildung von [X.]n kommen im Wesentlichen zwei Möglichkeiten in Betracht. Zum einen werden den "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen" allein die allgemeinen (Fehlbetrags-) [X.]ergänzungszuweisungen hinzugerechnet, zum anderen zusätzlich die [X.] ohne Einbeziehung der [X.]. Je nachdem, welche Einnahmenbasis zur Berechnung herangezogen wird, verändern sich die Quoten teilweise erheblich (Tabellen "[X.]n (1)" und "[X.]n (2)"). Obwohl die [X.] (2) grundsätzlich eine größere Aussage[X.] bei der haushaltswirtschaftlichen Vergleichsanalyse zur Einschätzung der Haushaltslagen einzelner Länder besitzt, werden die Konsequenzen, die sich aus der [X.] (1) ergeben, ergänzend betrachtet.

[X.]) Den "Steuern und steuerähnlichen Einnahmen", also der entscheidenden Einnahmenbasis, sind sämtliche Sonderbedarfs-[X.]ergänzungszuweisungen zuzuordnen. Es handelt sich dabei um die Zuweisungen gemäß § 11 Abs. 3 und Abs. 4 [X.] in der Fassung vom 17. Juni 1999 (Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des [X.] und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes, [X.] 1382) in Gestalt der [X.]ergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung, zum A[X.]au teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanz[X.] einerseits und die Übergangs-[X.]ergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 5 [X.] andererseits. Zwar entsprechen diese [X.]ergänzungszuweisungen auch bestimmten [X.]n, für deren Finanzierung sie veranschlagt wurden; eine Verbesserung der allgemeinen Finanzausstattung des betreffenden [X.] durch diese Leistungen lässt sich daher auf den ersten Blick schwer begründen. Die hiermit verbundenen [X.] sind jedoch, wie insbesondere die Gesetzesmaterialien zeigen, ein Teil des Mitte der 1990er-Jahre ausgehandelten Föderalen Konsolidierungsprogramms, auf dessen Grundlage auch der (weitgehend politisch) ermittelte "[X.]" von über 53 Mrd. DM zum A[X.]au teilungsbedingter Sonderbelastungen verteilt worden ist (BTDrucks 12/4748, Gesetzentwurf der [X.]regierung, [X.] <l. Sp.> und Gegenäußerung der [X.]regierung zu den Stellungnahmen des [X.]rates, [X.]157 f.). Zusätzlich sind finanzschwache "alte" Länder mit Sonder- und Übergangszuweisungen des [X.] bedacht worden, um ihre überproportionalen Ausgaben zu berücksichtigen und ihre Pro-Kopf-Belastung durch den teilweisen Wegfall der bisherigen Fehlbetragszuweisungen zu mildern (vgl. BTDrucks 12/4748 [X.]). Erkennbar hat damit der Gesetzgeber die Steuerschwäche in den begünstigten Ländern zum Anlass genommen, über die Gewährung von [X.]ergänzungszuweisungen eine ergänzende Aufstockung der Einnahmenbasis zu schaffen. Übergreifendes Ziel dieser Zuweisungen ist damit, die (noch) mangelhafte Steuer[X.] in einigen Ländern zu verbessern; um den für angezeigt gehaltenen Umfang der Transfers zu kanalisieren, tatbestandlich zu umreißen, zu begründen und zu begrenzen, hat der Gesetzgeber entschieden, [X.] anzuerkennen.

Der Einnahmenbasis nicht hinzuzusetzen sind demgegenüber die [X.]ergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß § 11 Abs. 6 [X.] der Länder [X.] und [X.]. Da die [X.] schon gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 [X.] und zuvor durch vertragliche Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft (beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied zu den anderen Formen der [X.]ergänzungszuweisungen. [X.] haben eine größere Nähe zu den – ebenfalls zweckgebundenen - [X.] gemäß Art. 104a Abs. 4 [X.] als zu den Steuereinnahmen. Im Übrigen werden die [X.]er [X.]n durch dieses Vorgehen nicht entscheidungserheblich beeinflusst. [X.] hat zwischen 1995 und 2004 keine [X.] erhalten. Beeinflusst wird zwar der Länderdurchschnitt im Betrachtungszeitraum. Auf Grund des im Verhältnis zur Gesamtsumme der Einnahmen aller Länder geringen Umfangs der [X.] für [X.] und das [X.] führt die Eliminierung der [X.] jedoch zu vernachlässigbaren Abweichungen im Rahmen eines Ländervergleichs. Für einen Vergleich zentraler Haushaltsdaten zwischen [X.] und [X.] sind selbst diese irrelevant, da [X.] wie [X.] keine [X.] erhalten hat.

cc) Die Werte der [X.]n (1) der [X.]er Haushalte unter Einbeziehung (nur) der Zahlungen im Länderfinanzausgleich und der Fehlbetrags-[X.]ergänzungszuweisungen (vgl. Tabelle "[X.]n (1)") schwanken zwischen knapp 98 v.[X.]und rund 176 v.H. des Länderdurchschnitts. Insgesamt lässt sich indes die [X.] treffen, dass von 1995 bis 2004 ein stetiges und erhebliches Wachsen der [X.] (1) zu verzeichnen ist – zuweilen um die zehn Prozentpunkte im Vergleich zum Länderdurchschnitt von einem Jahr zum anderen. Von 2002 an ist eine Stabilisierung auf hohem Niveau zu beobachten.

Die Werte [X.]s bewegen sich erst ab 2002 nahe an dem Wert, der nach der bisherigen Rechtsprechung als Orientierungs-Schwellenwert bezeichnet werden kann. Das [X.]verfassungsgericht hat eine Überschreitung des Länderdurchschnitts der [X.] zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) [X.] in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen (vgl. [X.] 86, 148 <259 f.>). Von einer dort für das [X.] und [X.] zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länderdurchschnittlichen [X.] (1) in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für [X.] keine Rede sein. Dagegen haben andere Länder – insbesondere [X.] und das [X.] – eine vergleichsweise schwierigere Haushaltslage zu bewältigen. Die [X.]n (1) [X.]s liegen ausnahmslos – zum Teil drastisch - höher als die von [X.]; die saarländischen Werte überzeichnen von 1995 bis 2000 zum Teil erheblich das [X.]er Niveau und bleiben zwar ab 2001 darunter, liegen aber ab diesem [X.]punkt in der Nähe der [X.]er [X.]n (1). Der Kreis der Länder, deren [X.]n (1) in den Jahren 1995 bis 2004 nahe an den [X.]er Werten liegen, umfasst in dem größeren Teil des [X.] mehr als die Hälfte aller Länder.

[X.]) Die Einbeziehung weiterer Einnahmen bei der Ermittlung der [X.] (2) – das betrifft die Sonder- und die Übergangszuweisungen des [X.] (vgl. Tabelle "[X.] (2)") – führt dazu, dass sich die [X.]er Werte im Länder- und [X.] noch günstiger darstellen. Die größte negative Abweichung der [X.] (2) zum Länderdurchschnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v.H. Gemessen an den oben dargelegten Anforderungen kann diese Abweichung erst recht keine übermäßige Belastung [X.]s beschreiben. Ein Pro-Einwohner-Vergleich mit [X.] belegt, dass die Einnahmenbasis in den [X.]er Haushalten nur in einigen Jahren geringfügig schlechter als die [X.]s gewesen ist, sonst leicht besser. Allerdings ist im Vergleich zu [X.] eine mit den Jahren zunehmende und nunmehr größere Belastung mit Zinsausgaben der [X.]er Haushalte zu verzeichnen.

ee) Mit Rücksicht auf die primäre Zweckrichtung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 [X.] ist auch die Situation anderer leistungsschwacher Länder in den Blick zu nehmen. Würden die [X.]er Werte für die Feststellung einer Haushaltsnotlage für ausreichend erachtet, so müsste dies erst recht für [X.] und das [X.] festgestellt werden, da deren [X.]n (2) sich im [X.]raum von 1995 bis 2004 fast durchgängig über denen [X.]s bewegen. Das [X.] hat nur in den Jahren 2003 und 2004 bessere Werte zu verzeichnen als [X.]. Die Zahlen für [X.] und mehr noch für [X.] sind denen [X.]s angenähert, und die Werte für [X.]-Anhalt bewegen sich außer im [X.] mit zunehmender Dynamik auf die [X.]ischen zu. Für [X.] lässt sich eine deutliche Verschlechterung der [X.] (2) insbesondere in den letzten Jahren feststellen, wobei deren Werte nahe denen von [X.] liegen. Die [X.]n und die Schuldenstände vor allem der "neuen" Länder und der "alten Notlagenländer" nebst [X.] zeigen auch nach Auffassung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung prekäre Haushaltssituationen auf (Jahresgutachten 2004/2005 [X.]543 f. <Kasten 39 und Schaubild 146>).

Bei einer solchen Häufung prekärer Haushaltslagen sind etwaige isolierte, d.h. für einzelne Länder festzustellende gravierende Haushaltsnöte nur in besonders krassen Konstellationen geeignet, den bundesstaatlichen Notstand zu begründen. Ohne das in erster Linie vom Gesetzgeber auszutarierende Verhältnis der einzelnen verfassungsrechtlichen Stufen des Finanzausgleichs anhand der hier herangezogenen haushaltswirtschaftlichen Kennzahlen vorwegzunehmen, streitet die schwierige Lage einer Vielzahl von Haushaltswirtschaften dafür, andere bundesstaatliche Finanzströme zu aktivieren, damit das ohnehin problematische Notinstrument der [X.] nicht zu einem Regelinstrument wird. Bei einer Neujustierung einzelner Stufen des Finanzausgleichs wäre überdies die Haushaltslage des [X.] zu würdigen. Einer abschließenden Stellungnahme bedarf es insoweit hier jedoch nicht, da die [X.] (2) [X.]s keinen Beleg für das Vorliegen eines bundesstaatlichen Notstands bietet.

c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem [X.]raum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermögensveräußerungen und [X.] sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der [X.]ausgaben (Bereinigte Ausgaben abzüglich Zinsausgaben) notwendig gewesen (vgl. Tabelle "Primärsalden der Länder"). [X.] ist es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen der Primäreinnahmen und –ausgaben, dass die [X.]er Haushaltswirtschaft sich nicht in einer vom Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.

Im Vergleich mit dem Länderdurchschnitt standen den [X.]er Haushalten zwischen 26,1 v.H. und rund 35 v.H. mehr Primäreinnahmen pro Einwohner zur Verfügung (siehe Tabelle "Kennzahlen zu den Primäreinnahmen"). Gegenüber den [X.]er Primäreinnahmen pro Einwohner weist [X.] ebenfalls überdurchschnittliche Werte auf (in der Spitze bis zu 14 v.H.). Die Primäreinnahmensituation der [X.]er Haushaltswirtschaft ist von 1995 bis 2004 insgesamt als zumindest durchschnittlich zu bezeichnen.

3. Abgesehen davon, dass für die [X.]er Haushaltswirtschaft schon nach den hier erläuterten Kennzahlen eine extreme Haushaltsnotlage nicht festzustellen ist, bestehen erfolgversprechende Möglichkeiten, aus [X.] die vorhandenen Haushaltsengpässe zu bewältigen. Es ist dem [X.]er Senat nicht gelungen, die Alternativlosigkeit von [X.] hinreichend plausibel zu begründen. Wie sich aus den folgenden Betrachtungen einzelner haushaltswirtschaftlicher Kennzahlen sowie ausgewählter Ausgabenblöcke in verschiedenen Aufgabenbereichen in einem Vergleich mit [X.] ergibt, hat der Antragsteller insbesondere nicht dargelegt, dass die [X.]er Haushaltswirtschaft keine ausreichenden Konsolidierungspotentiale enthält.

Die hier angestellten Vergleiche von Haushaltsdaten [X.]s mit dem Länderdurchschnitt und ausgewählten Ländern lassen etwaige Konsolidierungspotentiale der Vergleichsländer außer Betracht. Die zu vermutenden Einsparpotentiale in den Haushalten der Vergleichsländer, insbesondere [X.]s, rechtfertigen die Annahme, dass die Vergleichswerte im Regelfall als Untergrenze in dem Sinne zu bewerten sind, dass die Bemessung der [X.]er Ausgaben das [X.]er Niveau (zumindest) nicht überschreiten darf und sogar eher unterschreiten muss.

a) aa) Bereits die Betrachtung der Primärausgaben offenbart ein sehr hohes Niveau in [X.] (siehe Tabelle "Kennzahlen zu den Primärausgaben"). Der Länderdurchschnitt wird um bis zu 62 v.H. überschritten (1995), wobei ab 2002 eine deutlich erkennbare Zurückführung der Primärausgaben zum Durchschnitt hin zu beobachten ist. Die [X.]er Werte werden durchgängig, in der Spitze mit 32,5 v.H., übertroffen; auch insoweit ist allerdings in jüngerer [X.] eine Annäherung an den [X.]er Standard zu verzeichnen.

Dass das überdurchschnittliche Maß der Primärausgaben [X.]s nicht auf einem hohen Niveau an Investitionsausgaben beruht, zeigen die [X.]der so genannten konsumtiven Primärausgaben in dem [X.]raum zwischen 1995 und 2004: Der Länderdurchschnitt wird um bis zu 70 v.H. übertroffen. Die konsumtiven Primärausgaben [X.]s pro Einwohner liegen durchweg niedriger als die [X.]er Werte; indes ist ab 2003 eine Tendenz der Annäherung der [X.]er an die [X.]er Werte zu beobachten. Das Niveau und die Entwicklung der konsumtiven Primärausgaben pro Einwohner in [X.] sind starke Indizien für ein überhöhtes konsumtives Ausgabenniveau in [X.], das erhebliche Einsparpotentiale erwarten lässt.

[X.]) Auch bei den Bereinigten Ausgaben liegen die [X.]er Pro-Kopf-Werte bis auf 2003 und 2004 deutlich, d.h. bis zu 26 v.H., über denen [X.]s; 2003/2004 liegen die Bereinigten Ausgaben pro Einwohner beider Stadtstaaten indes recht nahe beieinander (Tabelle "[X.]", Zeile: "A. [X.] pro Kopf"). Der Vergleich zu den Zahlen der Länder [X.], [X.] und [X.] offenbart ein [X.]er Ausgabeverhalten, das mindestens 31 v.H. und bis zu 84 v.[X.]darüber liegt. Die [X.]er Werte sind zum Länderdurchschnitt gesehen zwischen dem 1,38-fachen und dem [X.]höher.

Dass die besondere wirtschaftsstrukturelle Lage [X.]s als weder "reines" so genanntes altes [X.] noch "reines" so genanntes neues [X.] eine andere Betrachtung gebietet, hat der Antragsteller nicht nachvollziehbar dargelegt. Ein Vergleich der einwohnerbezogenen [X.]Ausgaben der "Westländer" und der "Ostländer", jeweils unter Außerachtlassung der [X.]er Werte (vgl. Tabelle "[X.]", unterer Abschnitt), legt dies auch nicht nahe. Zum Westländerdurchschnitt der [X.]Ausgaben liegen die [X.]er Werte ab 1995 bis 2004 zwischen dem 1,47 und dem 1,7-fachen höher, wobei sich der Abstand ab 2002 verringert. Zu den durchschnittlichen [X.]Ausgaben der neuen Länder, gerechnet pro Einwohner, liegen die [X.]er Werte zwischen dem 1,29 und dem 1,46-fachen. Die Ergebnisse der Durchschnittsbetrachtungen für beide Vergleichsgruppen zeigen, dass für [X.] stets überdurchschnittliche Bereinigte Ausgaben pro Einwohner zu verzeichnen sind. Es existieren auch keine belastbaren Daten, die belegen, dass sich die besondere Situation [X.]s als Stadtstaat und zugleich teilweise neues [X.] zwingend in einem höheren Ausgabenniveau niederschlagen muss.

cc) Die Gro[X.]etrachtung der Einnahmen und Ausgaben [X.]s führt insgesamt zu dem Schluss, dass die Haushaltsprobleme [X.]s im Schwerpunkt nicht auf der Einnahmenseite, sondern auf der Ausgabenseite liegen. Trotz der guten bis überdurchschnittlichen Höhe der Einnahmen haben etwaige Konsolidierungsbemühungen es jedenfalls in dem [X.]raum zwischen 1995 und 2004 nicht vermocht, die hohen Ausgaben zu reduzieren. Bereits auf Grund dieser globalen Betrachtung sind noch nicht ausgeschöpfte Einsparpotentiale in erheblichem Umfang zu vermuten.

b) In dieselbe Richtung weist ein [X.] für einzelne Ausgabenblöcke mit [X.], das sich für eine solche Gegenüberstellung anbietet (vgl. auch [X.], Die finanzwirtschaftlichen Aggregatdaten, a.a.[X.], S. 20 f.). Zu beachten ist bei der Bewertung der Konsolidierungsspielräume, dass in Bereichen, in denen [X.] ein "Weniger" gegenüber [X.] zu verzeichnen hat, nicht das [X.]er Niveau zugrunde zu legen ist; abgesehen davon, dass auch im [X.]er Haushalt insoweit Einsparpotentiale vorhanden sein könnten, könnte andernfalls eine Haushaltskonsolidierung aus [X.], die Vorrang vor Solidarhilfen hat, kaum gelingen. Die Ergebnisse sind in der folgenden Übersicht tabellarisch zusammengefasst:

Tabelle: Mehr (+)/weniger (-) der Ausgaben [X.]s gegenüber [X.] (die Differenz der jeweiligen Pro-Kopf-Ausgaben hochgerechnet auf die Einwohnerzahl [X.]s in Mio. €, Ausnahme für den Bereich "Hochschulen": siehe [X.] 2)

Anmerkungen zur Tabelle:

1) Aufgabenbereiche in der vom Statistischen [X.]amt vorgenommenen Einteilung gemäß Fachserie 14/Reihe 3.1 (Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts), Tabellenteil, Länderteil, Gliederungspunkt 8 i.V.m. "[X.]. Nr.".

2) Für den [X.] "Hochschulen" sind nicht die Einwohnerzahlen, sondern die Studentenzahlen herangezogen worden. Quelle: Statistische Jahrbücher 2002, [X.]372, und 2004, [X.]32; aus Vereinfachungsgründen sind für 2001 und 2002 die Studentenzahlen für das Wintersemester 2001/02 zugrunde gelegt worden; für 2003 sind die Studentenzahlen zum Wintersemester 2003/04 herangezogen worden.

3) Im [X.] "Soziale Sicherung" (Hauptfunktion 2) sind dem [X.]er Wert (Bereinigte Ausgaben abzüglich unmittelbare Einnahmen) für 2001 die Ausgaben der alten Unterfunktion 126 "Kindergärten" hinzugerechnet worden, um eine einheitliche Datenbasis nach Umstellung auf die neue Haushaltssystematik zu gewährleisten.

4) Im [X.] "Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen, Sondervermögen" ist für das [X.] die so genannte Bankenhilfe von 1,755 Mrd. € vom [X.]er Wert abgesetzt worden.

aa) Der Vergleich beruht auf folgenden Datengrundlagen: Als Referenzzeitraum werden die Jahre 2001, 2002 und 2003 herangezogen, da für 2004 und später keine Abrechnungen der öffentlichen Haushalte (Fachserie 14/Reihe 3.1, herausgegeben vom Statistischen [X.]amt) zur Verfügung stehen. Angegeben werden die Salden der "[X.]Ausgaben" abzüglich der "unmittelbaren Einnahmen" in der vom Statistischen [X.]amt vorgenommenen Abgrenzung (siehe dazu die Fachserie 14/Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, 2003, unter "Methodische Erläuterungen", Punkt 8: "Finanzwirtschaftliche Darstellung"). Damit sind die Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen mit den bereichsspezifischen Einnahmen verrechnet worden. Auf diese Weise wird dokumentiert, welchen finanziellen Aufwand ein [X.] zur Bewältigung einer Aufgabe betreibt.

Die Darstellung der Ausgabenpositionen folgt der so genannten Funktionalgliederung der Haushalte gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) und Abs. 2 [X.]/LHO, d.h. der Gliederung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Aufgabengebieten, in der vom Statistischen [X.]amt vorgenommenen Bereinigung.

Die Berechnungen sind so angelegt, dass zunächst die Pro-Kopf-Ausgaben in [X.] und in [X.] ermittelt und saldiert werden. Anschließend wird der jeweilige Unterschiedsbetrag auf die Einwohnerzahl [X.]s hochgerechnet. Auf diese Weise wird in den Fällen eines positiven Saldos der Ausgaben auf Seiten [X.]s für die jeweils betrachteten Aufgabenbereiche das Volumen potentieller Minderausgaben sichtbar, das sich für [X.] bei einem Finanzgebaren nach [X.]er Maßstäben ergeben würde.

[X.]) Überwiegend zeigt die vergleichende Übersicht über die - auf die Einwohnerzahl [X.]s hochgerechneten - Differenzen der Pro-Kopf-Ausgaben Mehrausgaben [X.]s gegenüber [X.] von eindrucksvollen Ausmaßen. Das gilt trotz abnehmender Tendenz für die Bereiche "Hochschulen" sowie "Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen" mit zusammengerechnet über 112 Mio. € im Jahr 2003, aber auch für "Kulturelle Angelegenheiten" mit einem Mehr gegenüber [X.] von 362 Mio. € im [X.] und immerhin noch 132 Mio. € im Jahr 2003. Auch in den Bereichen "Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung" sind die Mehrausgaben nach zunächst 190 und 200 Mio. € auch im [X.] mit 47,5 Mio. € immer noch erwähnenswert. In diesen Bereichen sind die zunächst höheren Mehrausgaben in [X.] nahezu vollständig im Bereich Sport und Erholung angefallen; die Verringerung des Abstands zu [X.] im Jahr 2003 beruht zu etwa gleichen Teilen auf Mehrausgaben [X.]s und Einsparungen [X.]s. Die größten Ausgabenvorsprünge [X.]s ergeben sich im Bereich Wohnungswesen mit Beträgen von jeweils deutlich über einer Milliarde Euro, was einer jährlichen Differenz der Ausgaben pro Kopf gegenüber [X.] von nahezu 400 € entspricht. Insoweit ist zwar die unterschiedliche Struktur der Wohnungsbauförderung in [X.] und [X.] zu berücksichtigen, die zu - nur in Grenzen kurzfristig a[X.]aubaren - höheren laufenden Ausgaben in [X.] führt. Selbst unter Außerachtlassung dieses Postens verbleiben aber wesentliche Mehrausgaben [X.]s.

Auch wenn zu den zuvor genannten wie zu den weiteren in der Tabelle angeführten Zahlen erst tiefer gehende Analysen und Interpretationen zu präzisen realitätsnahen Beschreibungen konkreter Konsolidierungsmöglichkeiten führen können, - so können etwa die Mehrausgaben [X.]s für "Soziale Sicherung" auf einer größeren Belastung mit Bedürftigen oder auf einer großzügigeren Gewährungspraxis beruhen -, ist insgesamt nicht zu bezweifeln, dass solche Konsolidierungspotentiale erheblichen Umfangs grundsätzlich vorhanden sind.

cc) Auch Verbesserungen der [X.] [X.]s sind möglich. Das betrifft insbesondere die Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes und die Erzielung weiterer Privatisierungserlöse.

Die Erhöhung des in [X.] geltenden Gewerbesteuerhebesatzes, etwa durch Angleichung an das [X.]er Niveau, stellte allerdings eine bloß flankierende Maßnahme dar, um die eigene Einnahmenbasis zu verbessern. Selbst unter Berücksichtigung gegenläufiger Effekte, wie etwa Betriebsverlagerungen in das Umland, ist aber eine Erhöhung des Gewerbesteuerhebesatzes nicht von vornherein ungeeignet, Einnahmeverbesserungen zu erzielen, da alle realistischen Konsolidierungsspielräume auszunutzen sind, bevor [X.] in Betracht kommen.

Eine besondere Bedeutung können Privatisierungserlöse oder Vermögensaktivierungen erlangen. Bevor bundesstaatliche Solidarität in Anspruch genommen wird, müssen neben der Nutzung aller Möglichkeiten der Ausgabenreduzierung bestehende Optionen zur Erzielung sonstiger erheblicher Einnahmen vollständig umgesetzt werden. Ausweislich der Finanzplanung von [X.] 2003 bis 2007 (Hrsg. Senatsverwaltung für Finanzen, Beschluss des Senats von [X.] am 2. September 2003, [X.]5 f.) hat [X.] von 1994 bis 2003 fast durchgängig in einem erheblichen Umfang Vermögen aktiviert. Gleichwohl bestehen auch nach Angaben des [X.]er Senats nach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch der landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes überstiege.

[X.]) Die hier nur unvollständig angeführten - nicht saldierten - Ausstattungsvorsprünge bzw. Mehrausgaben [X.]s gegenüber [X.] bewegen sich - unter Einbeziehung der Ausgaben für die Bereiche Soziale Sicherung und Wohnungsbauförderung - in den Jahren 2001 bis 2003 um die 3,5 Mrd. €, wenn der (vermutlich durch Veräußerungserlöse bedingte) "Ausreißer" [X.]s im Aufgabenbereich "Wirtschaftsunternehmen" im [X.] zur Vermeidung von Verzerrungen unberücksichtigt bleibt. Der [X.]er Senat hat anhand seiner eigenen Berechnungen unsaldierte Mehrausgaben [X.]s für 2001 in Höhe von 6,9 Mrd. € und für 2003 in Höhe von 3,7 Mrd. € ermittelt. [X.] kommt der [X.]er Senat auf 1,6 Mrd. € bzw. 1,5 Mrd. €. Damit sind unabhängig von der Vorzugswürdigkeit der hinter den verschiedenen unsaldierten Zahlenangaben stehenden [X.] [X.]s identifiziert, die ihrem Volumen nach eine aussichtsreiche Haushaltssanierung aus [X.] versprechen, zumal im Falle der Einbeziehung der Optionen zur Erhöhung der Einnahmen.

Die Feststellung der Ausstattungsvorsprünge bedeutet indes nicht, dass diese von einem Haushaltsjahr auf das andere vollständig abgebaut werden könnten. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass ein erheblicher Teil der Mehrausstattung auf Personalausgaben beruht, die kurzfristig in einem nur sehr begrenzten Umfang reduziert werden können. Zu berücksichtigen ist auch, dass es in einigen Aufgabenbereichen längerfristige vertragliche Bindungen gibt. Indes bestehen – wie gezeigt - für [X.] auch auf der Einnahmenseite weitere Erfolg versprechende Möglichkeiten, um die [X.] zu minimieren.

[X.], eine Sanierung aus eigenen Kräften sei nicht möglich, weil dies eine Ausgabenreduzierung auf ein Niveau voraussetze, auf dem [X.] seine ihm bundes- und landesverfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben nicht mehr erfüllen könnte, verfängt nicht. Der Antragsteller stützt sich auf Modellrechnungen, die über die mittelfristige Finanzplanung hinaus weit in die Zukunft reichen. Es ist weder absehbar, ob die den Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen hinsichtlich der Einnahmeentwicklung - insbesondere hinsichtlich des Steueraufkommens - tatsächlich eintreffen, noch kann davon ausgegangen werden, dass die Ausgaben der anderen Länder, zu denen sich [X.] ins Verhältnis setzen lassen muss, in dem angenommenen Ausmaß steigen werden. Außer [X.] bleibt bei den prognostischen Überlegungen auch das Sparpotential in den zum Vergleich herangezogenen Ländern. Insgesamt kann man daher nicht annehmen, dass das [X.] [X.] in wenigen Jahren unausweichlich in eine Sondersituation gerät, in der es seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann.

D.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.