L e i t s ä t z e

zum Urteil des [X.] vom 19. Februar 2002

- 2 [X.]/00 -

1. Der [X.] darf im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung (Art. 85 [X.]) alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit er dadurch die [X.] der Länder nicht verletzt.
2. Der [X.] muss jedoch zuvor die ihm zunächst nur in Form einer "Reservezuständigkeit" verliehene [X.] erst aktualisieren, indem er diese auf sich überleitet.
3. Bestandteil der Aktivitäten des [X.]es zur Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und Weisungsrechts können auch unmittelbare Kontakte nach außen, einschließlich etwaiger informaler Absprachen sein. Allerdings ist dem [X.] auch auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht (vgl. [X.] 81, 310 <332>) verwehrt.
4. Die [X.] des [X.] verletzt der [X.] erst dann, wenn er nach außen gegenüber [X.] rechtsverbindlich tätig wird oder durch die Abgabe von Erklärungen, die einer rechtsverbindlichen Entscheidung gleichkommen, die [X.] der Länder an sich zieht.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über den Antrag festzustellen,

dass die Antragsgegnerin durch die "Erklärung des [X.]esumweltministeriums gegenüber den Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetrieben zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des [X.], [X.] (Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11. Juni 2001), durch die "Erklärung des [X.]esumweltministeriums zur Nachrüstung des [X.], [X.], entsprechend Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000" vom 29. August 2000 sowie durch die Besprechungen am 11. Juli 2000, 24. Juli 2000, 8. und 14. August 2000 sowie die vorausgegangene Korrespondenz mit den Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetrieben gegen Artikel 30 und Artikel 85 Grundgesetz sowie den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen hat,

hat das [X.]esverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 23. Oktober 2001 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

Der [X.]-Länder-Streit betrifft die Frage, in welchem Umfang der [X.] bei Inanspruchnahme seiner Sachkompetenz für den Vollzug des [X.] im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung nach außen gegenüber [X.] tätig werden darf.

[X.]

1. Für das [X.], [X.], der Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätsbetriebe (im Folgenden: [X.]) wurde im Jahr 1975 die Betriebsgenehmigung erteilt. Aus Anlass eines Störfalls am 16./17. Dezember 1987 wurde 1988 eine Sicherheitsanalyse in Auftrag gegeben. Diese ergab im Februar 1991, dass Nachrüstmaßnahmen oder zusätzliche Nachweise erforderlich sind.

Auf der Grundlage dieser Sicherheitsanalyse setzte das [X.] Ministerium für Umwelt und Reaktorsicherheit am 27. März 1991 nachträgliche Auflagen fest und ordnete deren sofortige Vollziehbarkeit an. Der Bescheid enthält insgesamt 49 Anordnungen. Zu seiner Ausführung stellte [X.] in der Folgezeit zahlreiche Genehmigungsanträge, von denen bislang nur wenige positiv beschieden sind. Ferner erhob [X.] gegen den Bescheid Klage zum [X.] und beantragte außerdem Eilrechtsschutz. Mit Beschluss vom 9. Juli 1998 stellte der [X.] Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der ganz überwiegenden Zahl der Auflagen die aufschiebende Wirkung der Klage solange wieder her, bis die zur Erfüllung der betreffenden Auflagen für die bisherigen Anträge von [X.] eingeleiteten Verwaltungsverfahren behördlicherseits zum Abschluss gebracht worden sind, längstens jedoch bis zur Entscheidung im Klageverfahren; hinsichtlich verschiedener anderer Auflagen stellte der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ein. Im Hauptsacheverfahren ist bislang noch nicht entschieden.

2. Anfang April 1991 wurde die in [X.]regierende [X.]/[X.] von der Koalition [X.]/Grüne abgelöst. In der Folgezeit wurden acht der von [X.] beantragten Genehmigungen zur Erfüllung des Bescheides vom 27. März 1991 erteilt. Im Februar 1994, Juli 1995 und März 1997 wurden Entwürfe von Verfügungen ausgearbeitet, mit denen der Betrieb des [X.], [X.], einstweilen eingestellt werden sollte. Die [X.] ging zu diesem Zeitpunkt davon aus, dass sie einen mangelfreien Betrieb nur durchsetzen könne, wenn sie eine vorläufige Betriebseinstellung anordnen würde. In diesem Zusammenhang ergingen am 11. März 1994, 20. Juli 1995, 12. Oktober 1995, 14. August 1996 und 7. März 1997 aufsichtliche Weisungen der [X.]/FDP-[X.]esregierung, die entsprechende Bescheide untersagten und erst nach dem Regierungswechsel im [X.] im Oktober 1998 mit Schreiben des [X.] vom 31. März 1999 aufgehoben wurden.

3. Im April 1999 löste eine [X.]/[X.] die bis dahin in [X.] regierende Koalition ab. Mit Schreiben vom 18. Juni 1999 und in der Folgezeit öfter legte das [X.] Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten (im Folgenden: [X.]) dem [X.]esministerium für Umwelt, Reaktorsicherheit und Naturschutz (im Folgenden: [X.]) der seit Oktober 1998 von der Koalition aus [X.] und Bündnis 90/Die Grünen gebildeten [X.]esregierung Genehmigungsentwürfe vor und erteilte am 15. Oktober 1999 auf Grund eines entsprechenden Änderungsantrages [X.] die "Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von Änderungsmaßnahmen im Nebenkühlwassersystem VE des [X.], [X.]. [X.] vom gleichen Tage unterrichtete es das [X.] über die Erteilung dieser Genehmigung. Das [X.] machte gegenüber dem [X.] noch am 15. Oktober 1999 geltend, mit der Genehmigung zur Änderung des Nebenkühlwassersystems sei gegen bundesaufsichtliche Absprachen verstoßen worden. Das [X.] trat dem entgegen. Unter dem 22. Oktober 1999 forderte das [X.] das [X.] auf, bis zum 26. Oktober 1999 zu bestätigen, künftige Genehmigungen zum [X.], [X.], nicht vor einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme zu erlassen. Das [X.] lehnte dies ab.

Daraufhin erteilte das [X.] dem [X.] am 29. Oktober 1999 folgende verfahrensleitende Weisung:

Ich weise Sie auf der Grundlage des Art. 85 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes verfahrensleitend an, Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des [X.]es zur Veränderung des [X.], [X.] oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen.

...

4. Am 14. Juni 2000 paraphierten Vertreter von vier Energieversorgungsunternehmen, der Chef des [X.]eskanzleramtes und die Staatssekretäre im [X.] und im [X.]esministerium für Wirtschaft und Technologie die als "Atomkonsens" bekannt gewordene "Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen". Der Text der Vereinbarung (vgl. [X.]/2000 zu Heft 10/2000) wurde den Umweltministerien der Länder durch das [X.] am 15. Juni 2000 "zu ihrer Kenntnis" übersandt. Die Vereinbarung wurde am 11. Juni 2001 unterzeichnet. Der [X.] beteiligte das Land [X.] weder bei den vorausgegangenen Gesprächen noch beim Abschluss der Vereinbarung.

In Abschnitt [X.] der Vereinbarung wird unter der Überschrift "Sicherheitsstandard/Staatliche Aufsicht" betreffend das [X.] A Folgendes ausgeführt:

Zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des [X.] wird auf die in Anlage 2 enthaltene Erklärung des [X.]esumweltministeriums gegenüber der [X.] AG verwiesen.

Die Erklärung des [X.]esumweltministeriums in Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat folgenden Wortlaut:

Die [X.] Aufsichtsbehörde hat am 27. März 1991 nachträgliche Auflagen zur sicherheitstechnischen Nachrüstung von [X.] erlassen.

Das [X.]esumweltministerium bekräftigt seine Auffassung, dass für einen mehrjährigen Weiterbetrieb Nachrüstungen als auch ein qualifiziertes Notstandssystem sicherheitstechnisch notwendig sind.

Das [X.]esumweltministerium prüft derzeit, inwieweit ein sicherer Betrieb von [X.] bis zur Realisierung bestimmter Nachrüstungen gewährleistet ist. Das Ergebnis wird dem Betreiber bis spätestens Ende [X.]mitgeteilt.

Die Regelungen der Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgern vom 14. Juni 2000 sehen vor, dass [X.] ab dem 1. Januar 2000 bis zur Stilllegung maximal 62 TWh produzieren darf.

Das [X.]esumweltministerium wird bis spätestens Ende August 2000 gegenüber der [X.] Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren festlegen; dazu gehören eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe.

Unter der Voraussetzung einer Erklärung des Betreibers, auf eine Übertragung von Energiemengen auf [X.] A zu verzichten und der Betreiber die noch zu produzierende Energiemenge definitiv festlegt, wird binnen drei Monaten über ein Nachrüstungsprogramm entschieden, das sowohl den sicheren Betrieb gewährleistet als auch in angemessenem Verhältnis zur Restnutzung steht. Die nachträglichen Auflagen werden in diesem Fall angepasst. Das [X.]esumweltministerium wird umgehend die notwendigen Gespräche einleiten.

5. Nach Paraphierung der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat das [X.] am 11. Juli, 24. Juli, 8. und 14. August 2000 unmittelbar mit [X.] über das weitere Vorgehen bei der Nachrüstung des [X.], [X.], verhandelt, ohne das [X.] vorher über die Termine vom 11. und 24. Juli sowie 14. August 2000 in Kenntnis zu setzen. Für das Gespräch am 8. August wurde dem [X.] seitens des [X.] eine Teilnahme anheim gestellt. Das [X.] lehnte dies jedoch ab.

6. Am 29. August 2000 gab das [X.] folgende (auszugsweise wiedergegebene) Erklärung zur Nachrüstung des [X.], [X.], ab:

Entsprechend der Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 hat das [X.]esumweltministerium geprüft, inwieweit ein sicherer Betrieb des [X.] A bis zur Realisierung bestimmter Nachrüstungen gewährleistet ist. Die Überprüfung hat ergeben, dass folgende Nachrüstungen bis spätestens zum Zeitpunkt des [X.] der Anlage nach der Revision 2001 erforderlich sind:

1... bis 20...

Den Nachrüstforderungen liegt folgendes sicherheitstechnische Konzept zu Grunde:

Als Ergebnis der Sicherheitsanalyse für [X.] des [X.] aus dem [X.] wurde festgestellt, dass die Anlage zum Teil gravierende sicherheitstechnische Mängel aufweist, die nach damaliger Festlegung der Aufsichtsbehörde bis spätestens Ende der 1993 beginnenden Revision zu realisieren war. Bis heute ist nur ein kleiner Teil der Mängel beseitigt worden. Die damals festgestellten Mängel betreffen Primärkreissysteme, Sekundärkreissysteme und verschiedene Hilfssysteme.

...

Das [X.]esumweltministerium hat wegen der besonderen Bedeutung der Sicherheitseinrichtungen für die Störfallbeherrschung der Anlage, die Mängel aus der Sicherheitsanalyse 1991, die diesen Bereich betreffen, analysiert und ist zum Ergebnis gekommen, dass ein Weiterbetrieb ohne Nachrüstung in diesem Bereich längstens bis zum Wiederanfahren nach der Revision 2001 hingenommen werden kann. Das [X.]esumweltministerium fordert deshalb als dringlichste der seit 1991 geforderten Nachrüstungen die Beseitigung von Mängeln im Reaktorschutzsystem und in den Systemen und Komponenten, die für die Beherrschung der Auslegungsstörfälle (Sicherheitssysteme) erforderlich sind, soweit sie für die unmittelbare Sicherheit des Primärkreises Bedeutung haben.

... Die Beseitigung der hiermit geforderten Mängel soll dazu beitragen, auch im Falle von Störfällen ein sicheres Abfahren und die Überführung der Anlage in einen sicheren Zustand zu gewährleisten.

Die Erklärung vom 29. August 2000 wurde dem [X.] am gleichen Tag zugeleitet. Das begleitende Schreiben hat auszugsweise folgenden Wortlaut:

Aufgrund der Erklärung zum weiteren Verfahren der Nachrüstung des [X.], [X.], (Anlage 2 der Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000) lege ich Ihnen gegenüber Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren fest; dazu gehören eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe.

[X.] ...

I[X.] ...

[X.]. Zur Beschleunigung der Nachrüstung des [X.] A hält die [X.]esaufsicht folgende Maßnahmen für erforderlich:

1. Die Genehmigungsanträge, die der Beseitigung von besonders gravierenden sicherheitstechnischen Mängeln <dienen>, die sich aus der beiliegenden Erklärung vom 29. August 2000 ergeben, müssen mit absoluter Priorität bearbeitet und beschieden werden. ...

2. Die Verfahren zu den Nachrüstungen entsprechend der Erklärung vom 29. August 2000 müssen so rechtzeitig abgeschlossen sein, dass die Umsetzung in der Revision 2001 und vor dem Wiederanfahren der Anlage verwirklicht werden kann. Hierzu sind die erforderlichen organisatorischen Maßnahmen in der Behörde und hinsichtlich der beteiligten Sachverständigenorganisationen zu ergreifen. Insbesondere ist eine stringente Projektplanung und -verfolgung erforderlich. Diesbezüglich bitte ich Sie um Vorlage eines Projektplanes innerhalb von drei Wochen nach Zugang dieses Schreibens. Dieser Projektplan hat hinsichtlich jedes der Genehmigungsverfahren, deren Gegenstand Nachrüstungsmaßnahmen der Erklärung vom 29. August 2000 beinhaltet, insbesondere folgende Zeitpunkte aufzuführen:

a) Vollständige Vorlage der Antragsunterlagen,

b) Fertigstellung des Gutachtens des nach § 20 Satz 1 des [X.]es hinzugezogenen Sachverständigen,

c) Fertigstellung des [X.] und Vorlage bei der [X.]esaufsicht,

d) Abschluss der Behördenbeteiligung,

e) Erlass des Bescheides.

Als Maßgabe für die Projektplanung gilt, dass alle Bescheide in den betroffenen Genehmigungsverfahren spätestens bis

Ende Juni 2001

erteilt werden. Die Projektplanung ist fortzuschreiben. Es ist zu gewährleisten, dass die Personalausstattung der Aufsichts- und Genehmigungsbehörde jederzeit der Projektplanung angepasst ist. Die hinreichende Zuziehung von Sachverständigenorganisationen und deren Bearbeitungskapazität ist ebenfalls sicherzustellen.

[X.] erfolgt u.a. durch i.d.R. 14-tägig stattfindende Statusgespräche unter Beteiligung der Aufsichts- und Genehmigungsbehörde, der Sachverständigen und der Antragstellerin sowie der [X.]esaufsicht. Dabei wird sich die [X.]esaufsicht an der Erstellung behördlicher Vorgaben beteiligen und diese ggf. bundesaufsichtlich begleiten.

3.- 5. ...

7. In der Folgezeit kam es zu einem Schriftwechsel zwischen dem [X.] und dem [X.], weil das [X.][X.] in dem Vorgehen des [X.]es einen Eingriff in seine Verwaltungszuständigkeit sah. Die Meinungsverschiedenheiten hierüber konnten nicht ausgeräumt werden.

I[X.]

1. Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2000, eingegangen am selben Tage, hat die [X.] [X.]regierung Klage erhoben und zuletzt den aus dem Rubrum ersichtlichen Antrag gestellt.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

a) Nach Art. 30 [X.] sei die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung treffe oder zulasse. Die Vorschrift regele die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen [X.] und Ländern und begründe ein Regel-Ausnahmeverhältnis der Art, dass der [X.] nur die ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen besitze, alle anderen Kompetenzen dagegen bei den Ländern lägen. Diese Kompetenzverteilung sei ausschließlicher Natur. Entweder sei der [X.] zuständig oder es sei die Zuständigkeit der Länder begründet.

[X.] zu Art. 30 [X.] seien alle Vorschriften des Grundgesetzes, die Kompetenzen [X.] oder Ländern [X.]. Für die Ausführung der [X.]esgesetze seien dies die Art. 83 ff. [X.]. Nach Art. 83 [X.] würden die [X.]esgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimme oder zulasse. Auf dieser Grundlage normiere Art. 84 [X.] die [X.]eigenverwaltung, während Art. 85 [X.] die [X.]esauftragsverwaltung durch die Länder regele. Dabei handele es sich trotz der missverständlichen Bezeichnung um [X.]verwaltung. Die Ausführung von [X.]esgesetzen durch die Länder obliege auch in der [X.]esauftragsverwaltung gegenüber [X.] ausschließlich den Ländern. Es gebe keine Doppelzuständigkeit der Gestalt, dass der [X.] im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung neben den Ländern nach außen im Verhältnis zu [X.] tätig werden könne. Die [X.]behörden unterstünden lediglich im Innenverhältnis nach [[X.]-07fa-4826-917a-abf4cb9975b7]Art. 85 Abs. 3 [X.][/ref] den Weisungen der obersten [X.]esbehörden.

Das [X.]esverfassungsgericht habe dies in seinen Urteilen vom 22. Mai 1990 ([X.] 81, 310) und 10. April 1991 ([X.] 84, 25) dahingehend umschrieben, dass die [X.] ausschließlich den Ländern zustehe und das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu [X.] umfasse. Die so verstandene [X.] bleibe stets Angelegenheit des [X.]. Ein Eintrittsrecht des [X.]es sehe Art. 85 [X.] ausdrücklich nicht vor. Dies bedeute, dass dem [X.] auch in der [X.]esauftragsverwaltung bei der Ausführung von [X.]esgesetzen jegliche Kompetenz für das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu [X.] fehle. Vor allem sei Art. 85 Abs. 3 [X.] keine Regelung, die dem [X.] abweichend von Art. 30 [X.] die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben im Außenverhältnis [X.] gegenüber erlaube. Entsprechend ihrer Funktion sei die Weisung auf das staatliche Innenverhältnis, nämlich auf die hierarchische Lenkung innerhalb des [X.] zur abschließenden Entscheidung von Sach- oder Verfahrensfragen beschränkt, und damit gerade kein Instrument, welches das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu [X.] auf die anweisende Stelle (den [X.]) verlagere. Das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu [X.] verbleibe stets bei der angewiesenen Stelle - dem Land.

Infolgedessen könne sich die [X.] nicht auf "rechtsverbindliches Handeln" gegenüber [X.] beschränken. Eine solche Auffassung würde bedeuten, dass der [X.] im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung entgegen Art. 30 [X.] jegliches Handeln nach außen für sich in Anspruch nehmen könne, solange es [X.] gegenüber nicht rechtsverbindlich sei. Eine derartige Sicht verkenne Grund und Grenzen der Auftragsverwaltung; denn sie gewähre dem [X.]e gerade kein Selbsteintrittsrecht, sondern sei lediglich Instrument interner hierarchischer Steuerung. Das Verwaltungshandeln nach außen, im besonderen die Umsetzung der Weisungen im Verhältnis zu [X.], obliege ausschließlich dem Land, dem die [X.] unentziehbar zugewiesen sei.

b) aa) Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 stelle sich als Erklärung des [X.] gegenüber [X.], nicht als Erklärung gegenüber der Antragstellerin im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung dar. Es liege deshalb zweifelsohne drittgerichtetes Handeln nach außen vor. Die Erklärung beziehe sich im Übrigen auch nicht auf Gegenstände der [X.]esgesetzgebung, zum Beispiel auf den künftigen Inhalt des [X.]es, und auch nicht auf den Bereich der Staatsleitung, sondern auf die Ausführung des [X.]es und damit auf die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, nämlich auf die nachträgliche Auflage vom 27. März 1991 und deren Erfüllung.

Darüber hinaus sage das [X.] gegenüber [X.] mit drittgerichteter Außenwirkung zu, bis spätestens Ende [X.]2000 gegenüber dem Land [X.] Maßnahmen zur Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens festzulegen, unter anderem eine Strukturierung der Verfahren und eine Definition der Bewertungsmaßstäbe. Zwar möge dem [X.] insoweit die Sachkompetenz zukommen, jedoch schließe dies nicht das Recht ein, sich gegenüber [X.] zu verpflichten, von dieser Sachkompetenz in bestimmter Weise innerhalb bestimmter Fristen Gebrauch zu machen.

Durch die Erklärung in Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 habe der [X.] nicht nur die [X.] des [X.] [X.] verletzt, sondern auch das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens missachtet. Das Land [X.] sei in die Verhandlungen, die der [X.] mit [X.] geführt habe, nicht eingeschaltet gewesen. Es sei weder beteiligt worden noch habe es Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Erst durch die Übersendung der Vereinbarung am 15. Juni 2000 habe die Antragstellerin Kenntnis von ihrem Inhalt bekommen. Mit dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens seien Konsensverhandlungen im Stile einer Geheimdiplomatie nicht vereinbar. Der [X.] habe das Land vor vollendete Tatsachen gestellt.

bb) Die Gespräche vom 11. Juli, 24. Juli, 8. und 14. August 2000 zur Vorbereitung der Erklärung des [X.] vom 29. August 2000 hätten der Klärung gedient, welche Nachrüstungsmaßnahmen erforderlich seien und wie viel Energie in [X.] noch erzeugt werden solle; es sei über ein laufzeitbegrenztes Nachrüstungsprogramm verhandelt worden.

Das [X.] habe dabei erkennen lassen, dass es erwäge, dem Land [X.] eine bundesaufsichtliche Weisung zu erteilen, in der Inhalt und Zeitplan der künftigen Genehmigungen behandelt werden sollten. Dem [X.] sei zwar eine Teilnahme an dem Gespräch zwischen [X.] und [X.] am 8. August 2000 anheim gestellt worden. Die Antragstellerin habe dies jedoch abgelehnt, um nicht den Eindruck zu erwecken, sie toleriere die in ihren Augen rechtswidrige Inanspruchnahme der [X.] durch das [X.] oder billige sie gar.

Möglicherweise hätten das [X.] und [X.] zur Vorbereitung der Erklärung vom 29. August 2000 über die Erfüllung von Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 auch miteinander korrespondiert. Diese Gespräche und die darauf bezogene Korrespondenz stellten sich als Handeln des [X.] nach außen gegenüber [X.] in Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben dar. Es handele sich auch nicht um Gespräche und Korrespondenz zum künftigen Inhalt der [X.]-Novelle, sondern um den Vollzug des geltenden [X.]es und der auf der Grundlage dieses [X.]erlassenen nachträglichen Auflage vom 27. März 1991. Dies sei ausschließlich Aufgabe der [X.]verwaltung. Dem [X.] komme insoweit nur die Sachkompetenz, nämlich die Befugnis zu interner abschließender Entscheidung von Sach- und Rechtsfragen zu, die jedoch ein nach außen gerichtetes Verwaltungshandeln [X.] gegenüber nicht gestatte, unabhängig davon, ob es zu rechtsverbindlichen Ergebnissen führe.

cc) Selbst wenn man davon ausgehe, dass die vorgenannten Gespräche und Korrespondenzen durch die Sachkompetenz des [X.]es gedeckt seien, habe die Antragsgegnerin gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie jegliche Unterrichtung der Antragstellerin über die Besprechungen vom 11. und 24. Juli sowie über die mit [X.] in diesem Zusammenhang geführte Korrespondenz unterlassen habe. Erst am 1. August 2000 und damit nach den Gesprächen mit [X.] am 11. und 24. Juli 2000 habe ein erstes Gespräch zwischen dem [X.] und dem [X.] zum weiteren Vorgehen bei Erfüllung der nachträglichen Auflagen vom 27. März 1991 stattgefunden.

[X.]) In Umsetzung von Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 habe das [X.] mit der Erklärung vom 29. August 2000 diejenigen Nachrüstungen festgelegt, die bis zum Zeitpunkt des [X.] der Anlage nach der Revision 2001 erforderlich seien. Dabei handele es sich keineswegs um eine Weisung des [X.] gegenüber dem [X.], sondern vielmehr um eine Erklärung des [X.] gegenüber [X.], dem Adressaten der nachträglichen Auflage vom 27. März 1991, und damit um eine Erklärung nach außen. Diese Erklärung lege sich auch rechtsverbindliche Wirkung zu, was insbesondere in Formulierungen wie "die Überprüfung hat ergeben, dass folgende Nachrüstungen... erforderlich sind" zum Ausdruck komme. Die Erklärung betreffe damit ausschließlich Verwaltungsaufgaben und verletze infolgedessen ebenfalls die [X.] des [X.] [X.].

[X.] vom selben Tage habe das [X.] diese Erklärung auch dem [X.] übermittelt. Der Inhalt dieser Erklärung sei jedoch nicht durch Weisung verbindlich gemacht worden, vielmehr habe das [X.] gegenüber dem [X.] in seinem Schreiben vom 29. August 2000 Maßnahmen zur Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens festgelegt.

2. Die [X.]esregierung hält den Antrag im Ergebnis für zulässig, weil eine [X.]-Länder-Streitigkeit auf Grund der weiten Fassung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] nur "Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des [X.]es und der Länder" voraussetze. Das sei hier auf Grund des Vortrags der [X.]n [X.]regierung zu bejahen.

Allerdings sei der Antrag unbegründet.

Eine Verletzung der [X.] des [X.] durch Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 liege nicht vor, weil diese nicht in einem Verwaltungsverfahren zur Ausführung des [X.]es in [X.]esauftragsverwaltung verfasst, "vereinbart" oder deklariert worden sei. Die Vereinbarung sei kein Bestandteil eines Verwaltungsverfahrens, sondern vielmehr Teil eines Gesetzgebungsverfahrens im materiellen Sinne. Der Bereich der Exekutive werde durch sie nicht berührt. Der Inhalt der Erklärung gegenüber [X.] werde zwar nur zum geringsten Teil (etwa bezüglich der Reststrommenge) Gegenstand eines künftigen [X.] werden. Gleichwohl sei die gesamte Erklärung in Anlage 2 konstitutiver Teil der Vereinbarung, weil sie zumindest für einen der Beteiligten - [X.] - als Voraussetzung für eine Einigung formuliert worden sei. Es handele sich um eine dem Bereich des informalen (konsensualen) Staatshandelns zuzuordnende "gesetzesvorbereitende Absprache". Ihr fehle jeder rechtliche Bindungswille. Die Vereinbarung sei allenfalls "politisch" bindend. Der [X.] habe deshalb die [X.] des [X.] im Sinne des Art. 85 [X.] nicht verletzen können.

[X.]" seien von der Öffentlichkeit fortwährend und intensiv begleitet worden. Von einer bundestreuewidrigen Geheimdiplomatie des [X.]es könne deshalb nicht die Rede sein. Im Übrigen habe das [X.][X.] - wie die anderen Länder auch - keinen Rechtsanspruch auf Beteiligung an einer solchen "gesetzesvorbereitenden Absprache". Es liege auch kein Verstoß gegen die Einzelanforderungen des [X.]estreueprinzips (Ankündigung einer Weisung, Gelegenheit des [X.] zur Stellungnahme, Anhörung, Erwägen des Standpunkts des [X.]) vor, weil mit der Erklärung in Anlage 2 der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 weder eine rechtliche Verpflichtung gegenüber [X.] begründet noch eine Weisung gegenüber dem [X.] erteilt worden sei.

Hingegen beziehe sich die Erklärung vom 29. August 2000 auf ein konkretes Verwaltungsverfahren, die Nachrüstung des [X.], [X.]. Diese Erklärung könne deshalb nicht dem Gesetzgebungsverfahren zur Novellierung des [X.]es zugerechnet werden. Insoweit sei der Regelungsbereich des Art. 85 [X.] berührt. Diese Erklärung habe keine Weisung gegenüber dem [X.] und auch keinen Verwaltungsakt gegenüber [X.] zum Gegenstand. Vielmehr stelle sie eine bloße Mitteilung des [X.] über die nach seiner Einschätzung erforderlichen Nachrüstungsmaßnahmen dar und messe sich demzufolge eine rechtsverbindliche Wirkung nicht bei. Sie sei Teil der Ausübung der bundesaufsichtlichen Sachkompetenz und habe in Verbindung mit dem "Festlegungsschreiben" an das [X.] vom selben Tag lediglich "informatorischen Ankündigungscharakter". Die [X.] sei deshalb nicht verletzt.

Die [X.]esregierung stellt ferner auch eine Verletzung der [X.] des [X.] [X.] durch die von ihr mit [X.] geführten Gespräche in Abrede. Bei jeder Gelegenheit habe das [X.] deutlich gemacht, dass die [X.] der [X.] Behörde für sämtliche Nachrüstungsverfahren respektiert werde. Der Betreiberin sei stets bewusst gewesen, dass sie sich wegen der durchzuführenden Verwaltungsverfahren zur Nachrüstung des [X.], [X.], an die [X.] Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde halten müsse. Ebenso wenig sei eine Verletzung der Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten gegeben. Das Land [X.] sei u.a. am 1. August 2000 über den Inhalt der Gespräche mit [X.] unterrichtet worden.

3. Die [X.] unterstützt den Rechtsstandpunkt des [X.] [X.].

B.

Das im [X.]-Länder-Streit-Verfahren zulässig verfolgte Begehren bleibt in der Sache ohne Erfolg.

[X.]

Das Land [X.] wird bei Vollzug des [X.]über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren ([X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 ([X.]), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. September 2001 ([X.]), im Auftrage des [X.]es tätig (Art. 87c [X.] in Verbindung mit § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG). Entgegen der Ansicht der [X.]n [X.]regierung hat der [X.] nicht die ihm für den Bereich der Auftragsverwaltung nach Maßgabe der Regelungen des Art. 85 [X.] gezogenen Grenzen überschritten; die behaupteten Verstöße liegen nicht vor.

1. Die Eigenständigkeit des [X.] ist bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt, obwohl es sich um eine Form der [X.]verwaltung handelt und die Länder hierbei [X.]staatsgewalt ausüben. Der [X.] hat bei der Auftragsverwaltung im Vergleich zur landeseigenen Ausführung der [X.]esgesetze weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten. Seine Aufsicht erstreckt sich nicht nur auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung; vielmehr unterstehen die [X.]behörden von vornherein den Weisungen der obersten [X.]esbehörden (vgl. im Einzelnen hierzu [X.] 81, 310 <331 f.>).

Die Verwaltungskompetenz des [X.] ist schon nach der ursprünglichen Zuweisung eingeschränkt. [X.] steht dem Land nur die [X.], das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu [X.], zu. Sie bleibt stets [X.]angelegenheit. Ein Eintrittsrecht des [X.]es ist in Art. 85 [X.] nicht vorgesehen. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung gilt dies hingegen nicht. Die Sachkompetenz liegt zwar zunächst ebenfalls beim Land. Der [X.] kann sie aber nach eigener Entscheidung dadurch an sich ziehen, dass er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig. Sie ist nach Maßgabe des [[X.]-4425-9156-dee463f4ea71]Art. 85 Abs. 3 [X.][/ref] als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom [X.] zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Die Sachkompetenz steht dem Land sonach von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den [X.] zu ([X.] 81, 310 <332>).

Diese Grundsätze hat der Senat in [X.] 81, 310 - [X.] - vor dem Hintergrund entwickelt, dass sich das antragstellende Land gegen eine erteilte Weisung zur Wehr gesetzt hat. [X.] geht es im vorliegenden Rechtsstreit nicht. Die antragstellende [X.] [X.]regierung beanstandet zunächst verschiedene Handlungen und Vorgehensweisen des [X.] gegenüber einem [X.] und nicht auch ein Vorgehen des [X.]es gegenüber [X.]. Diesem Handeln soll nach insoweit übereinstimmender Ansicht von [X.] und Land nicht die Eigenschaft einer bundesaufsichtlichen Weisung zukommen. Die in [X.] 81, 310 (331 ff.) entfalteten Überlegungen des Senats bedürfen deshalb mit Rücksicht auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt der Fortentwicklung.

2. Der [X.] darf im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung (Art. 85 [X.]) alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält, soweit er dadurch die [X.] der Länder nicht verletzt.

a) Allerdings steht dem [X.] die auf der Sachkompetenz gründende Geschäftsleitungsbefugnis nicht per se zu; er muss die ihm zunächst nur in Form einer "Reservezuständigkeit" verliehene (potentielle) [X.] erst aktualisieren, indem er diese ausdrücklich oder konkludent auf sich überleitet; denn auch die [X.] liegt - jedenfalls "zunächst" - ebenfalls beim Land (vgl. [X.] 81, 310 <332>).

Bestandteil der Aktivitäten des [X.]es zur Vorbereitung und Ausübung seines Direktions- und Weisungsrechts können auch unmittelbare Kontakte nach außen zu (betroffenen) [X.], einschließlich etwaiger "informeller" Absprachen sein. Allerdings ist dem [X.] auch auf dem Feld informalen Handelns ein Selbsteintrittsrecht zu verwehren. Unter welchen konkreten Voraussetzungen der unerlaubte Versuch eines die [X.] des [X.] verdrängenden Selbsteintritts anzunehmen ist, kann vorliegend jedoch offen bleiben.

Im Gegensatz zur Sachkompetenz ist die [X.] des [X.] unentziehbar ([X.] 81, 310 <332>). Das bedeutet konkret, dass dem Land die gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung, vor allem der Erlass von Verwaltungsakten und der Abschluss öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen, vorbehalten bleibt. Welche Schranken dem sonstigen Handeln des [X.]es nach außen im Bereich der [X.]esauftragsverwaltung kraft Verfassung im Einzelnen gezogen sind, bedurfte bisher keiner Entscheidung.

Der [X.] ist in Kontakt mit [X.], der Betreiberin des [X.], getreten, ohne sich hierbei der herkömmlichen verwaltungsrechtlichen Entscheidungsformen zu bedienen. Für die Wahrnehmung ihrer jeweiligen Kompetenzen können sowohl das Land als auch der [X.] ein Spektrum unterschiedlicher Handlungsformen in Anspruch nehmen. Das gilt vor allem im Vorfeld möglicher Entscheidungen.

Auch im Bereich solchen informalen Verwaltungshandelns ist es dem [X.] aber verwehrt, gleichsam eine "Schattenverwaltung" neben der der Länder aufzubauen. Der [X.] darf die Materie "friedliche Nutzung der Kernenergie" nicht im Widerspruch zu Art. 87c [X.] der Sache nach dadurch an sich ziehen, dass er für alle Länder den Vollzug des [X.]es über den Einzelfall hinaus gleichsam generell durch Kontakte nach außen reguliert. Hier geht es zwar allein und ausschließlich um die Nachrüstung des [X.], [X.], auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991. Auch in jedem konkreten Einzelfall muss jedoch das informale Handeln des [X.]es die vom Grundgesetz getroffene Kompetenzordnung wahren, damit die in Art. 85 [X.] niedergelegte Struktur der [X.]esauftragsverwaltung unangetastet bleibt und eine verfassungsrechtlich unzulässige "Doppelzuständigkeit" von vornherein vermieden wird (vgl. [X.] 36, 193 <202 f.>; 61, 149 <204>; 67, 299 <321>).

Aus diesem Grunde ist es unabdingbar, dass der [X.] deutlich erkennbar - ausdrücklich oder konkludent - die ihm nach Art. 85 Abs. 3 [X.] zukommende Sachkompetenz an sich zieht und auf diese Weise das Land auf seine [X.] beschränkt (hierzu [X.] 81, 310 <332>).

b) Hat der [X.] im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung die Sachkompetenz auf sich übergeleitet, so ist er berechtigt, sich in jeder von ihm für zweckmäßig gehaltenen Weise Informationen zu beschaffen - sei es von der Betreiberin, sei es von den Ländern selbst, sei es durch Sachverständigenkommissionen -, die er zur Ausübung seiner Sachkompetenz für erforderlich erachtet. Jeder Versuch, den [X.] bei der Wahrnehmung seiner Sachkompetenz an die Mitwirkung des [X.] zu binden und ihn in seiner Informationsbeschaffung einzuengen, würde dessen Geschäftsleitungsbefugnis und Direktionsmacht, auf die die Wahrnehmung der Sachkompetenz letztlich ausgerichtet ist, entgegen der vom Grundgesetz vorgenommenen Aufgabenverteilung beschränken. Die [X.] des [X.] verletzt der [X.] erst dann, wenn er nach außen gegenüber [X.] und gleichsam an Stelle der auf Grund der [X.] des [X.] für eine Entscheidung gegenüber [X.] berufenen [X.]behörde rechtsverbindlich tätig wird oder durch die Abgabe von Erklärungen, die einer rechtsverbindlichen Entscheidung gleichkommen, die [X.] des [X.] an sich zieht.

Es bedarf auf Grund des zur Entscheidung stehenden Sachverhalts keiner auf weitere Einzelheiten eingehenden Beantwortung der Frage, unter welchen Voraussetzungen der [X.] im Bereich vorbereitenden informalen Verwaltungshandelns in verfassungswidriger Weise die [X.] des [X.] verletzen könnte. Für ein Handeln, das seinem Gewicht nach einer rechtsverbindlichen Entscheidung gleichkommt, bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.

3. Der [X.] hat im Streitfall die [X.] des [X.] [X.] in Bezug auf die Nachrüstung des [X.], [X.], nicht verletzt.

a) Der [X.] hat durch seine Weisung vom 29. Oktober 1999 seine Sachkompetenz in Anspruch genommen und dies dem zuständigen [X.]ministerium jedenfalls konkludent angezeigt; denn dieses wurde angewiesen, "Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 des [X.]es zur Veränderung des [X.], [X.] oder seines Betriebs erst nach bundesaufsichtlicher Zustimmung zu erteilen". Damit war für das [X.] offenkundig, dass sich das [X.] aktiv in das Verfahren zur Nachrüstung des [X.], [X.], einzuschalten gedachte, das seit dem Störfall vom 16./17. Dezember 1987 ausgelöst worden war und durch den Bescheid vom 27. März 1991 eine Konkretisierung erfahren hatte.

Ein Mehr an Förmlichkeiten war entbehrlich. Es ist auf den Empfängerhorizont abzustellen. Die Weisung über einen umfassenden Zustimmungsvorbehalt war von der zuständigen [X.]behörde ohne vernünftige Zweifel über deren Tragweite dahin aufzunehmen, dass der [X.] die Genehmigungsverfahren maßgeblich im verfassungsrechtlichen Binnenverhältnis zu begleiten gedenkt.

b) Bezüglich der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 hat das Land [X.] insoweit keine Rechtsposition. Der "Atomkonsens" ist Angelegenheit des [X.]es und er kann deshalb völlig unabhängig von den Ländern agieren. Beteiligungsrechte der Länder, die in der Verfassung eine Stütze finden könnten, sind insoweit weder dargetan noch ersichtlich.

[X.] zu dieser Vereinbarung, die das [X.] betrifft, fällt in die vom [X.] in Anspruch genommene Sachkompetenz. Deren materieller Aussagewert ist gering; es handelt sich um typische und politisch übliche Absichtserklärungen, an denen kein vernünftig und verantwortlich Handelnder [X.] festbinden" würde. Es ist nicht zu erkennen, welches Informationsinteresse das Land [X.] insoweit hätte haben können, vor allem auch unter dem Gesichtspunkt, dass es später nicht zu einer Weisung gekommen und das Land selbst auf die Linie des [X.]es eingeschwenkt ist.

Auch die Erklärung vom 29. August 2000 gegenüber [X.] hat keinen anderen als einen politischen und unverbindlichen Inhalt. Die Antragstellerin vermochte einen anderen Gehalt nicht plausibel darzulegen; er erschließt sich dem Senat auch nicht. Ihr Verhalten ist insoweit widersprüchlich. Hätte die Erklärung vom 29. August 2000 gegenüber [X.] die von der Antragstellerin behauptete Bedeutung, hätte sie konsequenterweise das "Festlegungsschreiben" vom 29. August 2000 angreifen müssen.

c) Vor diesem Hintergrund und vor allem unter dem Gesichtspunkt, dass die Antragstellerin inzwischen auf die Linie des [X.]es bezüglich der Nachrüstung des [X.], [X.], eingeschwenkt ist, läuft ihr Begehren darauf hinaus, dass das Weisungsrecht des [X.]es und die ihm vorausgehenden informalen Handlungen und Maßnahmen an die Mitwirkung des jeweils betroffenen [X.] gebunden werden und damit das Weisungsrecht des Art. 85 Abs. 3 [X.] der Sache nach im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Struktur der [X.]esauftragsverwaltung in eine [X.]aufsicht über den [X.] umgekehrt würde.

Die Antragstellerin hat keine Gesichtspunkte dafür vorgetragen, dass ihre [X.] in Bezug auf die Nachrüstung des [X.], [X.], in irgendeiner rechtlich erheblichen Weise beeinträchtigt oder gar verletzt worden wäre. Sie hat nicht darzulegen vermocht, auf Grund welcher der von ihr angegriffenen Maßnahmen oder Handlungen des [X.]es einschließlich der von ihm gepflogenen Gespräche, die im Antrag im Einzelnen bezeichnet sind, ihre [X.] nach Maßgabe des Art. 85 [X.] und ihre auf dem Vollzug des [X.]es beruhende Entscheidungszuständigkeit über die Genehmigungsanträge der [X.] rechtlich oder sachlich gebunden worden wären.

I[X.]

1. Die Möglichkeit des [X.]es, die Sachkompetenz an sich zu ziehen und das Land auf seine [X.] zu beschränken, bedeutet allerdings nicht, dass der [X.] bei deren Inanspruchnahme keinerlei Bindungen unterläge. Er unterliegt auch bei Ausübung seiner Sachkompetenz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Diese verlangt, dass sowohl der [X.] als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des [X.]esstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. hierzu auch [X.] 81, 310 <337> m.w.N.). Der [X.] verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein ([X.] 81, 310 <337> m.w.N.) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind ([X.] 81, 310 <337>). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den hier zur Entscheidung stehenden Streitfall gilt:

Die in [X.] 81, 310 (337) - [X.] - entwickelten Maßstäbe lassen sich nicht ohne Weiteres auf das hier zu beurteilende informale Handeln des [X.]es übertragen, weil sie auf die Weisung nach Maßgabe des Art. 85 Abs. 3 [X.] abgestimmt sind. Hier ist jedoch der einer Weisung vorgelagerte Bereich der Informationsbeschaffung durch den [X.] angesprochen. Es obliegt insoweit allein dessen Entscheidung, ob er sich im jeweils zu betrachtenden Einzelfall überhaupt noch veranlasst sieht, eine Weisung zu erteilen, nachdem er sich umfassend sachlich informiert und das allein von ihm zu definierende Gemeinwohlinteresse - beispielsweise in Form einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme - dem betroffenen Land zur Kenntnis gebracht hat. Eine derartige Sachverhaltskonstellation haben die Ausführungen von Antragstellerin und Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung zutage gefördert; denn die [X.] [X.]regierung ist bezüglich der Nachrüstung des [X.], [X.], auf die Linie des [X.] eingeschwenkt, weshalb dieses eine Weisung für dessen Nachrüstung für entbehrlich gehalten und sich - nach einmütiger Ansicht aller Beteiligten - auf eine bloße bundesaufsichtliche Stellungnahme beschränkt hat. Schon vor den von der Antragstellerin angegriffenen Maßnahmen und Vorgehensweisen hatte das [X.] am 31. März 1999 seine früheren Weisungen an das [X.] aufgehoben und diesem damit auch freie Hand gelassen, den Betrieb des Kernkraftwerks vorläufig einzustellen, bis die Nachrüstung durchgeführt sein werde.

2. Gleichwohl ist im Bereich informalen Handelns wegen des Kontakts zu [X.] ein gewisses Gefahrenpotential nicht zu verkennen, aus dem sich grundsätzliche Beeinträchtigungen der [X.] des [X.] ergeben können, ohne dass dies dem Land bekannt und dieses in die Lage versetzt wird, den [X.] mit den für die Länder bei einer solchen Konstellation vorgesehenen verfassungsprozessualen Rechtsbehelfen "in die Schranken weisen" zu lassen.

Der hier zu entscheidende Streitfall zeigt indes Besonderheiten auf. Das vorliegend zwischen [X.] und Land begründete Verfassungsrechtsverhältnis im Sinne des Art. 85 [X.] - [X.]esauftragsverwaltung - bezieht sich allein und ausschließlich auf die Nachrüstung des [X.], [X.], auf der Grundlage des Bescheides vom 27. März 1991. Hierauf ist zugleich die [X.] des [X.] [X.] beschränkt. Dieses verfassungsrechtliche Binnenverhältnis zwischen [X.] und Land und das verwaltungsrechtliche Außenverhältnis zwischen dem [X.][X.] und [X.] als Betreiberin des [X.], [X.], werden gleichsam durch den "Atomkonsens" und den von der [X.]esregierung beabsichtigten Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie überlagert. Hinsichtlich dieser Ziele und Maßnahmen des [X.]es kann jedoch das [X.][X.] keinerlei Rechtspositionen entsprechend den vom [X.]esverfassungsgericht in [X.] 81, 310 (337 f.) aufgestellten Grundsätzen in Anspruch nehmen; denn der Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie sowie die Vereinbarung vom 14. Juni 2000 liegen außerhalb der [X.]esauftragsverwaltung nach Maßgabe des Art. 85 [X.]. Legitime Interessen des [X.] [X.], die in der verfassungsrechtlich gebotenen Achtung seiner [X.] wurzeln, sind allein bezüglich der Nachrüstung des [X.], [X.], in Ausführung des Bescheides vom 27. März 1991 anzuerkennen. Das Land kann Informations- und Beteiligungsrechte nur in Bezug auf dieses der [X.]esauftragsverwaltung zuzurechnende Verwaltungsverfahren beanspruchen.

In einem Überlagerungsbereich, wie er im Streitfall gegeben ist, in dem ein konkretes Verwaltungsverfahren anhängig ist und der [X.] zugleich außerhalb dieses Verfahrens agiert, was nicht notwendig im Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzes geschehen muss, können die Sphären von [X.] und Land nicht eindeutig gegeneinander abgegrenzt werden. Allerdings gibt es Eckpunkte, deren Einordnung verfassungsrechtlich zweifelsfrei möglich ist. Zieht der [X.] die ihm zukommende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent an sich, ist das Land zugleich informiert. Es ist verfassungsrechtlich nicht geboten, dass der [X.] seine weiteren Schritte in Wahrnehmung seiner Sachkompetenz dem Land offen legt oder es gar hieran beteiligt; denn die Inanspruchnahme der Sachkompetenz ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig (vgl. [X.] 81, 310 <332>). Die Sachkompetenz verbleibt dem [X.] ungeschmälert und ist nicht nur gefiltert durch eine Beteiligung des betroffenen [X.] eröffnet. Das Land selbst genießt wirksamen, aber auch ausreichenden Schutz durch die prozeduralen Anforderungen vor Erteilung einer Weisung, wie sie in [X.] 81, 310 - [X.] - niedergelegt sind. Kommt es zu keiner Weisung und verbleibt das informale Handeln des [X.]es im Vorfeld, muss es durch die Sachkompetenz gedeckt sein. Der [X.] kann deshalb alle die informalen Handlungen und Maßnahmen ohne Beteiligung des [X.] vornehmen, die ihm auch zur Vorbereitung einer Weisung zur Verfügung stünden. Ist das informale Handeln des [X.]es von dem konkreten Verwaltungsverfahren und der [X.] des [X.] in Bezug auf dieses so weit entfernt, wie dies hier der Fall ist, bedarf es keiner näheren Unterrichtung im [X.]und schon gar nicht einer Unterrichtung über Einzelschritte bezüglich der gepflogenen Gespräche, die die Antragstellerin hier angreift. Vielmehr ist eine ganzheitliche Betrachtung geboten.

Diese ganzheitliche Betrachtung verlangt, das Vorgehen des [X.]es im Zeitraum von der verfahrensleitenden Weisung am 29. Oktober 1999 bis zu dem "Festlegungsschreiben" am 29. August 2000 insgesamt und nicht lediglich punktuell zu würdigen. Auch wenn es zu keiner Weisung gekommen ist, war das Land [X.] auf Grund dieses Schreibens, der vorangegangenen Presseberichte und auf Grund des [X.]vom 31. März 1999 über die Aufhebung der vormals erteilten [X.]esweisungen in der Lage, fortwährend seine Auffassung über die Nachrüstung des [X.], [X.], in geeigneter Weise gegenüber dem [X.] geltend zu machen und in den Entscheidungsfindungsprozess einzubringen.

Abweichende Meinung

der [X.] [X.] und Mellinghoff
zum Urteil des [X.] vom 19. Februar 2002

- 2 [X.]/00 -

Entgegen der Senatsmehrheit sind wir der Auffassung, dass die Antragsgegnerin durch die von der Antragstellerin gerügten Maßnahmen gegen Art. 30 und [ref=509225df-5c16-4b8d-9b57-ee3770393636]Art. 85 [X.][/ref] verstoßen hat, weil sie in die unentziehbare [X.] des [X.] eingegriffen hat ([X.]). Selbst wenn die Antragsgegnerin sich für ihr Verhalten noch auf die ihr zustehende Sachkompetenz berufen könnte, hätte sie gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen und rechtzeitig über ihre Vorhaben informiert und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat (I[X.]). Die Verfassungsverstöße sind nicht dadurch gerechtfertigt, dass es sich bei der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 um die Vorbereitung einer [X.]novelle gehandelt hat oder dass das verfassungsrechtliche Binnenverhältnis zwischen [X.] und [X.]durch die Vorbereitung des Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie überlagert wird ([X.].).

[X.]

Die Antragsgegnerin hat mit dem streitgegenständlichen Verhalten in die unentziehbare [X.] des [X.] eingegriffen, weil sie die Ausführung des [X.]es unmittelbar und unter Umgehung der zuständigen [X.]verwaltung betrieben hat. Damit hat der [X.] gegen die Art. 30 und 85 [X.] verstoßen.

1. Im föderalen Staatsaufbau des Grundgesetzes ist die Ausführung von Gesetzen grundsätzlich Sache der Länder (Art. 30, 83 [X.]). Soweit der [X.] nicht vom Grundgesetz zur bundeseigenen Verwaltung ermächtigt ist, bleibt es bei der Ausführung von [X.]esgesetzen durch die Länder. Auch die [X.]esauftragsverwaltung nach Art. 85 [X.] ist [X.]ausführung von [X.]esgesetzen. Der Unterschied zwischen der landeseigenen Verwaltung nach Art. 84 und der [X.]esauftragsverwaltung nach Art. 85 [X.] liegt lediglich im Umfang der Weisungsrechte des [X.]es. Im Fall der landeseigenen Ausführung von [X.]esgesetzen nach Art. 84 [X.] ist der [X.] auf die Rechtsaufsicht beschränkt, zur Durchsetzung seines Aufsichtsrechts steht ihm nicht das Mittel der Weisung zur Verfügung. Jedoch darf aus dem deutlich weiter bemessenen Aufsichtsumfang im Fall der [X.]esauftragsverwaltung nicht geschlossen werden, dass der [X.] wegen seines sachlichen Direktionsrechts in die Ausführung des jeweiligen [X.]esgesetzes selbst eintreten darf. Die Ausführung von [X.]esgesetzen bleibt auch im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung [X.]verwaltung, ungeachtet der intensiven Einwirkungsmöglichkeiten des [X.]es (Blümel, Verwaltungszuständigkeit, in: [X.]/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, [X.], § 101, Rn. 49; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], Bd. [X.], 4. Aufl., Art. 85, Rn. 4).

2. Dem [X.] ist es verwehrt, in die Verwaltungstätigkeit des [X.] einzutreten oder auch nur mit ihr im Sinne einer Parallelverwaltung zu konkurrieren. Dies liefe dem Sinn der Trennung von Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit zwischen [X.] und Ländern zuwider. Die grundsätzlich streng abgrenzende Kompetenzordnung des Grundgesetzes ist die Grundlage der föderalen Ordnung der [X.]esrepublik Deutschland. Sie gewährleistet die Selbstständigkeit des [X.]es und der Länder im Verhältnis zueinander als Merkmal der vertikalen Gewaltenteilung, wobei eine klare Abgrenzung der Kompetenzen, ungeachtet der verfassungsrechtlich zugelassenen Möglichkeiten des Zusammenwirkens, auch die Voraussetzung für eine klare Zurechnung von Verantwortung darstellt. Weder der [X.] noch die Länder können deshalb über die im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen zwischen [X.] und Ländern sind selbst mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig (vgl. [X.] 63, 1 <39>).

Innerhalb der [X.]esauftragsverwaltung steht allerdings dem [X.] das Recht zu, den Verwaltungsvollzug der Länder zu steuern; seine Auffassung vom Gesetzesvollzug muss sich bei der Auslegung des Gesetzes wie bei der konkreten Rechtsanwendung durchsetzen können. Die Durchsetzung erfolgt aber immer in der innerstaatlich föderalen Rechtsbeziehung zwischen [X.] und Land und dort in den von Art. 85 [X.] zugelassenen Rechtsformen. Es ist daher dem [X.] untersagt, unmittelbar gegenüber dem Betroffenen die [X.]esgesetze in verwaltungsmäßiger Weise auszuführen. Die verwaltungsmäßige Ausführung von [X.]esgesetzen gehört auch im Bereich der [X.]esauftragsverwaltung zum unentziehbaren Kompetenzbereich eines [X.].

3. Das [X.]esverfassungsgericht hat diesen Kernbestand des [X.]vollzuges von [X.]esgesetzen als [X.] bezeichnet, die ungeteilt und unentziehbar den Ländern zustehe. [X.] ist danach das "Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu [X.]" ([X.] 81, 310 <332>). Das Handeln nach außen in diesem Sinne beschränkt sich nicht auf rechtsförmliches Handeln, wie den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Das Grundgesetz stellt der vollziehenden Gewalt weder einen abschließenden Katalog bestimmter Handlungsformen zur Verfügung noch werden ausdrücklich erwähnte Handlungsformen inhaltlich im Einzelnen definiert ([X.] 100, 249 <258>). Es kommt nicht auf die genaue rechtliche Qualifikation, sondern auf den Inhalt des Handelns der Antragsgegnerin an. [X.]esgesetze können auch dadurch ausgeführt werden, dass die Zwecke des [X.]auf informellem Wege verwirklicht werden. Zur Verwaltungstätigkeit gehören deshalb nicht nur die gesetzesvollziehenden rechtsverbindlichen oder diesen gleichkommenden Entscheidungen mit Außenwirkung (vgl. auch [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], Bd. [X.], 4. Aufl., Art. 83, Rn. 19). Von der [X.] wird vielmehr auch das unmittelbare Handeln nach außen erfasst, das darauf gerichtet ist, die Regelungsziele des Gesetzes zu verwirklichen. Der insoweit eintretende [X.] kann durch alle auf den Einzelfall bezogenen Maßnahmen erreicht werden, auch wenn sie sich nicht in die herkömmlichen rechtlich formalisierten Verfahren und Handlungsformen einordnen lassen. Dem [X.] ist es daher verwehrt, im Rahmen der Auftragsverwaltung die [X.]esgesetze selbst auszuführen, indem er im Einzelfall das Verhalten Dritter durch konkrete Absprachen in die Richtung des von ihm für sachgerecht gehaltenen Gesetzesvollzugs lenkt.

In Anbetracht einer Verwaltungswirklichkeit mit beträchtlichen Anteilen an informellen Handlungsformen, der Gemengelage aus förmlichen Befugnissen und sachlichen Kompetenzen auf der einen Seite und Absprachen, Verhandlungen und Konsensgesprächen auf der anderen Seite, würde die [X.] der Länder ausgehöhlt, wenn das informale Handeln mit Vollzugsqualität nicht zur [X.] zählte. Dies gilt umso mehr, als angesichts der weit reichenden Sachkompetenz des [X.]es die [X.] der Länder ohnehin das eigenstaatliche Minimum bei der [X.]ausführung von [X.]esgesetzen ist. Für die Entscheidung des Rechtsstreits kommt es somit darauf an, ob das von der Antragstellerin beanstandete Verhalten des [X.]es im vorgenannten Sinne als verwaltungsmäßiger Vollzug des [X.]es zu verstehen ist (zum Verständnis der Ausführung von [X.]esgesetzen als verwaltungsmäßiger Vollzug vgl. Blümel, Verwaltungszuständigkeit, in: [X.]/ Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, [X.], § 101, Rn. 51). Es kommt entgegen der Senatsmehrheit nicht darauf an, ob das betroffene Land dargelegt hat, in seiner [X.] rechtlich oder sachlich "gebunden" worden zu sein. Die Auswirkungen auf die [X.]kompetenz sind nicht entscheidungserheblich; maßgeblich ist, ob der [X.] ohne eigene Kompetenz in verwaltungsmäßiger Weise ein [X.]esgesetz ausführt, das nach Art. 85 [X.] der Auftragsverwaltung unterliegt.

4. Ein verwaltungsmäßiger Vollzug ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine Stelle öffentlicher Gewalt zielgerichtet und unmittelbar auf Privatrechtssubjekte einwirkt, um diese zu einem durch den Zweck oder einzelne Vorschriften des jeweiligen Gesetzes erfassten Verhalten zu bewegen. Wenn der [X.] danach in direkte Verhandlungen mit dem Betreiber eines Kernkraftwerks tritt und mit ihm eine Vereinbarung trifft, wie der Betreiber künftig seine vom [X.]erteilte Betriebsgenehmigung ausüben wird, vollzieht er das [X.] nach seinen Auffassungen und ohne die dafür zuständigen Länder einzubeziehen. Ein solches Verhalten des [X.]es ist vorliegend gegeben.

In der Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11. Juni 2001 wurde vereinbart, dass

1. für das [X.], [X.], eine Stromproduktion von 62 TWh vorgesehen sei (Restnutzungsumfang),

2. und binnen 3 Monaten über ein Nachrüstprogramm entschieden werde, das sowohl den sicheren Betrieb gewährleiste als auch in angemessenem Verhältnis zur Restnutzung stehe,

3. dazu nachträgliche Auflagen angepasst würden.

Über das Nachrüstprogramm sollte nach den Festlegungen der Anlage 2 nur dann rasch entschieden werden, wenn die Betreiberin zuvor erkläre, auf eine Übertragung von Energiemengen anderer Kernkraftwerke auf das Kernkraftwerk [X.], [X.], zu verzichten.

Mit diesen Vereinbarungen wurde ungeachtet ihrer Rechtsqualität unmittelbar in die Zuständigkeit der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde und damit in die [X.] des [X.] eingegriffen. Entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit handelt es sich bei der Anlage 2 zur Vereinbarung zwischen der [X.]esregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 und vom 11. Juni 2001 nicht lediglich um eine politisch übliche, unverbindliche Absichtserklärung. Die Betreiberin durfte bereits mit der Paraphierung des [X.] davon ausgehen, dass die [X.]esregierung diese Vereinbarung auch ohne Rechtspflicht erfüllen würde, weil sie politisch im Wort stand. Damit konnte die Betreiberin über den Umfang des zur ordnungsgemäßen Vollziehung des [X.]es notwendigen Nachrüstprogramms unmittelbar mit dem zuständigen [X.]esministerium weiterverhandeln, weil es angesichts des umfassenden Weisungsrechts des [X.]es und angesichts der nach außen erklärten Absicht des [X.]es, dieses konsequent den Vereinbarungen entsprechend auszuüben, auf das Land und seine atomrechtliche Genehmigungsbehörde nicht mehr ankam. Dementsprechend fanden Gespräche zwischen dem Staatssekretär des [X.]esministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ([X.]) und Vertretern der Betreiberin ohne Beteiligung der Antragstellerin nach Paraphierung des [X.] statt.

Selbst wenn man der Anlage 2 zur Vereinbarung vom 14. Juni 2000 diese Eingriffsqualität nicht zuerkennen wollte, wurde spätestens durch die ohne die Beteiligung des [X.] geführten Gespräche die [X.] des [X.] verletzt. Im Gespräch vom 11. Juli 2000 wurden ausweislich des Protokolls "Nachrüstpakete erstellt". Für [X.], [X.], wurden Maßnahmen vereinbart, "die kurzfristig erforderlich sind, um einen sicheren Betrieb zu gewährleisten", dieses Maßnahmepaket sei "während der Revision 2000 ([X.]) und vor dem Wiederanfahren nach der Revision 2001 umzusetzen". Weiterhin verpflichtete sich das [X.], der [X.] Genehmigungsbehörde "Vorgaben zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren" zu machen, darunter wurde die "Strukturierung der Verfahren und Definition der Bewertungsmaßstäbe" verstanden. In diesem Gesprächsprotokoll wird ferner deutlich, dass beide Seiten sich in einem so genannten iterativen Prozess wähnten. Die Betreiberin ([X.]) erklärte, sie ginge von der Ausnutzung der für [X.], [X.], zugewiesenen Reststrommenge von 62 TWh aus, Abweichungen von dieser Position seien aber möglich, wenn im Einzelnen der Umfang der erforderlichen Nachrüstungen bekannt sei. Daraus ist zu schließen, dass der nach dem [X.] erforderliche Umfang der Nachrüstmaßnahmen von beiden Seiten Schritt für Schritt in Abhängigkeit von der Restnutzung des [X.]ausgehandelt wurde. Erst wenn "bilateral" eine grundsätzliche Einigung erzielt sei, sollte auch die zuständige Atomaufsichtsbehörde des [X.] [X.] beteiligt werden.

5. Ein solcher im [X.] erfolgender Näherungsprozess zwischen der öffentlichen Gewalt und privaten Betroffenen eines Verwaltungsrechtsverhältnisses ist unmittelbare Verwaltungstätigkeit nach außen. Eine auf diesem Wege herbeigeführte Konkretisierung gesetzlicher Maßstäbe und ihre Anwendung auf den Einzelfall werden seit langem im Umweltrecht zur informalen Verwaltungstätigkeit unter dem Schlagwort der "Vollzugserleichterung durch Konsens" ([X.], Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, [X.]) gerechnet. Die Einzelheiten der nach dem [X.] erforderlichen Nachrüstung in Verhandlung mit der Betreiberin zu bestimmen, ist aber Angelegenheit des [X.], Teil seiner [X.].

Es mag so scheinen, als mache es in der Sache einen nur geringfügigen Unterschied, ob der [X.] bereits vorab über das Ergebnis seiner Willensbildung mit Außenstehenden disponiert oder sich ohne solche [X.] im staatlichen Innenverhältnis gegenüber dem Land sachlich durchsetzt. Aber hier eine nachvollziehbare Grenze sichtbar zu machen, ist gerade zum Schutz der Eigenstaatlichkeit der Länder unabdingbar. Denn ein solches Vorgehen des von der Sachkompetenz her beherrschenden [X.]es desavouiert das Land; es erscheint als ohnmächtiges Werkzeug des [X.]eswillens. Damit wird die auch der Freiheitswahrung der Bürger dienende vertikale Gewaltenteilung jedenfalls im Bereich der [X.]esauftragsverwaltung zu einer substantiell entleerten Fassade. Die Ausführung von [X.]esgesetzen durch die Länder ist zugleich ein Mittel der Gewaltenteilung, weil der Bürger sicher sein kann, dass sein Fall mit Wirkung für ihn nur von der [X.]behörde entschieden wird, ungeachtet der Ingerenzrechte des [X.]es im staatlichen Binnenverhältnis. Eine mit der [X.]verwaltung konkurrierende informelle Parallelverwaltung, mit der alles Wesentliche vorab und ohne Beteiligung des [X.] festgelegt wird, bringt das Institut der [X.]esauftragsverwaltung um diesen gewaltenteiligen Sinn.

6. Zugleich gefährdet der [X.] auch in funktioneller Hinsicht den vom Grundgesetz gewollten sachgerechten Vollzug des [X.]esgesetzes, denn dem [X.] fehlt ohne den eigenen Verwaltungsunterbau auch die erforderliche Sachkunde im Detail, über die die atomrechtliche Genehmigungsbehörde des [X.] verfügt. Die bestehenden Verwaltungsbehörden der Länder und ihre fachlichen Kompetenzen werden nicht in die Entscheidung eingebunden. Das sachgerechte Zusammenwirken verschiedener [X.]behörden, die angesichts der schwachen Konzentrationswirkung der atomrechtlichen Genehmigung (§ 8 Abs. 2 AtG) für eine bestimmte Anlage nach anderen Gesetzen zuständig sind, und die Möglichkeit der Berücksichtung dieses behördlichen Sachverstandes bei der Bildung des [X.]eswillens werden verhindert. Der enge Zusammenhang mit landeseigenen Verwaltungsbereichen war entscheidend dafür, dass für den Vollzug des Kernenergierechts die bundeseigene Verwaltung nicht als sachgerecht angesehen und daher die Auftragsverwaltung zugelassen wurde (ausführlich [X.], Die Ausführung der [X.]esgesetze durch die Länder, 2001, S. 297 ff.).

Im vorliegenden Fall bildete der [X.] ausschließlich im Außenkontakt durch die Verhandlungen mit der Betreiberin seinen konkreten Willen betreffend den Umfang der atomrechtlich notwendigen Nachrüstmaßnahmen, öffnete sich somit der kooperativen Mitgestaltung im Hinblick auf den Gesetzesvollzug einer einzelnen atomrechtlichen Anlage. Ob die dabei ausgehandelten Maßnahmen in jedem Fall sachgerecht waren, vermochte der [X.] ohne Einschaltung der zuständigen [X.]behörde nicht mit der erforderlichen Gewissheit zu beurteilen. Angesichts der besonderen Fallkonstellation konnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass entsprechende Sachargumente des [X.] noch rechtzeitig Einfluss auf die Willensbildung des weisungsberechtigten [X.]esministers nehmen konnten. Der für eine spätere Weisung zuständige [X.]esminister wäre angesichts der politisch eingegangenen Bindung des [X.]eskanzlers an den Atomkonsens und der bestehenden Richtlinienkompetenz des Kanzlers im Ergebnis gehindert gewesen, anders als "ausgehandelt" zu verfahren. Unter welchen Voraussetzungen die Anlage für welchen Zeitraum weiterbetrieben werden konnte, stand fest, bevor die Antragstellerin überhaupt beteiligt wurde.

[X.] als die Senatsmehrheit annimmt, geht es bei dem streitgegenständlichen Verhalten des [X.]es nicht lediglich um die effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung des Weisungsrechts oder um die Informationsbeschaffung zur Vorbereitung einer Weisung. Um reine Informationsbeschaffung würde es sich handeln, wenn der [X.] sich lediglich das Wissen verschafft, das er zur Vorbereitung einer Weisung benötigt. Dies bezweckte der [X.] wenn überhaupt nur in zweiter Linie. In erster Linie ging es darum, das konkrete Rechtsverhältnis betreffend das [X.], [X.], so auszugestalten, dass die politischen Ziele des [X.]es und die wirtschaftlichen Ziele der Betreiberin zur Deckung gelangten. Im Übrigen war der [X.] dem Grunde nach über die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Nachrüstung des betreffenden [X.]informiert.

Auch wenn die Vereinbarung vom 14. Juni 2000 und das nachfolgende Verhalten der Antragsgegnerin dazu geeignet gewesen wären, den Umfang und Inhalt einer möglichen Weisung vorzubereiten, dienten die Gespräche zwischen dem [X.] und der Betreiberin primär dem Vollzug des [X.]es die konkrete Anlage betreffend. Unter Ausschaltung des [X.] wurden Maßnahmen vereinbart, die zu konkreten Rechtsfolgen für die Nachrüstung des [X.], [X.], führen sollten. Mit derartigen Absprachen hat der [X.] die Grenzen seiner Sachkompetenz überschritten, denn er handelt mit solchen verabredeten [X.] in verwaltungsmäßiger Weise nach außen gegenüber dem vom Gesetzesvollzug Betroffenen. Auch wenn der [X.] die ihm nach Art. 85 Abs. 3 [X.] zukommende Sachkompetenz an sich zieht, ist er nicht berechtigt, die [X.]esgesetze selbst in verwaltungsmäßiger Weise auszuführen. Die Sachkompetenz gibt dem [X.] die umfassende Sachbeurteilung und Sachentscheidung im Innenverhältnis gegenüber dem Land, nicht aber die Kompetenz zur verwaltungsmäßigen Ausführung der Gesetze nach außen.

8. Entgegen der Senatsmehrheit führt dieses Ergebnis auch nicht dazu, dass der [X.] bei der Ausübung seiner Sachkompetenz an die Mitwirkung des jeweils betroffenen [X.] gebunden würde und damit das Weisungsrecht des Art. 85 Abs. 3 [X.] der Sache nach im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Struktur der [X.]esauftragsverwaltung in eine [X.]aufsicht über den [X.] umgekehrt würde. Der [X.] ist nicht gehindert, sich umfassend auch unmittelbar bei den Betreibern zu informieren und sich damit auch unabhängig von dem jeweils betroffenen Land die Grundlagen für seine Sachbeurteilung und Sachentscheidung zu verschaffen. Vorliegend hat der [X.] sich jedoch nicht lediglich informiert, er hat vielmehr unter Umgehung des [X.] im unmittelbaren Kontakt zur Anlagenbetreiberin kooperativ gestaltet.

I[X.]

Selbst wenn die Antragsgegnerin sich für ihr Verhalten noch auf die ihr zustehende Sachkompetenz berufen könnte, hat sie jedenfalls gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen und rechtzeitig über ihre Vorhaben informiert und ihr keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Der [X.] hätte sich insoweit angesichts der kollidierenden Überschneidung von [X.]es- und [X.]kompetenzen um einen sachgerechten Ausgleich, insbesondere um eine angemessene Beteiligung der Antragstellerin, bemühen müssen.

1. Für die Funktionsfähigkeit des Systems kompetenzgeteilter Staatlichkeit genügt es nicht, die Kompetenzbereiche zwischen [X.] und Land negativ gegeneinander abzugrenzen. Vielmehr wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des [X.]es und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht. Insbesondere bei der [X.]esauftragsverwaltung, in der die Weisungskompetenz des [X.]es die gesamte Vollzugstätigkeit des [X.] erfasst, gewinnt die Kompetenzausübung in wechselseitiger Rücksichtnahme besondere Bedeutung. Zwar verstößt der [X.] nicht schon dadurch gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss die Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind ([X.] 81, 310 <337> m.w.N.). Dem [X.] ist es unbenommen, zur Vorbereitung einer Novelle des [X.]es Gespräche mit einzelnen Betroffenen zu führen und sich um Konsens für sein Gesetzesvorhaben zu bemühen. Der [X.] ist [X.]gegenüber den Ländern insoweit ermächtigt, weil es sich um Akte der gesamtstaatlichen politischen Leitung und insbesondere um das Vorfeld der Ausübung einer dem [X.] zustehenden Gesetzgebungskompetenz handelt. Jedoch muss er, auch wenn er dabei nicht in die [X.] der Länder eingreift, sich rücksichtsvoll gegenüber den Ländern verhalten. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verlangt, dass sowohl der [X.] als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des [X.]esstaates und auf die Belange der Länder nehmen ([X.] 81, 310 <337>).

2. Die Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme bei der Ausübung von Kompetenzen zwingt nicht nur im Fall des Erlasses einer Weisung , dass dem betroffenen Land Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird ([X.] 81, 310 <337 unten>). Die auch von der Senatsmehrheit gesehene besondere Gefährdung der [X.] durch informales Handeln des [X.]es nach außen, im Verhältnis zu [X.], gebietet es, dass der [X.] Rücksicht auf das Land nimmt und ihm Gelegenheit gibt, seinen Standpunkt deutlich zu machen. Dies muss vor einer faktisch irreversiblen Bindung des [X.]es geschehen, weil sonst der Zweck einer Anhörung des [X.] verfehlt wird. Sinn der Beteiligung des [X.] im Rahmen der Auftragsverwaltung ist es, den Standpunkt des jeweiligen [X.] in der zu treffenden Entscheidung zu berücksichtigen. Dem Land soll eine effektive Chance gegeben werden, seinen Standpunkt darzulegen; es muss gewährleistet sein, dass sich der [X.] hiermit inhaltlich auseinandersetzt und ihn in seine Entscheidungsbildung (ergebnisoffen) mit einbezieht. Dies ist nicht mehr gewährleistet, wenn der [X.] durch informelle Absprachen mit [X.] bereits faktisch gebunden ist, sodass eine spätere Beteiligung eines [X.] lediglich pro forma stattfindet.

Das informale Verwaltungshandeln ist dadurch gekennzeichnet, dass rechtlich formalisierte Handlungsformen, die eine klare Zuordnung zu einem Kompetenzbereich erlauben, vermieden werden. Es werden regelungsvermeidende, regelungsersetzende oder regelungsergänzende Maßnahmen ergriffen, um verhaltenssteuernd auf Dritte einzuwirken. An die Stelle rechtlich geregelter Verfahren und rechtswirksamer Entscheidungen treten Arrangements, Verständigungen und rechtlich unverbindliche Absprachen. Bei einem derartigen informalen Handeln des [X.]es im Verhältnis zu [X.] lässt sich gelegentlich nur schwer feststellen, wann die Grenze zur verwaltungsmäßigen Ausführung von [X.]esgesetzen überschritten und in die [X.] eines [X.] eingegriffen wird, auch wenn dies eine besondere Aufgabe der Verfassungsrechtsprechung bleibt ([X.], Der [X.]esstaat - Bestand und Entwicklung, in: Festschrift 50 Jahre [X.]esverfassungsgericht, Zweiter Band, 2001, S. 719 <721>). Dieser Gefährdungslage kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass der [X.], auch wenn er noch innerhalb seiner Sachkompetenz handelt, das betroffene [X.]angemessen informiert und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn er nach außen mit [X.] Absprachen trifft, die zumindest unmittelbare oder mittelbare Rückwirkungen auf den Verwaltungsvollzug eines [X.] haben.

Dieser allgemeine Grundsatz gilt auch für das streitgegenständliche Verhalten des [X.]es. Wegen des untrennbaren Zusammenhangs mit der [X.] des [X.] hat der [X.] Rücksicht auf das Land zu nehmen und ihm Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt deutlich zu machen.

3. Die Antragsgegnerin hat im Streitfall jedenfalls gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, weil sie die Antragstellerin nicht angemessen über ihre Verhandlungen und Gespräche mit der Betreiberin des [X.], [X.], unterrichtet hat. Zwar ist es ebenso wenig wie vor einem Weisungserlass erforderlich, dass der [X.] sich um ein Einvernehmen mit dem Land bemüht (vgl. [X.] 81, 310 <337>). Die Antragsgegnerin hätte jedoch die Antragstellerin zumindest vor der Paraphierung der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 förmlich informieren und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen, soweit in der Vereinbarung und in der Anlage 2 Einzelheiten zum Verwaltungsvollzug für bestimmte Atomanlagen festgelegt wurden.

Dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Antragsgegnerin nicht bereits dadurch genügt, dass sie die ihr zustehende Sachkompetenz ausdrücklich oder konkludent auf sich übergeleitet hat. Dadurch ist das [X.]lediglich darüber informiert, dass der [X.] beabsichtigt, die Sachbeurteilung und Sachentscheidung im konkreten Fall selber vorzunehmen. Der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens erfordert aber darüber hinaus, dass dem betroffenen [X.]Gelegenheit gegeben wird, seine Argumente vorzutragen und seinen Standpunkt darzulegen.

Soweit die Senatsmehrheit darauf verweist, dass es sich im Streitfall um den einer Weisung vorgelagerten Bereich der Informationsbeschaffung handele, vermögen wir dem nicht zu folgen. Wie bereits oben ausgeführt ging es weder in der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 noch in den nachfolgenden Gesprächen allein um die Verschaffung möglicherweise von der Antragstellerin vorenthaltener Informationen. Vielmehr ist der [X.] in direkte Verhandlungen mit dem Betreiber des [X.], [X.], eingetreten, um den Vollzug des [X.]es im konkreten Einzelfall abzusprechen. Bei derartigen verhaltenssteuernden Maßnahmen - wenn man sie überhaupt als zulässig ansieht -, die über eine reine Informationsbeschaffung hinausgehen, gebietet die gegenseitige Rücksichtnahme eine rechtzeitige und angemessene Information des betroffenen [X.]. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das Land der Presse entnehmen kann, welchen Stand die Verhandlungen über ein Kernkraftwerk, das seiner Verwaltungskompetenz unterfällt, erreicht haben. Es kommt auch nicht darauf an, ob die [X.]esregierung davon ausgehen darf, das Land sei ohnehin nicht mit der von ihr verfolgten Politik einverstanden. Die gegenseitige Achtung von [X.] und Ländern erforderte es, jedenfalls vor der Paraphierung, betroffene Länder förmlich zu informieren und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, soweit Einzelheiten zu Atomanlagen festgelegt wurden, die der Verwaltungskompetenz der Länder unterfallen.

[X.].

[X.] ([X.]) oder der Verstoß gegen die Pflicht zur bundesfreundlichen Ausübung einer Kompetenz (I[X.]) kann weder damit gerechtfertigt werden, dass - wie die Antragsgegnerin vorträgt - es sich bei der Vereinbarung vom 14. Juni 2000 um einen Teil eines Gesetzgebungsverfahrens handele, noch - wie die Senatsmehrheit meint - dass das verfassungsrechtliche Binnenverhältnis zwischen [X.] und Land durch die Vorbereitung des Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie überlagert werde.

Die Einbindung der Anlage 2 in den sogenannten Atomkonsens vermag nicht die grundsätzliche Kompetenz des [X.] zur verwaltungsmäßigen Ausführung des [X.]es im Rahmen der [X.]esauftragsverwaltung zu überlagern. Soweit den entsprechenden [X.]esorganen eine Kompetenz zur Gesetzesvorbereitung zusteht, müssen sie diese doch so ausüben, dass dadurch nicht Kompetenzen der Länder missachtet werden. Aus der Zuständigkeit zur Gesetzgebung kann im Rahmen der Auftragsverwaltung nicht als Annex oder kraft Sachzusammenhangs eine Verwaltungskompetenz des [X.]es begründet werden. In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob und in welchem Umfang die [X.]esregierung überhaupt befugt ist, im Rahmen von Gesetzesvorbereitungen konkrete Absprachen mit den [X.] zu treffen und welche Rechtsqualität Absprachen der hier vorliegenden Art zuzumessen ist. Jedenfalls kann die verfassungsrechtlich zulässige Vorbereitung einer Gesetzesinitiative nicht dazu führen, die Kompetenzordnung des Grundgesetzes außer [X.] zu setzen oder zu überlagern. Auch im Rahmen einer Gesetzgebungsinitiative ist der [X.] gehindert, bereits bestehende [X.]esgesetze im Einzelfall verwaltungsmäßig auszuführen und dadurch in die [X.] eines [X.] einzugreifen.

Die Antragsgegnerin hätte sich insofern der iterativen Detailabsprache über den Inhalt der Auflagen zum [X.], [X.], enthalten oder jedenfalls eine angemessene Beteiligung des für die Atomaufsicht der betreffenden Anlage zuständigen [X.] gewährleisten müssen. Dies wäre auch möglich gewesen ohne den sogenannten Atomkonsens insgesamt zu gefährden. Eine ganzheitliche Betrachtung ist deshalb weder aus der bloßen Überschneidung zweier Kompetenzbereiche noch vorliegend aus einer tatsächlichen Untrennbarkeit des konkreten Lebenszusammenhangs heraus geboten. Die Befugnisse zur Gesetzgebungsinitiative oder auch zur Vorbereitung einer möglichen Weisung gehen den verfassungsrechtlichen Bindungen an die Kompetenzordnung des Grundgesetzes im [X.]-Länder-Verhältnis nicht vor, sondern sind durch diese begrenzt. Der Senatsmehrheit ist zwar einerseits zuzustimmen, dass die Vorbereitung des [X.] aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie für sich genommen nicht Gegenstand der [X.]esauftragsverwaltung war. Für die Maßstäbe der [X.]esauftragsverwaltung, die Abgrenzung der Kompetenzbereiche und den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens können sich jedoch andererseits aus dem Vorgang der gesetzesvorbereitenden Konsensgespräche keine den Kompetenzbereich des [X.]es erweiternde Besonderheiten ergeben. Andernfalls stände es dem [X.] frei, sich durch informelle Gespräche und Vereinbarungen, die als gesetzesvorbereitend deklariert werden, von den verfassungsrechtlichen Bindungen im [X.]-Länder-Verhältnis zu lösen.