Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.12.2023, Az. 8 A 2/23

Die Klägerin zu 2 ist eine Tochtergesellschaft der ebenso wie sie in [X.] ansässigen [X.] und Alleingesellschafterin der in [X.] gegründeten und in das dortige Handels- und Gesellschaftsregister eingetragenen Klägerin zu 1. Diese hält sämtliche Anteile an der nach [X.] Recht gegründeten [X.] (nachfolgend: [X.]) mit Sitz in [X.]. Die ebenfalls nach [X.] Recht gegründete und in [X.] ansässige [X.] (nachfolgend: [X.]) wird unmittelbar von der Klägerin zu 2 als Alleingesellschafterin gehalten. Der Tätigkeitsbereich von [X.] und [X.] umfasst im Wesentlichen den Einkauf, die Verarbeitung und den Vertrieb von Rohöl; dabei erbringt [X.] Dienstleistungen für [X.]. Beide halten unter anderem - teils mittelbar - Beteiligungen an Raffinerien in [X.] ([X.]), in [X.] ([X.] [X.] GmbH & Co. KG) und in [X.]/[X.] ([X.] mbH).

Mit Bescheid vom 14. September 2022 (BAnz [X.]) ordnete das [X.] (im Folgenden: [X.]) gemäß § 17 Energiesicherungsgesetz ([X.]) hinsichtlich sämtlicher Stimmrechte aus den Geschäftsanteilen an [X.] und [X.] die Treuhandverwaltung durch die [X.] ([X.]) bis zum 15. März 2023 an. Die hiergegen gerichtete Klage der [X.] wies der [X.] mit Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - ab. Dabei ging er davon aus, Mitte September 2022 habe die konkrete Gefahr bestanden, dass [X.] und [X.] ihre Aufgaben im Sinne des § 17 Abs. 1 [X.] wegen einer drohenden Unterbrechung [X.] Rohöllieferungen und wegen der sanktionsrechtlichen Overcompliance ihrer Geschäftspartner nicht würden erfüllen können. Der deshalb drohende Ausfall der [X.] hätte seinerzeit im Nordosten [X.] zu längerfristigen, erheblichen, nicht durch [X.] anderer Unternehmen kompensierbaren [X.] mit Rohölprodukten geführt, die Kernbereiche der Daseinsvorsorge betroffen hätten.

Mit Bescheid vom 15. März 2023 (BAnz [X.]) verlängerte das [X.] gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Abs. 1 [X.] hinsichtlich sämtlicher Stimmrechte aus den Gesellschaftsanteilen an [X.] und [X.] die Anordnung der Treuhandverwaltung durch die [X.] bis zum 10. September 2023. Zur Begründung hieß es, die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 17 Abs. 1 [X.] eine Treuhandverwaltung angeordnet werden dürfe, lägen weiterhin vor. [X.] und [X.] betrieben als verbundene Unternehmen im Sinne von § 17 Abs. 1 [X.] durch ihre Tochtergesellschaft [X.] eine Raffinerie, die zur Kritischen Infrastruktur gehöre, da die maßgeblichen Schwellenwerte für erzeugte Kraftstoffmengen überschritten würden. Daneben sei [X.] über Anteile an der Bayernoil- und der [X.]-Raffinerie an weiteren Kritischen Infrastrukturen beteiligt. Durch den Umfang seiner Ölhandelsgeschäfte und Raffinerie- sowie [X.] sei [X.] ein zentrales Unternehmen der Ölversorgung in [X.]. Die [X.] zähle zu den größten Raffinerien [X.]. Durch sie werde eine Grundversorgung des Nordostens [X.] und des [X.]er Flughafens sichergestellt. Ohne eine Verlängerung der Treuhandverwaltung könnten [X.] und [X.] wegen des dann zu erwartenden Rückzugs ihrer Vertragspartner ihre dem Funktionieren des Gemeinwesens auf dem Sektor Energie dienende Aufgabe nicht länger erfüllen. Die für den Geschäftsbetrieb erforderliche Diversifizierung des Ölbezugs der Raffinerien sei dann nicht in ausreichendem Maß möglich. Bei unzureichender Belieferung bestehe das Risiko von Lieferengpässen für End- und Großhandelskunden. Eine erhebliche Einschränkung des Geschäftsbetriebs von [X.] und [X.] drohe auch wegen des [X.] von Vertragspartnern, die betriebsnotwendige Dienstleistungen zur Verfügung stellten und deren Rückzug bei Beendigung der Treuhandverwaltung zu erwarten sei. Gleiches gelte für Auftragnehmer wie die Lieferanten von Betriebs- und Hilfsstoffen, deren Fehlen die Ölverarbeitung in der [X.] gefährden würde. Hierdurch drohe eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit. Die Verlängerung der Treuhandverwaltungsanordnung sei geeignet und erforderlich, diese Gefahr abzuwenden. Sie führe dazu, dass diese Vertragspartner bereit wären, die Geschäftsbeziehungen fortzusetzen. Das erlaube [X.] und [X.], weiterhin ihren Versorgungsbeitrag zu leisten. Die Anordnung erweise sich auch als angemessen.

Hiergegen haben die [X.] am 17. April 2023 Klage erhoben. Daraufhin hat der [X.] die Beklagte mit Verfügung vom selben Tag aufgefordert, die vollständigen und mit Seitenzahlen versehenen Verwaltungsvorgänge im Original vorzulegen. Unter dem 26. April 2023 hat die Beklagte die Verwaltungsvorgänge vorgelegt und dabei die Bekanntgabe einzelner Bestandteile gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO unter Bezugnahme auf eine Sperrerklärung des [X.]s vom selben Tag verweigert. Auf gerichtliche Aufforderung hat sie am 26. Mai 2023 zuvor unlesbare Bestandteile nachgereicht (Anlagen [X.] bis [X.]), die Verwaltungsvorgänge auf weitere gerichtliche Aufforderungen am 29. August, am 7. September und am 3. November 2023 vervollständigt (Anlagen [X.] bis [X.]4, Anlage [X.]5 und Anlagen [X.]6 bis [X.]9) sowie dazu jeweils eine ergänzende Sperrerklärung selben Datums abgegeben.

Am 18. August 2023 haben die [X.] einen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO in Bezug auf den im vorliegenden Verfahren auszugsweise als Blatt 1 f. des Verwaltungsvorgangs vorgelegten, teilweise geschwärzten Zwischenbericht der [X.] vom August 2022 und den Bericht der [X.] vom 29. September 2022 gestellt und diesen Antrag am 24. November 2023 auf den Kurzbericht der [X.] vom 30. April 2023 (Anlage [X.]9) erweitert.

Die Vorlage des ungeschwärzten Berichts der [X.] vom 29. September 2022 mit dem Titel "Versorgungsoptionen [X.]: Ausgleich möglicher Minderproduktion der Raffinerien [X.] und [X.] durch Kesselwagen" sowie der im Tenor näher bezeichneten Seiten des Kurzberichts der [X.] vom 30. April 2023 mit dem Titel "Rolle der Raffinerie [X.] für die Versorgungssicherheit" hält der [X.] nach derzeitigem Sach- und Streitstand für erforderlich, weil die darin enthaltenen Angaben entscheidungserheblich sind.

Die Entscheidungserheblichkeit entfällt nicht dadurch, dass die Klage - wie die Beklagte meint - wegen des Auslaufens der befristeten Verlängerungsanordnung unzulässig geworden und damit keine Entscheidung mehr über deren Rechtmäßigkeit zu treffen wäre. Es spricht viel dafür, dass sich die Verlängerung der Treuhandverwaltungsanordnung noch nicht erledigt hat, weil sie die Rechtsgrundlage ihrerseits fortgeltender, aufgrund der Treuhänderbefugnisse getroffener Maßnahmen sein dürfte. Selbst wenn sie sich mit ihrem Ablauf am 10. September 2023 erledigt haben sollte, hätten die [X.] jedenfalls ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form eines Präjudizinteresses. Sie haben substantiiert unter Bezifferung behaupteter Vermögensschäden vorgetragen, Entschädigungsansprüche wegen der angefochtenen Anordnung der Treuhandverwaltung geltend machen zu wollen.

Für die Frage nach der Begründetheit der Klage kommt es nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand unter anderem auf die im Tenor näher bezeichneten Unterlagen an. Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Treuhandverwaltung ist § 17 [X.]. Nach § 17 Abs. 1 [X.] kann ein Unternehmen, das selbst oder durch verbundene Unternehmen im Sinne von § 15 des Aktiengesetzes Kritische Infrastrukturen im Sinne von § 2 Absatz 10 des [X.] im Sektor Energie betreibt, unter Treuhandverwaltung gestellt werden, wenn die konkrete Gefahr besteht, dass ohne eine Treuhandverwaltung das Unternehmen seine dem Funktionieren des Gemeinwesens im Sektor Energie dienenden Aufgaben nicht erfüllen wird, und eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit droht. § 17 Abs. 2 Satz 1 [X.] bestimmt, dass die Anordnung auf längstens sechs Monate zu befristen ist. Sie kann gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 [X.] um jeweils bis zu sechs weitere Monate verlängert werden, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 weiterhin vorliegen.

Nach der Rechtsprechung des [X.]s ist § 17 [X.], soweit die Vorschrift für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Anordnung der Treuhandverwaltung entscheidungserheblich ist, verfassungskonform (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 29 ff.). Der [X.] hat weiter entschieden, dass die beiden unter Treuhandverwaltung gestellten Tochtergesellschaften der [X.] Kritische Infrastruktur im Sinne von § 2 Abs. 10 Satz 1 Nr. 1 [X.] im Sektor Energie betreiben (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 40 ff.). Anhaltspunkte dafür, dass sich die für diese Auffassung des [X.]s maßgeblichen tatsächlichen Gesichtspunkte entscheidend geändert haben könnten, bestehen nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht.

Ob im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung die konkrete Gefahr bestand, dass [X.] und [X.] ihre dem Funktionieren des Gemeinwesens im Sektor Energie dienenden Aufgaben zukünftig nicht erfüllen würden und dadurch (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 68) eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte, wird im Verfahren zu klären sein. Dabei kommt den im Tenor bezeichneten Unterlagen entscheidungserhebliche Bedeutung zu. Sie sind nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand insbesondere für die Beantwortung der Frage relevant, ob bei Erlass der Verfügung eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte.

Nach der Rechtsprechung des [X.]s bringt § 17 Abs. 1 [X.] mit diesem Begriff zum Ausdruck, dass die Verlässlichkeit und Stabilität der Energieversorgung gewährleistet werden sollen. Die Energieversorgung ist eine öffentliche Aufgabe und gehört zum Bereich der Daseinsvorsorge. Sie ist eine Leistung, deren der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf. Versorgungssicherheit im Sinne des § 17 Abs. 1 [X.] ist danach die Gewährleistung einer ausreichenden, verlässlichen und kontinuierlichen Versorgung mit Energie. Im Gegensatz zu § 1 Abs. 1 [X.] verlangt § 17 Abs. 1 [X.] keine Gefährdung oder Störung der Energieversorgung selbst, sondern nur eine drohende Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit. Darunter ist die Gefahr nicht unerheblicher Einbußen bei der Versorgung mit Energie zu verstehen, die sich auf das Funktionieren des Gemeinwesens auswirken können. Dabei ist das Ausmaß der räumlichen Auswirkungen ebenso zu berücksichtigen wie die Größe des betroffenen Personenkreises und die Dauer der zu [X.] Beeinträchtigung. An die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit durch die Aufgabenminder- oder -nichterfüllung dürfen wegen der existenziellen Bedeutung sicherer Energieversorgung keine hohen Anforderungen gestellt werden (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 68 m. w. N.).

Im Verfahren betreffend die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Treuhandverwaltung ist der [X.] davon ausgegangen, dass eine Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit drohte, weil wegen des drohenden Zusammenbruchs der Tochtergesellschaften der [X.] die konkrete Gefahr eines Ausfalls ihres [X.] bestand und die [X.] in diesem Fall nicht mit der erforderlichen Mindestlast hätte betrieben werden können. Dies hätte im gesamten Nordosten des Bundesgebiets, insbesondere in der Region [X.]/[X.], zu längerfristigen, erheblichen [X.] mit Rohölprodukten geführt und Kernbereiche der Daseinsvorsorge, wie etwa die Wärmeversorgung großer Teile der dortigen Bevölkerung, gefährdet (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 69).

Dies zugrunde gelegt ist der P.-Bericht zu "Versorgungsoptionen [X.] - Ausgleich möglicher Minderproduktionen der Raffinerien [X.] und [X.] durch Kesselwagen" vom 29. September 2022 entscheidungserheblich. Der Bericht befasst sich insbesondere mit den Folgen eines möglichen Ausfalls der [X.] und deren Kompensierbarkeit. Ließe sich der Wegfall des [X.] der [X.] ohne weiteres auf andere Weise ersetzen, wären voraussichtlich die Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 [X.] zu verneinen.

Gegen die Entscheidungserheblichkeit des genannten Berichts spricht nicht, dass dieser ausweislich einer E-Mail vom 3. März 2023 (Bl. 342 des Verwaltungsvorgangs) keine konkreten Textstellen zur Einschätzung der Versorgungssicherheit enthalten soll, sondern einen mehr lösungsorientierten Ansatz verfolgt. Ausweislich seiner ungeschwärzten Passagen erscheint der Bericht jedenfalls geeignet, dem [X.] hinreichendes Material für eine Einschätzung der Kompensierbarkeit des Ausfalls der [X.] zu liefern. Dazu gehören insbesondere die vom [X.] im Bericht durchgängig geschwärzten Kapazitäts- und Mengenangaben.

Die Entscheidungserheblichkeit des Berichts wird auch nicht durch die weitere E-Mail vom 3. März 2023 (Bl. 352 des Verwaltungsvorgangs) in Frage gestellt, in welcher noch einmal auf das Risiko von Versorgungsengpässen eingegangen wird. Diese E-Mail enthält ausweislich ihres Betreffs lediglich eine "Kurzeinschätzung Risiko Lieferengpässe". Eine nähere Auseinandersetzung mit der Kompensierbarkeit von Fehlmengen der [X.] enthält sie nicht. Diese ist nicht ohne Kenntnis des (ungeschwärzten) Berichts vom 29. September 2022 zu klären.

Der [X.] hat keine Möglichkeit, sich die im P.-Bericht vom 29. September 2022 enthaltenen Informationen auf andere Weise zu beschaffen. Zwar dürften zumindest einige der in dem Bericht behandelten Fragen grundsätzlich auch einer Klärung durch Beweisaufnahme in Form eines Sachverständigengutachtens zugänglich sein. Nach der Rechtsprechung des [X.]s kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung hinsichtlich der Gefahrenprognose jedoch auf die dem [X.] bekannten und für es erkennbaren Umstände an (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 - 8 A 2.22 - NVwZ 2023, 1326 Rn. 52). Diese ergeben sich aus dem P.-Bericht und nicht aus einem im Nachhinein angefertigten Sachverständigengutachten. Andere Erkenntnisquellen, aus denen sich der [X.] die im P.-Bericht enthaltenen geschwärzten Informationen beschaffen könnte, sind nicht ersichtlich.

Darüber hinaus ist der Kurzbericht der [X.] zur "Rolle der Raffinerie [X.] für die Versorgungssicherheit" vom 30. April 2023 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang entscheidungserheblich.

Gegen die Entscheidungserheblichkeit spricht nicht, dass der Bericht nach Erlass der angegriffenen Verfügung datiert. Dem ungeschwärzten Teil des Berichts lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass seine Datengrundlage auch den Zeitraum vor Erlass der Verlängerungsanordnung umfasst. So nimmt der Bericht unter anderem auf seinen Seiten 6 ("Beginn der Notversorgung") und 9 ("Seit dem Embargo") sowie auf Seite 15, 1. Absatz ("Vor Inkrafttreten des [X.]") und 2. Absatz (Wiedergabe von Aussagen der Untersuchung "Versorgungsoptionen [X.]" vom 29. September 2022), Bezug auf Zeiträume, die vor dem Zeitpunkt des Erlasses der Verlängerungsanordnung liegen.

Seinem Titel zufolge betrifft der Kurzbericht die Bedeutung der [X.] [X.] für die Versorgungssicherheit. Für entscheidungserheblich hält der [X.] die Passagen zur Rolle des [X.] (Nr. 2.1 des Berichts), des [X.] im [X.] (Nr. 2.2 des Berichts), der Pipeline Rostock-[X.] (Nr. 2.3 des Berichts), der Infrastruktur zum Mineralöl-Produktabtransport (Nr. 2.5 des Berichts) und der Versorgungslage und Risiken für [X.] (Nr. 3 des Berichts). Zwar betreffen die Nr. 2.1, 2.2, 2.3 und 2.5 des Berichts nicht direkt den Betrieb der [X.] und deren unmittelbares Ausfallrisiko. Sie hängen jedoch so eng damit zusammen, dass die geschwärzten Angaben für die Bewertung der hier zu entscheidenden Frage nach einer drohenden Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit relevant sein können. Erst die ungeschwärzte Vorlage der im Tenor näher bezeichneten, teilgeschwärzten Seiten macht die Aussagen des Berichts überprüfbar und gegebenenfalls nachvollziehbar.

Für nicht entscheidungserheblich hält der [X.] dagegen den bereits im Verfahren BVerwG 8 A 2.22 vollständig, aber weitgehend geschwärzt vorgelegten Zwischenbericht der [X.] vom August 2022. Dieser befasst sich ausweislich seines Titels mit "Handlungsoptionen für eine Unterbrechung [X.] Mineralöllieferungen". Da schon seit Anfang 2023 kein [X.] Rohöl mehr bezogen wird, betrachtet er eine Situation, die im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der ersten Verlängerungsanordnung nicht mehr vorlag. Er verhält sich damit zu einer anderen als der entscheidungserheblichen Versorgungslage.

Eine abweichende Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit ergibt sich auch nicht daraus, dass die Beklagte die Seiten 28 und 41 des Berichts jeweils teilweise geschwärzt als Blatt 1 f. des Verwaltungsvorgangs zum vorliegenden Verfahren vorgelegt hat. Die teilweise geschwärzten Ausführungen auf Seite 28 betreffen die eben dargestellte, bei Erlass der Anordnung überholte Versorgungslage. Auf eine Entschwärzung der Bezifferung der damaligen Gesamtkapazität der [X.]er Tanklager auf Seite 41 unter 5.4 wäre der [X.] selbst, wenn dieses [X.] nicht überholt wäre, nicht angewiesen, denn sie ist [X.]. Im Verfahren BVerwG 8 A 2.22 hat die Beklagte die entsprechende Seite ohne die hier vorgenommene Schwärzung vorgelegt. Soweit die Kopf- und Fußzeilen der beiden Seiten Schwärzungen enthalten, kann der [X.] angesichts der üblicherweise an solchen Stellen enthaltenen Informationen ausschließen, dass sie für die Entscheidung des Rechtsstreits relevant sein können.

Für nicht entscheidungserheblich hält der [X.] weiterhin die auf den Seiten 4, 12 und 13 des Kurzberichts der [X.] zur "Rolle der Raffinerie [X.] für die Versorgungssicherheit" vom 30. April 2023 geschwärzten Informationen. Sie betreffen die [X.]en weiteren Konsortialpartner der [X.] und deren Aktivitäten hinsichtlich der Beschaffung von Rohöl. Die auf Seite 15 unter Nr. 3.2 Zeile 4 des Berichts geschwärzten Angaben zu Fehlmengen für Diesel und Heizöl für die Region [X.]deutschland sind dem [X.] aus dem insoweit ungeschwärzten P.-Bericht vom 29. September 2022 (u. a. Seite 1) bekannt.