Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 09.06.2020, Az. 6 AV 3/20

Die in M. wohnhafte Klägerin erhob im November 2019 beim [X.] Verpflichtungsklage auf Löschung ihrer u.a. in [X.] gespeicherten personenbezogenen Daten. Das [X.] hat sich mit Beschluss vom 22. Januar 2020 für unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das [X.] verwiesen. Dessen Zuständigkeit ergebe sich aus § 52 Nr. 3 [X.] i.V.m. [X.] VwGO, da das [X.] als [X.]oberbehörde für mehrere [X.] zuständig sei und die Klägerin ihren Wohnsitz im Bezirk des [X.] habe.

Das [X.] hat sich für unzuständig erklärt und den Rechtsstreit mit Beschluss vom 9. März 2020 an das [X.] zurückverwiesen. Der grob fehlerhafte Beschluss des [X.] äußere keine Bindungswirkung, da sich dessen Zuständigkeit aus § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO ergebe. [X.] der Regelung sei unanwendbar, da sich die Zuständigkeit des [X.] nicht auf [X.] [X.] erstrecke.

Daraufhin hat das [X.] den Rechtsstreit mit Beschluss vom 13. Mai 2020 dem [X.] vorgelegt und um die Bestimmung des zuständigen Gerichts gebeten.

1. Das [X.] ist für die Entscheidung des negativen Kompetenzkonflikts zwischen dem [X.] und dem [X.] gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 5 VwGO zuständig. Nach dieser Vorschrift wird, wenn verschiedene Verwaltungsgerichte, von denen eines für den Rechtsstreit zuständig ist, sich rechtskräftig für unzuständig erklärt haben, das zuständige Gericht von dem nächsthöheren Gericht bestimmt. Das ist im vorliegenden Fall eines negativen Kompetenzkonflikts zwischen dem [X.] und dem [X.] das beiden beteiligten Gerichten übergeordnete [X.].

2. Über die auf Löschung von Daten gerichtete Verpflichtungsklage hat das [X.] zu entscheiden. Zwar war bei Klageerhebung das [X.] nach § 52 Nr. 3 [X.], 3 und 5 i.V.m. Nr. 5 VwGO zuständig (2.1). Dessen örtliche Zuständigkeit ist jedoch durch den gemäß § 83 [X.] VwGO unanfechtbaren Verweisungsbeschluss des [X.] vom 22. Januar 2020 entfallen und das [X.] ist örtlich zuständig geworden. Der Verweisungsbeschluss des [X.] vom 22. Januar 2020 erweist sich nicht als offensichtlich unhaltbar, so dass die gesetzlich angeordnete Bindungswirkung mit Blick auf [X.] entfiele (2.2). Das [X.] ist trotz der Rückverweisung an das [X.] zuständig geblieben (2.3).

2.1 Das [X.] war bei Klageerhebung nach § 52 Nr. 3 [X.] und 3 i.V.m. Nr. 5 VwGO örtlich zuständig. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist § 52 Nr. 3 Satz 3 VwGO - trotz der im Wortlaut auf die Sätze 1, 2 und 4 beschränkten Verweisung in [X.] der Vorschrift - auch auf [X.] anzuwenden. Das ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Vorschrift.

Nach § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO ist - vorbehaltlich der Nummern 1 und 4 - das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. [X.] knüpft daran an und ordnet u.a. für die Fälle, dass sich die Zuständigkeit der erlassenden Behörde auf mehrere [X.] erstreckt, die Zuständigkeit des [X.] an, in dessen Bezirk der [X.] seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Diese Ausnahme hat der Gesetzgeber vorgesehen, um eine Überlastung des für den Sitz einer [X.]zentralbehörde zuständigen Gerichts zu vermeiden und eine gewisse Ortsnähe der [X.]barkeit zu gewährleisten ([X.]. 3/55 S. 35 f.; vgl. auch [X.]. 7/1058 Anlage 2; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1972 - 7 C 22.71 - BVerwGE 40, 205 <208>). Schließlich bestimmt Satz 3, dass sich die Zuständigkeit nach § 52 Nr. 5 VwGO (= Sitz der Behörde) bestimmt, wenn ein ([X.] des [X.]n innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde fehlt. Dann tritt der Gedanke der Ortsnähe zurück um zu gewährleisten, dass ein Verwaltungsgericht in landesrechtlichen Streitigkeiten nur das in seinem Gerichtsbezirk geltende [X.]recht anzuwenden hat (BVerwG, a.a.[X.]). Zwar nimmt der für [X.] geltende [X.] des § 52 Nr. 3 VwGO im Wortlaut nicht auf Satz 3 Bezug; dieser ist aber trotzdem anzuwenden. Dazu hat der beschließende Senat erwogen:

In der [X.]ordnung vom 21. Januar 1960 ([X.] I S. 17) lautete § 52 Nr. 3 wie folgt:

Während Satz 4 im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch gelautet hatte "Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage." ([X.]. 3/55 S. 9), stammt die Gesetz gewordene Formulierung aus der Feder des Rechtsausschusses ([X.]. 3/1094 S. 34), ohne dass die [X.] verändert werden sollten. Im [X.] des Satzes 4 brauchte auch nicht explizit auf Satz 3 verwiesen zu werden, da dieser an die von [X.] geregelte Fallgruppe einer für mehrere [X.] zuständigen Behörde in [X.] anknüpft und nur den Unterfall regelt, in dem der [X.] seinen ([X.] nicht in dem Bundesland dieser Behörde hat. Die Sätze 2 und 3 stehen in einem untrennbaren, durch die übergreifende Fallgruppe eines mehrere [X.] umfassenden Behördensprengels gekennzeichneten [X.]. Deshalb bezog sich die Geltungsanordnung für [X.] in Satz 4 ("Dies gilt ...") in der Urfassung der Vorschrift auf sämtliche davorstehenden Regelungen der Nr. 3 und damit in der Sache auch auf Satz 3 (Stuttmann, DVBl 2011, 1202 <1205 f.>). Weder der Begründung der Bundesregierung noch der des Rechtsausschusses lässt sich die Absicht entnehmen, für Anfechtungs- und [X.] unterschiedliche Gerichtsstände zu bestimmen; vielmehr war ein Gleichklang beabsichtigt. Hierdurch wird vermieden, dass in Fallkonstellationen, in denen beide Klagearten kombiniert werden (können oder müssen), die Klagen von unterschiedlichen Gerichten zu entscheiden wären.

Mit der Einfügung des neuen Satzes 4 durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung der [X.]ordnung vom 26. Februar 1975 ([X.] I S. 617), durch die der bisherige Satz 4 mit der Geltungsanordnung für [X.] zu [X.] wurde, kommt der gesetzgeberische Regelungswille im Wortlaut der Vorschrift nicht mehr hinreichend deutlich zum Ausdruck. Im Streit zwischen Bundesrat und Bundesregierung um eine verwaltungsgerichtliche Zentralzuständigkeit am Sitz der von den Ländern neu geschaffenen Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (vgl. die Begründung des Bundesrates einerseits und die Stellungnahme der Bundesregierung andererseits in [X.]. 7/1058 S. 4 f.) wurde auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses ([X.]. 7/3191) ein neuer Satz 4 in die Vorschrift eingefügt und die Sätze 2, 3 und 5 angepasst:

Hatte die Geltungsanordnung für [X.] in der Rechtsfolge des früheren Satzes 4 sämtliche davor stehenden Regelungen der Nummer 3 und damit auch den Satz 3 erfasst, scheint der Wortlaut mit der Aufzählung in dem nunmehrigen [X.] für eine abschließende Regelung zu sprechen, die Satz 3 nicht einschließt. Das war aber vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt, der sich nur mit einer partiellen Öffnung des § 52 VwGO für den [X.]gesetzgeber und der Frage des Übergangs von einem wohnortnahen zu einem zentralen Gerichtsstand für Zulassungsstreitigkeiten von Studienbewerbern beschäftigt hat (Stuttmann, DVBl 2011, 1202 <1206>). Weder Bundesrat noch Bundesregierung wollten dabei zwischen Anfechtungs- und [X.] differenzieren, denn der letzte Satz des Gesetzentwurfs des Bundesrates, den die Bundesregierung in ihrem hilfsweise formulierten Vorschlag nahezu wortgleich übernahm, lautete: "Dies gilt entsprechend auch bei [X.]."

Die nachfolgende Änderung des Satzes 4 durch das [X.] zur Änderung der [X.]ordnung vom 25. Juli 1978 ([X.] I S. 1107), mit der die zunächst versuchsweise eingeführte Zentralzuständigkeit für Streitigkeiten gegen die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen auf Dauer übernommen worden ist, und die Neufassung der Vorschrift durch Art. 5 Nr. 3 durch das [X.] im anwaltlichen und notariellen Berufsrecht, zur Errichtung einer Schlichtungsstelle der Rechtsanwaltschaft sowie zur Änderung sonstiger Vorschriften vom 30. Juli 2009 ([X.] I S. 2449) haben den Anschein einer abschließenden Regelung in [X.] durch [X.] nicht beseitigt. Darin liegt aber keine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, dass Satz 3 für [X.] nicht gelten solle. Vielmehr belegt die Genese des § 52 Nr. 3 VwGO den alle Modifikationen der Norm überdauernden legislatorischen Willen, den Gerichtsstand in den von der Vorschrift erfassten Fällen für Anfechtungs- und [X.] gleich zu regeln. Obwohl der [X.] diese [X.] nicht mehr erkennen lässt, entspricht es dem gesetzgeberischen Willen sowie Sinn und Zweck der Vorschrift, die Verweisung des Satzes 5 auf Satz 3 zu erstrecken (so im Ergebnis auch: VG Würzburg, Urteil vom 18. März 2010 - [X.] [[X.]:[X.]:VGWUERZ:2010:0318.W1K09.1244.0A] - juris Rn. 15 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Mai 2011 - 6 K 4205/10 [[X.]:[X.]:[X.]] - NVwZ-RR 2011, 685 <686>; Stuttmann, DVBl 2011, 1202 <1206>; [X.], in: [X.]/[X.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 52 Rn. 29; W.-R. [X.]e, in: [X.]/[X.]e, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 52 Rn. 12; [X.], in: [X.]/[X.]/Bier, VwGO, Stand: Mai 2018, § 52 Rn. 35; a.[X.], Beschluss vom 10. November 2011 - 12 C 11.1450 [[X.]:[X.]:[X.]] - BayVBl 2012, 346 Rn. 12).

Das führt im vorliegenden Fall dazu, dass bei Klageerhebung das [X.] örtlich zuständig war. Die Klägerin hat keinen Wohnsitz im Zuständigkeitsbereich des [X.]kriminalamtes Baden-Württemberg. Deshalb bestimmt sich die Zuständigkeit gemäß § 52 Nr. 3 Satz 3 und 5 i.V.m. Nr. 5 VwGO nach dem Sitz des Beklagten.

2.2 Die bei Klageerhebung bestehende örtliche Zuständigkeit des [X.] ist jedoch durch seinen konstitutiv wirkenden Verweisungsbeschluss vom 22. Januar 2020 auf das [X.] übergegangen. Denn gemäß § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 [X.] ist der Beschluss für das Gericht, an das der Rechtsstreit verwiesen worden ist, hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit bindend.

Die gesetzliche Bindungswirkung eines gemäß § 83 [X.] VwGO unanfechtbaren Verweisungsbeschlusses kann allenfalls bei extremen Rechtsverstößen durchbrochen werden, etwa wenn sich die Verweisung bei der Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsnormen so weit von dem diese beherrschenden verfassungsrechtlichen Grundsatz des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 [X.] GG) entfernt hat, dass sie schlechthin nicht mehr zu rechtfertigen ist (vgl. [X.], Beschlüsse vom 30. Juni 1970 - 2 BvR 48/70 - [X.]E 29, 45 <48 f.>, vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107, 1124/77 und 195/79 - [X.]E 58, 1 <45> und vom 26. August 1991 - 2 BvR 121/90 - NJW 1992, 359 <361>). Hiervon kann aber nur dann ausgegangen werden, wenn die Entscheidung bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (BVerwG, Beschlüsse vom 8. November 1994 - 9 AV 1.94 - [X.] 300 § 17a [X.] Nr. 13 und vom 10. April 2019 - 6 AV 11.19 [[X.]:[X.]:BVerwG:2019:100419B6AV11.19.0] - NJW 2019, 2112 Rn. 10 m.w.N.).

Ein derartig extremer Rechtsverstoß, der angesichts der hohen Hürden für die Annahme richterlicher Willkür nur ausnahmsweise in Betracht kommt, ist dem [X.] in seinem Beschluss vom 22. Januar 2020 nicht unterlaufen. Zwar steht das Verwaltungsgericht - soweit ersichtlich - mit seiner Auffassung allein da, dass § 52 Nr. 3 [X.] VwGO bei [X.] auch dann anzuwenden sei, wenn der Wohnsitz des [X.]n sich außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde befindet. Aber mit Blick auf die weiteren Erwägungen der Kammer in der Beschlussbegründung und die bisher in Literatur und Rechtsprechung umstrittene Frage, ob § 53 Nr. 3 Satz 3 VwGO auch auf [X.] anzuwenden ist, können die Erwägungen des [X.] nicht als völlig sachfremd oder gar willkürlich angesehen werden.

2.3 Die durch die Verweisung begründete örtliche Zuständigkeit des [X.] ist nicht durch dessen Rückverweisungsbeschluss vom 9. März 2020 entfallen.

Es erscheint fraglich, ob [X.] ganz generell wegen ihrer greifbaren Gesetzwidrigkeit infolge der Missachtung des § 17a Abs. 2 Satz 3 [X.] überhaupt eine Bindungswirkung auszulösen vermögen (bejaht bei [X.] vom [X.], Beschluss vom 24. Februar 2000 - [X.] - NJW 2000, 1343 <1344>). Denn eine solche Annahme lädt zu Weiter- oder [X.] ein und konterkariert auf diese Weise das Anliegen des Gesetzgebers, die [X.] im Prozess alsbald für alle Gerichte abschließend und verbindlich zu klären. Aus diesem Grund hat er eine Verweisung im Gesetz zur Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Verfahrens ([X.] zur Änderung der [X.]ordnung - 4. [X.]) vom 17. Dezember 1990 ([X.] I S. 2809) nicht nur mit einer ab-, sondern auch mit einer aufdrängenden Wirkung versehen (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens <[X.] zur Änderung der [X.]ordnung - 4. [X.]> <[X.]. 11/7030 S. 36 f.>). Das legt es nahe, § 17a Abs. 2 Satz 3 [X.] dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass [X.] grundsätzlich keine Bindungswirkung auslösen und die gerichtliche Zuständigkeit nicht konstitutiv zu verändern vermögen. Andernfalls würde ein [X.] Verhalten belohnt und negative Kompetenzkonflikte könnten unter den Gerichten ad infinitum ausgetragen werden. Das würde dem Postulat effektiven Rechtsschutzes in seiner zeitlichen Dimension fundamental widersprechen (vgl. [X.], Anmerkung zu [X.], Beschluss vom 24. Februar 2000 - [X.] -, [X.], 599).

Deshalb gilt für [X.] innerhalb der [X.]barkeit, für die §§ 17a bis 17b [X.] gemäß § 83 Satz 1 VwGO nur entsprechend anzuwenden sind, dass [X.] grundsätzlich keine Bindungswirkung entfalten. Eine Rückverweisung ist auch kein probates Mittel zur Klärung eines negativen Kompetenzkonflikts. In einem solchen Fall sollte sich ein Gericht, an das ein Rechtsstreit verwiesen worden ist und das die Verweisung ausnahmsweise für offensichtlich unhaltbar und willkürlich erachtet, für unzuständig erklären und gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 5 VwGO das nächsthöhere Gericht zur Bestimmung der Zuständigkeit anrufen. Auf diese Weise werden (Rück-)Verweisungsketten vermieden und die Zuständigkeit wird alsbald verbindlich geklärt.