Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.01.2010, Az. 2 C 8/08

Die Klägerin steht als Obergerichtsvollzieherin im Dienst des [X.]. Das [X.] setzte die ihr zustehende Bürokostenentschädigung für das [X.] fest und forderte durch [X.] vom 9. Oktober und 10. Dezember 2003 die Auszahlung der Differenz zwischen diesem Betrag und dem Gesamtbetrag der von der Klägerin im Laufe des Jahres 2002 einbehaltenen Gebühren. Der Zahlungsbetrag belief sich auf 5 044,20 €.

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruch im Klageverfahren die Aufhebung der [X.], soweit darin Bürokostenentschädigung für das [X.] zurückgefordert wird, sowie die Verpflichtung des [X.] beantragt, die Bürokostenentschädigung für 2002 auf der Grundlage eines Gebührenanteils von 86,6 % und eines Höchstbetrages von 27 047,34 € neu festzusetzen. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage wegen Fehlens einer Billigkeitsprüfung entsprechend § 12 Abs. 2 Satz 3 [X.] stattgegeben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Berufung des [X.] hatte Erfolg; die Anschlussberufung der Klägerin hinsichtlich des [X.] blieb erfolglos. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

Rechtsgrundlage für die Ablieferung zuviel einbehaltener Gebühren sei das beamtenrechtliche Dienst- und Treueverhältnis. Der Tatbestand einer Rückforderung sei nicht erfüllt, weil die bei dem Gerichtsvollzieher eingehenden Gebührenzahlungen keine Leistung des Dienstherrn darstellten, so dass es auch nicht zu einer "Überzahlung" kommen könne. Die Klägerin treffe vielmehr die Dienstpflicht, vereinnahmte Gebühren abzuführen; davon sei sie nur insoweit befreit, als sie Gebühren nach Schlussabrechnung endgültig behalten dürfe. Für eine Billigkeitsentscheidung über das Ausmaß der den Gerichtsvollzieher treffenden Zahlungspflicht sei deshalb kein Raum.

Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Festsetzung einer höheren Bürokostenentschädigung. Rechtsgrundlage für die festgesetzte Entschädigung sei für das [X.] die [X.] Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher in der Fassung der [X.]. Sie entspreche den Anforderungen des § 49 Abs. 3 [X.], einen aktuellen und realitätsnahen Kostenersatz sicherzustellen, so dass Gerichtsvollzieher die Kosten für Büro und Schreibkräfte nicht aus ihrer Besoldung bestreiten müssten. Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liege nicht vor, da die während eines laufenden Jahres anzuwendenden Werte nach § 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung ausdrücklich unter dem Vorbehalt einer abschließenden Regelung stünden.

Die Klägerin hat die auf das Anfechtungsbegehren beschränkt zugelassene Revision eingelegt und rügt die Verletzung materiellen Rechts. Sie beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Revision der Klägerin, über die der Senat im Einverständnis der [X.]eteiligten gemäß § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1, § 141 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht oder revisibles Landesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO, § 127 Nr. 2 [X.]RRG) angenommen, dass die angefochtenen [X.]escheide vom 9. Oktober und 10. Dezember 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Februar 2004 rechtmäßig sind.

1. Entgegen der Auffassung der Revision regeln die angefochtenen [X.]escheide nicht die Rückforderung von Leistungen des Dienstherrn im Sinne des § 12 des [X.]undesbesoldungsgesetzes ([X.]) i.d.[X.]. vom 3. Dezember 1998 ([X.]) oder des § 55 des [X.]eamtengesetzes für das [X.] ([X.]) in der hier anzuwendenden Fassung der [X.]ekanntmachung vom 8. Oktober 1999 ([X.]). Die [X.]escheide konkretisieren die Pflicht der Klägerin zur Ablieferung der von ihr vereinnahmten, dem Land zustehenden Gebühren. Sie stellen damit eine Zahlungsaufforderung dar.

a) Nach § 12 Abs. 1 [X.] hat ein [X.]eamter [X.] nicht zu erstatten, die sich daraus ergeben, dass er durch eine gesetzliche Änderung seiner [X.]ezüge mit [X.] schlechter gestellt wird. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut auf den Tatbestand einer Überzahlung von [X.]ezügen beschränkt. Zu den [X.]ezügen gehören nach § 1 Abs. 2 und 3 [X.] nur solche amtsbezogenen Leistungen, die den Lebensunterhalt des [X.]eamten und seiner Familie sicherstellen sollen. Im Hinblick auf die besondere [X.]edeutung, die dem Wortlaut besoldungsrechtlicher Vorschriften wegen der strikten Gesetzesbindung im [X.]esoldungs- und Versorgungsrecht zukommt (§ 2 Abs. 1 [X.], § 3 Abs. 1 [X.], stRspr, vgl. Urteile vom 12. November 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 29.08 - juris Rn. 12, vom 27. März 2008 - [X.]VerwG 2 [X.] 30.06 - [X.]VerwGE 131, 29 Rn. 25 = [X.] 239.1 § 56 [X.] Nr. 6 und vom 2. April 1971 - [X.]VerwG 6 [X.] 82.67 - [X.] 235 § 48a [X.] Nr. 2; [X.]eschluss vom 19. Dezember 2007 - [X.]VerwG 2 [X.] 35.07 - juris Rn. 7), verbietet es sich, § 12 Abs. 1 [X.] auch auf Leistungen anzuwenden, die nicht zu den [X.]ezügen zählen, sondern - wie die [X.]ürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher - eine Aufwandsentschädigung darstellen (Urteil vom 19. August 2004 - [X.]VerwG 2 [X.] 41.03 - NVwZ-RR 2005, 214; [X.]eschluss vom 11. Juni 2009 - [X.]VerwG 2 [X.] 82.08 - juris Rn. 4 ff.). Hiervon abgesehen kommt eine Anwendung des § 12 Abs. 1 [X.] schon deshalb nicht in [X.]etracht, weil Gegenstand der angegriffenen [X.]escheide lediglich der Anspruch des Dienstherrn auf Ablieferung vereinnahmter Gebühren - und nicht von [X.]ürokostenentschädigung - ist.

Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass eine Ablieferung der von ihr vereinnahmten Gebühren erst geltend gemacht werden dürfe, wenn zuvor nach § 12 Abs. 2 Satz 3 [X.] geprüft worden sei, ob aus [X.]illigkeitsgründen von der Forderung abzusehen sei. Denn auch § 12 Abs. 2 [X.] ist auf die Rückforderung überzahlter [X.]ezüge beschränkt und deshalb auf den Tatbestand einer Ablieferungspflicht für Gebühren nicht anwendbar.

b) Etwas anderes folgt auch nicht aus § 55 [X.]. Nach Satz 1 dieser Vorschrift gelten die § 3 Abs. 6 und §§ 11, 12 [X.] für die Verzinsung, Abtretung, Verpfändung, Aufrechnung, Zurückbehaltung und Rückforderung von sonstigen Leistungen des Dienstherrn entsprechend. Sonstige Leistungen sind nach § 55 Satz 2 [X.] Kostenerstattungen und Fürsorgeleistungen, soweit sie nicht zur [X.]esoldung und nicht zur Versorgung gehören. Die Pflicht zur Ablieferung vereinnahmter Gebühren bezieht sich nicht auf eine sonstige Leistung des Dienstherrn an die Klägerin, sondern auf Zahlungen, die die Klägerin von Kostenschuldnern für ihren Dienstherrn entgegengenommen und nun pflichtgemäß an ihn abzuliefern hat.

Die Pflicht zur Ablieferung zu viel einbehaltener Gebühren ändert ihren rechtlichen [X.]harakter nicht dadurch, dass der Gerichtsvollzieher einen Teil von ihnen behalten darf, um auf diese Weise seinen Anspruch auf Entschädigung für Einrichtung und Unterhaltung eines [X.]üros (§ 49 Abs. 3 [X.], Urteile vom 4. Juli 2002 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.01 - [X.] 240 § 49 [X.] Nr. 2 und vom 19. August 2004 a.a.[X.]) zu befriedigen. Der Umstand, dass der Gerichtsvollzieher im Laufe eines Geschäftsjahrs nach § 4 Abs. 1, § 2 Abs. 2 Satz 2 der [X.] Verordnung zur Abgeltung der [X.]ürokosten der Gerichtsvollzieher (GVEntschV [X.]bg) vom 27. Dezember 1999 (GV[X.]l II 2000, [X.]) berechtigt ist, [X.] im Umfang des für das vorangegangene Jahr festgesetzten [X.]s und Höchstbetrages vorläufig einzubehalten, kann zwar dazu führen, dass er zunächst mehr an Gebühren einbehält als ihm nach endgültiger Festsetzung von [X.] und Höchstbetrag zusteht. Die sich nach Abrechnung ergebenden überschießenden [X.]eträge sind nach der Systematik des Abrechnungswesens für Gerichtsvollzieher jedoch auch weiterhin Teil der vereinnahmten Gebühren und als solche abzuliefern.

Im Übrigen fehlt es an einer Situation der Rückforderung, wie sie § 55 Satz 1 [X.] voraussetzt. Der einer Rückforderung ausgesetzte [X.]eamte hat zuvor eine von seinem Dienstherrn berechnete und verantwortete Überzahlung erhalten, während der Gerichtsvollzieher den Umfang der Einbehaltung nach § 4 GVEntschV [X.]bg selbst und in dem [X.]ewusstsein ihrer Vorläufigkeit (vgl. § 2 Abs. 2 GVEntschV [X.]bg) errechnet. In dieser Situation bedarf es keiner [X.]illigkeitsentscheidung, da der Gerichtsvollzieher nicht darauf vertrauen kann, es werde bei den auf der Grundlage vorläufiger Zahlen von ihm berechneten [X.]n bleiben.

2. Rechtsgrundlage der angegriffenen [X.]escheide ist vielmehr das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis, in dem die Klägerin als Obergerichtsvollzieherin steht.

a) Zu den Dienstpflichten eines Gerichtsvollziehers gehört die Vereinnahmung von Gebühren nach dem Gesetz über Kosten der Gerichtsvollzieher (Gerichtsvollzieherkostengesetz - GvKostG) vom 26. Juli 1957 ([X.]G[X.]l I S. 861, [X.]G[X.]l I 1959, S. 155; ab 1. Mai 2001 ersetzt durch Gesetz vom 19. April 2001, [X.]G[X.]l I S. 623), konkretisiert durch die im Streitzeitraum beanstandungslos angewandten Verwaltungsvorschriften (Gerichtsvollzieherordnung - GVO - vom 7. März 1980, für [X.]randenburg: AV vom 10. April 1991, JM[X.]l S. 2, vgl. auch § 154 GVG). Von den vereinnahmten Gebühren steht dem im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher ein Anteil von 15 % als Vergütung (§ 49 Abs. 1, § 2 [X.], § 1 Abs. 2 der Verordnung über die Vergütung für [X.]eamte im Vollstreckungsdienst - VollstrVergV - vom 8. Juli 1976, [X.]G[X.]l I S. 1783) sowie ein weiterer Anteil in regelmäßig neu festzusetzender Höhe als Entschädigung für das von ihm auf eigene Kosten zu unterhaltende [X.]üro zu (§ 49 Abs. 3 [X.], § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2 GVEntschV [X.]bg). Um seinen laufenden Geschäftsbetrieb sicherzustellen, hat er die ihm zustehenden [X.] vorläufig zu errechnen und einzubehalten, darf darüber jedoch erst nach Ablieferung der Gebühren verfügen, die der Landeskasse verbleiben (§ 4 GVEntschV [X.]bg, § 11 Nr. 1 und 4, § 75 Nr. 1 und 3, § 77 GVO). Ergibt sich nach Abrechnung, dass der Gerichtsvollzieher mehr an Gebühren einbehalten hat, als ihm nach endgültiger Abrechnung an Vollstreckungsvergütung bzw. [X.]ürokostenentschädigung zustehen, so hat er den überschießenden [X.]etrag an die zuständige Kasse abzuführen.

b) Wie das [X.]erufungsgericht zu Recht ausgeführt hat, sind die Voraussetzungen dieser Ablieferungspflicht gegeben. Der Klägerin steht keine höhere als die vom [X.]eklagten ermittelte [X.]ürokostenentschädigung für das [X.] zu.

Grundlage für die [X.]erechnung der [X.]ürokostenentschädigung für das [X.] ist die [X.] Verordnung zur Abgeltung der [X.]ürokosten der Gerichtsvollzieher i.d.F. der [X.] vom 31. Juli 2003 (GV[X.]l II S. 462). Diese Änderungsverordnung hat die Werte der [X.] vom 27. September 2002 (GV[X.]l II S. 590) ersetzt und insbesondere den [X.] von zuvor 59,4 % auf 54,0 % herabgesetzt. Einwände gegen die Rechtswirksamkeit der [X.] greifen nicht durch.

Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass § 49 Abs. 3 Satz 1 [X.] nicht nur eine Ermächtigung zum Verordnungserlass enthält, sondern den Dienstherrn zur regelmäßigen Entschädigung der angefallenen notwendigen Kosten eines Gerichtsvollziehers verpflichtet. Die Entschädigung ist realitätsnah an den tatsächlich anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten sowie aktuell festzusetzen. Dabei legt die Vorschrift den Normgeber nicht auf ein bestimmtes Entschädigungsmodell fest und erlaubt Typisierungen und Pauschalierungen, solange das Gebot der Realitätsnähe nicht verletzt wird. Für die Ermittlung der jeweils festzusetzenden Werte muss sich der Normgeber auf eine hinreichend breite empirische [X.]asis stützen (Urteile vom 4. Juli 2002 a.a.[X.] S. 4 und vom 19. August 2004 a.a.[X.]; [X.]eschlüsse vom 10. April 1996 - [X.]VerwG 2 [X.] 48.96 -, vom 18. April 2006 - [X.]VerwG 2 [X.] 1.05 - juris, vom 23. August 2007 - [X.]VerwG 2 [X.] 2.07 - juris Rn. 2 und vom 28. August 2007 - [X.]VerwG 2 [X.] 3.07 - juris Rn. 2).

An diesen Maßstäben gemessen ist die für den vorliegenden Fall maßgebliche [X.] nicht zu beanstanden. Nach den für das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsgerichts beruht die Festsetzung des [X.]s und des [X.] für das [X.] auf einer hinreichenden empirischen [X.]asis und ist dem Gebot der Aktualität und Realitätsnähe gerecht geworden.

Die [X.] verstößt nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Soweit es um die auf den [X.]eginn des Jahres 2002 rückwirkende Herabsetzung des [X.]s geht, hätte die Klägerin schon nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 GVEntschV [X.]bg erkennen können, dass es zu einer auf den 1. Januar des jeweils maßgeblichen Jahres rückwirkenden Änderung - insbesondere einer Herabsetzung - des in § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschV [X.]bg festgesetzten [X.]s kommen kann. Denn die Ermittlung der tatsächlichen Grundlagen für die [X.]emessung des [X.]s kann regelmäßig nicht in demselben Jahr, für das sie vorgenommen wird, abgeschlossen werden. Angesichts dieser offensichtlichen Vorläufigkeit der in der [X.] für das [X.] festgesetzten Werte im Verlauf des Jahres 2002 musste die Klägerin damit rechnen, dass eine später notwendig werdende endgültige [X.]ewertung durch den Dienstherrn zu für sie belastenden Festsetzungen führen konnte (vgl. [X.]eschluss vom 27. November 2006 - [X.]VerwG 2 [X.] 40.06 - juris Rn. 3 ff.; zum Rückwirkungsverbot [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 8. Juni 1977 - 2 [X.]vR 499/74 u.a. - [X.]VerfGE 45, 142, Urteil vom 23. November 1999 - 1 [X.]vF 1/94 - [X.]VerfGE 101, 239 <262 ff.> und [X.]eschluss vom 23. März 1971 - 2 [X.]vL 2/66, 2 [X.]vR 168, 196, 197, 210, 472/66 - [X.]VerfGE 30, 367 <385 ff.>; [X.]VerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - [X.]VerwG 2 [X.] 36.02 - [X.]VerwGE 118, 277 <286 f.> = [X.] 237.6 § 87c Nds L[X.]G Nr. 1 S. 9 jeweils m.w.[X.]). Dies gilt umso mehr, als die [X.] abweichend von der üblichen Praxis nicht nur die endgültigen Werte für 2001, sondern zusätzlich auch ausdrücklich als vorläufig bezeichnete Werte für 2002 festgesetzt hatte.