Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 31.03.2011, Az. 4 BN 19/10

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

1. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zeigt die Beschwerde nicht auf.

a) Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage,

Die Beschwerde unterlegt dieser Frage die Prämisse, dass der angegriffene Beschluss die Nutzung der neuen Landebahn aus der Zielbestimmung des Standorts für die Erweiterung des [X.] "exemiert" (gemeint ist wohl: als von der Zielbestimmung nicht umfasst angesehen) habe (Beschwerdebegründung S. 9). Er weiche damit vom Begriff des [X.]s und der [X.] im Sinne des Luftverkehrsgesetzes ab. Dies habe zur Konsequenz, dass im Rahmen der Planfeststellung über die Nutzung dieser Fläche unter Berücksichtigung des "[X.]" nochmals eigenständig hätte entschieden und insbesondere hätte geprüft werden müssen, ob eine andere Nutzung in Frage komme, die das vom Verwaltungsgerichtshof zum Grundsatz degradierte Nutzungsziel überwinde. Eine solch absurde Prüfung - so die Beschwerde weiter - habe die Planfeststellungsbehörde nicht vorgenommen. Im Übrigen widerspreche die Auslegung, der zufolge eine andere Nutzung der [X.]erweiterung(sflächen) als die einer neuen Landebahn (der folgende Satzteil fehlt; gemeint ist wohl:) in Betracht komme, auch einfachen Denkgesetzen (Beschwerdebegründung S. 9 f.).

Von der Prämisse, die die Beschwerde dieser Frage unterlegt, ist der Verwaltungsgerichtshof nicht ausgegangen. Die Frage wäre deshalb in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass die [X.] in ihrer Nr. [X.] zwei Vorranggebiete als Erweiterungsflächen für den [X.] bezeichne. Diese Festlegung habe [X.] in dem Sinne, dass der Vorrangnutzung der Vorrang vor anderen, mit ihr unvereinbaren Nutzungen eingeräumt werde. Die strikte Bindungswirkung der Zielfestlegung in Nr. [X.] bestehe somit in dem Verbot, die als Vorrangfläche festgelegten Gebiete in einer Art anderweitig zu nutzen, die mit der Vorrangnutzung "Erweiterung der [X.]n einschließlich einer neuen Landebahn" nicht vereinbar sei ([X.]). Angesichts dieses angenommenen Verbots von mit der [X.]nutzung unvereinbaren Nutzungen kann keine Rede davon sein, dass der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen wäre, dass im Planfeststellungsverfahren nochmals eigenständig darüber zu entscheiden gewesen wäre, ob auf den Erweiterungsflächen nun [X.]nutzung oder aber eine andere, mit der [X.]nutzung unvereinbare Nutzung ermöglicht werden soll.

b) [X.] Klärungsbedarf sieht die Beschwerde ferner in den Fragen,

Diese Fragen rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Sie lassen sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation ohne Weiteres im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantworten.

Der Verwaltungsgerichtshof hat Nr. [X.] der [X.] - wie ausgeführt - dahin ausgelegt, dass die Erweiterungsflächen für den [X.] als Vorranggebiete zielförmig festgelegt worden seien ([X.]). Mit einer Festlegung dieses Inhalts - so der Verwaltungsgerichtshof weiter - werde die Vorrangnutzung nicht selbst in den Rang eines Ziels der Raumnutzung erhoben mit der Folge, dass nur innerhalb des [X.] eine Erweiterung des [X.]s erfolgen dürfe. Eine in diesem Sinne abschließende landesplanerische Standortentscheidung könne der [X.]festlegung nicht entnommen werden. Eine derartige zielförmige Festlegung enthalte die [X.]-Änderung auch im Übrigen nicht ([X.] f.). Dagegen wendet sich die Beschwerde. Sie ist der Auffassung, dass der Standort eines internationalen [X.] bereits auf [X.] der Landesplanung abschließend abgewogen und zielbestimmt festgelegt werden muss (Beschwerdebegründung S. 11 f.).

Die [X.] ist Teil des nicht revisiblen Landesrechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). An das Ergebnis der Auslegung dieser Rechtsnorm durch den Verwaltungsgerichtshof wäre der [X.] deshalb in einem Revisionsverfahren grundsätzlich gebunden (§ 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO). Das Revisionsgericht darf nur überprüfen, ob die Vorinstanz bei der Auslegung nicht revisibler Vorschriften des Landesrechts Bundesrecht verletzt hat, sei es, weil das Ergebnis der Auslegung gegen Bundesrecht verstößt (Urteil vom 26. Januar 1993 - BVerwG 1 [X.] 33.89 - BVerwGE 92, 24 <25 f.>) oder weil die Vorinstanz die Auslegung der Norm wesentlich von einem unzutreffenden Verständnis bundesrechtlicher Vorschriften abhängig gemacht hat (Urteil vom 6. September 1984 - BVerwG 3 [X.] 16.84 - BVerwGE 70, 64 <65>). Beides trifft hier nicht zu. Um dies festzustellen, bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens.

Eine bundesrechtliche Vorschrift, die den Träger der Landesplanung verpflichtete, den Standort der Erweiterung eines internationalen [X.] mit bindender Wirkung für die Fachplanung zielförmig festzulegen, existiert nicht.

Die Beschwerde stützt ihre gegenteilige Auffassung auf § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 ROG (vom 18. August 1997, [X.], zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Dezember 2006, [X.]; im Folgenden: [X.]), wonach die [X.] Festlegungen zur Raumstruktur und insbesondere auch zu den zu sichernden Standorten und Trassen für Infrastruktur enthalten sollen. Die Beschwerde leitet hieraus ein "Regel-Ausnahme-Prinzip der raumordnungsrechtlichen Standortfestlegung" ab (Beschwerdebegründung S. 12), das zur abschließenden landesplanerischen Festlegung der Erweiterungsflächen für den größten [X.] Verkehrsflughafen zwinge. Diese abschließende landesplanerische Standortentscheidung könne nur durch Festlegungen für "zu sichernde Standorte" (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 [X.]; jetzt § 8 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG vom 22. Dezember 2008, [X.]; im Folgenden: [X.]) getroffen werden, aber nicht durch Vorranggebiete, Vorbehaltsgebiete oder Eignungsgebiete (§ 7 Abs. 4 [X.]; jetzt § 8 Abs. 7 [X.]; Beschwerdebegründung S. 13).

Entgegen der Auffassung der Beschwerde lässt sich den genannten Vorschriften des Bundesrechts eine Verpflichtung zu einer abschließenden landesplanerischen Standortentscheidung für [X.]erweiterungen nicht entnehmen. Hiergegen sprechen sowohl der Gesetzeswortlaut des § 7 Abs. 2 und 4 [X.] als auch der rahmenrechtliche [X.]harakter dieser Vorschriften (§ 6 [X.]). Der von der Beschwerde angenommene Gegensatz von Festlegungen zur Standortsicherung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 [X.] einerseits und Gebietsfestlegungen im Sinne des § 7 Abs. 4 [X.] andererseits besteht nicht. Ausgehend von der in § 1 Abs. 1 [X.] definierten Aufgabe der Raumordnung, den Gesamtraum der [X.] und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete [X.] zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern, regelte § 7 Abs. 2 [X.] rahmenrechtlich, dass [X.] Festlegungen zur Raumstruktur enthalten sollen, insbesondere zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für Infrastruktur. Anknüpfend hieran sah § 7 Abs. 4 [X.] vor, dass die Festlegungen nach Absatz 2 auch die in Absatz 4 Satz 1 Nr. 1 bis 3 bundesrahmenrechtlich definierten Gebiete bezeichnen können. Diese Gebietstypen erleichterten die raumordnungsrechtliche Steuerung dadurch, dass mit der Wahl einer bestimmten Gebietskategorie zugleich die Steuerungswirkung rahmenrechtlich festgelegt ist (vgl. z.B. [X.], in: [X.]/Runkel/[X.], Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 Rn. 101). Sie dienten ganz allgemein der [X.] und der Sicherung standortgebundener Funktionen oder Nutzungen (vgl. [X.], a.a.[X.] Rn. 94 m.w.N.). Die den [X.]n gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a [X.] zugewiesenen Festlegungen zur Standortsicherung für [X.] standen also nicht in Konkurrenz zu den Gebietsfestlegungen nach § 7 Abs. 4 [X.], sondern konnten von den Trägern der Landes- und Regionalplanung im Gegenteil durch die bundesrahmenrechtlich vorgezeichneten Gebietskategorien ausgefüllt werden, sofern diese vom Landesgesetzgeber in das Landesrecht übernommen wurden.

Festlegungen der zu sichernden Standorte für Verkehrsinfrastruktur im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 3 Buchstabe a [X.] konnten durch die zielförmige Festlegung von Vorranggebieten (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 [X.]) vorgenommen werden. Vorranggebiete sind nach der Legaldefinition des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 [X.] Gebiete, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind. Sie haben unstreitig die normative Steuerungswirkung eines Ziels der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 [X.] und sind gemäß § 4 Abs. 1 [X.] zu beachten (vgl. z.B. [X.], a.a.[X.] Rn. 103). Mit der Festlegung eines [X.] war deshalb - wovon auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen ist - mit bindender Wirkung für nachfolgende Planungsebenen (§ 4 Abs. 1 [X.]) sichergestellt, dass damit nicht vereinbare raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausgeschlossen sind. Das reichte für die Standortsicherung für Verkehrsinfrastruktureinrichtungen aus.

Eine Verpflichtung zu einer zielförmig-abschließenden landesplanerischen Standortfestlegung lässt sich auch nicht dem Urteil des [X.]s vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 [X.] 9.06 - (BVerwGE 130, 83) entnehmen, auf das die Beschwerde Bezug nimmt (Beschwerdebegründung S. 11). Der angegriffene Beschluss hat dieser Entscheidung gerade im Gegenteil die Aussage entnommen, dass die Zulassung einer [X.]erweiterung nicht unter dem gesetzlichen Vorbehalt [X.] (Standort-)Festlegungen stehe ([X.]). Die Beschwerde macht geltend, dass das Urteil eine solche Aussage jedenfalls nicht für einen internationalen Großflughafen rechtfertige. In dieser Entscheidung hat der [X.] im Fall eines regionalen [X.] unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 [X.] einerseits zwar bekräftigt, dass die Wahl eines [X.] vorrangig eine raumordnerische Entscheidung darstellt, weil die Standortwahl weiträumige Auswirkungen auf die Siedlungs- und Freiraumstrukturen des [X.] hat und Nutzungskonflikte schafft, die in der Regel bereits auf [X.] der Landesplanung ein öffentliches Planungsbedürfnis auslösen. Andererseits hat er es für die Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmigung aber gerade nicht als Voraussetzung angesehen, dass der dort streitgegenständliche ehemalige Militärflugplatz auf [X.] der Landesplanung zielförmig als Standort eines regionalen [X.] festgelegt worden ist. Weiter hat der [X.] ausgeführt, dass gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 [X.] vor Erteilung der Genehmigung lediglich zu prüfen ist, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung entspricht; dass das Vorhaben an dem beantragten Standort positiv einem Ziel der Raumordnung entspricht, ist nicht erforderlich (a.a.[X.] Rn. 66). Diese Auslegung des Bundesrechts hält die Beschwerde im Fall eines Regionalflughafens für einleuchtend; gleichermaßen einleuchtend sei aber, dass das "Regel-Ausnahme-Prinzip der raumordnungsrechtlichen Standortfestlegung" gerade für die umfangreiche Erweiterung des größten [X.] [X.] nicht gelte. Welchen Inhalt dieses Regel-Ausnahme-Prinzip haben und aus welchen Vorschriften des Bundesrechts es sich ergeben sollte, legt die Beschwerde nicht dar.

Die Auffassung der Beschwerde findet schließlich auch in dem Urteil des [X.]s vom 16. März 2006 - [X.] 1075.04 - (BVerwGE 125, 116) keine Stütze. In dieser Entscheidung hat der [X.] zwar angenommen, dass die Entscheidung zugunsten des [X.] Berlin-Schönefeld bereits auf [X.] der Landesentwicklungsplanung gefallen ist (a.a.[X.] Rn. 54). Er hat dies allerdings - in erstinstanzlicher Zuständigkeit - mit landesrechtlichen Erwägungen begründet (a.a.[X.] Rn. 59).

Die Entscheidung zugunsten eines [X.] kann also - wie im Fall des [X.] - bereits auf [X.] der Landesentwicklungsplanung abschließend und mit bindender Wirkung für die Fachplanung getroffen werden. Den bundesrechtlichen Vorgaben ist aber auch dann Genüge getan, wenn die Landesplanung einen Standort für Verkehrsinfrastruktur - wie vom Verwaltungsgerichtshof für die Erweiterung des [X.] angenommen ([X.] f.) - lediglich durch Festlegung von Vorranggebieten sichert und die endgültige Standortentscheidung der Fachplanung überlässt; dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Auslegung der [X.] bundesrechtswidrige [X.] zugrunde gelegt hätte, ist nicht ersichtlich.

Die Frage, ob etwas anderes gilt, wenn die Verfahren der Landesplanung und der Planfeststellung - wie die Beschwerde behauptet - von Anfang an nur mit dem Ziel der Errichtung der neuen Landebahn an einem seit Jahren feststehenden Standort geführt wurden (Beschwerdebegründung S. 13 ff.), ist auf die Umstände des hier vorliegenden Falles zugeschnitten. Inwiefern ihr eine grundsätzliche Bedeutung zukommen sollte, legt die Beschwerde nicht dar. Inwiefern eine luftverkehrsrechtliche Veränderungssperre (§ 8a [X.]) die raumplanerische Erforderlichkeit einer [X.]festlegung entfallen lassen sollte, legt die Beschwerde ebenfalls nicht dar. Schließlich zeigt sie auch keinen Klärungsbedarf im Hinblick auf die Rechtsgrundlage für die Festlegung eines [X.] auf. Rechtsgrundlage für die in Nr. [X.] der [X.] enthaltene Festlegung des [X.] war nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs § 7 Abs. 4 Nr. 1 [X.] i.V.m. § 6 Abs. 3 Nr. 1 [X.] ([X.]).

c) Die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Frage,

d) Die Frage,

e) Einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich ist die Frage,

Ihre Beantwortung hängt von den jeweiligen Umständen des konkreten Einzelfalls ab.

f) Hinsichtlich der Frage,

g) [X.] klären lassen möchte die Beschwerde schließlich die Frage,

Diese Frage wäre in einem durchzuführenden Revisionsverfahren bereits nach dem eigenen Vortrag der Beschwerde nicht entscheidungserheblich. Die Beschwerde räumt selbst ein, dass sich der Verwaltungsgerichtshof zu dieser Frage im angefochtenen Beschluss nicht geäußert hat. Hierzu bestand für den Verwaltungsgerichtshof auch kein Anlass. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin im Normenkontrollverfahren hat er bereits aus einem anderen Grund bejaht ([X.] S. 11); für die Begründetheit des Normenkontrollantrags kommt es auf eine subjektive Rechtsverletzung der Antragsgegnerin nicht an (Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <233>).

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen Divergenz zuzulassen.

Eine die Revision eröffnende Divergenz liegt vor, wenn die Vorinstanz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden Rechtssatz einem ebensolchen Rechtssatz (u.a.) des [X.] oder des [X.] widerspricht (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712; stRspr). § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt in diesem Fall, dass der Tatbestand der Divergenz nicht nur durch die Angabe der höchstrichterlichen Entscheidung, von der abgewichen sein soll, sondern auch durch Gegenüberstellung der miteinander unvereinbaren Rechtssätze dargelegt wird. Eine bloß fehlerhafte Anwendung eines höchstrichterlichen Rechtssatzes kann eine Divergenz nicht begründen (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328; stRspr). Gemessen hieran hat die Beschwerde eine die Zulassung der Revision eröffnende Divergenz unter keinem Gesichtspunkt dargetan.

a) Soweit die Beschwerde geltend macht, dass der angegriffene Beschluss von der luftverkehrsrechtlichen Rechtsprechung des [X.] zu den Begriffen "[X.]" und "[X.]" im Sinne des § 8 Abs. 1 [X.] abweiche (Beschwerdebegründung S. 3 und 8), ist eine Divergenz bereits deshalb nicht dargetan, weil dieser Rüge - wie ausgeführt - ein unzutreffendes Verständnis des angegriffenen Beschlusses zugrunde liegt.

b) Divergenz macht die Beschwerde ferner unter folgenden weiteren Gesichtspunkten geltend:

Mit all diesen [X.] ist eine die Revision eröffnende Divergenz nicht dargetan. Es fehlt schon eine Gegenüberstellung miteinander unvereinbarer Rechtssätze. Der Sache nach macht die Beschwerde lediglich eine unzutreffende Anwendung der in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Rechtssätze und nicht einen Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO geltend.

c) Soweit die Beschwerde schließlich behauptet, Divergenz liege auch im Hinblick auf die Rechtsprechung zur gerichtlichen Aufklärungspflicht und zu den Grundsätzen des Beweisrechts (§ 86 Abs. 1 und 3 VwGO) vor, fehlt von vornherein jede weitere Darlegung (Beschwerdebegründung S. 4 und 30).

3. Die geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision.

Die Beschwerde macht geltend, dass der angefochtene Beschluss unter mehreren Verfahrensmängeln leide (Beschwerdebegründung S. 4). Sie rügt, dass bei der Änderung des Umweltberichts eine erneute Anhörung der Antragstellerin geboten gewesen wäre, weil diese Änderung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs - nicht unwesentlich gewesen sei. Außerdem bemängelt sie, dass die [X.] von der Landesregierung zu treffen gewesen wäre, tatsächlich aber vom [X.] getroffen worden sei, und dieser schwerwiegende Mangel - wiederum entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs - nicht unbeachtlich sei (Beschwerdebegründung S. 37 f.). Sie macht damit der Sache nach - im Gewand einer Verfahrensrüge - wiederum nur eine unzutreffende Rechtsanwendung durch den Verwaltungsgerichtshof bei der gerichtlichen Überprüfung des [X.]-Änderungsverfahrens geltend. Verfahrensfehler im gerichtlichen Verfahren, auf die allein eine Verfahrensrüge gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO mit Erfolg gestützt werden kann, zeigt die Beschwerde nicht auf.

Von einer weiteren Begründung sieht der [X.] gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ab, weil sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.