Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.12.2023, Az. 4 CN 6/22

Die antragstellende Gemeinde wendet sich gegen den von der Nachbargemeinde aufgestellten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 105a - "Kraftwerk" -, mit dem die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für das von der Beigeladenen zu 1 bzw. deren Rechtsvorgängern am Standort "[X.]" bereits errichtete und seit 2020 betriebene Steinkohlekraftwerk [X.] 4 geschaffen werden sollen.

Ein 2007 beschlossener Bebauungsplan, der ebenfalls die planungsrechtlichen Grundlagen für die Errichtung eines das Kraftwerk [X.] 1 - 3 ersetzenden Kraftwerks schaffen und das Gemeindegebiet als Kraftwerksstandort sichern sollte, wurde vom Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 3. September 2009 unter anderem wegen fehlender Anpassung an die Ziele der Raumordnung und wegen Mängeln bei der Abwägung für unwirksam erklärt. Zwei auf der Grundlage dieses Bebauungsplans erteilte [X.] für die Errichtung des Kühlturms, des [X.] und der [X.] sind bestandskräftig und gemeinsam mit einer weiterhin beklagten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung aus dem Jahre 2017 Grundlage für den Betrieb des Kraftwerks.

Nach dem Urteil von 2009 leitete die Antragsgegnerin ein neues Bauleitplanverfahren ein, das 2014 abgeschlossen wurde. Der Bebauungsplan Nr. 105a trifft auf der Grundlage eines Vorhaben- und Erschließungsplans Festsetzungen insbesondere zur baulichen Gestaltung und zum Betrieb des Kraftwerks, auch unter immissionsschutzrechtlichen und grünordnerischen Gesichtspunkten. Das Kraftwerk hat eine maximale Feuerungswärmeleistung von 2 400 [X.]. Die elektrische Nettoleistung beträgt circa 1 052 MWel. Davon können bis zu 413 MWel in das Stromnetz der [X.] eingespeist werden. Der verbleibende Strom dient der Versorgung des allgemeinen Strommarktes. Das Kraftwerk kann bis zu 380 [X.] Fernwärme auskoppeln und damit das Fernwärmenetz im Stadtgebiet der Antragsgegnerin sowie die Netze der Beigeladenen zu 1 und ihrer Vertragspartner in weiteren Städten versorgen. Die Planbegründung umschreibt die Ziele des Bebauungsplans und enthält Ausführungen zu einer [X.]prüfung. Insoweit nimmt sie Bezug auf das parallel geführte Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans; dort sei geprüft worden, ob es im Stadtgebiet der Antragsgegnerin weitere Standorte gebe, die den Anforderungen eines Steinkohlekraftwerks in der geplanten Größenordnung gerecht würden.

Zeitlich weitgehend parallel zu den Bauleitplanverfahren betrieb der [X.] als örtlich zuständiger Träger der Regionalplanung das Verfahren zur 7. Änderung des Gebietsentwicklungsplans für den [X.], Teilabschnitt [X.] (im Folgenden: Regionalplan), zur Festsetzung eines Kraftwerksstandortes auf dem Gebiet der Antragsgegnerin. Der Erarbeitungsbeschluss legt den Untersuchungsraum für die Alternativenprüfung auf den Geltungsbereich des [X.] fest. In deren Rahmen werden im Umweltbericht bestimmte Anforderungen an die Größe und die verkehrsmäßige Anbindung für die Flächen definiert, die für ein Musterkraftwerk in Betracht kommen. In der 2013 beschlossenen 7. Änderung des [X.] wird durch die zeichnerischen Festlegungen auf der dem Plangebiet des Bebauungsplans entsprechenden Fläche weitgehend ein Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzung ([X.]) mit der Zweckbindung "Kraftwerke und einschlägige Nebenbetriebe" vorgesehen; verbleibende Bereiche am Rand werden als Waldbereiche festgelegt.

Das Oberverwaltungsgericht hat dem Normenkontrollantrag stattgegeben und den Bebauungsplan für unwirksam erklärt: Der Antrag sei zulässig; nach dem Vortrag der Antragstellerin erscheine wegen der geltend gemachten Auswirkungen des Kraftwerks auf ein geplantes Wohngebiet eine Verletzung des interkommunalen [X.] zumindest als möglich. Der Antrag sei auch begründet. Der Bebauungsplan beruhe auf beachtlichen Fehlern der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung, die eine [X.]prüfung erfordere. Im Grundsatz sei es nicht zu beanstanden, wenn der kommunale [X.] eine regionalplanerische Standortfestlegung in seine Bebauungsplanung übernehme, ohne weitere Überlegungen zu möglichen Standort- und Ausführungsvarianten anzustellen. Allerdings erweise sich die Standortfestlegung für das Kraftwerk durch die 7. Änderung des [X.] bei der gebotenen [X.] als rechtswidrig; er leide an einem Verfahrensfehler und infolgedessen auch an einem Abwägungsmangel. Solche Mängel einer raumordnerischen Zielfestlegung schlügen auf die jeweils nachfolgende Planungsebene durch und führten zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans.

Im Rahmen der Umweltprüfung als Grundlage der raumordnerischen Abwägung seien dem [X.] angesichts der unionsrechtlichen Vorgaben umfängliche und detaillierte Ermittlungen zu Alternativen umso eher zumutbar, je erheblicher die Auswirkungen der Planung auf die Umwelt und je dringender die sich daraus ergebenden Bedürfnisse nach planerischer Konfliktbewältigung voraussichtlich seien. Der Aufwand für die Ermittlung anderweitiger Planungsmöglichkeiten sei erst dann unzumutbar, wenn er in einem Missverhältnis zu dem möglichen Nutzen des Ermittlungsergebnisses stehe. Die im Umweltbericht dokumentierte Prüfung von [X.] sei hiernach fehlerhaft. Das führe auch zu einem erheblichen Mangel im raumordnerischen [X.]. Angesichts der regelmäßig weiträumigen Auswirkungen des geplanten [X.] habe die Ermittlung anderweitiger Planungsmöglichkeiten nicht auf den Geltungsbereich des [X.] eingegrenzt werden dürfen; der Untersuchungsraum müsse sich vielmehr auf den gesamten Zuständigkeitsbereich des Planungsträgers erstrecken.

Die Ermittlung anderweitiger Planungsmöglichkeiten im gesamten Zuständigkeitsbereich des [X.] sei vorliegend auch nicht aus anderen Gründen unverhältnismäßig gewesen. Die nach dem Gesetz zu berücksichtigenden Ziele des zu ändernden [X.] hätten eine Suche außerhalb der [X.]-Region nicht ausgeschlossen. Zwar könne eine planerische Absicherung bestehender Anlagen auf allen Planungsebenen ein legitimes Planungsziel sein. Allerdings entbinde dies den Planungsträger nicht von der Pflicht zur Prüfung, ob und weshalb er trotz umweltbezogener Vorzüge alternativer Standorte an der ursprünglichen Planung festhalten wolle. Schließlich hätten die zugrunde gelegten Kriterien für die Eignung möglicher Alternativstandorte den Betrachtungskreis unzulässig eingeschränkt, weil sie ersichtlich auf das fast fertiggestellte Steinkohlekraftwerk zugeschnitten gewesen seien. Flächen, auf denen ein Erdgaskraftwerk betrieben werden könne, seien deswegen aus dem Blick geraten. Die Ansätze des [X.] seien insoweit auch nicht konsistent gewesen, weil er von dem selbst gesetzten Planungsziel abgerückt sei.

Die festgestellten Verfahrens- bzw. [X.] der 7. Änderung des [X.] seien nicht unbeachtlich geworden. Die Vorschriften über die [X.] seien bei der Inzidentprüfung raumordnerischer Zielfestlegungen im Rahmen der Normenkontrolle eines Bebauungsplans nicht anwendbar. Zudem habe der in der Bekanntmachung der 7. Änderung des [X.] enthaltene Hinweis nicht den gesetzlichen Anforderungen genügt.

Mit ihren Revisionen wenden sich die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1 gegen die Antragsbefugnis der Antragstellerin und machen in der Sache geltend: Zu Unrecht gehe das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass Fehler der Regionalplanung auf die bauleitplanerische Abwägung durchschlügen. Es verkenne den Anwendungsvorrang des § 1 Abs. 4 BauGB. Aber auch am Maßstab des § 1 Abs. 7 BauGB sei die Abwägung nicht zu beanstanden. Die Auffassung, die Änderung des [X.] sei unwirksam, beruhe auf überzogenen Anforderungen an die [X.]prüfung. [X.] stelle das Oberverwaltungsgericht auf das Gewicht voraussichtlicher Umweltauswirkungen der Planung ab, die zu Unrecht typisierend und nicht konkret betrachtet würden. Das Oberverwaltungsgericht werde auch der maßgeblichen Steuerungs- und Begrenzungsfunktion der planerischen Ziele des Regionalplanungsträgers nicht gerecht. Die zugrunde gelegten Suchkriterien seien nicht zu beanstanden. Die Ausführungen zur [X.] verstießen gegen revisibles Recht.

Die Antragstellerin verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Revisionen sind zulässig und begründet. Das angegriffene Urteil des [X.] beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es stellt sich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der [X.] kann nicht selbst in der Sache entscheiden; das erfordert die Zurückverweisung der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Zulässigkeit des Antrags ausgegangen. Die Annahme, die Antragstellerin sei [X.], weil sie geltend machen könne, in ihrem Anspruch auf interkommunale Abstimmung verletzt zu sein, steht mit Bundesrecht in Einklang.

a) Neben der Zulässigkeit der Revision prüft das [X.] wegen auch das Vorliegen der vom [X.] bejahten Sachurteilsvoraussetzungen des [X.] sowie der Prozessfortsetzungsbedingungen. Es ist dabei nicht an die tatsächlichen Feststellungen im angegriffenen Urteil gebunden (stRspr, siehe schon [X.], Urteile vom 20. September 1956 - 3 [X.] 209.55 - [X.] § 333 [X.] Nr. 17 S. 22 und vom 27. Oktober 1966 - 2 [X.] 128.64 - [X.] 310 § 79 VwGO Nr. 4 S. 16; sowie vom 18. Dezember 1987 - 4 [X.] 9.86 - [X.]E 78, 347 <351>, vom 4. November 2015 - 4 [X.]N 9.14 - [X.]E 153, 174 Rn. 14, zuletzt vom 28. November 2018 - 6 [X.] 2.17 - [X.]E 164, 1 Rn. 12 und vom 12. Oktober 2022 - 6 [X.] 10.20 - [X.]E 176, 342 Rn. 50; vgl. auch [X.], Beschluss vom 18. September 2003 - [X.]/03 - [X.]Z 156, 165 <juris Rn. 5 f., 8>). Soweit der [X.] in früheren Entscheidungen verschiedentlich eine abweichende Auffassung zur Bindungswirkung nach § 137 Abs. 2 VwGO vertreten hat (siehe etwa Urteile vom 16. Dezember 1999 - 4 [X.]N 7.98 - [X.]E 110, 193 <197> und vom 9. April 2008 - 4 [X.]N 1.07 - [X.]E 131, 100 Rn. 14), hält er daran nicht mehr fest.

b) Einen Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO u. a. jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer [X.] verletzt zu werden. Entsprechend den Anforderungen bei der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO genügt der Antragsteller seiner Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. [X.], Urteil vom 24. September 1998 - 4 [X.]N 2.98 - [X.]E 107, 215 <217>). Diese Anforderungen dürfen nicht in der Weise überspannt werden, dass der gesamte [X.] ausgewertet und die Begründetheitsprüfung der Sache nach vorgezogen wird. Das Normenkontrollgericht ist daher insbesondere nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären. Es ist allerdings verpflichtet, den Tatsachenvortrag - auch unter Würdigung widerstreitenden Vorbringens des Antragsgegners - auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit hin zu prüfen (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 29. Oktober 2020 - 4 [X.]N 9.19 - [X.] 310 § 47 VwGO Nr. 222 Rn. 18 m. w. N.).

Eine Verletzung der Rechte einer benachbarten Gemeinde kann sich aus dem Gebot der interkommunalen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] ergeben. Es wurzelt in der kommunalen Planungshoheit als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und stellt eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 [X.] dar. Es verleiht dem Interesse der Gemeinde, vor Nachteilen für ihre städtebauliche Ordnung und Entwicklung bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Können von der Bauleitplanung einer Gemeinde unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf städtebauliche Belange einer Nachbargemeinde ausgehen, so löst dies im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung einen qualifizierten materiellen Abstimmungsbedarf mit den Belangen der Nachbargemeinde aus. Dem objektiv-rechtlichen Gebot der materiellen Abstimmung entspricht subjektiv-rechtlich ein Anspruch, auf den die Gemeinde sich vor Gericht berufen kann ([X.], Urteile vom 8. September 1972 - 4 [X.] 17.71 - [X.]E 40, 323 <330 f.>, vom 15. Dezember 1989 - 4 [X.] 36.86 - [X.]E 84, 209 <215 f.> und vom 1. August 2002 - 4 [X.] 5.01 - [X.]E 117, 25 <32>). Mit "Auswirkungen gewichtiger Art" ist die Betroffenheit in Belangen bezeichnet, deren Überwindung einem erhöhten Rechtfertigungszwang seitens der planenden Gemeinde unterliegt. [X.] Belange sind aber auch unterhalb dieser Schwelle beachtlich. Sie sind im Rahmen der Abwägung bereits dann zu berücksichtigen, wenn sie mehr als nur geringfügig betroffen sind (vgl. [X.], Urteile vom 1. August 2002 - 4 [X.] 5.01 - [X.]E 117, 25 <33> und vom 17. September 2003 - 4 [X.] 14.01 - [X.]E 119, 25 <34>; siehe auch [X.], in: [X.] [X.], Stand 1. Oktober 2023, § 2 Rn. 21.1, 28).

c) Hiernach ist die Antragstellerin [X.].

Dabei kann dahinstehen, ob für diese an das Vorbringen der Antragstellerin anknüpfende Feststellung - wie auch bei sonstigen Sachurteilsvoraussetzungen - auf neue, erst im Revisionsverfahren eingetretene Umstände - hier ergänzenden Vortrag - abgestellt werden kann (siehe dazu [X.], Urteile vom 25. Oktober 1989 - 6 [X.] 6.88 - [X.]E 84, 53 <57> und vom 15. Januar 1999 - 2 [X.] 5.98 - [X.] 310 § 42 Abs. 1 VwGO Nr. 1 S. 2; vgl. auch [X.], Urteil vom 10. Juli 1995 - [X.]/94 - ZIP 1995, 1698 <juris Rn. 9>). Denn schon auf der Grundlage der Ausführungen in der Antragsbegründung vom 8. Mai 2015 ist die Antragsbefugnis zu bejahen.

Die Antragstellerin hat auf die "räumlich-optische Wirkung" bzw. "überwältigende optische Präsenz" des [X.]werks samt Kühlturm mit seiner Rauchschwadenbildung verwiesen, die eine "logische Siedlungsentwicklung" nach Westen "verbaue". Im Januar 2008 habe sie den Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan für ein Wohngebiet am westlichen Rand ihres Siedlungsgebiets in einer Entfernung von ca. 2 km zum Plangebiet gefasst. Derzeit ruhe das Verfahren, weil eine benachbarte Hofstelle zur Beseitigung eines [X.]s verlagert werden müsse. Diese Investition scheue sie wegen des erheblichen Vermarktungsrisikos, das von den massiven [X.]werksbauten und ihrer bedrängenden Wirkung ausgehe.

Damit hat die Antragstellerin die Möglichkeit der Verletzung eines abwägungserheblichen nachbargemeindlichen [X.] hinreichend geltend gemacht. Es ist nachvollziehbar dargetan, dass der angegriffene Bebauungsplan sich auf die städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten der Antragstellerin wegen der Beeinträchtigung der Attraktivität ausgewiesener Wohnbaugebiete mehr als nur geringfügig auswirken kann, was im Rahmen des Abstimmungsgebots des § 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] insbesondere wegen der von der Antragstellerin bereits konkretisierten Planungen, deren Fortgang der bezeichnete [X.] nicht von vornherein entgegensteht, zu berücksichtigen ist. Das [X.]werk nebst dem Kühlturm zieht wegen seiner außergewöhnlichen Abmessungen nicht nur in einem weiten Umkreis die Blicke auf sich. Aufgrund bei der Nutzung des Kühlturms entstehender Dampf- und Rauchschwaden erschöpft sich die Einwirkung auch auf die weitere Umgebung nicht in einer lediglich optischen Beeinträchtigung wegen der [X.]; vielmehr kann der Betrieb des Kühlturms aufgrund der mit seiner Funktionsweise einhergehenden Verschattung auch mikroklimatische Veränderungen zur Folge haben. Mit städtebaulichen Auswirkungen etwa von in größerer Entfernung von einem Baugebiet errichteten Windenergieanlagen (vgl. etwa [X.], Urteil vom 15. Juli 2020 - 15 N 18.2110 - juris) ist all dies nicht vergleichbar.

2. Mit bundesrechtlich nicht tragfähigen Erwägungen hat das Oberverwaltungsgericht dem Normenkontrollantrag stattgegeben. Es hat die Unwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans allein mit der Rechtswidrigkeit der vorangegangenen regionalplanerischen Standortausweisung begründet. Weder die Annahme, die Alternativenprüfung in der Änderung des [X.] beruhe auf einer unzureichenden Grundlage, noch die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene rechtliche Verknüpfung der Regionalplanung mit der Bauleitplanung stehen mit Bundesrecht in Einklang.

a) Das Oberverwaltungsgericht ist der Ansicht, Fehler bei der regionalplanerischen Standortfestlegung schlügen - automatisch und unmittelbar - auf die bauplanungsrechtliche Abwägung durch. Diese Rechtsauffassung wird der Verknüpfung der [X.]n nicht gerecht.

Die Einwirkung raumordnungsrechtlicher Entscheidungen auf die nachfolgenden [X.]n wird in § 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] geregelt. Danach sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Die Beachtenspflicht bei zielförmigen Festlegungen wird in der Bauleitplanung durch die [X.] nach § 1 Abs. 4 [X.] umgesetzt, während die Erfordernisse der Raumordnung im Übrigen in die Abwägung nach § 1 Abs. 7 [X.] einfließen.

aa) Soweit das Oberverwaltungsgericht die Einwirkung der regionalplanerischen Standortausweisung auf das Bauplanungsverfahren dem Grunde nach in § 1 Abs. 7 [X.] und nicht, wie von den [X.] für richtig erachtet, in § 1 Abs. 4 [X.] verankert, ist das zwar bei richtiger Einordnung der Standortausweisung nicht zu beanstanden.

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auch erkannt, dass die Antragsgegnerin im Rahmen der bauplanerischen Abwägung eine auf das Gemeindegebiet bezogene [X.]prüfung vorgenommen hat. Entgegen der Ansicht der [X.] ist dies mit hinreichender Deutlichkeit dem Urteil zu entnehmen. In den einleitenden Ausführungen zur Standortprüfung wird mit dem Einschub im ersten Satz des betreffenden Absatzes ([X.]; juris Rn. 86:"abgesehen ... gebe") ein gebietsbezogener Gegensatz bezeichnet. [X.] auf dem Gebiet der Antragsgegnerin sind danach geprüft worden; dies gilt nicht nur für die Aufstellung des Flächennutzungsplans, sondern - ungeachtet der fehlenden ausdrücklichen Erwähnung - wegen des Verweises in der Begründung des im Parallelverfahren aufgestellten Bebauungsplans auch für diesen. Nur bei den Gebieten jenseits der Stadtgrenzen hat sich die Antragsgegnerin demgegenüber mit dem Verweis auf die Ausführungen im Regionalplan begnügt.

Eine weitere ordnungsgemäße Prüfung der [X.] hat das Oberverwaltungsgericht sich indessen durch eine unzutreffende raumordnungsrechtliche Einordnung der Standortausweisung und hieran anknüpfend durch eine verfehlte Bezugnahme auf nicht einschlägige rechtliche Maßstäbe verbaut.

bb) (1) Das Oberverwaltungsgericht hat die Ausweisung eines Standorts für einen [X.]werksneubau in der 7. Änderung des [X.] [X.] - Teilabschnitt "[X.]" den raumordnungsrechtlichen Kategorien nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 [X.] nicht im Wege einer nachvollziehbaren Auslegung, sondern nur beiläufig zugeordnet. Es spricht zunächst von einer "verbindlichen" Standortfestlegung ([X.]; juris Rn. 87) und erwähnt im Folgenden auch unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des [X.] (Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 - juris Rn. 80; gleichlautend in der Leitentscheidung, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - [X.]E 125, 116 Rn. 83) den raumordnungsrechtlichen Begriff des Ziels ([X.] f.; juris Rn. 89, 94). Damit gibt das Oberverwaltungsgericht zu erkennen, dass nach seiner Rechtsauffassung die Rechtswirkungen einer zielförmigen Festlegung zu bewältigen sind.

Fehlt es an einer Auslegung des dem irrevisiblen Landesrecht zugehörigen [X.], kann der [X.] ohne einschränkende Bindungen das rechtlich gebotene Verständnis der darin enthaltenen Festlegungen ermitteln. Dies führt im hier maßgeblichen [X.] auf einen Grundsatz der Raumordnung.

Die regionalplanerische Standortfestlegung mag zunächst ein Verständnis nahelegen, dass damit die möglichen [X.]werksstandorte - und im Gebiet der Antragsgegnerin demnach der einzig verbleibende - abschließend festgelegt sind und es sich folglich um ein Ziel der Raumordnung handelt. Das bedarf jedoch einer differenzierenden Betrachtung.

Bei der zeichnerischen Festlegung eines Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereichs ([X.]) mit der Zweckbestimmung "[X.]werke mit einschlägigen Nebenbetrieben" handelt es sich nach den Erläuterungen zum einschlägigen Planzeichenverzeichnis (siehe [X.]), 1 ec) der [X.]age 3 zu § 35 Abs. 1 der nach der Übergangsvorschrift des § 45 anwendbaren Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes - [X.] [X.] - vom 8. Juni 2010, [X.]. [X.]. 2010, 334) um die Ausweisung eines Vorranggebiets gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 [X.] (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 [X.] 2008). Andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet werden demnach ausgeschlossen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind; das Vorranggebiet wird auf diese Weise für bestimmte Nutzungen reserviert. Lediglich in Bezug auf diese strikte innergebietliche Ausschlusswirkung ist das Vorranggebiet als Ziel der Raumordnung einzuordnen (vgl. [X.], Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - [X.]E 90, 329 <336 f.>). Diese Rechtswirkung ist hier aber nicht betroffen; denn das Gebiet soll nicht in einer Weise genutzt werden, die eine Nutzung als [X.]werksstandort ausschließt.

Von Bedeutung ist vielmehr die einer eigenständigen Beantwortung zugängliche Frage, ob mit der Standortfestlegung über den Standort für ein [X.]werk abschließend entschieden und auch insoweit von einem Ziel der Raumordnung auszugehen ist (vgl. [X.], Urteil vom 4. April 2012 - 4 [X.] 8.09 u. a. - [X.]E 142, 234 Rn. 74 ff., 81 f. sowie die Vorinstanz [X.], Urteil vom 21. August 2009 - 11 [X.] 227/08.T - juris Rn. 416 ff., 433; siehe hierzu auch [X.], [X.], 654 <656 f.>). Das ist zu verneinen. Denn eine außergebietliche Ausschlusswirkung für die mit dem Vorrang belegte dominante Funktion oder Nutzung ist mit der Festlegung des Vorranggebiets nicht verbunden (vgl. [X.], Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - NVwZ-RR 2017, 768 Rn. 105 und Beschluss vom 31. März 2011 - 4 [X.] 18.10 - [X.] Rn. 10; siehe auch [X.], Urteil vom 16. Juni 2016 - 8 [X.]/13.[X.] - juris Rn. 311 ff., 318 ff.). Die Vorrangwirkung hat nicht zur Folge, dass ein [X.]werk allein auf der festgelegten Fläche errichtet werden kann; das wäre nur mit der ausdrücklichen Festlegung der Wirkung eines Eignungsgebiets nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3, Satz 3 [X.] in der bis zum 27. September 2023 geltenden Fassung ([X.] 2017) (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 [X.] 2008) möglich, mit der - über den Wortlaut hinausgehend - nicht allein die Zulässigkeit von [X.] gesteuert wird (vgl. Wagner, [X.], 88 <II.1.b bei [X.]. 17 f.>). Dass die Standortfestlegung nicht auf eine solche Bindungswirkung ausgerichtet ist und sich insoweit auf eine Angebotsplanung beschränkt (so auch der aktuelle LEP [X.] i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. Januar 2017 <[X.]. [X.]. S. 207> in Ziel 10.3-1 <mit Erläuterungen, Lesefassung S. 151 f.>, wonach die Festlegung eines neuen Standorts für die Energieerzeugung als Vorranggebiet ohne Eignungswirkung erfolgt), wird bestätigt durch den Grundsatz 18.3 des [X.] [X.] - Teilabschnitt "[X.]" - (S. 103), auf den die Begründung zum Aufstellungsbeschluss zur 7. Änderung des [X.] ausdrücklich Bezug nimmt (siehe [X.]). Danach sollen im Plangebiet [X.]werksstandorte nach Möglichkeit nur in den mit dem Symbol "[X.]werke und einschlägigen Nebenbetriebe" gekennzeichneten Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereichen errichtet werden. Nach den Erläuterungen sollen - ungeachtet der durch die Liberalisierung des Strommarkts nicht mehr möglichen stringenten Steuerung von [X.]werken - im Hinblick auf eine sinnvolle, auf Bedarfe ausgerichtete Versorgung des [X.] mit Strom und Fernwärme und einem flächenschonenden Umgang mit knappen Industrieflächen dennoch die dargestellten Standorte bevorzugt zum Tragen kommen. [X.] stehen der Annahme einer zielförmigen Festlegung zwar nicht von vornherein entgegen; die Einordnung als Ziel setzt jedoch voraus, dass der Adressat an die strikte Beachtung eines vorgegebenen [X.] gebunden ist (vgl. [X.], Urteil vom 10. November 2022 - 4 A 15.20 - NVwZ 2023, 678 Rn. 52 m. w. N.). Hier fehlt es aber an einer subsumtionsfähigen Regel-Ausnahme-Struktur, mit der der Plangeber den Verbindlichkeitsanspruch des Plansatzes abschließend regelt. Schon durch die selbst gewählte, wenn auch für die rechtliche Bewertung nicht bindende (siehe zum Ziel zuletzt [X.], Urteil vom 23. Mai 2023 - 4 [X.]N 10.21 - NVwZ 2023, 1766 Rn. 11), Einordnung als Grundsatz (§ 7 Abs. 1 Satz 4 [X.]) gibt der Plangeber zu erkennen, dass er diesen Anspruch nicht verfolgt.

(2) Die hiervon ausgehend gebotene Prüfung, ob die Standortausweisung ordnungsgemäß in die bauplanungsrechtliche Abwägung eingestellt worden ist, hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen. Es ist demgegenüber - rechtlich nicht näher angebunden - davon ausgegangen, dass ein Fehler auf [X.] auf die Abwägung durchschlägt. Diese Ansicht findet in der vom Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen Rechtsprechung des [X.] (Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -; insoweit gleichlautend Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - [X.]E 125, 116) keine Stütze.

Auch abgesehen davon, dass es hier - anders als in der genannten Entscheidung - nicht um die Einwirkungen einer zielförmigen Festlegung geht, übersieht das Oberverwaltungsgericht, dass das [X.] in dem angeführten Urteil ausdrücklich die verschiedenartige rechtliche Ausgestaltung der Verknüpfung der [X.]n im Bauplanungsrecht einerseits und im Fachplanungsrecht andererseits herausstellt. Während bei der Bauleitplanung eine hierarchische Arbeitsteilung in einem mehrstufigen System räumlicher Gesamtplanung vorliege, in das die gemeindliche Bauleitplanung als [X.] der Planungshierarchie eingebunden sei, werde das Verhältnis zwischen [X.] und Fachplanung durch eine arbeitsteilige Aufgabenstruktur mehrerer Planungsträger gekennzeichnet ([X.], Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 - juris Rn. 63 ff., 67 ff.; so auch Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - [X.]E 125, 116 Rn. 66 ff., 70 ff.). Schon vor diesem Hintergrund kommt eine Orientierung an Rechtsmaßstäben, die das [X.] ausdrücklich zum Fachplanungsrecht aufgestellt hat, nicht in Betracht. Dies gilt umso mehr, als das Bauplanungsrecht mit § 1 Abs. 4 und Abs. 7 [X.] zwei Normen zur Verfügung stellt, mit denen die planungsrechtlichen Ebenen nach Maßgabe des unterschiedlichen Grads der Verbindlichkeit der regionalplanerischen Festlegungen miteinander verzahnt werden. Dann verbietet es sich, die Anwendungsbereiche der beiden Normen in der Weise zu vermengen, dass die Einwirkungen zielförmiger Festlegungen - die hier, wie aufgezeigt, nicht vorliegen - auf die Bauleitplanung im Rahmen von § 1 Abs. 7 [X.] abzuarbeiten sind. Im Übrigen wird die Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses in der Regel auch in Bezug auf zielförmige Vorgaben des Raumordnungsrechts im Zuge der sonstigen Anforderungen des zwingenden Rechts geprüft, ohne dass es der Erwähnung einer besonderen Norm des Fachplanungsrechts bedürfte, die die Beachtung des zwingenden Rechts - letztlich als inhaltliche Wiederholung des [X.] nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] und damit deklaratorisch - erlaubt (siehe etwa [X.], Urteile vom 27. Juli 2021 - 4 A 14.19 - [X.] 2022, 141 Rn. 35, 41 mit Bezug auf Beschluss vom 27. Juli 2020 - 4 VR 7.19 u. a. - NVwZ 2021, 723 Rn. 39 ff., 57 ff., vom 16. März 2021 - 4 A 10.19 - NVwZ 2021, 1615 Rn. 28 ff., 38 ff. und vom 6. April 2017 - 4 A 2.16 u. a. - DVBl 2017, 1039 Rn. 35 ff., 45 ff.). Die Prüfung zielförmiger Festlegungen erst im Rahmen der Abwägung ist die Ausnahme: damit soll ermöglicht werden, zielförmige Standortentscheidungen der Raumplanung in der Planfeststellung aus spezifisch fachplanerischen Erwägungen zu überwinden, die in der Standortentscheidung noch nicht berücksichtigt worden sind (Urteile vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 - juris Rn. 75 und - 4 A 1075.04 - [X.]E 125, 116 Rn. 79; siehe auch Steinberg/​Wickel/​Müller, Fachplanung, 4. Aufl. 2012, § 7 Rn. 51 f.).

Mit dem Begriff des "Durchschlagens" eines Fehlers der höherstufigen [X.] auf das [X.] in der nachgelagerten [X.] wird die zwangsläufige Folge der strikten Bindungswirkung der höherstufigen Entscheidung zum Ausdruck gebracht. Das "Durchschlagen" tritt somit der Sache nach an die Stelle der Prüfung nach § 1 Abs. 4 [X.] und steht - vor [X.] gezogen - neben den üblichen Maßstäben der Kontrolle einer [X.]. Das entspricht nicht den rechtlichen Vorgaben des § 4 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 [X.], wonach Grundsätze der Raumordnung in der [X.] zu berücksichtigen sind. Sie sind in die Abwägung einzustellen und dort - gegebenenfalls mit dem ihnen zukommenden [X.] - zu würdigen.

b) Das Oberverwaltungsgericht hält die der [X.]prüfung zugrundeliegende Umweltprüfung und den Umweltbericht (§ 9 Abs. 1 Satz 1 [X.] 2008) aus zwei Gründen für rechtsfehlerhaft: Zum einen sei der Untersuchungsraum zu Unrecht auf das Gebiet des zu ändernden [X.] beschränkt und nicht der gesamte Zuständigkeitsbereich des Planungsträgers betrachtet worden, und zum anderen hätten die Suchkriterien den Kreis möglicher Standorte unzulässig eingeschränkt; diese Verfahrensfehler stellten zugleich einen Mangel im [X.] für die Standortausweisung dar (§ 7 Abs. 2 Satz 2 [X.] 2008). Dies hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

aa) Das Oberverwaltungsgericht entnimmt den nicht nur für die erstmalige Aufstellung eines [X.], sondern auch für dessen nicht nur geringfügige Änderung (§ 9 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 [X.] 2008) geltenden gesetzlichen Vorgaben für die in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten im Ergebnis keine Rechtfertigung für die vom Planungsträger gewählte Bemessung des [X.]. Nach der Ziffer 2 Buchst. d der [X.]. 1 zu § 9 Abs. 1 [X.] 2008 sind im Umweltbericht bei den Angaben zu [X.] als einer anderweitigen Planungsmöglichkeit die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des [X.] zu berücksichtigen. Für das Oberverwaltungsgericht sind wegen der Aufgabe einer strategischen Umweltprüfung nach der Richtlinie 2001/42/[X.] und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme ([X.] L 197 [X.]) - [X.] -, eine effektive Umweltvorsorge zu gewährleisten, letztlich maßgeblich allgemeine Verhältnismäßigkeitserwägungen, die sich am Aufwand der Ermittlung anderweitiger Planungsmöglichkeiten und dem möglichen Nutzen des Ermittlungsergebnisses ausrichten; angesichts der vom Oberverwaltungsgericht dem durch regionalplanerische Festlegungen zu ermöglichenden Vorhaben zugeschriebenen erheblichen Umweltauswirkungen sei der gesamte Zuständigkeitsbereich der Raumordnungsbehörde in den Blick zu nehmen ([X.] f., juris Rn. 114 ff.).

(1) Der rechtliche Ausgangspunkt des [X.] ist nicht zu beanstanden. Die Orientierung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, nach dem Aufwand und möglicher Ertrag bei der Ermittlung und Auswertung von Umweltauswirkungen an verschiedenen Standorten in einem definierten Gebiet in die Untersuchungen eingestellt werden, ist - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausführt - auch ausweislich der Verpflichtung der Betrachtung vernünftiger Alternativen in Art. 5 Abs. 1 [X.] unionsrechtlich geboten. Der Standort insbesondere von Großvorhaben, mit denen Umweltauswirkungen in bedeutendem Ausmaß verbunden sein können, soll nicht auf der Grundlage einer räumlich unangemessen verengten Perspektive festgelegt werden, die die Möglichkeit einer Reduzierung von Umweltbelastungen durch eine optimierte Standortwahl nicht hinreichend in den Blick nimmt. Eine so verstandene "[X.]", die auf eine Relation zwischen zu erwartenden Umweltauswirkungen und der Bemessung des [X.] verweist, begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken, sondern bringt eine im Interesse der Effektivierung des Umweltschutzes naheliegende Überlegung zum Ausdruck. Diese allgemeine Leitlinie bedarf jedoch bei der praktischen Umsetzung einer näheren Ausfüllung und Konkretisierung. Eine wesentliche normative Orientierung erfahren die Verhältnismäßigkeitserwägungen durch das Gebot der Berücksichtigung zum einen örtlich radizierter Ziele des [X.] im Sinne der verfolgten [X.] und zum anderen des räumlichen Geltungsbereichs des Plans.

(2) (2.1) Wenn das Gesetz auch bei der Änderung des [X.] die Berücksichtigung von dessen rechtlichem Geltungsbereich verlangt, ist damit nach dem üblichen Begriffsverständnis keine strikte Verbindlichkeit in dem Sinne gemeint, dass sich der Untersuchungsraum für [X.] stets mit dem Geltungsbereich des [X.] decken müsste. Der damit bezeichnete Teil des [X.] ist neben dem Ziel des [X.] nur ein Element für eine sinnvolle, an den Zwecken der Umweltprüfung ausgerichteten Bemessung des [X.] im Einzelfall. Die Annahme eines starren [X.], bei dem eine Abweichung vom Geltungsbereich des [X.] stets besondere Umstände voraussetzt, wird dem nicht gerecht.

Der Regionalplan als ein gesetzlicher Regelfall für einen räumlichen Teilplan in den Ländern (§ 7 Abs. 1 Satz 2, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.] 2008; § 7 Abs. 1 Satz 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.] 2017, [X.], in: [X.], [X.], 1. Aufl. 2019, § 7 Rn. 7) ist in seinem räumlichen Umgriff selbst Ergebnis einer Entscheidung mit planungsrechtlichem Gehalt; dies gilt auch dann, wenn er - wie in der Regel - an vorgegebene territoriale Gliederungen auf [X.] anknüpft. Er bildet den Bezugsrahmen, in den sich die Änderungen einfügen müssen.

Vor diesem Hintergrund geht es nicht an, bei Änderungen - wie von den Revisionsklägerinnen vertreten - von vornherein nur den Geltungsbereich des [X.] in den Blick zu nehmen; damit wäre im Übrigen zugleich die Gefahr eines Missbrauchs durch den Zuschnitt des [X.] verbunden, wenn dieser schon aufgrund seiner geringen Ausdehnung und der örtlichen Verhältnisse eine Prüfung von [X.] ausschließt. Eine Beschränkung des Suchraums auf einen Ausschnitt des Geltungsbereichs des [X.] - insbesondere in unmittelbarem [X.] an das Gebiet der geplanten Änderung - mag allerdings bei Vorhaben mit von vornherein eher geringen Umweltauswirkungen in Betracht kommen.

[X.]ass, eine Überschreitung der Grenzen des [X.] in Erwägung zu ziehen, kann in verschiedenen Fallgestaltungen gegeben sein. Des Nachweises einer begründeten Erwartung, jenseits dieser Grenzen geeignetere Standorte für das Vorhaben zu finden, bedarf es dabei jedoch nicht; denn die Standortausweisung soll gerade Ergebnis einer weiträumigeren Untersuchung sein.

So kommen spezifische örtliche Verhältnisse in Betracht, wenn etwa der in Aussicht genommene Standort am Rande des [X.] liegt und deswegen eine - partielle - plangebietsüberschreitende Perspektive geboten ist.

Das Bedürfnis nach einer weiträumigeren Alternativenprüfung kann sich insbesondere dann ergeben, wenn die beabsichtigte Änderung des [X.] auf ein Vorhaben abzielt, dessen Verwirklichung ganz bedeutende umweltrechtliche Konfliktlagen mit sich bringen kann. Die Entscheidung, ob eine vergleichende Betrachtung der - gegebenenfalls den üblichen Rahmen sprengenden - erheblichen Umweltauswirkungen bei einer Beschränkung auf den Geltungsbereich des [X.] nicht mehr in einer der Problemlage angemessenen Weise erfolgen kann, ist auf einer geeigneten Tatsachengrundlage zu treffen. Hierbei reicht es allerdings nicht aus, wenn das Oberverwaltungsgericht typisierend auf das "[X.]" mit großem Emissionspotenzial abstellt. Vielmehr sind darüber hinausgehend vorhandene konkrete Erkenntnisse zu verwerten und zu bewerten, wie sie hier durch das bereits errichtete [X.]werk, aufbereitete Daten im Umweltbericht sowie die für die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen erstellten Gutachten vorliegen. Insoweit unterscheidet sich die Situation von einer Planung auf "freiem Feld"; eine ungerechtfertigte Privilegierung von auf unsicherer Basis errichteten Vorhaben liegt darin nicht.

(2.2) Das Oberverwaltungsgericht hat demgegenüber die rechtlichen Maßstäbe nicht verfehlt, soweit es um die bei der Prüfung von [X.] neben dem räumlichen Geltungsbereich ebenfalls gebotene Berücksichtigung der Ziele des [X.] im Sinne der vom Planungsträger verfolgten [X.] geht.

Es ist nicht davon ausgegangen, dass die von ihm als legitim anerkannte planerische Zielfestlegung einer Absicherung des in dem für die Überprüfung der Abwägung maßgeblichen [X.]punkt bereits weitgehend fertiggestellten Steinkohlekraftwerks auch für sich genommen eine Erweiterung des [X.] gebietet. Dieses Erfordernis hat es vielmehr bereits zuvor mit den erheblichen Umweltauswirkungen begründet. Die Ausführungen zu den Zielen dienen nur zur Stützung der Ansicht, dass diese eine Ermittlung anderweitiger Planungsmöglichkeiten außerhalb der [X.]-Region nicht ausschlössen ([X.], juris Rn. 133).

Das Oberverwaltungsgericht nimmt damit Bezug auf die dem Vorgehen der Regionalplanung bei der 7. Änderung zugrundeliegende Entscheidung, wegen der Ergebnisoffenheit der Alternativenprüfung anderweitige Planungsmöglichkeiten auch außerhalb des Stadtgebiets von [X.] in den Blick und ein Scheitern der Planungsbemühungen am gewählten Standort - jedenfalls vom Grundsatz her - in Kauf zu nehmen ([X.], juris Rn. 138; Aufstellungsbeschluss S. 83). Wenngleich die Revisionsklägerinnen die besondere örtliche Radizierung des [X.] betonen, machen sie mit dem Hinweis auf eine "überobligatorische" Prüfung jedenfalls nicht ausdrücklich geltend, dass der Träger der Regionalplanung mit der darin liegenden Abschwächung des [X.] der Absicherung des Bestands die Grenzen seiner planerischen Freiheit überschritten hätte. Das ist auch nicht ersichtlich.

Einen unmittelbaren Bezug zur Erweiterung des gegebenen [X.] könnte allenfalls die von den [X.] ebenfalls im "Zielbündel" verortete Förderung des [X.]werksstandorts [X.] haben. Auch dies führt nicht weiter; insoweit ist - was das Oberverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang betont ([X.] f., juris Rn. 142) - lediglich ein Teilaspekt des Ziels betroffen, einen zusätzlichen [X.]werksstandort auf dem Gebiet der Antragsgegnerin festzulegen.

bb) [X.] ist des Weiteren die Auffassung des [X.], die der [X.]prüfung zugrunde gelegten Kriterien für geeignete Alternativstandorte hätten die Prüfung unzulässig eingeschränkt. Das Oberverwaltungsgericht geht von einem unzutreffenden Verständnis des vom [X.] verfolgten [X.] aus. Wird dies hingegen richtig erfasst, ist dessen Vorgehen insoweit nicht zu beanstanden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht meint, die Suchkriterien wie die Höchstabstände zu bestimmten Transportwegen - eine Wasserstraße und eine Bahnlinie - sowie die Mindestanforderungen an die Flächengröße seien ersichtlich auf das fast fertiggestellte Steinkohlekraftwerk zugeschnitten, wodurch der Zweck der [X.]prüfung verfehlt worden sei. Die Ansätze des [X.]s seien insoweit nicht konsistent. Er habe zwar zunächst ein Steinkohlekraftwerk mit bestimmten Leistungsdaten als [X.] zugrunde gelegt, sei von diesem [X.] im Folgenden aber abgerückt, indem nicht ein bestimmter Energieträger oder [X.]werkstyp habe begünstigt werden sollen. Flächen, auf denen ein weniger Raum beanspruchendes Gaskraftwerk betrieben werden könne, seien zu Unrecht nicht in den Blick genommen worden.

Diese Sachverhaltswürdigung wird den Anforderungen des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) nicht gerecht. Die Annahme, der [X.] habe die Alternativenprüfung an einem überholten [X.] ausgerichtet, weil er der Sache nach von seinem auf die Ermöglichung der Errichtung eines (Ersatz-)Steinkohlekraftwerks bezogenen [X.] - in welcher Weise auch immer - abgerückt sei, findet in den vom Oberverwaltungsgericht ([X.] f.; juris Rn. 149) hierfür herangezogenen Ausführungen in der Begründung des Aufstellungsbeschlusses keine Grundlage. Dort wird zwar betont, dass die Raumordnung energieträgerneutral und es auch nicht Gegenstand des [X.] sei, einen bestimmten [X.]werkstyp verbindlich an einem Standort vorzugeben ([X.] f.). Daneben wird jedoch zugleich festgehalten, dass durch die Ausrichtung der Umweltprüfung an der Konzeption des [X.]s die Nutzbarkeit des festzulegenden Standorts gerade auch für ein Steinkohlekraftwerk gesichert worden sei (S. 12 ff.). Wenn das Oberverwaltungsgericht bei einer Zusammenschau dieser beiden Feststellungen zu dem Schluss kommt, das [X.] sei aufgegeben worden oder jedenfalls berührt, vermengt es den [X.] einerseits und das unter Einbeziehung weiterer Erwägungen bestimmte [X.] andererseits. Letzteres schlägt sich in der als Ergebnis der [X.]prüfung gefundenen raumplanerischen Festlegung nieder, die lediglich den Vorrang einer Nutzung für einen nicht weiter konkretisierten [X.]werkstyp regelt. Der vom Oberverwaltungsgericht gezogene Rückschluss missachtet die verschiedenen rechtlichen Zusammenhänge, erweist sich insoweit als unlogisch und als Verstoß gegen die Denkgesetze.

(2) Das vom Planungsträger verfolgte [X.] ist vor dem Hintergrund des [X.]es auf die Festlegung eines Standorts ausgerichtet, auf dem jedenfalls auch ein Steinkohlekraftwerk einer bestimmten Größenordnung errichtet werden kann. Davon geht das Oberverwaltungsgericht im Ausgangspunkt zu Recht aus. Dieses [X.] ist vom weiten Ermessensspielraum des [X.] gedeckt. Ihm wird bei der Ausgestaltung der regionalplanerischen Standortfestlegung als energieträgerneutraler Angebotsplanung nur durch eine Alternativenprüfung Rechnung getragen, die sich bezogen auf die verschiedenen [X.]werkstypen an den weitestgehenden Anforderungen orientiert. Eine Alternativenprüfung, die auch Standorte einbezieht, auf denen aufgrund der örtlichen Verhältnisse nur ein Teil der möglichen [X.]werkstypen errichtet werden könnte, genügte mangels Eignung weder dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz noch bezöge sie sich auf vernünftige Alternativen.

cc) Schließlich ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die von ihm festgestellten Mängel der Standortfestlegung (Fehler bei der Umweltprüfung und daraus resultierende Mängel der Abwägung) weiterhin beachtlich seien, weil die Vorschriften über die [X.] nicht eingriffen. Das ist mit den Vorgaben des nationalen Rechts nicht vereinbar.

(1) Das Oberverwaltungsgericht hat seiner Prüfung zu Unrecht die im [X.]punkt des Erlasses der 7. Änderung des Regionalplanes geltende Fassung des § 12 [X.] i. d. F. des Gesetzes vom 22. Dezember 2008 ([X.] I S. 2986) zugrunde gelegt. Zwar ist für die Wirksamkeit einer Rechtsnorm grundsätzlich maßgebend die Rechtslage im [X.]punkt ihres Zustandekommens. Das gilt aber nur vorbehaltlich gesetzlicher Sonderregelungen (vgl. [X.], Urteil vom 18. Oktober 2017 - 4 [X.] 5.16 - [X.]E 160, 104 Rn. 12). Solche Bestimmungen finden sich in den [X.] zu späteren Änderungen des [X.] (§ 27 [X.]: "Anwendungsvorschrift für die Raumordnung in den Ländern"). Danach sind in der Folgezeit erlassene Fassungen der Regelung zur [X.] zu beachten. Diese unzutreffende rechtliche Einordnung ist der Sache nach aber nicht von Bedeutung.

Bereits nach dem im [X.]punkt der Entscheidung des [X.] geltenden § 27 Abs. 2 Satz 1 [X.] i. d. F. des Gesetzes vom 23. Mai 2017 ([X.] I S. 1245) ist die Neufassung der Regelungen zur [X.] in § 11 [X.] auch auf [X.] der Länder anzuwenden, die vor der Gesetzesänderung in [X.] getreten sind. Nach Satz 2 bleiben weitergehende landesrechtliche Regelungen zur Unbeachtlichkeit von Fehlern bei der Planaufstellung oder durch Fristablauf unberührt. Diese Regelung ist in ihrem Grundansatz von der während des Revisionsverfahrens in [X.] getretenen, nur geringfügig geänderten Neufassung des § 27 Abs. 2 [X.] i. d. F. des Gesetzes vom 22. März 2023 ([X.] I Nr. 88) beibehalten worden. Die Rechtsänderung ist für das Revisionsverfahren beachtlich, weil sie von der Vorinstanz, wenn sie jetzt entschiede, berücksichtigt werden müsste (stRspr, vgl. bereits [X.], Urteil vom 17. Dezember 1954 - 5 [X.] 97.54 - [X.]E 1, 291 <298 ff.> sowie zuletzt Urteil vom 15. September 2022 - 4 [X.] 5.21 - [X.] 406.11 § 13a [X.] Nr. 7 Rn. 14 m. w. N.).

Die Einbeziehung alter [X.] in die Neuregelung ist von dem [X.]iegen getragen, den Vorschriften zur [X.] möglichst einheitlich und umfassend zum Durchbruch zu verhelfen und so die "Bestandskraft" von [X.]n zu erhöhen (so zu § 28 Abs. 2 [X.] 2008, [X.]. 16/10292 [X.]). Die damit verbundene Rückwirkung wirft keine Rechtsprobleme auf, weil es ein schutzwürdiges Vertrauen in die Ungültigkeit einer Rechtsnorm nicht gibt. § 27 Abs. 2 Satz 1 [X.] 2017/2023 trennt nicht nach Normen, die den Kreis beachtlicher Fehler umschreiben (§ 11 Abs. 1 bis 4 [X.] 2017/2023), und der Bestimmung des § 11 Abs. 5 [X.] 2017/2023 über die Geltendmachung der Verletzung von [X.] und den hierfür zu beachtenden Fristen. Damit unterscheidet sich die aktuelle Übergangsvorschrift von der Vorgängernorm des § 28 Abs. 2 [X.] 2008, die - in [X.]ehnung an die vergleichbare Regelung in § 233 Abs. 2 Satz 2 und 3 [X.] (siehe [X.], Urteil vom 17. Juni 2013 - 12 KN 80/12 - [X.] 2013, 789 <792>) - zwischen den beiden Normenkomplexen differenziert und für die Rügepflicht sowie die damit verbundenen Rechtsfolgen nach dem Prinzip des "Entstehungsrechts" (vgl. [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2022, § 233 Rn. 4 f.) von der Geltung der alten Bestimmungen ausgeht. Vor dem Hintergrund dieser Entstehungsgeschichte, die auf eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers schließen lässt, verbietet sich eine teleologische Reduktion der Reichweite des § 27 Abs. 2 Satz 1 [X.] 2017/2023, um das vermeintlich naheliegende Ergebnis zu erreichen, wonach Rügeobliegenheiten sich jeweils nur nach den Vorschriften richten könnten, die im [X.]punkt des gebotenen Handelns galten. Dies gilt umso weniger, als hier - wie bereits erwähnt - Vertrauensschutzerwägungen keine Rolle spielen (zur insoweit abweichenden Konstellation bei der [X.] des § 6 UmwRG, siehe [X.], Urteil vom 26. September 2019 - 7 [X.] 5.18 - [X.]E 166, 321 Rn. 28).

Die Anwendung des § 11 Abs. 5 [X.] 2017/2023 auf Pläne, die nach früherem Verfahrensrecht zustande gekommen sind, muss allerdings die betroffenen Regelungen - ungeachtet des Verweises auf konkrete Normen - nach ihrem sachlichen Gehalt erfassen (vgl. [X.], Urteil vom 11. Mai 2023 - 1 [X.] 72/20 - juris Rn. 72 f.).

Der Wortlaut des § 11 [X.] 2017/2023 stimmt - soweit hier von Bedeutung (zum Fehlen eines Verweises in § 11 Abs. 5 [X.] auf das [X.] in § 11 Abs. 2 [X.] siehe [X.], in: [X.], [X.], 1. Aufl. 2019, § 11 Rn. 61) - indes im Wesentlichen mit dem des § 12 [X.] 2008 überein. Die unzutreffende Verortung der Prüfung der [X.] ist demnach ohne Belang.

(2) § 11 [X.] ist im Rahmen der Inzidentprüfung anwendbar.

Der auch ausweislich der Gesetzesbegründung mit den Vorschriften über die [X.] verfolgte Zweck der Stärkung der "Bestandskraft" von [X.]n (so [X.]. 13/6392, [X.], 38) würde nicht erfüllt, wenn diese nur bei einer prinzipalen Normenkontrolle Anwendung fänden. Es wäre schwerlich nachvollziehbar, gerade bei der Überprüfung einer Norm, die schon vor längerer [X.] verkündet worden ist, einen unbeschränkten Zugriff auf Rechtswidrigkeitsgründe zuzulassen; denn insbesondere in einer solchen Situation wächst das Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Verlässlichkeit der Rechtsordnung ([X.]. 13/6392, [X.], 85; zur einhelligen Auffassung, auch im Anwendungsbereich des [X.], siehe etwa [X.], Urteil vom 4. März 1999 - 4 [X.] 8.98 - [X.] 406.11 § 142 [X.] Nr. 5 S. 3 f.; [X.], Urteil vom 9. Juni 2009 - 3 S 1108/07 - juris Rn. 31; [X.], Beschluss vom 5. Januar 2018 - 11 N 27.15 - juris Rn. 28 f.; [X.], Beschluss vom 20. September 2022 - 15 ZB 21.2855 - juris Rn. 16; [X.], in: [X.], [X.], 1. Aufl. 2019, § 11 Rn. 107; [X.], in: [X.]/​Krautzberger/​Löhr, [X.], 15. Aufl. 2022, § 215 Rn. 7; [X.], in: [X.], [X.], Stand Oktober 2023, § 215 Rn. 2; Stock, in: [X.], [X.], Stand August 2023, § 215 Rn. 1, 44).

Entgegen der Auffassung des [X.] ist eine abweichende rechtliche Bewertung nicht etwa deswegen angezeigt, weil jedenfalls zum [X.]punkt des Erlasses der 7. Änderung nach den einschlägigen Bestimmungen des Landesrechts ein Normenkontrollantrag nicht statthaft war. Denn auch in dieser Situation geht die grundsätzlich gebotene Inzidentprüfung nicht ins Leere. Sie ist weiterhin möglich, lediglich der Prüfungsmaßstab bzw. der Kreis der für die Feststellung einer Rechtswidrigkeit beachtlichen Rechtsfehler kann mangels rechtzeitiger gegenüber der zuständigen Stelle erhobener Rüge beschränkt sein. Die Rechtslage unterscheidet sich nicht von der bei [X.] der prinzipalen Normenkontrolle. Wenn der Betroffene wegen Fehlens der Möglichkeit der Einleitung einer statthaften Normenkontrolle davon ausgegangen sein sollte, dass die Vorschriften über die [X.] ihm dann auch später nicht entgegengehalten werden können, handelt es sich um einen unbeachtlichen Rechtsirrtum, dem gerade ein Hinweis auf die Rügepflicht - ungeachtet der nachfolgenden Prüfung im Einzelnen - entgegenzuwirken geeignet war.

(3) Nicht zu folgen ist des Weiteren der Rechtsansicht, dass der nach § 11 Abs. 5 Satz 2 [X.] 2017/2023 (§ 12 Abs. 5 Satz 2 [X.] 2008) der Bekanntmachung beigefügte Hinweis unzureichend war. Damit hat das Oberverwaltungsgericht die rechtlichen Anforderungen überspannt.

Nach seiner Auffassung ist der pauschale Hinweis auf § 12 Abs. 5 [X.] 2008 hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften fehlerhaft. Einem Betroffenen sei nicht zumutbar, die Norm selbst zu lesen. Die Bezugnahme sei auch unvollständig bzw. missverständlich. Es werde nicht hinreichend klar, ob die in "§ 12 Abs. 1 Nr. 2 bis 4" [X.] 2008 (§ 11 Abs. 1 Nr. 2 und 3 [X.] 2017/2023) genannten Bestimmungen Verfahrens- oder Formvorschriften im Sinne des Hinweises seien. Der Hinweis sei darüber hinaus fehlerhaft, weil von "Mängeln der Abwägung" die Rede sei. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] 2008 (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 [X.] 2017/2023) spreche dagegen von beachtlichen Mängeln des [X.].

Aus diesen Einwänden folgt nicht, dass der Hinweis die ihm zugedachte Anstoßfunktion nicht erfüllt hat und deswegen seine Rechtsfolge nicht eingetreten ist. Der Hinweis muss geeignet sein, die von der Planung Betroffenen so auf ihre Rechte aufmerksam zu machen, dass sie diese ungeschmälert wahrnehmen können. Das setzt voraus, dass der Hinweis vollständig und unmissverständlich ist ([X.], Urteil vom 22. September 2010 - 4 [X.]N 2.10 - [X.]E 138, 12 Rn. 15).

(3.1) Der Hinweis ist vollständig. Er enthält die gesetzlichen Mindestangaben. Insbesondere ist ihm zu entnehmen, hinsichtlich welcher Rechtsverstöße eine auf ein Jahr befristete Rügeobliegenheit besteht. Der Hinweis benennt Verfahrens- und Formvorschriften und Mängel der Abwägung. Die Umweltprüfung (§ 11 Abs. 4 und 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] 2017/2023; § 12 Abs. 4 und 5 Satz 1 Nr. 4 [X.] 2008) findet allerdings keine ausdrückliche Erwähnung. Ob der Gesetzgeber ausweislich von § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 [X.] 2008 von ihrer terminologischen Einordnung unter "sonstige Vorschriften" neben den Verfahrens- und Formvorschriften und dem Mangel der Abwägung ausgeht, kann dahinstehen. Denn dessen ungeachtet enthalten die Vorschriften über die Umweltprüfung und den Umweltbericht auch verfahrensrechtliche Anforderungen, und deren Ergebnis fließt in die Abwägung ein (vgl. [X.], in: [X.]/​Runkel/Goppel, [X.], 2. Aufl. 2018, § 11 Rn. 39, 42 f., 72, 77; [X.], in: [X.], [X.], 1. Aufl. 2019, § 11 Rn. 96). Insoweit kann ein Rechtsfehler bei der Umweltprüfung jedenfalls unter eine der beiden im Hinweis erwähnten Fehlerkategorien einzuordnen sein. Dies gilt gerade für die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Konstellation, dass der Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig ist.

Der Hinweis gibt auch keinen [X.]ass zu einem Missverständnis, wenn der Adressat, bei dem die Behörde von einem interessierten und mündigen Bürger ausgehen darf (vgl. dazu zuletzt [X.], Urteil vom 31. März 2023 - 4 A 10.21 - [X.] 2023, 495 Rn. 22 m. w. N.), den Text des im Hinweis in Bezug genommenen § 12 Abs. 5 [X.] 2008 zur Kenntnis nimmt. Zwar mag gerade der juristisch nicht vorgebildete Leser den Begriff der Form- und Verfahrensvorschriften allein - weil (nur) dort ausdrücklich erwähnt - dem § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 1 [X.] 2008 (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 [X.] 2017/2023) zuordnen und deswegen neben dem Abwägungsmangel in § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. § 12 Abs. 3 [X.] 2008 (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 i. V. m. § 11 Abs. 3 [X.] 2017/2023) die in § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. § 12 Abs. 4 [X.] 2008 (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. § 11 Abs. 4 [X.] 2017/2023) aufgeführte Umweltprüfung im Hinweistext zunächst vermissen. [X.]ass für die Annahme, die Umweltprüfung sei von der Rügepflicht nicht erfasst, kann eine solche sich aus dem Gesetzestext vermeintlich ergebende Unstimmigkeit aber nicht sein; denn nach aufmerksamer Lektüre kann kein Zweifel daran bestehen, dass auch Fehler der Umweltprüfung mangels rechtzeitiger Rüge unbeachtlich werden können.

(3.2) Schließlich darf der Hinweis keine irreführenden Zusätze enthalten und insbesondere nicht geeignet sein, einen Betroffenen von der rechtzeitigen Erhebung von [X.] abzuhalten (vgl. [X.], Urteile vom 27. Oktober 2010 - 4 [X.]N 4.09 - [X.]E 138, 84 Rn. 15, vom 14. Juni 2012 - 4 [X.]N 5.10 - [X.]E 143, 192 Rn. 15 und vom 17. Oktober 2019 - 4 [X.]N 8.18 - [X.]E 166, 378 Rn. 23). Grundsätzlich unbeachtlich ist indessen, wenn im Hinweis auch über eine nach dem Gesetz nicht bestehende Rügepflicht belehrt wird; anderes kann nur gelten, wenn dies dazu führen kann, dass der Betroffene die Rüge eines beachtlichen Verfahrensverstoßes unterlässt (vgl. [X.], Urteil vom 8. Mai 2012 - 8 S 1739/10 - [X.] 2012, 590 <594>).

Der Hinweis ist zwar insoweit unzutreffend, als er mit der weiten Formulierung "Mängel der Abwägung" anstatt der zutreffenden Angabe "Mängel des [X.]" den Eindruck erweckt, auch Mängel im [X.] müssten innerhalb eines Jahres gerügt werden. Es ist aber nicht ersichtlich, dass der juristische Laie, dem der Unterschied zwischen [X.] und [X.] nicht vor Augen stehen dürfte, deswegen davon abgehalten werden könnte, eine gegebenenfalls "überschießende" - weil auch einen Ewigkeitsmangel des [X.]ses betreffende - Rüge zu erheben (vgl. [X.], Beschluss vom 2. Juli 2014 - 1 N 11.2631 - juris Rn. 34; [X.], in: [X.], [X.], Stand Oktober 2023, § 215 Rn. 83; Stock, in: [X.], [X.], Stand August 2023, § 215 Rn. 52).

(3.3) Trotz des hiernach ausreichenden Hinweises sind [X.] nicht fristgerecht erhoben worden. In den Urteilsgründen hat das Oberverwaltungsgericht hierzu zwar ausdrücklich keine Feststellungen getroffen. In den Gerichtsakten, auf die das Oberverwaltungsgericht im Tatbestand gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO Bezug nimmt, findet sich jedoch ein Schreiben des Planungsträgers vom 12. Juli 2021, in dem auf eine Anfrage des Berichterstatters vom 8. Juli 2021 mitgeteilt wird, dass nach Bekanntgabe der Regionalplanänderung "keine Mängel oder Rechtsverstöße im Sinne des § 12 Abs. 5 [X.] a. F." ihm gegenüber geltend gemacht worden seien. Dieses Schreiben, gegen dessen Inhalt die Antragstellerin sich weder im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht noch im Revisionsverfahren gewendet hat, kann das [X.] in der Sache zur Kenntnis nehmen und würdigen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Verwaltungsrecht, Stand März 2023, § 137 VwGO Rn. 137 ff., 144 ff.; siehe auch [X.], Urteil vom 20. Juni 2023 - 4 [X.]N 7.21 - NVwZ 2023, 1576 Rn. 21).

(4) Der [X.] kann offenlassen, ob hieraus auch ein Bundesrechtsverstoß im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO folgt, auf dem das angegriffene Urteil beruht. Das wäre dann nicht der Fall, wenn die Vorschrift über die [X.] wegen des Vorrangs des Unionsrechts ohnehin nicht angewendet werden dürfte.

Soweit der Regionalplan als solcher betrachtet wird und lediglich die Vereinbarkeit des § 11 [X.] 2017/2023 mit der [X.] und dem Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998 ([X.] - [X.] -; [X.] [X.]) in Rede steht, spricht alles dafür, diese zu bejahen. Angesichts der rechtlichen Maßstäbe für die Ausgestaltung des Rechtsschutzes im hier einschlägigen Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 [X.], wie sie in den Urteilen des [X.] vom 20. Dezember 2017 (- [X.]-664/15 [E[X.]LI:​[X.]:​[X.]:​2017:​987], Protect - NVwZ 2018, 225 Rn. 88 ff.) entwickelt und im Urteil vom 14. Januar 2021 (- [X.]-826/18 [E[X.]LI:​[X.]:​[X.]:​2021:​7], [X.] in [X.] - ZUR 2021, 229 Rn. 62 ff.; vgl. dazu auch [X.], Beschluss vom 24. März 2021 - 4 VR 2.20 - [X.]E 172, 57 Rn. 87) bestätigt worden sind, ist davon auszugehen, dass der nationale Gesetzgeber bei den Regelungen über die [X.] den ihm eingeräumten Entscheidungsspielraum nicht überschritten hat.

Ob bei einer Inzidentprüfung die Vorschriften über die [X.] auch an Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/[X.] des [X.] und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten ([X.]; [X.] [X.]) zu messen sind und ob insoweit ein unionsrechtlicher Klärungsbedarf besteht (vgl. [X.], Beschluss vom 14. März 2017 - 4 [X.]N 3.16 - [X.] 406.11 § 215 [X.] Nr. 20), kann dahinstehen. Ein Vorabentscheidungsverfahren kommt jedenfalls deswegen nicht in Betracht, weil wegen der gebotenen Zurückverweisung die Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Frage nicht feststeht.

3. Das Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Mangels tragfähiger tatsächlicher Feststellungen, die den zutreffenden rechtlichen Maßstäben gerecht werden, kann der [X.] nicht davon ausgehen, dass die [X.]prüfung unzureichend, die regionalplanerische Standortfestlegung rechtswidrig und die bauleitplanerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 [X.], die einen solchen Standort in die Abwägung eingestellt hat, fehlerhaft ist.

Da es auch im Hinblick auf die sonstigen abwägungserheblichen Umstände, insbesondere was die Umweltauswirkungen angeht, an jeglichen Feststellungen fehlt, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.