Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.09.2017, Az. 2 C 61/16

Die Klägerin beansprucht die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung der Aufgaben der Leiterin einer Grundschule.

Seit 1997 war die 1967 geborene Klägerin als angestellte Lehrkraft tätig. Mit Wirkung vom 1. September 2005 wurde sie unter [X.]erufung in das [X.]eamtenverhältnis auf Probe zur Lehrerin zur Anstellung ([X.]esoldungsgruppe [X.]) ernannt. Ihre Probezeit wurde wegen [X.]edenken in [X.]ezug auf ihre gesundheitliche Eignung auf die zulässige Höchstfrist verlängert. Unter [X.]erufung auf die fehlende gesundheitliche Eignung entließ der [X.]eklagte die Klägerin im Juli 2010 aus dem [X.]eamtenverhältnis auf Probe. Das Verwaltungsgericht hob die Entlassungsverfügung im März 2012 auf und verpflichtete den [X.]eklagten, über die Ernennung der Klägerin zur [X.]eamtin auf Lebenszeit erneut unter [X.]eachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. In seinem ersten [X.]erufungsurteil vom Januar 2013 änderte das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] und wies die Klage insgesamt ab. Nach Aufhebung dieses [X.]erufungsurteils und Zurückverweisung durch den Senat ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 13. Dezember 2013 - 2 [X.] 37.13 -) wies das Oberverwaltungsgericht die [X.]erufung des [X.]eklagten gegen das Urteil des [X.] mit der Maßgabe zurück, dass die Rechtsauffassung des [X.]erufungsgerichts zugrunde zu legen ist ([X.], Urteil vom 30. Juli 2014 - 2 L[X.] 2/14 -). Im [X.] hieran wurde die Klägerin zum 1. Januar 2015 zur [X.]eamtin auf Lebenszeit und mit Wirkung vom 1. April 2015 zur Rektorin der [X.]esoldungsgruppe [X.] mit Zulage ernannt sowie in eine entsprechende Planstelle eingewiesen. Zugleich wurden ihr die Funktion der Leiterin einer Schule und das Amt der Rektorin übertragen.

Noch während der Rechtshängigkeit des Verfahrens gegen ihre Entlassung aus dem [X.]eamtenverhältnis auf Probe bewarb sich die Klägerin im Jahr 2011 auf die ausgeschriebene Stelle des Leiters einer Grundschule. Sie wurde von dem nach dem [X.]recht für die konkrete Stelle gebildeten Schulleiterwahlausschuss ausgewählt und dem [X.]eklagten vorgeschlagen. Mit Wirkung vom 1. August 2011 beauftragte das beklagte [X.] die Klägerin mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Schulleiterin der Grundschule "befristet für 2 Jahre, längstens jedoch bis zur rechtskräftigen Entscheidung im anhängigen Rechtsstreit".

Im April 2012 beantragte die Klägerin beim [X.]eklagten die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung der besonderen Aufgaben der Leiterin der Grundschule. Der [X.]eklagte lehnte den Antrag mit der [X.]egründung ab, die [X.]esetzung dieser Stelle sei nicht befristet, sondern auf Dauer angelegt. Der Zulagentatbestand betreffe dagegen Personen, die bereits eine Funktion inne hätten und sich einer vorübergehenden Zusatzaufgabe und erhöhten [X.]elastungen stellen müssten. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat die einen Anspruch auf die Zulage ablehnenden [X.]escheide aufgehoben und den [X.]eklagten verpflichtet, die Klägerin unter [X.]eachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die maßgebliche Vorschrift des neuen [X.]esoldungsgesetzes des [X.] fasse die beiden bisher getrennten Zulagentatbestände zusammen und erfasse auch die besondere Fallkonstellation der Klägerin.

Auf die [X.]erufung des [X.]eklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] geändert und die Klage abgewiesen. Zur [X.]egründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die maßgebliche Vorschrift des Gesetzes erfasse nur die Übertragung befristeter Funktionen und herausgehobener Dauerfunktionen, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen werden. Um eine solche befristete Funktion handele es sich beim Leiter einer Schule nicht, weil diese Funktion vom [X.]eamten auf Dauer wahrgenommen werde. Gerade die Entstehungsgeschichte belege, dass die Zulagenvorschrift eng auszulegen sei.

Hiergegen wendet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher [X.]edeutung zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

Der [X.]eklagte beantragt,

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Urteil des [X.] verletzt weder [X.]- (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch [X.] (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Bewilligung einer Zulage für die Wahrnehmung der Aufgaben der Leiterin der Grundschule für den Zeitraum vom 1. März 2012 bis Ende März 2015.

Als Grundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Zahlung einer Zulage kommt allein § 61 des am 1. März 2012 in [X.] getretenen Gesetzes des [X.] über die Besoldung der Beamtinnen und Beamten sowie [X.]innen und [X.] (Besoldungsgesetz [X.] - [X.]) vom 26. Januar 2012 (GVOBl. [X.]) in Betracht. § 1a Abs. 1 Nr. 1 des Besoldungsgesetzes für das Land [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Januar 2005 (GVOBl [X.]) bestimmt, dass die am 31. August 2006 geltenden besoldungsrechtlichen Bestimmungen des [X.] als Landesrecht fortgelten. Die danach [X.] Bestimmungen der §§ 45 und 46 [X.] 2002 (= [X.] [X.]) sind aber mit Ablauf des Februar 2012 und Inkrafttreten des § 61 [X.] außer [X.] getreten. Die Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 [X.] sind hier nicht erfüllt.

§ 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] bestimmt unter der amtlichen Überschrift "Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen", dass ein Beamter, sofern ihm eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird, ab dem siebten Monat der ununterbrochenen Wahrnehmung bis zu einer Dauer von höchstens fünf Jahren eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten kann, deren Höhe sich nach § 61 Abs. 2 [X.] richtet. Nach § 61 Abs. 1 Satz 2 [X.] kann der Beamte die Zulage auch bei der Übertragung einer herausgehobenen Funktion erhalten, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die in der Person der Klägerin gegebene besondere Konstellation ist von § 61 Abs. 1 [X.] nicht erfasst.

Stellt man die Überschrift der Norm zurück, könnte § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] nach seinem Wortlaut dahingehend ausgelegt werden, dass diese Vorschrift auch die Beauftragung der Klägerin mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Leiterin der Grundschule erfasst. Dieser Dienstposten kann als herausgehobene Funktion angesehen werden. Diese ist der Klägerin durch die Verfügung des Beklagten vom 19. April 2011 auch befristet - mit Wirkung vom 1. August 2011 für zwei Jahre - übertragen worden.

Die Auslegung des § 61 Abs. 1 [X.] nach Systematik, Zweck und Entstehungsgeschichte führt aber dazu, dass die Klägerin ihren Anspruch auf Zahlung der Zulage für den Zeitraum vom 1. März 2012 bis Ende März 2015 nicht auf diese als Anspruchsgrundlage allein in Betracht kommende Bestimmung stützen kann.

In systematischer Hinsicht kann nicht vorgebracht werden, § 61 Abs. 1 [X.] erfasse regelmäßig die Wahrnehmung der Aufgaben des Leiters einer Schule im Vorfeld der entsprechenden Lebenszeiternennung zum Rektor einer Grundschule und sei deshalb auch bei dem - allerdings atypisch gelagerten - Fall der Klägerin heranzuziehen. Denn beim üblichen beamtenrechtlichen Verlauf der Vergabe des [X.] des Rektors einer Grundschule der Besoldungsgruppe [X.] mit Zulage in [X.] kommt § 61 Abs. 1 [X.] nicht zur Anwendung.

In [X.] gilt das Amt eines Leiters einer Schule als ein Amt mit leitender Funktion i.S.v. § 5 Abs. 2 des [X.] vom 26. März 2009 (GVOBl [X.] - [X.]). Solche Ämter werden zunächst für die Dauer von zwei Jahren unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe übertragen. Während dieses [X.]ses erhält der Inhaber des [X.] die höhere Besoldung aus dem ihm probeweise übertragenen höherwertigen Statusamt, sodass zur Honorierung dieser höherwertigen Tätigkeit nicht auf die Zulageregelung des § 61 Abs. 1 [X.] zurückgegriffen werden muss. Bei der Klägerin schied aber eine solche Übertragung des Amtes mit leitender Funktion unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe aus, weil die Klägerin noch bis Ende 2014 lediglich Probebeamtin war und nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] während der Probezeit eine Beförderung nicht zulässig ist.

Die in der Person der Klägerin bestehende Konstellation entspricht dem Typus des § 46 [X.] [X.]. Nach dieser Vorschrift erhält ein Beamter eine Zulage, wenn die Aufgaben eines höherwertigen Amtes im Falle einer Vakanzvertretung vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, sofern er diese Aufgaben 18 Monate ununterbrochen wahrgenommen hat und in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 Rn. 11). Für den Zeitraum ab Februar 2013 wären die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage auf der Basis des § 46 [X.] [X.] grundsätzlich erfüllt gewesen. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] war die Stelle der Schulleiterin der Grundschule vakant. Die Klägerin wurde mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Schulleiterin dieser Grundschule beauftragt, weil sich die Beteiligten darüber einig waren, dass die Klägerin - ungeachtet des Ausgangs des Rechtsstreits um ihre Entlassung aus dem [X.] und ihre Ernennung zur Lebenszeitbeamtin - diese Leiterstelle zukünftig, gegebenenfalls auch im Angestelltenverhältnis, ausüben solle.

Wie oben dargelegt, galten bis zum Inkrafttreten des § 61 [X.] am 1. März 2012 die Zulagenregelungen der §§ 45 und 46 [X.] [X.]. Die Entstehungsgeschichte des § 61 [X.] belegt, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung lediglich die Vorschrift des § 45 [X.] [X.] weiterführen wollte und der Zulagentatbestand des § 46 [X.] [X.] dagegen entfallen sollte.

Der Entwurf der damaligen Landesregierung eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungs- und Beamtenversorgungsrechts in [X.] ([X.]. 17/1267, [X.] f. und [X.]) sah noch vor, die Regelungen der §§ 45 und 46 [X.] [X.] - als §§ 61 und 62 des Entwurfs - unverändert in das neue Gesetz ([X.]) zu übernehmen. Im Gesetzgebungsverfahren haben aber die beiden damaligen Mehrheitsfraktionen ausdrücklich die Streichung von § 62 des Entwurfs der Landesregierung, d.h. der Nachfolgeregelung für § 46 [X.] [X.] vorgeschlagen ([X.]ischer [X.], Umdruck 17/3308, S. 4 f.). Der Innen- und Rechtsausschuss des [X.] (Sitzung vom 15. Dezember 2011, [X.]) hat dem [X.] empfohlen, den Gesetzentwurf der Landesregierung zur Neuregelung des Besoldung- und Beamtenversorgungsrechts in [X.] in der geänderten Fassung (Umdruck 17/3308) anzunehmen. Der [X.] hat das Gesetz in der vom Ausschuss vorgeschlagenen Form, d.h. ohne den ursprünglich vorgesehenen § 62 des Entwurfs beschlossen. Gegenüber dem Entwurf zu § 61 mussten aus redaktionellen Gründen lediglich die Worte "außer in den Fällen des § 62" gestrichen werden, weil § 62 des Entwurfs nicht Gesetz geworden ist.

Der Wortlaut des § 61 Abs. 1 [X.] deckt sich im Wesentlichen mit dem des § 45 [X.] [X.]. Auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung bringt deutlich zum Ausdruck, dass die später allein in die Neuregelung übernommene Vorschrift dem § 45 [X.] [X.] entspricht ([X.]. 17/1267, [X.] f.). Diese Vorschrift erfasst zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (vgl. [X.] der Besoldungsstruktur, Gesetzentwurf der [X.]regierung, [X.]. 14/6390, S. 16; [X.], in: [X.]/Summer, Besoldungsrecht des [X.] und der Länder, Band 1, Stand September 2016, § 45 [X.] Rn. 3 f.; so auch die Begründung zu § 61 [X.], [X.] [X.], [X.]. 17/1267, [X.] f.).

Diese Voraussetzungen sind bei einem Leiter einer ([X.] nicht gegeben. Die Aufgaben eines Schulleiters fallen regelmäßig an. Hierfür sieht das Besoldungsgesetz zudem, wie gerade die Begründung verschiedener Statusämter je nach der Zahl der Schüler belegt, regelmäßige Verwaltungsstrukturen vor. Es ist für den Schulleiter auch nicht typisch, dass der betreffende Bedienstete regelmäßig ausgetauscht wird. Vielmehr sollen diese Aufgaben vom Inhaber des betreffenden [X.] dauerhaft wahrgenommen werden.

Der Annahme, § 61 [X.] fasse die bisher von §§ 45 und 46 [X.] [X.] geregelten Fälle zusammen, steht ferner entgegen, dass eine solche Einbeziehung der Fälle des bisherigen § 46 [X.] [X.] eine recht weitgehende Ausweitung der Ansprüche von Beamten zur Folge hätte, für die sich in den Materialien der Neuregelung der genannten Vorschriften kein Anhaltspunkt findet. Denn nach § 46 Abs. 1 [X.] [X.] konnte eine Zulage erst nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung der Aufgaben eines höherwertigen Amtes gewährt werden. Demgegenüber sieht § 61 Abs. 1 Satz 3 [X.] die Möglichkeit der Zulagengewährung bereits ab dem siebten Monat der ununterbrochenen Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion vor. Die Regelung des § 61 [X.] weicht auch insofern von § 46 [X.] [X.] ab, als diese Vorschrift einen Anspruch auf die Zulage in einer ganz bestimmten Höhe einräumt ("erhält er"), während § 61 [X.] die Gewährung der Zulage ins Ermessen der Behörde stellt und zudem die Höhe der Zulage nicht verbindlich vorgibt ("bis zur Höhe").

Da nach den vorstehenden Ausführungen keine unbewusste Regelungslücke angenommen werden kann, scheidet auch die analoge Anwendung des § 61 Abs. 1 [X.] auf die bisher von § 46 [X.] [X.] erfassten Fälle aus.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.