Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14.06.2012, Az. 5 C 4/11

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Kläger, ein Landkreis im [X.], gegenüber dem Entschädigungsfonds wegen eines vormals dem Verwaltungsvermögen der [X.] zugehörigen Grundstücks abführungspflichtig ist.

Ausgangspunkt des Rechtsstreits ist das Grundstück Gemarkung [X.], Flur 6, Flurstück 170/4. Nachdem dessen früherer Eigentümer die [X.] im Jahr 1953 verlassen hatte, wurde es noch im [X.] in das Eigentum des Volkes überführt. [X.] wurde es in die Flurstücke 170/7 und 170/6 geteilt. Das Flurstück 170/6 wurde im Jahr 1981 mit drei weiteren Flurstücken zu dem neuen Grundstück Gemarkung [X.], Flur 6, Flurstück 170/8 ([X.] 10) zusammengeführt. Auf diesem Grundstück wurden eine Turnhalle und ein Sportplatz errichtet.

Zuletzt im Eigentum des Volkes stand auch das Grundstück Flur 6, Flurstück 165/4 ([X.] 5). Dieses war vor der Herstellung der Einheit [X.] Sitz einer Pädagogischen Schule für Kindergärtnerinnen, welche nach dem [X.] durch ihren neuen Rechtsträger, den [X.], als "Fachschule für Sozialpädagogik" weiterbetrieben wurde. [X.] verlegte diese ihren Sitz. Seither betreibt der Kläger als staatlicher Schulträger auf dem Grundstück eine Förderschule.

Im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens betreffend die Liegenschaft "Fachschulgebäude in [X.], [X.] 5 und 10, Flur 6, Flurstück 170/8, und Flur 25, Flurstück 165/4" erzielten der Kläger und der [X.] im November 1996 eine Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 [X.] folgenden Inhalts:

Der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion [X.] stellte im April 1997 im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens auf der Grundlage dieser Vereinbarung fest, dass der [X.] am 3. Oktober 1990 Eigentümer der Grundstücke Gemarkung [X.], Flur 6, Flurstück 170/8 ([X.] 10) und Flurstück 165/4 ([X.] 5) geworden sei, und übertrug beide Grundstücke auf den Kläger.

Mit in Bestandskraft erwachsenem Bescheid vom 28. Mai 1998 lehnte der Kläger einen Antrag des Erben und [X.] nach dem früheren Eigentümer auf Rückübertragung der Eigentumsrechte an dem dem vormaligen Flurstück 170/6 entsprechenden Teil des ursprünglichen Flurstücks 170/4 und des heutigen Flurstücks 170/8 mit der Begründung ab, das Grundstück sei dem Gemeingebrauch gewidmet worden; zugleich erkannte er einen Anspruch auf Entschädigung in Geld für den Verlust des Eigentums an dem Flurstück 170/8 dem Grunde nach an. Ein Bescheid über die Festsetzung der Entschädigungshöhe ist in der Folgezeit nicht ergangen.

Mit Bescheid vom 20. Juli 2010 stellte das [X.] und offene Vermögensfragen (im Folgenden: [X.]) gegenüber dem Kläger fest, dass dieser hinsichtlich des Grundstücks Flur 6, Flurstück 170/8 ([X.] 10) der [X.] gegenüber dem Entschädigungsfonds nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] unterliege. Den [X.] setzte es auf 7 710,28 € fest. Zur Begründung führte es aus, der [X.] unterliege derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung, der durch eine Vermögenszuordnungsentscheidung zuletzt als Eigentümer des Grundstücks festgestellt worden sei und dadurch das Eigentum an dem Grundvermögen unentgeltlich erlangt habe. Etwaige Nebenabreden, so auch die Klausel eines Rückfalls an den [X.], könnten im Rahmen des [X.] keine Berücksichtigung finden.

Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen erhobene Klage abgewiesen. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] bezwecke, einen bei einem Träger der öffentlichen Verwaltung entstandenen unentgeltlichen Vermögenszuwachs abzuschöpfen. Der unentgeltlich Begünstigte solle sich über die Abführung an der Finanzierung des Entschädigungsfonds beteiligen. Für die Bestimmung des [X.]igen sei auf die letzte Zuordnungsentscheidung abzustellen, da diese den Verbleib des Vermögenswertes dauerhaft regle und damit den Begünstigten des [X.] bestimme. Erfahre eine frühere Zuordnungsentscheidung vor der Festsetzung des [X.]es eine Änderung, infolge derer ein anderer Träger der öffentlichen Verwaltung unentgeltlich das Eigentum an dem betreffenden Grundvermögen erlange, so bestehe kein schutzwürdiges Interesse, weiterhin den das Eigentum übertragenden Träger der öffentlichen Verwaltung als abführungspflichtig anzusehen.

Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] knüpfe hinsichtlich der [X.] nicht an die Nutzung des Grundstücks zum Zeitpunkt des Abführungsbescheides, sondern allein an den Eigentumserwerb infolge der Zuordnung des Verwaltungsvermögens nach Art. 21 EV an. Eine Übertragung des Eigentums zu einem späteren Zeitpunkt lasse die [X.] des durch die Vermögenszuordnung begünstigten Trägers der öffentlichen Verwaltung nicht entfallen.

Die Beklagte verteidigt das Urteil des [X.].

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von [X.]recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar war die Beklagte zur Feststellung des Bestehens einer Pflicht des [X.] zur Abführung eines Betrages an den Entschädigungsfonds grundsätzlich ermächtigt (1.). Die Voraussetzungen einer solchen Verpflichtung lagen hingegen nicht vor, so dass auch für die Festsetzung eines abzuführenden Betrages kein Raum war (2.)

1. Die Rechtswidrigkeit der durch Verwaltungsakt getroffenen Feststellung einer [X.] des [X.] folgt nicht etwa daraus, dass es an einer entsprechenden Ermächtigung fehlte.

Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn - wie hier - sein Inhalt etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält. Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (stRspr, vgl. Urteil vom 22. Oktober 2003 - BVerwG 6 [X.] 23.02 - BVerwGE 119, 123 <124 f.> = [X.] 442.066 § 90 TKG Nr. 1 S. 2 m.w.N.).

So liegt es hier. Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - [X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juli 2004 ([X.] 1658), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 ([X.] 920), enthaltene Befugnis zur Festsetzung des [X.] schließt das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über das Bestehen einer [X.] ein.

2. [X.]ig im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] ist nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung, dem mit Wirksamwerden des Beitritts Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 21 des Vertrages vom 31. August 1990 zwischen der [X.] und der [X.] über die Herstellung der Einheit [X.] (Einigungsvertrag - EV) ([X.]) in Form eines Grundstücks zustand, dessen Restitution nach den §§ 4 und 5 des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen ([X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Februar 2005 ([X.] 205), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 ([X.] 920), ausgeschlossen war (a). Danach war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung eines [X.] keinen Bestand haben kann (b).

a) Die Beschränkung des [X.] der abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] unter Berücksichtigung seiner inneren Systematik (aa). Der Normzweck steht diesem Verständnis nicht entgegen (bb).

aa) An den Entschädigungsfonds sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.] abzuführen von Gebietskörperschaften oder sonstigen Trägern der öffentlichen Verwaltung der 1,3-fache vor der Schädigung zuletzt festgestellte Einheitswert von Grundstücken, die wegen der Zugehörigkeit zu deren Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV nach den §§ 4 und 5 [X.] nicht restituierbar sind oder die wegen der Wahl von Entschädigung nicht restituiert werden.

Der Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV" knüpft an Art. 21 Abs. 1 und 2 EV an. Gegenständlich erfasst ist Vermögen der [X.], das am 1. Oktober 1989 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente, sofern diese Zweckbestimmung am 3. Oktober 1990, dem [X.], fortbestand ([X.], Urteil vom 14. September 2000 - [X.] - [X.]Z 145, 145 <147>). Der Begriff weist sowohl eine inhaltliche als auch eine zeitliche Dimension auf. Inhaltlich konkretisiert er den Abführungstatbestand in der Weise, dass der Vermögensgegenstand einer Zweckbestimmung unterworfen wird. Verwaltungsvermögen der [X.] im Sinne des Art. 21 Abs. 1 EV ist danach Vermögen, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben, mithin nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken diente und dessen zweckentsprechende Verwendung demgemäß öffentlich-rechtlich gesichert war (Urteil vom 18. März 1993 - BVerwG 7 [X.] 13.92 - BVerwGE 92, 215 <218> = [X.] 111 Art. 22 EV Nr. 1 S. 3). Der tatsächlichen Nutzung muss eine dahingehende Zweckbestimmung im Sinne einer Widmung zugrunde gelegen haben; die tatsächliche Nutzung als solche genügt nicht (Beschluss vom 13. September 2007 - BVerwG 3 B 46.07 - [X.] 111 Art. 21 EV Nr. 60 [X.]5). In zeitlicher Hinsicht stellt die Verknüpfung des Vermögensgegenstands mit den Stichtagen "1. Oktober 1989" und "3. Oktober 1990" einen unmittelbaren Bezug zur Herstellung der Einheit [X.] her. Art. 21 Abs. 1 EV nimmt die Zuordnung des öffentlichen Vermögens nach der tatsächlichen Nutzung zum Stichtag "1. Oktober 1989" vor. Dies gewährleistet, die zum Stichtag geübte Verwaltungsnutzung nach der Wiederherstellung der staatlichen Einheit [X.] möglichst bruchlos von dem nunmehr hierfür zuständigen Verwaltungsträger fortzuführen. Die [X.] gründet daher in dem Tatbestand, dass einem Träger der öffentlichen Verwaltung im Zeitpunkt des Wirksamwerden des Beitritts ein Grundstück zustand, das sowohl am 1. Oktober 1989 als auch am 3. Oktober 1990 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente.

Der Abführungstatbestand erfährt eine weitere Konkretisierung durch den Gebrauch des rückweisenden Demonstrativpronomens "deren". Dessen Bedeutung erschöpft sich nicht darin, eine Verknüpfung zwischen dem abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung und dem betroffenen Verwaltungsvermögen zu schaffen. Es stellt darüber hinaus den Bezug zu der [X.] nach Art. 21 Abs. 1 und 2 EV her. Diese Relation zwischen Verwaltungsträger, Grundstück und stichtagsbezogener Zuordnung stellt klar, dass abführungspflichtig nur derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem das Grundstück als Verwaltungsvermögen mit dem Wirksamwerden des Beitritts am 3. Oktober 1990 zustand.

Dieses Normverständnis wird durch den Gebrauch des Wortes "Zugehörigkeit" in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] bekräftigt. Die Bedeutung dieses Begriffs im Allgemeinen wie im besonderen Sprachgebrauch ist durch eine Gegenwartsbezogenheit gekennzeichnet. In Verbindung mit dem Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 des [X.]" betont "Zugehörigkeit" die Maßgeblichkeit der [X.] zum 3. Oktober 1990. Dementsprechend muss das Grundstück mit dem Wirksamwerden des Beitritts Teil des Vermögens des abführungspflichtigen Trägers der öffentlichen Verwaltung geworden sein. Hingegen setzt die [X.] nicht voraus, dass es dem in Anspruch genommenen Verwaltungsträger auch noch im Zeitpunkt der Festsetzung des [X.] zusteht.

Die Zielrichtung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.], einen nicht zu restituierenden unentgeltlichen Wertzuwachs abzuschöpfen, den das Vermögen des Trägers der öffentlichen Verwaltung infolge der einigungsvertraglichen [X.] erfahren hat, wird schließlich durch die Wörter "nach den §§ 4 und 5 des [X.]es" bekräftigt. Der Restitutionsausschluss des § 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] wie auch die Ausschlusstatbestände des § 5 Abs. 1 [X.] regeln Fälle der Unmöglichkeit der Rückgabe kraft Natur der Sache (vgl. auch Art. 3 Buchst. a der Gemeinsamen Erklärung der Regierungen der [X.] und der [X.] zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990, veröffentlicht als Anlage III zum Einigungsvertrag vom 31. August 1990 <[X.]>). Mit den [X.] des § 5 Abs. 1 [X.] bezweckte der Gesetzgeber, bestimmte tatsächliche oder rechtliche Veränderungen der Nutzungsart oder der Zweckbestimmung eines Grundstücks oder Gebäudes, an deren Aufrechterhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, nicht dadurch in Frage zu stellen, dass die früheren Eigentumsverhältnisse wiederbegründet werden (Urteil vom 1. Dezember 1995 - BVerwG 7 [X.] 27.94 - BVerwGE 100, 77 <80> = [X.] 112 § 5 [X.] Nr. 6 [X.]2). Die von § 5 Abs. 1 [X.] geschützten Nutzungen müssen bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes wie auch des [X.] am 29. September 1990, mithin im Zeitpunkt der Herstellung der Einheit [X.], bestanden haben ([X.], in: [X.]lemm/[X.]/[X.]/[X.]/Schmidt-Räntsch, Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen [X.], Stand Januar 2012, [X.], § 5 [X.] Rn. 10b; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand Januar 2012, § 5 [X.] Rn. 17).

bb) Dem durch die grammatikalische Auslegung indizierten Verständnis des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.], dass abführungspflichtig nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem am 3. Oktober 1990 Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV in Form eines Grundstücks restitutionsfrei zustand, stehen Sinn und Zweck der Norm nicht entgegen. Diesen zufolge sollen die Träger der öffentlichen Verwaltung, die unmittelbar mit der Herstellung der Einheit [X.] einen unentgeltlichen, nicht der Restitution nach dem [X.] unterliegenden Vermögenszuwachs erfahren haben, zur haushaltsneutralen Finanzierung der Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen herangezogen werden.

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 [X.] werden Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen von dem Entschädigungsfonds erbracht. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass nach dem Einvernehmen beider [X.] [X.] die Allgemeinheit der Steuerzahler durch die sich aus dem Einigungsvertrag und den nachfolgenden Regelungen ergebenden [X.]n so wenig wie möglich belastet werden sollten (BTDrucks 12/4887 [X.]). Der Entschädigungsfonds ist als Sondervermögen in unmittelbarer [X.]verwaltung ein abgesonderter und rechtlich nicht selbstständiger Teil des [X.]. Er finanziert sich aus den in § 10 Abs. 1 Satz 1 [X.] festgestellten Einnahmequellen. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers soll er durch die gemäß Nr. 1 bis 12 unmittelbar an ihn abzuführenden Geldleistungen in die Lage versetzt werden, die [X.] zu befriedigen. Zugleich soll durch diese Abführungen eine Erhöhung der gemäß Nr. 13 aus dem [X.] zu zahlenden Zuschüsse vermieden werden (BTDrucks 15/3944 [X.] und BTDrucks 15/4169 [X.]). Den Abführungstatbeständen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 [X.] liegt die Wertung zugrunde, dass sämtliche von der Nichtrückgabe Begünstigten zur Finanzierung des Entschädigungsfonds beitragen sollen (BTDrucks 12/4887 S. 37).

Die [X.] der in § 10 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] bezeichneten Träger der öffentlichen Verwaltung gründet in dem Umstand, dass der Entschädigungsfonds die Entschädigungsleistungen zu finanzieren hat, ohne dass ihm die betroffenen Vermögensmassen unmittelbar zufallen, während das Vermögen des [X.] infolge der einigungsvertraglichen [X.] einen unentgeltlichen und wegen des [X.] nach den §§ 4 oder 5 [X.] auch auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfährt. Dieser Wertzuwachs soll zur Finanzierung des Fonds abgeschöpft werden.

Der Wegfall dieses [X.] infolge einer späteren entgeltlichen oder unentgeltlichen Zuordnung des [X.] an einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung lässt die [X.] des ursprünglich begünstigten [X.] unberührt. Mit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] wurde keine allgemeine [X.] sämtlicher Träger der öffentlichen Verwaltung, denen zu irgendeinem Zeitpunkt Verwaltungsvermögen in der Form eines Grundstücks zugeflossen ist, geschaffen. Vielmehr wird nur eine einmalige [X.] desjenigen [X.] begründet, dem der Restitutionsausschluss historisch betrachtet unmittelbar [X.] zugute kam. Da die Restitution in den Fällen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 [X.] von Anfang an ausgeschlossen war, ist für die Abführung allein die [X.] nach dem Einigungsvertrag maßgeblich (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.] - [X.], Stand Januar 2012, § 10 [X.] Rn. 24; [X.]/[X.], in: [X.] - Offene Vermögensfragen, [X.], Stand Juni 2009, § 10 [X.] Rn. 15; [X.], [X.] 2007, 49 <50>).

Dem widerstreitet auch nicht das Interesse des [X.] an einer kostendeckenden (bundes-)haushaltsneutralen Finanzierung des Entschädigungsfonds, das in dem Bestreben zum Ausdruck gelangt, dessen Einnahmen möglichst zeitnah zu realisieren (BTDrucks 15/3944). Diesem Interesse wird durch die Begründung der [X.] desjenigen Trägers der öffentlichen Verwaltung, dessen Vermögen durch die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts realisierte Zuordnung von nicht zu restituierendem Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV einen auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfahren hat, uneingeschränkt Rechnung getragen. Dem danach abführungspflichtigen Verwaltungsträger steht es frei, im Falle einer etwaig beabsichtigten unentgeltlichen Übertragung des betreffenden Vermögens auf einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung Vorsorge für eine spätere Heranziehung zur Leistung des [X.] zu treffen.

b) Nach diesen Maßstäben war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung des [X.] rechtswidrig ist und diesen in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das streitgegenständliche Grundstück stand dem Kläger nicht bereits im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts am 3. Oktober 1990 zu. Es wurde ihm erst auf der Grundlage der - maßgeblich [X.] geprägten - Vereinbarung mit dem [X.] nach § 2 Abs. 1 Satz 6 des Gesetzes über die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen ([X.]sgesetz - VZOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1994 ([X.] 709), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 3. Juli 2009 ([X.] 1688) im Jahre 1997 übertragen. Die Zuordnung wies somit keinen Bezug zu Art. 21 EV auf.