Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.09.2023, Az. 7 A 8/21

Der Kläger, der [X.], wendet sich gegen die Umstufung eines öffentlichen Feld- und Waldweges in eine [X.]aatsstraße und einen den Rückbau einer [X.]raßenhilfsbrücke betreffenden Eintrag in dem Planfeststellungsbeschluss des [X.] vom 28. Mai 2021 für das Vorhaben "[X.] 8.1 Planfeststellungsabschnitt 21 [X.] - [X.] - [X.]". Er ist Träger der [X.]raßenbaulast für die [X.]aatsstraßen auf seinem Gebiet.

Gegenstand des Vorhabens ist der viergleisige Ausbau des [X.]reckenabschnitts. In der beigeladenen Gemeinde kreuzt die [X.]recke derzeit [X.] die [X.]aatsstraße ([X.]) 2260/[X.], die im weiteren Verlauf im Westen in die [X.] 2244 mündet. Östlich der Bahnstrecke verläuft parallel dazu die [X.] ([X.]), die südlich der Ortslage an einer [X.]stelle nach Osten hin über die [X.] 2960 an das Landesstraßennetz angebunden ist. Der Planfeststellungsbeschluss sieht eine Beseitigung des bestehenden Bahnübergangs [X.] vor, der durch eine Eisenbahnüberführung mit bedingt kfz-tauglicher [X.]raßenunterführung an gleicher [X.]elle ersetzt wird. Der Durchgangsverkehr soll über den östlich der Bahnstrecke von der [X.] abzweigenden [X.]raßenzug [X.]/[X.] Weg zur geplanten [X.] der [X.] 2260 ([X.] 2260 neu) nach Süden geführt werden. Die [X.] 2260 neu quert die Bahnstrecke über eine [X.]raßenüberführung und bindet an die [X.] 2244 im Westen an. [X.] und [X.] Weg werden ausgebaut und von einem öffentlichen Feld- und Waldweg zur [X.]aatsstraße umgestuft. Eine Fahrspur quert einen Bach über eine neu zu errichtende Brücke, die in den [X.]n und im Planfeststellungsbeschluss als [X.]raßenhilfsbrücke, temporäre [X.]raßenhilfsbrücke oder [X.] bezeichnet wird. Im [X.] findet sich dazu unter der Rubrik "Bemerkungen" der Eintrag: "Rückbau der [X.]raßenhilfsbrücke mit Realisierung des [X.][es] der [X.] 2260 an die [X.] [X.] durch das [X.]aatl. Bauamt [X.]". Der Erläuterungsbericht enthält in diesem Zusammenhang den Hinweis auf eine Planung des [X.]aatlichen Bauamts [X.] des Klägers zum Ausbau der [X.] 2960 zwischen der Autobahnanschlussstelle und der [X.] 2260 neu.

Im Planfeststellungsverfahren waren die [X.]n insoweit mehrfach überarbeitet worden. Nach einer 1. Planänderung sahen die [X.]n eine [X.]raßenverbindung über [X.] und [X.] Weg zu einer südlich der Ortslage verlaufenden [X.] der [X.] 2260 mit Anbindung an die [X.] 2244 vor. Der [X.] Weg sollte dafür ausgebaut und zur Ortsstraße umgestuft werden. Im dazu durchgeführten Anhörungsverfahren forderte das [X.]aatliche Bauamt [X.] einen Ausbau auch der [X.]. Die anschließend im Zuge einer 2. Planänderung erneut überarbeiteten [X.]n hatten in den hier wesentlichen Punkten jeweils bereits die später planfestgestellte Fassung. Das [X.]aatliche Bauamt [X.] nahm hierzu mit Schreiben vom 11. Mai 2020 [X.]ellung. Es verwies auf einen nur temporären Charakter der [X.]raßenhilfsbrücke, die nach Herstellung der Durchbindung der [X.] 2260 neu zur [X.] vom Vorhabenträger rückgebaut werde und bis dahin baulich zu erhalten sei.

Unter dem 29. Januar 2021 stellte das [X.]aatliche Bauamt [X.] bei der Regierung von [X.] einen Antrag auf Plangenehmigung für eine Durchbindung der [X.] 2260 neu zur [X.]stelle der [X.] sowie zur [X.] 2960 im Osten. Die Plangenehmigung wurde unter dem 7. Juli 2023 erteilt.

Das [X.] stellte mit Beschluss vom 28. Mai 2021 den Plan für das hier in Rede stehende Vorhaben fest.

Der Kläger hält die im Planfeststellungsbeschluss verfügte Umstufung von [X.] und [X.] Weg zur [X.]aatsstraße für rechtswidrig. Als Träger der [X.]raßenbaulast für die [X.]aatsstraßen werde er dadurch in seinen Rechten verletzt. [X.]aatsstraßen dienten der Aufnahme des Durchgangsverkehrs. Diese [X.] müsse dauerhaft gegeben sein, woran es hier wegen der geplanten Durchbindung der [X.] 2260 neu zur [X.] fehle. Die im Jahr 1986 von der Beigeladenen zu 4 verfügte Widmung der [X.] zur Ortsstraße sei wegen Unbestimmtheit nichtig, womit die streitgegenständliche Umstufung ins Leere gehe und ebenfalls nichtig sei. Daraus folge zugleich die Rechtswidrigkeit der dem [X.]aatlichen Bauamt [X.] im [X.] auferlegten Verpflichtung zum Rückbau der [X.]raßenhilfsbrücke.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1 bis 3 beantragen jeweils,

Die Beklagte ist der Auffassung, die Umstufung entspreche der planbedingt geänderten [X.] des [X.]raßenzuges. Es handele sich nicht um eine nur kurzfristige bauzeitliche Umleitung des Durchgangsverkehrs, sondern um eine auf unbestimmte Zeit angelegte und damit dauerhafte Lösung des durch die Auflassung des Bahnübergangs hervorgerufenen Konflikts. Bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sei nicht absehbar gewesen, ob und gegebenenfalls wann eine Durchbindung der [X.] 2260 neu zur [X.] verwirklicht werde.

Die Beigeladenen zu 1 bis 3 halten die Klage gegen die Umstufung wegen widersprüchlichen Verhaltens für rechtsmissbräuchlich. Das [X.]aatliche Bauamt [X.] habe im Anhörungsverfahren einen staatsstraßengerechten Ausbau gefordert und gegen die Umstufung keine Einwendungen erhoben. Jedenfalls sei die Klage insgesamt unbegründet. Der erstmals im Klageverfahren erhobene Einwand einer Verletzung in eigenen Rechten müsse gemäß § 5 UmwRG unberücksichtigt bleiben. Die Umstufung sei rechtmäßig, weil es nicht um eine nur bauzeitliche Maßnahme gehe. Hinsichtlich der [X.]raßenhilfsbrücke regele der Planfeststellungsbeschluss keine Rückbauverpflichtung des Klägers.

Die Beigeladene zu 4 stellt keinen Antrag.

Die Klage, ü[X.] die das [X.] als erstinstanzlich zuständiges Gericht zu entscheiden hat, ist teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.

A.1. Die Zuständigkeit des [X.]s ergibt sich aus § 5 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 2 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 16. Dezem[X.] 1991 - [X.] - ([X.] [X.]), zuletzt geändert durch Art. 464 der Verordnung vom 31. August 2015 ([X.] I S. 1474), [X.] m. § 1 Nr. 10 der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 ([X.] I S. 1014), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 14. April 2003 ([X.] I S. 529). Der planfestgestellte Abschnitt der Ausbaustrecke Nürn[X.]g - [X.]sfeld - [X.] ist Teil des Verkehrswegs [X.] - Lichtenfels - Nürn[X.]g zwischen der [X.]grenze [X.] und Nürn[X.]g. Das Verfahren ist nach den Bestimmungen des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes zu Ende zu führen, weil das Planfeststellungsverfahren vor Ablauf des 16. Dezem[X.] 2006 nach den Vorschriften dieses Gesetzes begonnen worden ist (§ 11 Abs. 2 [X.], § 39 Abs. 1 Satz 2 [X.] vom 27. Dezem[X.] 1993 <[X.] I S. 2378, 2396; 1994 I S. 2439> in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes vom 9. Dezem[X.] 2006 <[X.] I S. 2833>).

2. Die Zuständigkeit des [X.]s besteht auch insoweit, als sich die Klage gegen die straßenrechtliche Umstufung richtet.

Zwar handelt es sich dabei um eine gegenü[X.] der Planfeststellung des eisenbahnrechtlichen Bauvorhabens selbständige Entscheidung. Sie ist keine von der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses umfasste Entscheidung ü[X.] die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen (§ 18c [X.] [X.] m. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), sondern ihrem Gegenstand nach eine der Vorhabenzulassung nachgelagerte Entscheidung, um einer planbedingt veränderten [X.] einer [X.] Rechnung zu tragen. Sie kann - wie hier geschehen - gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 des [X.] (Bay[X.]rWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Okto[X.] 1981 (BayRS [X.] 731), im [X.] zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Dezem[X.] 2020 (GVBl. BY S. 683), [X.]eits im Planfeststellungsverfahren von der Planfeststellungsbehörde (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93) verfügt werden. Sie tritt jedoch - insoweit vergleichbar mit einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung infolge von § 19 Abs. 1 [X.] (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 32) - auch dann als rechtlich selbständiges Element neben die Planungsentscheidung, wenn beide - wie hier - in einem Bescheid äußerlich miteinander verbunden sind.

Gleichwohl handelt es sich auch hinsichtlich der Umstufung um eine [X.]reitigkeit, die ein Planfeststellungsverfahren für ein Vorhaben nach § 1 [X.] betrifft.

Die Zuständigkeitsregelung in § 5 Abs. 1 [X.] ist grundsätzlich weit zu verstehen. Sie erfasst alle Verwaltungsstreitsachen, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren nach § 1 [X.] haben. Die angegriffenen Regelungen müssen Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens sein. § 5 Abs. 1 [X.] verlangt mithin, dass ü[X.] die Rechtmäßigkeit einer Planfeststellung für ein Vorhaben im Sinne dieser Vorschrift gestritten wird (BVerwG, Beschluss vom 10. Septem[X.] 2018 - 4 A 14.17 - DVBl 2019, 49 Rn. 7 m. w. N.). Dem Zweck des § 5 Abs. 1 [X.], durch eine Verkürzung des Verwaltungsgerichtsverfahrens den Ausbau der erfassten Verkehrswege zu beschleunigen und durch die Beschränkung auf eine Instanz divergierende Entscheidungen zu vermeiden, entspricht es ferner, alle Rechtsstreitigkeiten um Maßnahmen, die der Durchführung eines der in § 1 [X.] aufgeführten Vorhaben dienen, beim [X.] zu konzentrieren (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2006 - 9 VR 11.06 - [X.] 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 6 Rn. 2).

Hier ergibt sich ein unmittelbarer Bezug zum Planfeststellungsverfahren nach § 1 [X.] bei dem gebotenen weiten Verständnis neben der - auch in bundesrechtlich normierten Planfeststellungsverfahren möglichen (vgl. [X.], Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93) - verfahrensrechtlichen Verklammerung von Umstufung und Vorhabenzulassung gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG daraus, dass beide Entscheidungen auch materiell eng aufeinander bezogen sind. Die Planung prägt die für die Umstufung maßgebliche Verkehrsbedeutung der [X.]. Umgekehrt bestimmen Verkehrsbedeutung und straßenrechtliche Klassifizierung in abwägungserheblicher Weise die tatsächliche und rechtliche Betroffenheit der [X.]nanlieger (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Novem[X.] 1983 - 4 C 40.80 u. a. - [X.] 407.4 § 1 [X.] Nr. 5 S. 3; [X.], Urteil vom 24. Februar 1999 - 8 [X.] u. a. - DVBl 1999, 866). Daraus erwüchse bei einer gespaltenen gerichtlichen Zuständigkeit die dem Zweck des § 5 Abs. 1 [X.] zuwiderlaufende Gefahr divergierender Entscheidungen, insbesondere wenn sich ein Kläger nicht darauf beschränkt, eine die Umstufung rechtfertigende planbedingte Verkehrsbedeutung in Abrede zu stellen, sondern die Rechtmäßigkeit der diesbezüglichen Planung an sich bestreitet und insoweit auch die Vorhabenzulassung angreift.

B. Die Klage ist zulässig, soweit der Kläger eine Aufhebung der Umstufung begehrt (1.). Soweit er sich gegen eine vermeintliche Verfügung des Rückbaus der geplanten [X.]nhilfsbrücke durch das [X.]iche Bauamt Bam[X.]g wendet, ist die Klage unzulässig (2.).

1. Die gegen die Umstufung gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger insoweit klagebefugt (a) und es besteht ein Rechtsschutzbedürfnis (b).

a) aa) Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Anfechtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach dem Vorbringen des [X.] muss eine solche Rechtsverletzung als möglich erscheinen, darf also nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen sein (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezem[X.] 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 11 m. w. N.). Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von Hoheitsträgern können Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sein, sofern die Rechtsordnung einzelnen Hoheitsträgern eine Rechtsposition einräumt, die im Konfliktfall auch gegenü[X.] anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein soll. [X.] Rechtspositionen im staatlichen Binnen[X.]eich sind nicht beschränkt auf die Sicherung von Mitwirkungs- und Verfahrensrechten zur Optimierung von Entscheidungen, sondern können sich auch auf das von dem Hoheitsträger wahrgenommene, gemeinwohlorientierte Sachinteresse beziehen (BVerwG, Urteile vom 27. Septem[X.] 2018 - 7 C 23.16 - [X.] 451.224 § 17 KrWG Nr. 3 Rn. 14 m. w. N. und vom 28. Februar 2019 - 3 A 5.16 - BVerwGE 165, 14 Rn. 17).

bb) Dem Kläger steht hier als Träger der [X.]nbaulast für die [X.]aatsstraßen (Art. 41 Satz 1 Nr. 1 Bay[X.]rWG) eine solche wehrfähige Rechtsposition gegenü[X.] der vom [X.] im eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren verfügten Umstufung zu.

Die [X.]nbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung zusammenhängenden Aufgaben; die Träger der [X.]nbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die [X.]n in einem dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis und den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung genügenden Zustand zu bauen und zu unterhalten (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 Bay[X.]rWG). Diese Aufgabe umfasst auch die Entscheidung darü[X.], welche [X.] eine [X.] erfüllen soll. Im Hinblick darauf hat das [X.] schon früher die Klagebefugnis eines Hoheitsträgers aufgrund einer von ihm geltend gemachten Beeinträchtigung seiner Rechte als [X.]nbaulastträger durch eine eisenbahnrechtliche Planfeststellung bejaht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1999 - 11 A 8.98 - juris Rn. 27 und 18, insoweit nicht abgedruckt in [X.] 316 § 73 VwVfG Nr. 30). Die Anerkennung einer wehrfähigen Rechtsposition findet ihren Grund in den Auswirkungen der Entscheidung der Planfeststellungsbehörde auf die Aufgabenerfüllung des [X.]nbaulastträgers (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 - 3 A 5.16 - BVerwGE 165, 14 Rn. 27 ff., zur Zuständigkeit eines [X.] für den Brand- und Katastrophenschutz).

Die hier in Rede stehende Planung des Ausbaus eines [X.]nzugs sowie die entsprechende straßenrechtliche Umstufung dieses [X.]nzugs haben Auswirkungen auf die Erfüllung der mit der [X.]nbaulast verbundenen Aufgaben durch den Kläger. Entgegen seinem Vorbringen ergibt sich eine relevante Beeinträchtigung zwar nicht schon aus der mit dem Ü[X.]gang der [X.]nbaulast verbundenen Kostenbelastung, die lediglich die finanzielle Kehrseite der Aufgabenzuweisung ist. Im Übrigen ist finanziellen Mehrbelastungen nicht im Rahmen der Planfeststellung Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - [X.] 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 18, 21). Relevante Auswirkungen auf die Aufgabenerfüllung des [X.] als [X.]nbaulastträger ergeben sich a[X.] mit Blick auf die [X.] der [X.]aatsstraßen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Bay[X.]rWG). Insoweit kann die Fachplanung in Widerspruch geraten zu planerischen Vorstellungen des [X.]nbaulastträgers hinsichtlich der [X.], die bestimmte [X.]n in Verbindung mit anderen jeweils erfüllen sollen. [X.] dies rügt der Kläger hier unter Hinweis auf die von ihm [X.]eits konkret geplante Durchbindung der [X.] neu zur [X.] und zur [X.], die nach seinen Vorstellungen den bislang ü[X.] die alte Trasse der [X.] abgewickelten Durchgangsverkehr künftig aufnehmen soll. Die Gesamtverantwortung, die er als Träger der [X.]nbaulast für ein funktionsgerechtes [X.]aatsstraßennetz trägt, vermittelt ihm insoweit eine wehrfähige Rechtsposition. Nach seinem Vorbringen erscheint es nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass er in der Wahrnehmung dieser Gesamtverantwortung durch die streitige Umstufung in unzulässiger Weise beeinträchtigt wird.

b) Ein Rechtsschutzbedürfnis kann dem Kläger nicht deshalb abgesprochen werden, weil er sein Klageziel auf anderem Weg leichter erreichen könnte (aa) oder die Klage missbräuchlich wäre (bb). Beides ist nicht der Fall.

aa) Der Kläger muss sich nicht entgegenhalten lassen, er habe es selbst in der Hand, die streitige Umstufung rückgängig zu machen.

Zwar endete die straßenrechtliche Zuständigkeit des [X.]es gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG mit Abschluss des Planfeststellungsverfahrens (vgl. [X.], in: [X.], Bay[X.]rWG, [X.]and Septem[X.] 2021, Art. 6 Rn. 58) durch Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Mai 2021. Und gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 Bay[X.]rWG ist eine [X.] umzustufen, wenn sie - so die Sichtweise des [X.] - nicht in die ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende [X.]nklasse eingeordnet ist. Bei [X.]aatsstraßen liegt die Zuständigkeit dafür bei der o[X.]sten [X.]nbaubehörde und damit beim Kläger als deren Rechtsträger (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1, Art. 58 Abs. 1 Bay[X.]rWG).

Ein Vorgehen nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 Bay[X.]rWG ist dem Kläger hier a[X.] rechtlich verwehrt. Die in dieser Vorschrift vorgesehene Befugnis zur Korrektur einer von vornherein falschen Klassifizierung (vgl. [X.], in: [X.], Bay[X.]rWG, [X.]and Septem[X.] 2021, Art. 7 Rn. 12) ermächtigt die [X.]nbaubehörde nicht zu einer "Berichtigung" der von der Planfeststellungsbehörde als Behörde eines anderen Rechtsträgers gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG verfügten Umstufung. Die [X.] dieser Umstufung bindet vielmehr - vorbehaltlich einer Veränderung wesentlicher Umstände - auch die [X.]nbaubehörde und ihren Rechtsträger.

bb) Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen zu 1 bis 3 ist die Ausübung des Klagerechts nicht wegen widersprüchlichen Verhaltens missbräuchlich.

Allein der Umstand, dass der Kläger sich im Anhörungsverfahren zur 2. Planänderung zu der beabsichtigten Umstufung nicht geäußert hat und darauf bezogene Einwendungen erstmalig im Klageverfahren erhebt, begründet noch nicht den Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 38). Er hat zu keinem Zeitpunkt ein positives Verhalten an den Tag gelegt, aus dem die Beklagte oder die Beigeladenen zu 1 bis 3 den Eindruck gewinnen durften, er werde die Umstufung hinnehmen. Das gilt auch insoweit, als der Kläger im Anhörungsverfahren zur 1. Planänderung auf einen Ausbau (auch) der [X.] mit einem für [X.]aatsstraßen geeigneten Querschnitt gedrungen und in einer Besprechung mit Vertretern der Beigeladenen zu 1 sowie der Anhörungsbehörde eine entsprechende Vereinbarung getroffen hat. In Anbetracht der durch den Entfall des Bahnü[X.]gangs und die geplante Ersatzlösung unter Einbeziehung der [X.] schon rein tatsächlich bestehenden Notwendigkeit, den Durchgangsverkehr auf dieser [X.]recke jedenfalls für einen in seiner Dauer noch nicht konkret absehbaren Zeitraum aufzunehmen sowie sicher und geordnet abzuwickeln, war die Forderung nach einem dafür geeigneten [X.] unabhängig von der straßenrechtlichen Klassifizierung sachgerecht. Ü[X.]dies hat das [X.]iche Bauamt Bam[X.]g in seiner [X.]ellungnahme vom 11. Mai 2020 deutlich gemacht, dass es von einem nur temporären Charakter der Verkehrsführung ü[X.] die [X.] bis zur Durchbindung der [X.] neu zur [X.] ausgeht. [X.] dies, eine nur vorü[X.]gehende Abwicklung des Durchgangsverkehrs ü[X.] [X.] und Bam[X.]ger Weg, bildet nunmehr [X.] des Klagevorbringens.

2. Die Klage ist unzulässig, soweit sich der Kläger gegen eine die sogenannte [X.]nhilfsbrücke betreffende Rückbauverpflichtung des [X.]ichen Bauamts Bam[X.]g wendet.

a) Der auf Aufhebung einer entsprechenden Verfügung unter der lfd. Nr. 197 des [X.]ses lautende Antrag ist nicht statthaft, weil eine solche Verfügung dort - wie auch an anderer [X.]elle des Planfeststellungsbeschlusses - nicht getroffen wird, womit es insoweit an einem anfechtbaren Verwaltungsakt im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO fehlt.

Dafür ist nicht maßgeblich, ob der Kläger die von ihm angefochtene Maßnahme für einen Verwaltungsakt hält, sondern ob die Maßnahme nach den Kriterien des § 35 VwVfG objektiv ein Verwaltungsakt ist. Dies ist eine Frage der [X.]atthaftigkeit und damit der Zulässigkeit der Anfechtungsklage (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Okto[X.] 1968 - 4 C 101.67 - BVerwGE 30, 287 <288>, vom 12. Februar 1981 - 2 C 42.78 - [X.] 232 § 26 [X.] Nr. 21 S. 3, vom 23. Septem[X.] 2004 - 2 C 37.03 - BVerwGE 122, 58 <59> und vom 23. August 2011 - 9 C 2.11 - BVerwGE 140, 245 Rn. 9, 11). Ob eine Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, bestimmt sich entsprechend §§ 157, 133 BGB nach ihrem objektiven Erklärungswert aus Sicht des Adressaten (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Okto[X.] 1998 - 4 C 6.97 - BVerwGE 107, 264 <267>).

Der Planfeststellungsbeschluss ordnet keine Rückbauverpflichtung des [X.]ichen Bauamts Bam[X.]g an. Eine derartige Regelung ist aus Sicht eines objektiven Empfängers in der Position des [X.] mit der von ihm beanstandeten Aussage ("Rückbau der [X.]nhilfsbrücke mit Realisierung des Anschlusses[es] der [X.] an die [X.] [X.] durch das [X.]. Bauamt Bam[X.]g") nicht verbunden. Die Aussage findet sich nicht im verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses, sondern im [X.]. Dieses gehört zwar zu den Planunterlagen, aus denen der festgestellte Plan gemäß Nr. A.2 des Planfeststellungsbeschlusses besteht. Aus der Verortung der Aussage im Textfeld "Bemerkungen" wird a[X.] deutlich, dass mit ihr keine eigenständige und erforderlichenfalls zwangsweise durchsetzbare Verhaltenspflicht auferlegt werden soll, zumal eine solche Pflicht nicht die Vorhabenträger, sondern den Kläger (als Rechtsträger des [X.]ichen Bauamts Bam[X.]g) als einen Dritten träfe. Der Planfeststellungsbehörde ermangelt es a[X.] an einer gesetzlichen Ermächtigung, Dritten eine Leistungspflicht aufzuerlegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 467). Auch die gewählte Formulierung gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass ü[X.] einen bloßen Hinweis auf ein künftig erwartetes Geschehen hinaus eine Regelung zu Lasten des [X.] und seiner Behörde getroffen werden sollte.

b) Die Klage wäre insoweit auch nicht als allgemeine Leistungs- oder Feststellungsklage zulässig, sodass kein Anlass bestand, gemäß § 86 Abs. 3 VwGO auf einen entsprechenden Antrag hinzuwirken. Aus dem bloßen Hinweis auf einen von der Planfeststellungsbehörde erwarteten künftigen Rückbau durch eine Behörde des [X.] resultiert weder die Möglichkeit einer Verletzung des [X.] in eigenen Rechten, von der die Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO abhängt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Septem[X.] 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 18), noch begründet der Hinweis ein konkretes und streitiges Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und dem Kläger, das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässiger Gegenstand einer Feststellungsklage sein könnte (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Novem[X.] 2011 - 6 C 20.10 - BVerwGE 141, 223 Rn. 12).

C. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Die Umstufung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Allerdings ist der Kläger mit seinen Einwendungen gegen die Umstufung nicht ausgeschlossen. Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen zu 1 bis 3 haben die Einwendungen nicht deshalb gemäß § 5 [X.] m. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG un[X.]ücksichtigt zu bleiben, weil ihre erstmalige Geltendmachung im Klageverfahren missbräuchlich wäre. Das ist aus den vorstehend zu einem etwaigen Missbrauch des Klagerechts genannten Gründen, die insoweit entsprechend Platz greifen, nicht der Fall.

Anders als die Beigeladenen zu 1 bis 3 meinen, lässt sich ein Einwendungsausschluss auch nicht damit begründen, der Kläger habe eine eigene Rechtsbetroffenheit erstmals im Klageverfahren geltend gemacht, während er im Planfeststellungsverfahren durch sein [X.]iches Bauamt Bam[X.]g nur im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 18a [X.] [X.] m. § 73 Abs. 2 VwVfG und damit als Träger öffentlicher Belange eine [X.]ellungnahme abgegeben, nicht a[X.] in der Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 VwVfG Einwendungen erhoben habe.

Zwar verweisen die Beigeladenen zu 1 bis 3 in der Sache zutreffend darauf, dass ein Träger öffentlicher Belange, soweit er durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist, im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben muss, andernfalls diese Einwendungen der Präklusion nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1999 - 11 A 8.98 - [X.] 316 § 73 VwVfG Nr. 30 S. 4 m. w. N., zu § 20 Abs. 2 [X.] a. F.). Auch dürften wegen der Einbindung der Umstufung in das Planfeststellungsverfahren gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG die auf das Vorhaben und den diesbezüglichen Plan bezogenen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen zum Anhörungsverfahren auch für die hier in Rede stehende Umstufung gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 32 ).

Eine etwaige Einwendungspräklusion nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG bliebe a[X.] auf das Verwaltungsverfahren beschränkt und hätte keine Wirkung auch für das gerichtliche Verfahren. Dies folgt aus § 7 Abs. 4 UmwRG. Danach findet § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG keine Anwendung im Rechtsbehelfsverfahren unter anderem gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, für die - wie hier nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG [X.] m. Nr. 14.7 der Anlage 1 zum UVPG in der vor dem 15. Dezem[X.] 2006 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 2005 ([X.] I S. 1757, [X.]. [X.]), die nach § 74 Abs. 11 UVPG in seiner aktuellen Fassung anwendbar ist - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Den Zielen dieser Regelung, die der Gesetzge[X.] in Reaktion auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] zur Unionsrechtswidrigkeit einer materiellen Präklusion erlassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezem[X.] 2017 - 4 C 6.16 - BVerwGE 161, 99 Rn. 12 m. w. N.), liefe es zuwider, allein in einer Nichtbeteiligung im Verwaltungsverfahren und der erst nachträglichen Geltendmachung eines Einwands ein missbräuchliches, weil widersprüchliches Verhalten im Sinne der gleichzeitig eingeführten Vorschrift des § 5 UmwRG zu sehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 38).

2. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 1 Bay[X.]rWG ist eine [X.], deren Verkehrsbedeutung sich geändert hat, in die entsprechende [X.]nklasse nach Art. 3 Bay[X.]rWG umzustufen (Aufstufung, Abstufung). Die Umstufung ist eine gebundene Entscheidung. Eine Änderung der Verkehrsbedeutung führt zu einer Umstufungspflicht der zuständigen Behörde ([X.], Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93). Hinsichtlich der in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG vorgesehenen Umstufung im Planfeststellungsverfahren eröffnet sich der Planfeststellungsbehörde ein Ermessen nur in Bezug auf die Frage, ob sie von dieser Möglichkeit Gebrauch macht und zu welchem Zeitpunkt somit eine gebotene Umstufung verfügt wird ([X.], Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - a. a. O.).

Ausgehend davon ist die Umstufung von [X.] und Bam[X.]ger Weg rechtmäßig. Sie geht hinsichtlich der [X.] nicht deshalb rechtlich ins Leere, weil diese mangels wirksamer Widmung keine öffentliche [X.] wäre (a). Beide [X.]n erlangen planbedingt jeweils die Verkehrsbedeutung einer [X.]aatsstraße (b). Ob diese Änderung der Verkehrsbedeutung rechtmäßig herbeigeführt ist, weil der Planfeststellungsbeschluss insoweit rechtlich nicht zu beanstanden ist, ist für die Rechtmäßigkeit der Umstufung unerheblich (c). Die verfahrensrechtliche Verbindung der Umstufung mit der Planungsentscheidung lässt Ermessensfehler nicht erkennen (d).

a) Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Umstufung gehe rechtlich ins Leere und leide deshalb an einem zur Nichtigkeit führenden Rechtsfehler, weil die [X.] nicht wirksam als öffentliche [X.] gewidmet sei; die von der Beigeladenen zu 4 erlassene Widmungsverfügung vom 3. März 1986 verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot und sei deshalb nichtig, weil sie weder die betroffenen Grundstücke nach [X.] bezeichne noch eine hinreichende verbale Beschreibung des Verlaufs der [X.] enthalte.

Ob die Widmungsverfügung in jeder Hinsicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG genügt, kann dahinstehen. Auch nach der vom Kläger für seinen [X.]andpunkt reklamierten - zutreffenden - Rechtsprechung des [X.] führt nicht jeder Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts, die nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG einen besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler voraussetzt. Deshalb zieht nicht schon jede Unklarheit oder Unschärfe in der Beschreibung des [X.]nverlaufs die Nichtigkeit einer Widmung nach sich. Anders liegt es in der Regel nur dann, wenn Unklarheiten oder Unschärfen dazu führen, dass mehr als unerhebliche Teile des [X.]nverlaufs in der Natur nicht mehr nachvollzogen werden können (vgl. [X.], Urteile vom 12. Dezem[X.] 2000 - 8 [X.] - [X.], 695 <697> und vom 21. April 2016 - 8 B 15.129 - juris Rn. 23).

Danach leidet die Widmungsverfügung vom 3. März 1986 jedenfalls an keinem zur Nichtigkeit führenden [X.]. Sie enthält eine verbale Beschreibung sowohl des [X.] ("Rand [X.]aatsstraße 2260 km 0,000") als auch des [X.] ("Weg [X.]. 961" - "km 0,456"). Vor allem a[X.] bezieht sie sich auf eine damals neugebaute [X.], deren Verlauf in der Natur auch noch im Zeitpunkt der hier streitigen Umstufung ohne Weiteres nachvollzogen werden konnte.

b) [X.]aatsstraßen sind [X.]n, die innerhalb des [X.]aatsgebiets zusammen mit den [X.] ein Verkehrsnetz bilden und dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt sind (Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Bay[X.]rWG). Bei der in dieser Weise umschriebenen Verkehrsbedeutung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt ([X.], Urteil vom 24. Februar 1999 - 8 [X.], 1631 - DVBl 1999, 866; vgl. auch - jeweils zum [X.]gesetz - BVerwG, Urteile vom 23. Januar 1981 - 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <297 f.> und vom 11. Novem[X.] 1983 - 4 C 40.80 u. a. - [X.] 407.4 § 1 [X.] Nr. 5 S. 2 f.; [X.], Urteil vom 10. April 2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl. 2003, 468). Die Verkehrsbedeutung einer geplanten [X.] bestimmt sich nach den mit der Planung verfolgten Zielen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 - 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <297 f.>). Maßgeblich ist der mit der Planung erstrebte Endzustand (BVerwG, Urteil vom 11. Novem[X.] 1983 - 4 C 40.80 u. a. - a. a. O. S. 3 f.).

Ausgehend davon erlangen [X.] und Bam[X.]ger Weg planbedingt die Verkehrsbedeutung einer [X.]aatsstraße. Der Planfeststellungsbeschluss sieht einen Ausbau beider [X.]n vor. Sie sollen - in Verbindung mit der südlich der Ortslage geplanten [X.] der [X.] - als funktionaler Ersatz an die [X.]elle desjenigen Teils der bisherigen Trasse der [X.]/[X.] treten, der wegen der geplanten Beseitigung des Bahnü[X.]gangs nebst Errichtung einer nur bedingt kfz-tauglichen [X.]nunterführung an gleicher [X.]elle seine bisherige Funktion im [X.]nnetz künftig nicht mehr erfüllen kann. Dass die [X.]/[X.] bislang zutreffend als [X.]aatsstraße klassifiziert ist, weil sie im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Bay[X.]rWG Bestandteil des aus Bundesfern- und [X.]aatsstraßen gebildeten Verkehrsnetzes und dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt ist, steht zwischen den Beteiligten außer [X.]reit und unterliegt auch sonst keinen Zweifeln. Für den dafür als funktionalen Ersatz geplanten [X.]nzug [X.]/Bam[X.]ger Weg, ü[X.] den der Durchgangsverkehr in Zukunft abgewickelt werden soll, kann nichts anderes gelten.

Anders als der Kläger meint, fehlt es auch nicht an einer hinreichenden Dauerhaftigkeit der entsprechenden Verkehrsbedeutung. Richtig ist zwar, dass eine nur vorü[X.]gehende Ü[X.]nahme der [X.] einer ü[X.]geordneten [X.] durch eine nachgeordnete [X.] nicht deren Aufstufung rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - 4 C 26.84 - [X.] 407.4 § 17 [X.] Nr. 74 S. 35 und 1. Leitsatz; [X.], Urteil vom 10. April 2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl. 2003, 468 <469> = juris Rn. 15). Um einen solchen Fall geht es hier a[X.] nicht. Der Ausbau des [X.]nzugs ist nicht als bloße Ü[X.]gangslösung geplant. Vielmehr sollen beide [X.]n als vollwertiger Ersatz an die [X.]elle der alten Trasse der [X.] treten und den bislang darü[X.] abgewickelten Durchgangsverkehr künftig aufnehmen. Entgegen dem Vorbringen des [X.] handelt es sich nicht um eine nur vorü[X.]gehende "Umleitung" des Durchgangsverkehrs bis zu einer künftigen Durchbindung der [X.] neu zur [X.] und zur [X.]. Es trifft zwar zu, dass dem Planfeststellungsbeschluss die Erwartung zugrunde liegt, eine solche Durchbindung werde in Zukunft hergestellt. Eine diesbezügliche Planung des [X.]ichen Bauamts Bam[X.]g wird im Erläuterungs[X.]icht ([X.] und 114) angesprochen und ist in den Plänen nachrichtlich vermerkt (Planunterlage 4.3b). Auch in der [X.]eits erwähnten Bemerkung im [X.] zu einem "Rückbau der [X.]nhilfsbrücke mit Realisierung des Anschlusses[es] der [X.] an die [X.] [X.] durch das [X.]. Bauamt Bam[X.]g" und in der Bezeichnung des Bauwerks als "temporäre [X.]nhilfsbrücke" kommt diese Erwartung zum Ausdruck. Nach den im Zeitpunkt der Entscheidung des [X.]es erkennbaren Umständen waren a[X.] sowohl eine entsprechende [X.]nplanung als auch deren Realisierung ungewiss. Der [X.]eits unter dem 29. Januar 2021 vom [X.]ichen Bauamt Bam[X.]g bei der Regierung von O[X.]franken gestellte Plangenehmigungsantrag war dem [X.] nicht bekannt. Das [X.]iche Bauamt Bam[X.]g selbst hatte im Anhörungsverfahren auf einen Ausbau (auch) der [X.] mit einem für [X.]aatsstraßen geeigneten Querschnitt gedrungen. Dieser Forderung ist entsprochen worden. Der ausgebaute [X.]nzug tritt als funktionaler Ersatz teilweise an die [X.]elle der bisherigen Trasse der [X.] und ü[X.]nimmt insoweit deren Verkehrsbedeutung. Auch die alte Trasse hätte ihre Verkehrsbedeutung nicht durch die bloße Aussicht auf eine künftige Durchbindung südlich der Ortslage verloren, sondern (allenfalls) erst mit deren tatsächlicher Herstellung und Indienststellung. Für ihren - als notwendige Folgemaßnahmen im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG - geplanten Ersatz gilt nichts anderes. Hierin unterscheidet sich der vorliegende Fall von jenem, der dem Urteil des [X.]s vom 3. Mai 1988 - 4 C 26.84 - ([X.] 407.4 § 17 [X.] Nr. 74) zugrunde lag, auf das der Kläger sich [X.]uft. Dort war die geplante [X.] kein Ersatz für eine [X.]eits vorhandene und planbedingt dauerhaft in ihrer Funktion beeinträchtigte andere [X.], sondern sollte bis zum beabsichtigten Neubau einer ü[X.]geordneten [X.] vorü[X.]gehend deren [X.] ü[X.]nehmen.

c) Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Umstufung ist gemäß Art. 7 Abs. 1 Bay[X.]rWG, dass sie der geänderten Verkehrsbedeutung der jeweiligen [X.] entspricht. Auf Ursachen und Gründe der Veränderung der Verkehrsbedeutung kommt es nicht an. Das gilt auch bei einer - wie hier - planbedingt geänderten Verkehrsbedeutung. Ob deren Ursache, also die betreffende Planung ihrerseits rechtlich nicht zu beanstanden ist, ist keine Frage der Rechtmäßigkeit der Umstufung. Dies entspricht deren Charakter als eigenständiger straßenrechtlicher Entscheidung, den sie auch dann behält, wenn sie gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG im Planfeststellungsverfahren verfügt wird (vgl. [X.]eits Rn. 15). Ein Rechtsfehler der Planungsentscheidung schlägt allenfalls dann auf die Umstufung durch, wenn - was hier nicht zutrifft - der Planfeststellungsbeschluss nichtig ist oder auf Klage hin vom Gericht aufgehoben wird oder dieses seine Nichtvollziehbarkeit feststellt. Hält ein Kläger (auch) die planbedingte Veränderung der Verkehrsbedeutung als solche für rechtswidrig, muss er den Planfeststellungsbeschluss insoweit anfechten. Das ist vorliegend nicht geschehen.

d) Die Ausübung des der Planfeststellungsbehörde in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG eröffneten Ermessens lässt keine Rechtsfehler erkennen. Ohne Erfolg rügt der Kläger, es sei un[X.]ücksichtigt geblieben, dass von einer Umstufung im Planfeststellungsverfahren insbesondere dann abgesehen werden könne, wenn sich im Entscheidungszeitpunkt die Verkehrsbedeutung der [X.] noch nicht eindeutig abschätzen lasse. Dieser Einwand greift schon deshalb nicht durch, weil hier die geänderte [X.] aus den vorstehend genannten Gründen außer Frage stand. Soweit der Kläger darü[X.] hinaus geltend macht, nach den gegebenen Umständen habe Veranlassung zu einer abwägenden Prüfung bestanden, ob es einer Umstufung ü[X.]haupt bedarf, verkennt er damit den Charakter der Umstufung als gebundener Entscheidung und den bloßen Verfahrensbezug des in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 [X.] m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 Bay[X.]rWG eingeräumten Ermessens.

Die Kostenentscheidung [X.]uht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 bis 3, nicht a[X.] auch die der Beigeladenen zu 4 für erstattungsfähig zu erklären, weil nur die ersteren einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).