Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 27.09.2023, Az. 10 A 4/23

Die Beteiligten streiten im Wesentlichen darüber, ob der Kläger von der [X.] zu 1, einer bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts, Verhandlungen über die Anpassung des [X.] über die abschließende Finanzierung der ökologischen Altlasten im [X.] vom 24. Februar 1999 (im Folgenden: Generalvertrag) beanspruchen kann.

Ziel des [X.] war eine abschließende Vereinbarung über die künftige Abarbeitung der ökologischen Altlastenverpflichtungen durch den Kläger in eigener Finanzverantwortung und in [X.] ohne Rückkoppelung an den [X.] (vgl. Präambel des [X.]). Altlastenverpflichtungen ergaben sich einerseits daraus, dass die Anstalt zur treuhänderischen Verwaltung des [X.] (im Folgenden: [X.]) ehemalige volkseigene Unternehmen der [X.] privatisierte und in vielen Fällen vertraglich von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Ansprüchen und anderen Kosten im Zusammenhang mit ökologischen Altlasten freistellte. Andererseits bestand für Unternehmen seit dem Inkrafttreten des [X.] vom 29. Juni 1990 (GBl. I S. 649) die Möglichkeit, von der Haftung für vor dem 1. Juli 1990 entstandene Altlasten freigestellt zu werden. Zuständig für die Bearbeitung der Anträge nach dem [X.] waren die neu entstandenen [X.]esländer. Dies führte dazu, dass Unternehmen teilweise sowohl privatisierungsvertraglich von der Haftung für ökologische Altlasten freigestellt wurden als auch [X.] nach dem [X.] stellten. In der Folge kam es zu Verzögerungen bei der Bearbeitung der [X.] nach dem [X.]. Darauf reagierten die Beklagte zu 2 und die neu entstandenen [X.]esländer sowie das [X.] mit dem Abschluss des Verwaltungsabkommens über die Regelung der Finanzierung der ökologischen Altlasten vom 1. Dezember 1992 (im Folgenden: Verwaltungsabkommen), in dem vereinbart wurde, dass sich die [X.] mit 60 % bzw. 75 % an den Kosten der Freistellungen nach dem [X.] beteiligt. Da auch das Verwaltungsabkommen nicht die erhoffte Beschleunigung der Antragsbearbeitung zur Folge hatte, einigten sich der Kläger und die [X.]esanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (im Folgenden: [X.]) auf den Abschluss des [X.]. Dieser sieht eine abschließende Abgeltung der Refinanzierungsverpflichtungen des [X.]es und der [X.] aus dem Verwaltungsabkommen gegenüber dem Kläger einerseits und die Übernahme der privatisierungsvertraglichen Verpflichtungen der [X.] durch den Kläger andererseits vor. Der Kläger erhielt eine pauschalierte Einmalzahlung in Höhe von 443 778 000 DM. Nach § 2.5 des [X.] sollten mit Abschluss und Durchführung des Vertrages auch im Falle von Mehr- oder Minderkosten grundsätzlich sämtliche Ansprüche ausgeglichen und erledigt sein. § 2.6 des [X.] lautet:

Aus Sicht des [X.] sind die Voraussetzungen des § 2.6 des [X.] seit 2017 erfüllt. Die [X.] lehnen die Aufnahme von Verhandlungen über die Anpassung des [X.] im Wesentlichen mit Verweis auf die Entstehung etwaiger Mehrkosten erst nach Ablauf von zehn Jahren ab. Im Juni 2021 hat der Kläger beim [X.]esverfassungsgericht die Durchführung eines [X.]-Länder-Streitverfahrens beantragt. Die Weigerung des [X.]es verstoße gegen Art. 104a Abs. 1 GG sowie das Gebot der föderativen Gleichbehandlung und der [X.]estreue. Mit Blick auf dieses [X.]-Länder-Streitverfahren regen die Beteiligten die Aussetzung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens an.

Die Aussetzung beruht auf § 94 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht die Aussetzung des Verfahrens anordnen, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet.

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Aussetzung des Verfahrens sind erfüllt.

a) Gegenstand des beim [X.]esverfassungsgericht anhängigen [X.]-Länder-Streitverfahrens zwischen dem Kläger und dem [X.] ist ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 94 VwGO.

Der Begriff des Rechtsverhältnisses in § 94 VwGO entspricht dem in § 43 Abs. 1 VwGO. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. etwa [X.], Urteil vom 20. November 2003 - 3 [X.] 44.02 - [X.] 418.32 [X.] Nr. 37 S. 17). Der Kläger und der [X.] streiten vor dem [X.]esverfassungsgericht über das Bestehen einer solchen verdichteten Rechtsbeziehung. Der Kläger begehrt dort die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Weigerung des [X.]es, sich an den weiteren Kosten der Altlastensanierung in [X.] zu beteiligen und mit ihm unter Anwendung der Konditionen, wie sie mit dem [X.] Sachsen vereinbart wurden, über die Anpassung des [X.] zu verhandeln. Ein Verfassungsverstoß des [X.]es setzt voraus, dass zwischen dem Kläger und dem [X.] im konkreten Einzelfall verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten bestehen und der [X.] gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht verstößt. Aus Sicht des [X.] bestehen solche Rechte und Pflichten aufgrund eines materiellen Verfassungsrechtsverhältnisses, das sich aus Art. 104a Abs. 1 GG sowie dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung ergebe. Der Kläger begehrt nicht lediglich eine bestimmte Interpretation einer Bestimmung des Grundgesetzes, sondern macht einen Anspruch geltend, den er unmittelbar aus der Verfassung herleitet. Damit unterscheidet sich das kontradiktorische [X.]-Länder-Streitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG von den verwaltungs- und verfassungsrechtlichen Verfahren, in denen die Gültigkeit einer Rechtsnorm und damit eine abstrakte Rechtsfrage inmitten steht (siehe dazu [X.], Beschlüsse vom 30. November 1995 - 4 B 248.95 - [X.] 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 30 S. 2, vom 6. Dezember 1999 - 3 [X.] - [X.] 310 § 94 VwGO Nr. 13 S. 1, vom 8. Dezember 2000 - 4 B 75.00 - [X.] 310 § 94 VwGO Nr. 15 S. 6, vom 3. November 2006 - 6 B 21.06 - [X.] 448.0 § 12 [X.] Nr. 208 Rn. 5, vom 26. Februar 2015 - 2 [X.] 1.14 - [X.] 11 Art. [X.] Rn. 3 und vom 16. August 2017 - 9 [X.] 18.16 - juris Rn. 1; [X.], Beschluss vom 25. März 1998 - [X.] - juris Rn. 5).

b) Die Entscheidung im vorliegenden Verfahren hängt von der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens dieses ([X.] ab.

aa) Im Rahmen der Prüfung des Bestehens oder Nichtbestehens dieses ([X.] durch das [X.]esverfassungsgericht sind Ausführungen zu erwarten, die jedenfalls den im vorliegenden Verfahren geltend gemachten vertraglichen Anspruch auf Vertragsanpassung rechtlich beeinflussen.

Das [X.]esverfassungsgericht prüft zwar nicht, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 2.6 des [X.] ganz oder teilweise erfüllt sind. Es hat aber ausgehend von den konkreten Umständen des Einzelfalls zu entscheiden, ob der [X.] gegen Art. 104a Abs. 1 GG und/oder das Gebot der föderativen Gleichbehandlung und der [X.]estreue verstößt, indem er sich weigert, in Verhandlungen über die Anpassung des [X.] einzutreten, und dies damit begründet, dass eine vertragliche Regelung zur abschließenden Bestimmung der Refinanzierungsverpflichtungen des [X.]es gegenüber dem Kläger (§ 2.5 des [X.]) sowie eine Abrede bestehe, die Nachverhandlungen abschließend nur für innerhalb der ersten zehn Jahre nach Wirksamwerden des Vertrages entstandene Mehrkosten vorsehe (§ 2.6 des [X.]). Sollte das [X.]esverfassungsgericht feststellen, dass eine derart eingeschränkte Möglichkeit der Vertragsnachverhandlung, wie sie in § 2.5 und § 2.6 des [X.] vorgesehen ist, gegen Art. 104a Abs. 1 GG verstößt, stünde auch fest, dass das Verständnis der [X.] von § 2.6 des [X.] einen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne von § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB zur Folge hat (vgl. [X.], Urteil vom 14. Juni 2016 - 10 [X.] 7.15 - [X.]E 155, 230 Rn. 16). Die Frage der verfassungskonformen Auslegung des § 2.6 des [X.] stellt sich auch im vorliegenden Verfahren in entscheidungserheblicher Weise.

bb) Als vorgreiflich könnte sich auch die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens dieses ([X.] erweisen, sofern sich das [X.]esverfassungsgericht der Auffassung des [X.] anschließt, dass ihm unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen aus § 2.6 des [X.] ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Vertragsanpassung zustehe. Ob ein auf eine verfassungsunmittelbare Anspruchsgrundlage gestützter Anspruch vom bereits anhängig gemachten verwaltungsgerichtlichen Streitgegenstand umfasst wäre, richtet sich danach, ob der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (vgl. etwa [X.], Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 [X.] 2.12 - [X.] 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 12), identisch ist und eine Anspruchsnormenkonkurrenz vorliegt. Es hängt von der Entscheidung des [X.]esverfassungsgerichts zu einer etwaigen Existenz eines verfassungsunmittelbaren Anspruchs auf Vertragsanpassung ab, ob dies der Fall ist. Entscheidend ist, wie die jeweilige Rechtsgrundlage von der Rechtsordnung ausgestaltet ist ([X.], Beschluss vom 3. Mai 2016 - 7 [X.] 7.15 - juris Rn. 7).

Sollte von eigenständigen Streitgegenständen auszugehen sein, könnte der Kläger einen etwaigen verfassungsunmittelbaren Anspruch im Wege der nachträglichen Klagehäufung, die bei Einwilligung der [X.] oder Sachdienlichkeit zulässig wäre (§ 91 Abs. 1 VwGO), zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens machen.

cc) [X.] steht nicht entgegen, dass die Beklagte zu 1 am [X.]-Länder-Streitverfahren nicht beteiligt ist. Denn sie untersteht der Rechtsaufsicht des [X.]esministeriums der Finanzen, die, soweit sie Aufgaben aus dem Geschäftsbereich eines anderen [X.]esministeriums erledigt, von dem anderen [X.]esministerium ausgeübt wird (§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Gründung einer [X.]esanstalt für Immobilienaufgaben ). Sollte das [X.]esverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der Weigerung des [X.]es feststellen, stünde auch fest, dass das zuständige [X.]esministerium gehalten wäre, im Wege der Rechtsaufsicht auf die Beklagte zu 1 einzuwirken.

2. Die Aussetzung nach § 94 VwGO wegen Vorgreiflichkeit liegt im Ermessen des Gerichts ([X.], Beschluss vom 8. Dezember 2000 - 4 B 75.00 - [X.] 310 § 94 VwGO Nr. 15 S. 6). Es erscheint sachgerecht, den Ausgang des [X.]-Länder-Streitverfahrens vor dem [X.]esverfassungsgericht abzuwarten.

Die Aussetzung vermeidet die Gefahr einander widersprechender Entscheidungen, die droht, wenn der Senat im vorliegenden Verfahren über die verfassungskonforme Auslegung des § 2.6 des [X.] entscheidet und das [X.]esverfassungsgericht prüft, ob der [X.] gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstößt, indem er die Weigerung der Vertragsnachverhandlungen im Wesentlichen mit dem Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vertragsklausel begründet. Sollte sich das [X.]esverfassungsgericht zur Verfassungskonformität des Verständnisses der [X.] von § 2.6 des [X.] verhalten, ist der Senat nach § 31 Abs. 1 [X.] an diese Ausführungen rechtlich gebunden. Denn an der Bindungswirkung der verfassungsrechtlichen Beurteilung des [X.]esverfassungsgerichts nehmen nicht nur der [X.], hier eine etwaige Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Unterlassens des [X.]es, sondern auch die tragenden Entscheidungsgründe teil (vgl. [X.], Beschluss vom 20. Mai 2021 - 2 BvR 2595/16 - juris Rn. 16). Die Aussetzung des Verfahrens ermöglicht es dem sachnäheren [X.]esverfassungsgericht, sich vorrangig mit den finanzverfassungsrechtlichen Fragen beim [X.] Freistellungen und Freistellungen nach dem [X.] auseinanderzusetzen. Zudem entspricht der [X.] im vorliegenden Verfahren dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten, die die Aussetzung angeregt haben. Aus diesen Gründen wiegt es weniger schwer, dass derzeit ungewiss ist, wann in dem anhängigen [X.]-Länder-Streitverfahren eine Entscheidung ergeht, und dass sich die Erledigung des vorliegenden Verfahrens verzögert.