Vom 27. Mai 2016
Deutscher Bundestag Drucksache 18/8573
18. Wahlperiode 27.05.2016
Antrag
der Abgeordneten Tabea Rößner, Katharina Dröge, Nicole Maisch,
Dr. Konstantin von Notz, Matthias Gastel, Stephan Kühn (Dresden), Markus
Tressel, Dr. Valerie Wilms, Dieter Janecek, Renate Künast, Ulle Schauws,
Annalena Baerbock, Katja Dörner, Harald Ebner, Kai Gehring, Bärbel Höhn,
Maria Klein-Schmeink, Sylvia Kotting-Uhl, Oliver Krischer, Christian Kühn
(Tübingen), Steffi Lemke, Peter Meiwald, Özcan Mutlu, Friedrich Ostendorff,
Elisabeth Scharfenberg, Dr. Harald Terpe, Dr. Julia Verlinden, Doris Wagner,
Beate Walter-Rosenheimer und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Mindestqualitätsvorgaben für Internetzugänge einführen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Noch immer halten viele Anbieter von Internetzugängen ihre Werbeversprechungen
im Hinblick auf die verfügbare Bandbreite privater Internetanschlüsse nicht ein. Dies
wird nicht nur von Verbraucherinnen und Verbrauchern häufig beklagt, sondern zu
diesem Ergebnis kommen auch die im Auftrag der Bundesnetzagentur durchgeführ-
ten Qualitätsstudien. Die Testergebnisse zeigen, dass die von den Anbietern tatsäch-
lich zur Verfügung gestellte Geschwindigkeit in der Regel weit hinter den vertrag-
lich vereinbarten Maximalbandbreiten der „bis zu“-Angebote zurückbleibt.
Die Qualitätsstudie des Jahres 2012 ergab, dass nur 69, 2% der Nutzer mindestens
50 % der vermarkteten Datenübertragungsrate erreichten, während bei nur 19,5 %
die volle vermarktete Datenübertragungsrate erreicht wurde (vgl. Abschlussbericht
„Dienstequalität von Breitbandzugängen“, Studie im Auftrag der Bundesnetzagen-
tur, zafaco GmbH 2013, S. 66). 2013 waren es 77,1%, die mindestens 50 % der ver-
markteten Bandbreite erreichten, während nur noch 15,9 % die volle versprochene
Leistung in Anspruch nehmen konnten (vergl. Abschlussbericht „Dienstequalität
von Breitbandzugängen II“, Studie im Auftrag der Bundesnetzagentur,
zafaco GmbH 2014, S. 69). Auf EU-Ebene sieht es nicht besser aus. Was die Maxi-
mal-Download-Geschwindigkeiten angeht, werden, der EU-Breitband-Qualitätsstu-
die vom Oktober 2014 zufolge, im europäischen Durchschnitt gerade einmal 75,9 %
der beworbenen Maximal-Download-Geschwindigkeiten auch tatsächlich erreicht.
Die Werte für Deutschland lagen bei allen drei untersuchten Technologien (xDSL,
FTTx und Kabel) unter dem EU-Durchschnitt (vgl. European Commission: „Quality
of broadband services in the EU“, October 2014). Es gibt keinen Anlass zu vermuten,
dass die Situation sich im Vergleich zu den Jahren 2012, 2013 und 2014 wesentlich
gebessert hat.
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2014 und 2015 hat die Bundesnetzagentur keine Qualitätsstudien mehr durchgeführt.
Die Ergebnisse des Breitband-Checks, den die Bundestagsfraktion BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN seit November 2015 auf ihrer Internetseite anbietet, zeigen
jedoch, dass das Problem fortbesteht. Auf der Seite können Bürgerinnen und Bürger
ihre tatsächliche Internetbandbreite messen und ihre Zufriedenheit mit dem Ergebnis
über eine Kommentierung kund tun. Bis einschließlich 13. April 2016 wurden ins-
gesamt 73.950 Tests durchgeführt. Schon allein das große Interesse an dem Test
deutet darauf hin, dass viele Nutzerinnen und Nutzer den Bandbreitenversprechen
ihrer Anbieter keinen Glauben schenken und lieber selbst nachmessen. Und tatsäch-
lich zeigen sich die Verbraucherinnen und Verbraucher in den (nicht repräsentati-
ven) Kommentaren vielfach enttäuscht von den Anbietern, bei denen sie deutlich
höhere Bandbreiten gebucht hatten, aber ihnen teilweise nur ein Bruchteil zur Ver-
fügung stand.
Am 30. April 2016 ist die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates
über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtli-
nie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kom-
munikationsnetzen und -diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das
Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union („Telecom Single Market“,
im Folgenden TSM) in Kraft getreten. Sie enthält neben Regelungen zu Netzneutra-
lität und Roaming auch neue Vorgaben zur vertraglichen Transparenz bei Internet-
anschlüssen und zu Sanktionen bei Verstößen der Anbieter gegen vertragliche Zusi-
cherungen über die Qualität des Internetzugangsdienstes. Dies betrifft insbesondere
Abweichungen der tatsächlichen von der vereinbarten Bandbreite.
Anders als eine Richtlinie bedarf die Verordnung zwar keiner gesetzgeberischen
Umsetzung auf nationaler Ebene. Allerdings obliegt den nationalen Aufsichtsbehör-
den die Kontrolle und Umsetzung der vorgeschriebenen Maßnahmen. Sie „überwa-
chen genau und stellen sicher“, heißt es in Art. 5.1 TSM, dass die Bestimmungen der
Verordnung eingehalten werden, „und fördern die kontinuierliche Verfügbarkeit von
nichtdiskriminierenden Internetzugangsdiensten auf einem Qualitätsniveau, das den
Fortschritt der Technik widerspiegelt.“ Dafür können sie den Anbietern „Merkmale,
Mindestanforderungen an die Dienstequalität […] und sonstige geeignete und not-
wendige Maßnahmen […] vorschreiben.“ Hierüber sind jährliche Berichte an die
Kommission und das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische
Kommunikation (GEREK) zu verfassen.
Zudem sind die Mitgliedsstaaten nach Art. 6 TSM aufgefordert, für Verstöße gegen
die Verordnung Sanktionen zu erlassen, die „wirksam, verhältnismäßig und abschre-
ckend“ sind sowie alle zu deren Anwendung erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Die entsprechenden Maßnahmen hätten der Kommission bis zum 30. April 2016
mitgeteilt werden müssen.
Derzeit trägt das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische
Kommunikation die Regelungen der Mitgliedstaaten zusammen, auf deren Basis bis
August Umsetzungsempfehlungen (Guidelines) zu erstellen sind. Dabei werden
zwar Empfehlungen zur Netzneutralität im Vordergrund stehen. Es besteht jedoch
ein direkter Zusammenhang zwischen der Förderung hoher Bandbreiten(standards)
und der Wahrung der Netzneutralität, da bei Aufhebung des Grundprinzips der Netz-
neutralität die Gefahr besteht, dass Bandbreiten künstlich verknappt werden, um zu-
sätzlich eingeführte Spezialdienste zu monetarisieren. Anreize für den dringend not-
wendigen Breitbandausbau für das „Best-Effort-Netz“ werden so geschwächt. Die
Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat daher in ihrem Antrag „Netz-
neutralität als Voraussetzung für eine gerechte und innovative digitale Gesellschaft
effektiv gesetzlich sichern“ (Bundestagsdrucksache 5382) gefordert, die Netzneu-
tralität gesetzlich abzusichern. Diesem Antrag zufolge soll keine Beeinflussung der
Bandbreite für weitergeleitete Daten ermöglicht werden. Eine Abweichung von die-
sem Prinzip soll lediglich zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Integrität eines
Telekommunikationsnetzes zulässig sein.
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Bislang hat die Bundesnetzagentur keinerlei Mindestanforderungen an die Diens-
tequalität festgelegt. Vielmehr befindet sich die geplante Verordnung für Rahmen-
vorschriften zur Förderung der Transparenz, Veröffentlichung von Informationen
und zusätzlicher Dienstemerkmale zur Kostenkontrolle auf dem Telekommunikati-
onsmarkt (TK-Transparenzverordnung), in der die entsprechenden Vorgaben sinn-
vollerweise verankert werden könnten, nach wie vor – seit 2014 – im Entwurfssta-
dium.
Auch zu einer Ergänzung des TKG um die nach der Verordnung ausdrücklich ge-
forderten Sanktionen für Leistungsverstöße hat die Bundesregierung bislang keine
Initiative unternommen. Dies ist umso bedauerlicher, als der endgültige Text der
Verordnung bereits seit September 2015 vorliegt, sodass die nötigen Maßnahmen
bis zu ihrem Inkrafttreten Ende April ergriffen und der Kommission hätten mitgeteilt
werden können.
Um, wie von der Verordnung verlangt, eine „kontinuierliche Verfügbarkeit von
nichtdiskriminierenden Internetzugangsdiensten auf einem Qualitätsniveau, das den
Fortschritt der Technik widerspiegelt“ (Art. 5 (1) TSM) sicherzustellen und dafür zu
sorgen, dass Bandbreitenversprechen auch eingehalten werden, müssen Bundesre-
gierung und Bundesnetzagentur dringend handeln.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. sicherzustellen, dass stets mindestens 90 % der vertraglich vereinbarten maxima-
len Bandbreite den Verbraucherinnen und Verbrauchern auch tatsächlich zur
Verfügung stehen. Das Bundeswirtschaftsministerium hält die Bundesnetzagen-
tur, als ihr unterstellte Behörde, dazu an, Anbietern von Internetzugangsdiensten
gemäß Art. 5 (1) TSM Anforderungen an technische Merkmale sowie Mindest-
anforderungen an die Dienstequalität vorzuschreiben, um sicherzustellen, dass
ausreichende Netzkapazitäten im Sinne der Verordnung vorgehalten werden;
2. für erhebliche, kontinuierliche oder regelmäßig wiederkehrende Abweichungen
bei der Geschwindigkeit oder bei anderen Dienstqualitätsparametern von Inter-
netzugangsdiensten Bußgelder und pauschalierte Schadenersatzansprüche für
Verbraucherinnen und Verbraucher vorzusehen;
3. die Bundesnetzagentur dazu anzuhalten, die Anbieter von Internetzugangsdiens-
ten zu verpflichten, basierend auf der Qualitätsklassen-Tabelle der DIN-Norm
für Internetzugänge (DIN 66274-2), darüber zu informieren, welcher der in der
Norm aufgeführten Qualitätsklassen ihr Internetzugangsdienst entspricht. Dabei
sollte auch angegeben werden, welche konkrete Leistung auf Basis der für die
Klassifizierung vorgesehenen Parameter vertraglich zugesichert wird;
4. die Bundesnetzagentur dazu anzuhalten, zur Sicherung einer für einen funktiona-
len Internetzugang ausreichenden Mindestqualität entsprechende Quality-of-ser-
vice-Werte auf Basis der ETSI EG 202 057-4 (Teil 4: Internetzugang) zu defi-
nieren;
5. die Bundesnetzagentur dazu anzuhalten, die nach Artikel 4 (1) TSM für Verträge
über Internetzugangsdienste geforderten Transparenzmaßnahmen in die geplante
TK-Transparenzverordnung aufzunehmen, sofern sie über die dort bereits vorge-
sehenen Pflichtangaben hinausgehen;
6. die Bundesnetzagentur dazu anzuhalten, jährliche Qualitätsstudien zur Dienste-
qualität von Internetzugangsdiensten durchzuführen und deren Ergebnisse zeit-
nah zu veröffentlichen;
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7. die Bundesnetzagentur dazu anzuhalten, das von ihr in Auftrag gegebene und auf
der Webseite www.breitbandmessung.de bereitgestellte Tool zur Messung der
Qualität von Internetanschlüssen als Überwachungsmechanismus im Sinne von
Art. 4 (4) TSM zu zertifizieren.
Berlin, den 10. Mai 2016
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Begründung
Zu Nummer 1
Der Wert von 90 % entspricht der Zielvorgabe, die die Generaldirektion Kommunikationsnetze, Inhalte und
Technologien in ihrem Management Plan 2015 gesetzt hat (vgl. European Commission: DG Connect Manage-
ment Plan 2015, S. 26). Es ist darauf hinzuweisen, dass bereits in der DIN-Norm für Internetzugänge
(DIN 66274-2) bereits heute ein Wert von 75 % vorgegeben ist, der von vielen Unternehmen jedoch nicht ein-
gehalten wird. Aus politischer Sicht wäre durchaus ein höherer Wert wünschenswert. Insbesondere sollte An-
bietern ein Angebot von Spezialdiensten (managed services) nur erlaubt werden, wenn – zusätzlich zu den sons-
tigen in der Verordnung dafür genannten Bedingungen – auch diese Vorgabe eingehalten wird.
Zu Nummer 2
Nach Art. 6 TSM sind für Leistungsverstöße der Internetzugangsanbieter Sanktionen vorzusehen, die „wirksam,
verhältnismäßig und abschreckend“ sein müssen. Diese hätten der Kommission bereits bis zum 30. April 2016
mitgeteilt werden müssen. Von der Bundesnetzagentur zu verhängende Bußgelder sind geeignet, diese Anfor-
derung zu erfüllen. Nach dem Vorbild der Regelungen für Verspätungen im Bahnverkehr oder der Fluggast-
rechte sind auch pauschalierte Schadenersatzansprüche denkbar, vorausgesetzt, sie haben ihrer Höhe nach auf
die Anbieter die nach Art. 6 TSM geforderte abschreckende Wirkung. Auf Basis von Messergebnissen aus dem
auf der Seite www.breitbandmessung.de zur Verfügung gestellten Test sollten Kunden einen solchen Schaden-
ersatz unkompliziert beantragen können. Die Auszahlung des Schadensersatzes könnte im Rahmen des Be-
schwerdemechanismus erfolgen, den die Anbieter nach Art. 4 (2) TSM einführen müssen. Die genauen Details
dieses Beschwerdemechanismus („transparente, einfache und effiziente Verfahren zum Umgang mit Beschwer-
den von Endnutzern“) könnten beispielsweise in der TK-Transparenzverordnung konkretisiert werden.
Zu Nummer 3
Parameter der Norm sind: mittlere Paketlaufzeit und Response Time, Download-Bandbreite, Upload-Band-
breite, Häufigkeit der erfolglosen Datenübertragung im Down- und Upload, Verbindungsaufbauzeit, Häufigkeit
des erfolglosen Verbindungsaufbaus, Ende-zu-Ende-Sprachqualität, Ende-zu-Ende-Sprachlaufzeit, IPTV-Vi-
deoqualität, IPTV-Audioqualität, IPTV-Kanalumschaltzeit, Häufigkeit der erfolglosen IPTV-Übertragung. Die
Angabe nachprüfbarer Werte ist unerlässlich, damit Verbraucherinnen und Verbraucher verschiedene Angebote
vergleichen und eine informierte Wahl für einen bestimmten Anbieter treffen können.
Zu Nummer 4
Als QoS-Parameter werden in der Norm genannt: Login time, data transmission speed achieved, unsuccessful
data transmissions ratio, successful log-in ratio, delay.
Die geforderte Festschreibung von Quality-of-service-Mindestanforderungen auf Basis eines anerkannten Stan-
dards ist eine unerlässliche Voraussetzung dafür, dass Nutzer einen Leistungsverstoß ihres Anbieters im Sinne
von Art. 4 (4) TSM feststellen können: „Jede erhebliche, kontinuierliche oder regelmäßig wiederkehrende Ab-
weichung bei der Geschwindigkeit oder bei anderen Dienstqualitätsparametern zwischen der tatsächlichen Leis-
tung der Internetzugangsdienste und der vom Anbieter der Internetzugangsdienste […] angegebenen Leistung
gilt […] für die Auslösung Bestimmung der Rechtsbehelfe, die dem Verbraucher nach nationalem Recht zuste-
hen, als nicht vertragskonforme Leistung.“
http://www.breitbandmessung.de/
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/8573
Zu Nummer 5
Da die TSM-Verordnung unmittelbare Rechtskraft entfaltet, ist es zwar nicht zwingend, die in ihr enthaltenen
Vorgaben in deutsches Recht umzusetzen. Es erscheint jedoch sinnvoll, alle Transparenzanforderungen an In-
ternetzugangsanbieter an ein und derselben Stelle zu bündeln, um Klarheit darüber zu schaffen, welche Infor-
mationen wo und in welcher Form veröffentlicht werden müssen. Nach der TSM sind die Regulierungsbehörden
zu solchen Festlegungen ausdrücklich berechtigt. Die in Art. 4 (1) TSM spezifizierten vertraglichen Informati-
onspflichten beziehen sich auf etwaige Auswirkungen von Verkehrsmanagementmaßnahmen auf die Qualität
des Internetanschlusses, auf etwaige Auswirkungen von Volumenbeschränkungen, Geschwindigkeit oder an-
derer Qualitätsparameter auf die Nutzung von Anwendungen und auf etwaige Auswirkungen von zugebuchten
Diensten auf den Internetzugang. Zudem sind Transparenzanforderungen im Hinblick auf die Up- und Down-
loadgeschwindigkeiten bei Festnetz- und Mobilfunkdiensten festgeschrieben, wobei auch auf Rechtsmittel hin-
gewiesen werden muss, die dem Verbraucher im Falle von Leistungsverstößen zur Verfügung stehen. Diese
Anforderungen gehen zum Teil über die bereits im Entwurf der Transparenzverordnung vorgesehenen Angaben
hinaus.
Zu Nummer 6
Es ist bedauerlich, dass die Bundesnetzagentur bereits seit 2014 keine Breitband-Qualitätsstudien mehr durch-
geführt hat – insbesondere vor dem Hintergrund, dass sie auf der Seite www.breitbandmessung.de selbst einen
Qualitätstest zur Verfügung stellt –, obwohl es keinerlei Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Zuverlässigkeit
der Leistungsbereitstellung im Vergleich zu den Vorjahren gebessert hat. Zur Schaffung von Transparenz auf
dem Markt und zur Information der Verbraucherinnen und Verbraucher sind solche Studien ein unerlässliches
Hilfsmittel.
Zu Nummer 7
Nach Art. 4(4) TSM ist jede „erhebliche, kontinuierliche oder regelmäßig und ständig auftretende oder regel-
mäßig wiederkehrende Abweichung bei der Geschwindigkeit oder bei anderen Dienstqualitätsparametern zwi-
schen der tatsächlichen Leistung der Internetzugangsdienste und der vom Anbieter der Internetzugangsdienste
[…] angegebenen Leistung“ ein Leistungsverstoß. Voraussetzung ist, dass die Abweichung durch einen von der
Bundesnetzagentur zertifizierten Überwachungsmechanismus festgestellt wurde.
Auf der Webseite www.breitbandmessung.de wird ein im Auftrag der Bundesnetzagentur entwickelter Test zur
Messung von Breitbandgeschwindigkeiten zur Verfügung gestellt. Ein ähnlicher Test stand früher bereits auf
den Seiten der „Initiative Netzqualität“ zur Verfügung. Es handelt sich nun jedoch um eine technisch verbesserte
Version, mit der nicht zuletzt Kritik aus Branchenkreisen an bisherigen Messungenauigkeiten Rechnung getra-
gen wurde.
Die zeitnahe Anerkennung eines Messtools als „zertifizierter Überwachungsmechanismus“ im Sinne des TSM
ist unerlässlich, da die Feststellung des Leistungsverstoßes durch einen solchen Mechanismus die Vorausset-
zung für die Auslösung der Rechtsbehelfe ist, die dem Verbraucher nach nationalem Recht zustehen. Wenn
Verbraucher aber Leistungsverstöße schon nicht feststellen können, laufen auch die vorgesehenen Sanktionen
ins Leere. Die neuen Rechte der Verbraucher wären dann in der Praxis nicht durchsetzbar.
http://www.breitbandmessung.de/
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