Vom 28. Januar 2015
Deutscher Bundestag Drucksache 18/3842
18. Wahlperiode 28.01.2015
Antrag
der Abgeordneten Dr. Petra Sitte, Jan Korte, Matthias W. Birkwald, Ulla Jelpke,
Petra Pau, Martina Renner, Frank Tempel, Halina Wawzyniak und der Fraktion
DIE LINKE.
Transparenz herstellen – Einführung eines verpflichtenden Lobbyistenregisters
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Politik vollzieht sich in modernen Gesellschaften immer mehr als Gesellschafts-
politik, an deren Willensbildungs- und Aushandlungsprozessen zahlreiche Ak-
teure mitwirken. Gesetzgeberische Entscheidungen sind in vielen Bereichen
nicht mehr nur Ausdruck machtvoller Staatspolitik in einem Über-Unterord-
nungsverhältnis, sondern potentiell Betroffene können während des Gesetzge-
bungsverfahrens Einfluss nehmen. Diese an sich positiv zu bewertende Entwick-
lung hat zu einer verbandlichen Organisation und Professionalisierung der Inte-
ressenvertretung gegenüber den politischen Institutionen geführt. Die Einfluss-
nahme von Lobbyisten auf politische Entscheidungsprozesse ist ein bedeutendes
gesellschaftliches Faktum geworden.
2. Lobbyismus ist ein differenziert zu betrachtendes Phänomen pluralistischer De-
mokratien und bewegt sich zwischen dem Anspruch legitimer, demokratischer
Interessenvertretung und illegaler Einflussnahme, die bis hin zu Korruption rei-
chen kann. Einerseits führt die Komplexität der politischen Inhalte sowie die
parlamentarische Schnelllebigkeit dazu, dass die Politikerinnen und Politiker
immer mehr auf externe Information und Beratung zurückgreifen. Andererseits
stellt sich Lobbyismus auch als Privatisierung von Politik dar, indem die Ent-
scheidungsfindungsprozesse maßgeblich von Akteuren bestimmt werden, denen
die Verfassung keine feste Rolle im politischen System zugewiesen hat.
3. Die Gesetzgebung muss in einem demokratischen Rechtsstaat auf einem Wil-
lensbildungsprozess beruhen, der für die Bürgerinnen und Bürger voll und ganz
durchschaubar ist. Die Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit par-
lamentarischer Prozesse stellt daher ein entscheidendes Indiz für die Legitimität
der lobbyistischen Einflussnahme auf die Gesetzgebung dar. Interessenvertrete-
rinnen und -vertreter profitieren regelmäßig davon, ihre Position und den Ver-
such der Einflussnahme auf die Politik transparent zu machen, soweit die Wer-
bung für die eigenen Interessen im Einklang mit der Verfassung steht. Dies gilt
für die Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter gesellschaftlicher Grup-
pen, die ihre Forderungen durch Argumente und wahrheitsgemäße Informatio-
nen untermauern wollen. Wer hingegen mit Hilfe verdeckten politischen Ein-
flusses – bis hin zu korruptivem Vorgehen – seine Einzelinteressen durchzuset-
zen versucht, meidet den öffentlichen Diskurs und verletzt so die Regeln der
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demokratischen Willensbildung. Eine solche verdeckte Vorgehensweise er-
weckt zumindest den Anschein, Vorteile auf Kosten der Allgemeinheit erlangen
zu wollen.
4. Die Registrierung von Lobbyisten in einer öffentlich zugänglichen Datenbank
mit umfangreichen Informationen einschließlich der finanziellen Aufwendun-
gen für Lobby-Aktvitäten kann der für die Demokratie schädlichen verdeckten
Einflussnahme von Lobbyisten entgegenwirken. Diese Art des Umgangs mit
dem Phänomen des Lobbyismus ist in vielen Ländern, beispielsweise in den
USA, lange verbreitet. Auch seriöse Lobbyisten unterstützen mittlerweile die
Einführung eines öffentlichen Lobbyistenregisters (vgl. hierzu u. a. DIE WELT
vom 24. Juni 2010 „Ende des Versteckspiels“).
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen Gesetzentwurf zur Einführung eines verpflichtenden Lobbyistenregisters
vorzulegen, welcher folgenden Vorgaben gerecht wird:
a) Die Lobbyisten haben die sanktionsbewehrte Pflicht, sich in das Register
einzutragen. Die Sanktionen reichen von der einmaligen Erinnerung und
der Veröffentlichung von Fehlverhalten bis hin zur Ahndung mit Ord-
nungsgeld.
b) Als Lobbyisten gelten insoweit alle natürlichen oder juristischen Personen,
die auf die Entscheidungen im Bereich der Bundesregierung und des Deut-
schen Bundestages, etwa auf die Gesetzgebung, Verordnungsgebung oder
andere staatliche Direktiven unmittelbar Einfluss ausüben wollen und zu
diesem Zweck Kontakte beispielsweise mit Parlamentsmitgliedern, ihren
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern
der Fraktionen, Regierungsmitgliedern, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
der Bundesministerien oder nachgeordneten Bundesbehörden vorbereiten,
anbahnen, durchführen oder nachbereiten. Ausnahmen können vorgesehen
werden, soweit die Lobbyarbeit geringe Finanz- oder Zeit-Schwellenwerte
nicht überschreitet. Mit der Ausnahmemöglichkeit soll sichergestellt wer-
den, dass Betroffene sich weiterhin ohne Verwaltungsaufwand jederzeit
politisch zu Wort melden können.
c) In dem öffentlich und kostenfrei zugänglichen Register müssen die Lob-
byisten – über die Angaben in der beim Deutschen Bundestag geführten
„Öffentlichen Liste der registrierten Verbände und deren Vertreter“ hinaus
– die Aufwendungen für die jeweilige Lobbyarbeit unter Angabe des The-
mas und deren Nutznießerinnen und Nutznießer offenlegen. Soweit sie
nicht im eigenen Interesse handeln, haben sie ihre Auftraggeberinnen und
Auftraggeber, einschließlich der finanziellen Aufwendungen unter Angabe
des jeweiligen Lobby-Themas für die Veröffentlichung anzuzeigen. Inso-
weit muss auch eine Möglichkeit geschaffen werden, damit diese Regelung
nicht durch das Dazwischenschalten von Rechtsanwältinnen und Rechts-
anwälten aufgrund ihrer Verschwiegenheitspflicht umgangen werden
kann, denn Sinn und Zweck der Verschwiegenheitspflicht ist nicht der be-
rufsrechtliche Schutz eines Anwaltslobbyings.
d) Das Lobbyistenregister muss auch die Angabe enthalten, ob und für welche
Zeit sowie für welche Personen ein Hausausweis für den Bundestag ausge-
stellt worden ist. Dabei ist unerheblich, auf welcher Rechtsgrundlage die
Erteilung des Hausausweises erfolgt ist.
e) Sofern Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Lobbyorganisationen bzw.
Unternehmen in den Bundesministerien unmittelbar Einfluss auf Gesetz-
entwürfe oder andere Entwürfe von Rechtsetzungsakten genommen haben,
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muss jedenfalls sowohl in dem Register als auch in der betroffenen Vor-
lage, ein detaillierter Vermerk erfolgen.
f) Das Register mit den Angaben über die Aufwendungen der Lobbyisten ist
im Internet übersichtlich – bspw. als Online-Datenbank – öffentlich zu ma-
chen, damit Bürgerinnen und Bürger und auch die Entscheidungsträgerin-
nen und -träger in der Politik nachvollziehen können, welche Personen,
Verbände, Unternehmen und Interessengruppen auf welche Regelungen,
behördlichen Maßnahmen und Informationen auf welchen Wegen Einfluss
nehmen woll(t)en.
g) Zur Führung des Registers und zur Durchsetzung von Sanktionsmöglich-
keiten wird eine Stelle mit Ombudsmannfunktionen beim Deutschen Bun-
destag eingerichtet. Diese hat das Register zu verwalten, Hinweise auf
mögliche Verstöße entgegenzunehmen und zu überprüfen, eigenständig
Prüfungen durchzuführen und bei Pflichtverstößen Sanktionen festzuset-
zen. Die Stelle hat sicherzustellen, dass alle Angaben regelmäßig, spätes-
tens alle drei Monate, aktualisiert werden;
2. die Gesetzentwürfe und anderen Entwürfe von Rechtsetzungsakten stets gleich-
berechtigt öffentlich zugänglich zu machen. Das heißt, sobald eine externe Per-
son einen Gesetzentwurf oder anderen Entwurf eines Rechtsetzungsaktes der
Bundesregierung erhält, muss dieser zwingend allen Interessierten durch das In-
ternet zugänglich gemacht werden,
3. auszuschließen, dass Lobbyisten und externe Personen Gesetzentwürfe oder
Entwürfe von Rechtsetzungsakten der Bundesregierung (mit-)formulieren oder
sonst direkten Einfluss nehmen können und
4. verpflichtend gegenüber dem Bundestag in Form der öffentlichen Unterrichtung
detailliert über den Einsatz externer, nicht beim öffentlichen Dienst beschäftig-
ter Personen in der Bundesverwaltung zu berichten, solange diese verfassungs-
rechtlich bedenkliche Praxis nicht aufgegeben worden ist. Um die Umgehung
der Berichterstattung zu verhindern, sind dabei auch solche Personen zu berück-
sichtigen, die während der Zeit des jeweiligen Einsatzes in der Bundesverwal-
tung nicht mehr bei der externen Stelle beschäftigt sind, sondern nur einen Rück-
kehranspruch haben.
III. Der Deutsche Bundestag wird seine geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen
rechtzeitig den Vorgaben des genannten Gesetzes anpassen.
IV. Der Deutsche Bundestag appelliert an die Entscheidungsträgerinnen und Ent-
scheidungsträger auf der Ebene der Europäischen Union und der Bundesländer,
ebenfalls verpflichtende Lobbyistenregister einzuführen.
Berlin, den 27. Januar 2015
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
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Begründung
Der ständige Informationsaustausch zwischen Verbänden, Unternehmen und Interessengruppen auf der einen
und Politik, Parlament und Verwaltung auf der anderen Seite ist Bestandteil des politischen Systems und wirkt
sich in den meisten Fällen in der Sache positiv aus. Die Einwirkung der Zivilgesellschaft auf den Staat ist
Ausdruck der Demokratie und Voraussetzung, um deren stetige Fortentwicklung zu ermöglichen. Eine institu-
tionalisierte Form des Informationsaustauschs und der Interessenvertretung stellt der sogenannte Lobbyismus
dar. Das Grundgesetz (GG) schützt die Organisation und Wahrnehmung von Interessen durch die Vereini-
gungsfreiheit des Artikels 9 und auch auf die Berufs- und Meinungsfreiheit kann sich das Lobbying als Inte-
ressenvertretung berufen. Lobbyismus lässt sich als eine in unserem pluralistischen System angelegte Tatsache
verstehen.
Allerdings kann er auch ein Einfallstor für Korruption und die illegitime Durchsetzung von Partikularinteressen
darstellen. Der Einfluss von ökonomischen und gesellschaftlichen Interessengruppen auf politische Entschei-
dungen in Form des Lobbyismus kann zudem mit zentralen Prinzipien der Demokratie in Konflikt geraten. Vor
allem die Grundsätze der Öffentlichkeit politischer Prozesse, der Gleichheit aller Bürger, der Verfahrensmä-
ßigkeit der Generierung politischer Entscheidungen und der weitestgehenden Transparenz öffentlicher Ange-
legenheiten, lassen nicht zu, dass sich ein politisch so bedeutsames Phänomen wie der Lobbyismus in einem
nahezu kontrollfreien Raum abspielt. Eine Reglementierung des Einflusses von Interessengruppen auf die Po-
litik ist auch im Hinblick auf die inhaltlichen Ergebnisse der Gesetzgebungsverfahren und damit unter materi-
ellen Gerechtigkeitsgesichtspunkten unverzichtbar und daher in vielen Staaten verbreitete Praxis. Im pluralis-
tischen System formaler Gleichheit besteht nämlich keine reale Waffengleichheit der gesellschaftlichen Inte-
ressen. Die Durchsetzbarkeit derselben hängt stark von den wirtschaftlichen und strukturellen Mitteln ihrer
Inhaberinnen und Inhaber ab. Die gesellschaftlichen Machtverhältnisse verstetigen sich so in undemokratischer
Weise durch den unterschiedlich starken Zugang zur Politik. Die Interessen der ökonomisch stärkeren Wirt-
schaftslobbyisten setzen sich gegenüber denjenigen von Gewerkschaften und Arbeitnehmerinnen und Arbeit-
nehmern meist durch. Der unwürdige staatliche Umgang mit sozial Schwachen und Arbeitslosen steht im di-
rekten Zusammenhang mit dem Mangel einer durchsetzungsfähigen Vertretung ihrer Interessen. Auch allge-
meinen Interessen, wie beispielsweise denjenigen der Verbraucherinnen und Verbraucher, fehlt eine schlag-
kräftige Lobby, da es schwieriger ist, sie mittels verbandlicher Organisation zu bündeln. Großen Wirtschafts-
zweigen gelingt es demgegenüber regelmäßig, ihre Interessen in Gesetzgebungsverfahren einfließen zu lassen
und im Ergebnis zu wahren. Aber auch innerhalb der Verbände dominieren die starken Akteure, wie die Groß-
unternehmen in den Wirtschaftsverbänden. Kleine und mittelständische Unternehmen sind innerhalb ihrer ei-
genen Interessenvertretungen oft unterrepräsentiert. Hinzu kommt das praktisch permanente Ungleichgewicht
zwischen ökonomischen und nichtökonomischen Interessengruppen. In der Bundesrepublik Deutschland exis-
tieren keine nennenswerten rechtlichen Rahmenbedingungen für die Einflussnahme von Interessenvertreterin-
nen und Interessenvertretern auf die Politik. Zwar wird seit 1972 beim Deutschen Bundestag die „Öffentliche
Liste der registrierten Verbände und deren Vertreter“ geführt. Sie enthält die Anschrift des jeweiligen Verban-
des sowie Angaben zu Vorstand und Geschäftsführung, zur Verbandsvertretung, zum Interessenbereich, zur
Mitgliederzahl und zur Anzahl der angeschlossenen Organisationen. Allerdings hat sich diese Liste als ein
untaugliches Mittel zur Herstellung von Transparenz erwiesen. Es gibt keine Pflicht zur Registrierung und
keine wirkungsvolle Sanktion bei Nichteintragung. Es existiert keine Aufstellung über die Unternehmensver-
treterinnen und Unternehmensvertreter, obwohl es kaum Großunternehmen gibt, die keine eigene Interessen-
vertretung in Berlin unterhalten. Die Informationen sind wenig aufschlussreich, da nicht ersichtlich ist, welche
finanziellen Mittel die Verbände besitzen, woher sie diese beziehen und wie sie sie verwenden. So ist auch
nicht immer ersichtlich, wessen Interessen diese Verbände vertreten.
Da es sich bei dem Phänomen Lobbyismus um eine notwendige und grundrechtlich geschützte Tätigkeit han-
delt, ist es sachgerecht, durch die Herstellung weitestgehender Transparenz in Form eines verpflichtenden Lob-
byistenregisters auf die Redlichkeit der Interessenvertretung hinzuwirken. Durch die Offenlegung der Aufwen-
dungen von Lobbyisten und Unternehmen sowie deren jeweilige Nutznießerinnen und Nutznießer wird die
Öffentlichkeit in die Lage versetzt zu erkennen, inwieweit demokratisch nicht legitimierte Akteure auf das
Ergebnis etwa eines Gesetzgebungsprozesses Einfluss genommen haben. Das Wissen darum, welche und wes-
sen Interessen Lobbyisten jeweils vertreten, ist auch für die Entscheidungsträgerinnen und -träger in der Politik
eine wesentliche Information um die Argumente besser einzuordnen.
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Eine Mindestregulierung erfordert auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, welches in
BVerfGE 40, 296, 327 – im Zusammenhang mit der Abgeordnetenentschädigung – ausgeführt hat: „...das de-
mokratische und rechtsstaatliche Prinzip (Art. 20 GG) verlangt, dass der gesamte Willensbildungsprozess für
den Bürger durchschaubar ist und das Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Denn dies
ist die einzige wirksame Kontrolle. Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes;
Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.“
Nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 17. Juli 2008 zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen
Dienstes Beschäftigten (externen Personen) in der Bundesverwaltung ist zwar der „Einsatz“ externer Personen
bei der Formulierung von Gesetzentwürfen grundsätzlich nicht zulässig; die Formulierung durch diese ist aber
nicht in jedem Fall ausgeschlossen. Die Berichterstattung über den Einsatz externer Personen durch die Bun-
desregierung, die bisher an den Haushalts- und Innenausschuss erfolgt, soll nach der Aufforderung des Haus-
haltsausschusses zukünftig veröffentlicht werden (vgl. Ausschussdrucksache 18(8)81). Diese Forderung unter-
streicht der Bundestag.
Auch und insbesondere auf der Ebene der EU ist die Einführung eines verpflichtenden Lobbyistenregisters
notwendig. Schätzungen gehen davon aus, dass bis zu 20.000 Lobbyisten in Brüssel tätig sind. Etwa 70 Prozent
davon arbeiten für Unternehmen und Wirtschaftsverbände. Sie genießen bspw. privilegierte Zugänge zu den
Kommissaren (vgl. zu weiteren Informationen www.lobbycontrol.de, www.transparency.de und die Studie von
Corporate Europe Observatory zu dem Einfluss der Lobby in Brüssel unter www.corporateeurope.org/).
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