Vom 7. März 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/8902
17. Wahlperiode 07. 03. 2012
Antrag
der Abgeordneten Kai Gehring, Krista Sager, Ekin Deligöz, Sylvia Kotting-Uhl,
Katja Dörner, Agnes Krumwiede, Monika Lazar, Tabea Rößner, Ulrich Schneider
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Kooperation ermöglichen – Gemeinsam Verantwortung für die großen
Herausforderungen in Bildung und Wissenschaft übernehmen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Um die großen bildungs- und wissenschaftspolitischen Herausforderungen an-
gehen zu können, braucht es einen kooperativen Bildungsföderalismus, der
gesamtstaatliche Kooperation ermöglicht. Eine Voraussetzung für diese neue
Vertrauens- und Kooperationskultur sind verfassungsrechtlich klare und verläss-
liche Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bildungs-
und Wissenschaftsbereich. Um die Bildungs- und Teilhabechancen aller Kinder
und Jugendlichen zu verbessern, die Leistungsfähigkeit des Bildungswesens zu
sichern und das Zehn-Prozent-Ziel zu erreichen, braucht es endlich kluge und
zukunftsfähige Kooperationswege zwischen allen staatlichen Ebenen.
Die große Koalition aus CDU, CSU und SPD hat mit der Föderalismusreform
2006 den Bund aus jeder Mitverantwortung und Kofinanzierungsmöglichkeit
für den Schul- und Bildungsbereich herausgedrängt. Direkte finanzielle Zu-
wendungen des Bundes an die Länder sind seitdem nur noch im Bereich der
Hochschulen und auch dort nur begrenzt möglich. Diese verfassungsrechtliche
Änderung hat eine gemeinsame Bildungsplanung von Bund und Ländern ver-
unmöglicht. Statt wie erhofft die Eigenständigkeit der Länder in der Schul- und
Bildungspolitik zu stärken, hat die Verfassungsreform ein faktisches Koopera-
tionsverbot bewirkt, das sich negativ auf die Weiterentwicklung und die Leis-
tungsfähigkeit von Bildung und Wissenschaft auswirkt.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hatte vor den Auswirkungen des
Kooperationsverbots gewarnt und seinerzeit einen Antrag in den Deutschen
Bundestag mit der Forderung eingebracht, die Kooperationsmöglichkeiten von
Bund und Ländern in Bildung und Wissenschaft zu erhalten und diese nicht auf
besondere Vorhaben in der Forschung zu reduzieren. So sollte der Bund u. a. die
Möglichkeit behalten, die Länder weiterhin beim quantitativen und qualitativen
Aufbau von Ganztagsschulen zu unterstützen (Bundestagsdrucksache 16/648).
Auch von anderen Fraktionen und von verschiedenen Landesregierungen liegen
im Bundestag bzw. im Bundesrat Verfassungsänderungsvorschläge zur Über-
windung des Kooperationsverbots vor. Daher ist es notwendig, nun einen frak-
tions- und ebenenübergreifenden Konsens für eine intelligente und zeitgemäße
verfassungsrechtliche Architektur der Bund-Länder-Zusammenarbeit in Bildung
und Wissenschaft herzustellen.
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Das Verbot der Kooperation von Bund und Ländern im Bildungsbereich im Ver-
fassungstext war gleichwohl nicht das Ende der tatsächlich stattfindenden finan-
ziellen Zuwendungen des Bundes an die Länder. Allerdings wurden dazu Um-
wege gesucht, um einerseits finanzielle Unterstützung doch möglich zu machen
und andererseits nicht eklatant gegen das Grundgesetz zu verstoßen. Ein Bei-
spiel hierfür war das Konjunkturpaket II des Bundes. Als einschlägige verfas-
sungsrechtliche Grundlage wurde die Bundeskompetenz für eine energetische
Sanierung öffentlicher Gebäude ausgewählt, damit der Bund den Schulen Geld
zukommen lassen konnte. An den Schulen wurde das Geld aber nicht aus-
schließlich für die energetische Sanierung, sondern auch für Aus- oder Anbauten
zu pädagogischen Zwecken verwendet.
Um diesen Zustand der Umgehung der Verfassung zu beenden, wurde 2009 mit
den Stimmen der Großen Koalition in Bund und Ländern Artikel 104b des
Grundgesetzes (GG) ergänzt. In Bereichen ohne eigene Gesetzgebungsbefugnis
sind dem Bund seitdem Finanzhilfen in abstrakt definierten Ausnahmesituatio-
nen möglich. Nun konnten Bundesmittel an die Schulen fließen, indem sie als
Belebung der Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand in der „außergewöhn-
lichen Notsituation“ der anstehenden Rezession definiert wurden. Bildung ist
aber keine „außergewöhnliche Notsituation“ oder „Naturkatastrophe“, wie es
Artikel 104b GG seit 2009 erfordert, sondern als zentrale Herausforderung eine
gesamtstaatliche Daueraufgabe.
Ein weiteres Beispiel für die negativen Folgen des Kooperationsverbots ist das
so genannte Bildungs- und Teilhabepaket des Bundesministeriums für Arbeit
und Soziales, das zu Recht als „Bürokratiemonster“ bezeichnet wird. Die Leis-
tungen zur Finanzierung individueller Förderung von Kindern und Jugendlichen
aus Arbeitslosengeld-II- und anderen bedürftigen Familien dürfen den Schulen
nicht direkt zufließen. Stattdessen müssen die Leistungen für Bildung und Teil-
habe von bedürftigen Eltern gesondert, immer wieder neu und in der Regel beim
Jobcenter der jeweiligen Kommune beantragt werden. Die Schulen wiederum
müssen regelmäßig Bescheinigungen über die Notwendigkeit der Förderung
ausstellen, anstatt sich selber verstärkt um individuelle Förderung kümmern zu
können. Die Leistungen der Bildungsförderung dürfen die Schulen selbst nicht
anbieten. Anstatt das öffentliche Schulwesen zu stärken, was eine zentrale Auf-
gabe des Staates ist, unterstützt der Staat hier über Umwege private Bildungs-
einrichtungen. Denn die öffentlichen Gelder für die Bildung und Teilhabe der
Kinder und Jugendlichen fließen an kommerzielle Nachhilfeinstitute. Das ist
weder sachgerecht noch politisch vertretbar.
Dagegen können sinnvolle und wirksame Maßnahmen wie das Ganztagsschul-
programm „Investitionsprogramm Zukunft Bildung und Betreuung (IZBB)“ mit
dem Kooperationsverbot nicht fortgesetzt werden, obwohl davon gerade Kinder
und Jugendliche aus bildungsfernen Familien profitiert haben. Die Längs-
schnittstudie „StEG“ zur Entwicklung von Ganztagsschulen belegt die positiven
Wirkungen der Initiative. So hat sich in den drei Untersuchungsrunden 2005,
2007 und 2009 gezeigt, dass sich vor allem bildungsferne Eltern durch ein gutes
Ganztagsschulangebot entlastet fühlen, sich das Familienklima verbessert und
Schulfreude und Motivation der Kinder und Jugendlichen steigen. Dauerhafte
Teilnahme verbessert auch die Lernleistungen: Klassenwiederholungen und
problematisches Sozialverhalten verringern sich deutlich und die Noten werden
besser. Zu solchen signifikanten Verbesserungen des Bildungssystems kann der
Bund nicht mehr beitragen. Hinzu kommt, dass sich der Bund an den Kosten der
von ihm selbst beschlossenen Maßnahmen, wie der Umsetzung der UN-Behin-
dertenrechtskonvention im Schulbereich, nicht direkt beteiligen kann.
Den Wissenschaftsbereich hat die Föderalismusreform weniger gravierend ge-
troffen, da ein Zusammenwirken von Bund und Ländern „für Vorhaben der
Wissenschaft und Forschung“ durch den Einsatz des Deutschen Bundestages ge-
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gen den erklärten Willen der damaligen Bundesministerin für Bildung und For-
schung durch die Formulierung des Artikels 91b Absatz 1 Nummer 2 GG mög-
lich blieb. Andernfalls wären derzeitige Programme, wie insbesondere der
Hochschulpakt zum Aufbau zusätzlicher Studienplätze, gar nicht machbar. Die
Hochschulen und der Wissenschaftsbereich benötigen in elementaren Bereichen
finanzielle Planungssicherheit. Sachgerechte gemeinsame Lösungen können
erst dann gefunden werden, wenn Bund und Länder die Flexibilität haben, so-
wohl kurz- als auch langfristige Programme oder einer Dauerfinanzierung zu
vereinbaren. Als besonders problematisch wird sich schon bald der Hochschul-
bau erweisen, wenn die Zweckbindung für Hochschulbaumittel, die der Bund
den Ländern als Kompensation für die 2006 abgeschaffte Gemeinschaftsauf-
gabe zur Verfügung stellt, durch Artikel 143c Absatz 3 Satz 2 GG zum 1. Januar
2014 tatsächlich entfällt.
Zusätzlich zeigen sich im Wissenschaftsbereich zunehmend Beispiele für
Konstruktionen, um die Verfassung zu umgehen. So zielte die Verschiebung des
Kieler IFM-GEOMAR-Instituts von der Leibniz-Gemeinschaft in die Helm-
holtz-Gemeinschaft darauf, einen Weg zu finden, den Finanzierungsanteil des
Bundes von 50 auf 90 Prozent zu erhöhen. Bei diesem Manöver wurden weder
der Wissenschaftsrat noch das betroffene Institut vorher beteiligt. Auch das Bei-
spiel der deutschen Zentren der Gesundheitsforschung verweist auf die finan-
ziellen Besonderheiten der föderalen Forschungsförderung. Da hier 90 Prozent
der Mittel vom Bund stammen, erhielten die Helmholtz-Zentren eine tragende
Rolle in der neuen Struktur und fungieren somit als Geförderte und Förderer zu-
gleich. Und auch der geplante Zusammenschluss von der Berliner Charité und
dem Max-Delbrück-Zentrum der Helmholtz-Gemeinschaft in Form eines neuen
Instituts, dem „Berlin Institute of Health (BIH)“, ist nicht frei von solchen finanz-
politischen Überlegungen.
Auch der „Qualitätspakt Lehre“ wurde 2010 auf der Basis des neuen Arti-
kels 91b Absatz 1 Nummer 2 GG zwischen Bund und Ländern geschlossen. Er
bewegt sich als Unterstützung des Bundes für „die Betreuung der Studierenden
und die Lehrqualität in der Breite der Hochschullandschaft“ (Präambel der Ver-
einbarung) in einer verfassungsrechtlichen Grauzone. Um Umwege oder poli-
tisch intransparente Einzelfallentscheidungen zu vermeiden, braucht auch der
Wissenschaftsbereich bessere und transparentere Kooperationsregeln.
Im Bereich der Wissenschaft reichen die derzeit verfassungsrechtlich möglichen
Vereinbarungen über Vorhaben nicht aus, weil die große strategische Bedeutung
sowohl von Forschung als auch von Hochschulausbildung für die Zukunfts-
fähigkeit Deutschlands Finanzierungssicherheit braucht. Neben den Verabre-
dungen in der institutionellen wie programmlichen Forschungsförderung muss
das Grundgesetz daher auch eine Grundlage schaffen für unbefristete Verein-
barungen von Bund und Ländern im Wissenschaftsbereich.
Die immensen sozialen, ökonomischen und ökologischen Herausforderungen
unserer Zeit machen deutlich, warum die Zukunftsfähigkeit von Gesellschaft
und Wirtschaft von der Leistungsfähigkeit des Bildungs- und Wissenschaftssys-
tems abhängt: Durch den demografischen Wandel zeichnet sich bereits jetzt ein
Fachkräftemangel ab, der sich in den kommenden Jahren weiter zuspitzen wird.
Dies gilt umso mehr, wenn die Anzahl der Bildungsverliererinnen und Bildungs-
verlierer nicht deutlich gesenkt wird. Es ist ein Gebot sozialer Gerechtigkeit und
ökonomischer Vernunft, allen Kindern und Jugendlichen bestmögliche Chancen
auf Bildung und Teilhabe zu garantieren. Nur eine ambitionierte Bildungspoli-
tik kann die Zahl der funktionalen Analphabeten und der Schulabbrecherinnen
und Schulabbrecher deutlich verringern sowie Inklusion und Integration er-
möglichen. Deutschland steht bezüglich seiner Schulen damit vor großen He-
rausforderungen. Die PISA-Ergebnisse haben sich zwischen 2000 und 2009 zwar
tendenziell verbessert. Sie sind aber insbesondere in Bezug auf die soziale Ge-
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rechtigkeit und die nach wie vor hohe Zahl der Jugendlichen, die mit nur mini-
malen Basiskompetenzen die Schulen verlassen, noch immer beschämend und
absolut unzureichend.
Die letzten Jahre haben gezeigt, dass das Bildungs- und Wissenschaftssystem
ohne eine umfassende und gut strukturierte Kooperation von Ländern und Bund
den gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen nicht entsprechen kann.
Die Eröffnung von Kofinanzierungsmöglichkeiten im Bildungsbereich und ihre
Erweiterung im Wissenschaftsbereich können und dürfen nicht mit der Erwar-
tung verbunden werden, dass der Bund alle Finanzierungsprobleme in Bildung
und Wissenschaft löst, aber sie ermöglicht gemeinschaftliche Verabredungen.
Die Folgen eines unterfinanzierten und zu wenig leistungsfähigen Bildungssys-
tems werden Bund, Länder und Kommunen treffen. Der Bund ist zudem ver-
pflichtet, für eine Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu sorgen. Bildung
entscheidet über sozialen Aufstieg sowie Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und
Wohlstand. Die Umsetzung inklusiver Bildung, der Ausbau qualitativer Ganz-
tagsangebote, die Förderung der frühkindlichen Bildung und die Integration von
Kindern mit Zuwanderungsgeschichte gehen deswegen auch den Bund an.
Gute Bildung für alle Kinder und Jugendlichen gelingt umso besser, je besser
Bund, Länder und Kommunen zusammenwirken und ihrer gemeinsamen Ver-
antwortung gerecht werden. Gute Bildungspolitik ist immer auch Integrations-,
Sozial- und Wirtschaftspolitik. Unzureichende Bildung erhöht das Risiko von
Arbeitslosigkeit und damit langfristig die Abhängigkeit von staatlichen Leistun-
gen. Eine hohe Arbeitslosenquote belastet zudem die Sozialversicherungen und
dem Staat entgehen Steuereinnahmen. All dies zeigt, dass das Kooperationsver-
bot nicht sinnvoll ist. Es verkompliziert bzw. verunmöglicht die Zusammen-
arbeit der unterschiedlichen Akteure.
Bildung muss daher in gemeinsamer Verantwortung gesehen werden. Es geht
dabei nicht darum, die Kulturhoheit der Länder auszuhebeln oder dem Bund die
zentrale Steuerung des Bildungswesens zu übertragen. Bildungszentralismus
oder eine Bundesbildungskompetenz könnten die Probleme vor Ort nicht besser
lösen. Die notwendige Verfassungsänderung muss dem Bund auf der Basis von
Vereinbarungen die Möglichkeit geben, die Länder bei der Sicherstellung der
Leistungsfähigkeit sowie der Weiterentwicklung des Bildungswesens zu unter-
stützen. Grundlage dafür, diese Korrektur der verfassungsrechtlichen Grundla-
gen sinnvoll zu nutzen, ist eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen den
staatlichen Ebenen, die dadurch endlich ermöglicht wird. Unser Ziel ist dabei ein
kooperativer, leistungsstarker und vertrauensvoller anstelle eines kompetitiven
und konfrontativen Bildungsföderalismus. Darüber hinaus müssen verbesserte
Kooperationsregeln ins Grundgesetz aufgenommen werden, weil es dem Rang
der Verfassung nicht gerecht wird, wenn in der Bildungs- und Wissenschafts-
politik ständig neue Konstruktionen zur Umgehung verfassungsrechtlicher Re-
gelungen gesucht werden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
Konsequenzen aus den zahlreichen Belegen zu ziehen, wonach das Koopera-
tionsverbot sich nicht bewährt, sondern geschadet und dazu geführt hat, dass das
Grundgesetz umgangen und dadurch ausgehöhlt wird. Deswegen muss die Bun-
desregierung nun unverzüglich eine Verfassungsänderung vorbereiten, die eine
kluge und in Bezug auf die jeweilige Verantwortlichkeit transparente Zusam-
menarbeit von Bund und Ländern im Bildungs- und Wissenschaftsbereich er-
möglicht. Dazu muss noch in diesem Jahr eine Lösung erarbeitet werden, die
noch in dieser Legislaturperiode die entsprechende Verfassungsänderung um-
setzt.
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Der Bundestag fordert daher die Bundesregierung weiterhin auf,
a) Vorlagen für entsprechende Grundgesetzänderungen in den Deutschen Bun-
destag einzubringen,
b) mit den Ländern in Verhandlungen über diese Vorschläge einzutreten und
c) auf der Basis aller dann vorliegenden Vorschläge noch in der ersten Jahres-
hälfte einen „Reformkonvent“ für Bildung und Wissenschaft einzuberufen,
bei dem folgende Anliegen in der Form von Grundgesetzänderungen beraten
werden:
1. eine Änderung des Artikels 91b Absatz 2 GG, die die bisherigen Möglich-
keiten, z. B. im Zusammenhang mit internationalen Vergleichsstudien
umfasst und darüber hinaus den Weg für eine neue Kooperations- und Ver-
trauenskultur zwischen Bund und Ländern im Bildungsbereich eröffnet,
etwa in der Weise:
„Bund und Länder können zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit und
der Weiterentwicklung des Bildungswesens und zur Förderung der Wis-
senschaft auf der Basis von Vereinbarungen zusammenarbeiten.“;
2. der Entwurf eines neuen Artikels 104c, der Finanzhilfen ermöglicht, die
über kurzzeitige reine Investitionen hinausgehen und den Weg zu einer
neuen Kooperations- und Vertrauenskultur zwischen Bund und Ländern
öffnet, etwa in der Weise:
„Der Bund kann den Ländern auf der Basis von Vereinbarungen befristete
oder dauerhafte Finanzhilfen zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit
und der Weiterentwicklung des Bildungswesens sowie der Wissenschaft
gewähren.“;
3. die Änderungen so auszugestalten, dass die auf deren Grundlage jeweils
zwischen Bund und Ländern zu treffenden Vereinbarungen der Zustim-
mung einer Dreiviertelmehrheit der Länder bedürfen.
Berlin, den 6. März 2012
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Die Verfassungsänderung erfordert jeweils eine Zweidrittelmehrheit in Bundes-
tag und Bundesrat. Die Voraussetzungen dafür sind besser als je zuvor. Kritik am
Kooperationsverbot und Vorschläge zu dessen Überwindung gibt es mittlerweile
in allen politischen Parteien und Fraktionen. Zahlreiche Verbände und Organi-
sationen des Bildungs- und Wissenschaftsbereichs, aber auch Wirtschaft und
Gewerkschaften treten für den Abbau von Hürden und das Ende des Ko-
operationsverbotes ein. Unsere Gesellschaft ist längst so weit: Umfragen zeigen
immer wieder, dass die Bürgerinnen und Bürger einen kooperativen, keinen
kompetitiven oder gar konfrontativen Bildungsföderalismus wollen. Sie hono-
rieren es, wenn sich das Bildungssystem verbessert und fordern einen politischen
Kraftakt für bessere Kitas, Schulen und Hochschulen. Die Bundesrepublik als
Ganze braucht endlich Chancengerechtigkeit für alle Kinder und Jugendlichen
– unabhängig von Herkunft und Wohnort. Gute Bildung als zentrale soziale und
ökonomische Frage braucht eine gesamtstaatliche Strategie, keine Selbst-
blockade der politischen Ebenen.