Vom 21. November 2011
Deutscher Bundestag Drucksache 17/7797
17. Wahlperiode 21. 11. 2011
Kleine Anfrage
der Abgeordneten Herbert Behrens, Eva Bulling-Schröter, Dr. Barbara Höll,
Sabine Leidig, Heidrun Bluhm, Thomas Lutze und der Fraktion DIE LINKE.
Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel
Nach der EU-Richtlinie 2008/101/EG zur Einbeziehung des Luftverkehrs in
das europäische Emissionshandelssystem soll ab Januar 2012 für diesen Be-
reich die erste Handelsperiode beginnen. Sowohl gewerbliche als auch nicht-
gewerbliche Luftfahrzeugbetreiber müssen ab diesem Zeitpunkt für jede aus
ihrer Luftverkehrstätigkeit resultierende Tonne Kohlendioxid (CO2) eine
Emissionsberechtigung (EB) abgeben. Vom Emissionshandel betroffen sind
grundsätzlich alle Luftfahrzeugbetreiber, die Flüge durchführen, welche im
Hoheitsgebiet des europäischen Wirtschaftsraumes (Territorium der EU-Mit-
gliedstaaten sowie Island, Norwegen und Liechtenstein) starten oder landen.
Der Anwendungsbereich umfasst alle Flüge mit Luftfahrzeugen über 5,7 Ton-
nen Höchstabfluggewicht. Allerdings gibt es eine lange Liste mit vom Emis-
sionshandel grundsätzlich ausgenommenen Flügen (Militär und Polizei; Ret-
tungs-, Lösch-, Übungs-, Sicht-, Zulassungs- und Rundflüge etc.).
Laut Deutscher Emissionshandelsstelle (DEHSt) wurden Deutschland, als
einem der so genannten Verwaltungsmitgliedstaaten im Rahmen der Um-
setzung des Systems, von den insgesamt rund 5 000 EU- und internationalen
Luftfahrzeugbetreibern 409 deutsche, europäische und außereuropäische Luft-
fahrzeugbetreiber zugeordnet. Bis zum 31. März 2011 mussten die Luftver-
kehrsbetreiber zusammen mit dem Emissionsbericht einmalig auch einen
Bericht über die Tonnenkilometer-Leistung im Jahr 2010 abgeben, um An-
spruch auf eine kostenlose Zuteilung von CO2-Emissionsberechtigungen zu
haben. Kürzlich veröffentlichte die Europäische Kommission die beiden
Benchmarks für die kostenlose Zuteilung der EB (Faktoren 0,6797 EB pro
1 000 Tonnenkilometer (tkm) für 2012 bzw. 0,6422 EB pro 1 000 tkm für 2013
bis 2020), welche bis Ende des Jahres für die jeweiligen Luftverkehrsbetreiber
errechnet wird. Die den Berechnungen zugrunde gelegte Gesamtemissions-
obergrenze liegt für das Jahr 2012 bei 97 Prozent und für die Jahre 2013 bis
2020 bei 95 Prozent der durchschnittlichen Emissionen der Jahre 2004 bis 2006
aller einbezogenen Airlines. Diese so genannten Caps entsprechen für die bei-
den Handelsperioden 214,8 Millionen bzw. 210,4 Millionen Tonnen CO2 im
Jahr. Kostenlos zugeteilt werden 85 Prozent bzw. 82 Prozent der Gesamtmenge
der EB. Lediglich 15 Prozent der Zertifikate werden versteigert. Dieser Pro-
zentsatz kann im Rahmen der allgemeinen Überprüfung der EU-Richtlinie
2008/101/EG erhöht werden. 3 Prozent der EB werden für neue oder schnell
wachsende Airlines zurückbehalten, wobei als schnell wachsende Airlines jene
gelten, die gemessen in tkm zwischen 2010 und 2014 schneller als 18 Prozent
pro Jahr wachsen.
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Umweltverbände kritisieren nicht nur das zu anspruchslose Cap und den nied-
rigen Auktionsanteil bei der Vergabe der Zertifikate. Sie weisen auch darauf
hin, dass der reine Blick auf Kohlendioxid die Klimaschäden der Luftfahrt ver-
harmlost, denn sie sind in der Höhe wegen anderer Schadstoffe und Wasser-
dampfemissionen etwa drei- bis fünfmal so hoch wie die reinen CO2-Emis-
sionen.
Die Luftverkehrsunternehmen können darüber hinaus für 15 Prozent der abzu-
gebenden EB Emissionsgutschriften aus internationalen Klimaschutzprojekten
(Clean Development Mechanism – CDM bzw. Joint Implementation – JI) ver-
wenden. Die ökologische Integrität insbesondere der Zertifikate aus CDM-
Projekten wird jedoch von Organisationen wie CDM Watch oder International
River immer wieder bezweifelt. Insgesamt steht die Frage, inwieweit die Kom-
bination von wenig anspruchsvollen Caps, der Verrechnungsmöglichkeit mit
CDM sowie den unbegrenzten Zukaufsmöglichkeiten von Zertifikaten aus dem
klassischen, seit 2005 laufenden, anlagenbezogenen EU-Emissionshandelssys-
tem, das zudem im Moment krisenbedingt eine enorme Überausstattung mit
CO2-Emissionsberechtigungen aufweist – tatsächlich dämpfenden Einfluss auf
das Wachstum des Flugverkehrs ausüben wird. Das hat im Übrigen nicht nur
Auswirkungen auf das Klima, sondern auch erhebliche Lärmemissionen zur
Folge. Verschärft wird die Skepsis der Umweltverbände zusätzlich dadurch,
dass die Regelsteuersätze der seit dem Jahr 2011 erhobenen Luftverkehrsteuer
mit Start der ersten Emissionshandelsperiode für den Luftverkehr zum
1. Januar 2012 abgesenkt werden sollen.
In der Richtlinie 2008/101/EG wurde ferner festgelegt, dass bei der Berech-
nung der Emissionsmengen der Treibstoffe für den Flugverkehr für Treibstoffe
aus Biomasse der Emissionsfaktor null anzusetzen ist. Entsprechend großes In-
teresse haben einige Airlines entwickelt, in einem größeren Umfang Agrotreib-
stoffe im Flugverkehr einzusetzen. So wurde zu diesem Ziel jüngst die „Avia-
tion Initiative for Renewable Energy in Germany“ (AIREG) ins Leben gerufen.
Dahinter verbirgt sich eine Vereinigung von Forschungseinrichtungen, Flug-
linien und Produzenten von Agrosprit. Die weitere Ausweitung des Einsatzes
von Agrokraftstoffen wird jedoch von Umwelt- und Entwicklungsorganisatio-
nen heftig kritisiert. Die dafür benötigten Flächen stünden in Deutschland bzw.
der Europäischen Union (EU) nicht zur Verfügung, was Importe nötig mache.
Diese gingen jedoch regelmäßig auf Kosten der Ernährungssouveränität von
Ländern des Südens bzw. führten zu zusätzlichen Abholzungen von Tropenwäl-
dern sowie zu Vertreibungen von Kleinbauern und Indigenen.
Nach Artikel 3d Absatz 4 der Richtlinie 2008/101/EG ist es Sache der Mit-
gliedstaaten, über die Verwendung von Einkünften aus der Versteigerung von
Zertifikaten zu entscheiden. Sie sollten aber laut Richtlinie für Klimaschutz und
Anpassung an den Klimawandel in der EU und in den Entwicklungsländern so-
wie für Forschung und Entwicklung „auf dem Gebiet der Eindämmung und
Anpassung, insbesondere in den Bereichen Raumfahrt und Luftverkehr“ ver-
wendet werden. Versteigerungseinkünfte sollten darüber hinaus auch zur Finan-
zierung des globalen Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien
und für Maßnahmen gegen die Abholzung von Wäldern eingesetzt werden.
Wir fragen die Bundesregierung:
1. Wie viele der deutschen Luftfahrzeugbetreiber sind in das EU-Emissions-
handelssystem einbezogen (absolut und in Prozent aller deutschen Luftfahr-
zeugbetreiber), und wie viel Prozent des CO2-Ausstoßes aller deutschen
Luftfahrzeugbetreiber repräsentieren diese?
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2. Wie viele deutsche Luftfahrzeugbetreiber haben bereits einen Zuteilungs-
antrag auf kostenlose Emissionsberechtigungen gestellt (absolut und in
Prozent der in den Emissionshandel einbezogenen deutschen Luftfahrzeug-
betreiber)?
3. Wie viele der Deutschland als Verwaltungsmitgliedstaat zugeordneten
deutschen und internationalen Luftfahrzeugbetreiber haben bereits einen
Zuteilungsantrag auf kostenlose Emissionsberechtigungen gestellt (absolut
und in Prozent der von Deutschland als Verwaltungsmitgliedstaat zugeord-
neten Luftfahrzeugbetreiber)?
4. Wie wird die Versteigerung des zur Auktion vorgesehenen Anteils an
Emissionsberechtigungen organisiert?
5. Wie erfolgt die Verteilung der Einnahmen der Verwaltungsmitgliedstaaten
aus der Versteigerung der Zertifikate an die Luftverkehrsbetreiber auf die
Mitgliedstaaten?
6. Welche Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate erwartet die Bun-
desregierung für den Bundeshaushalt im Jahr 2012, und welche im Jahr
2013, auf der Basis welcher Annahmen und Berechnungen, insbesondere
beim CO2-Preis?
7. Sollen die Einnahmen aus der Versteigerung der Zertifikate entsprechend
der Soll-Vorschrift der EU-Richtlinie 2008/101/EG zweckgebunden ver-
wendet werden?
Wenn ja, wie genau (bitte tabellarisch und möglichst detailliert angeben,
absolut und in Prozent)?
Wenn nein, warum nicht, und wann ist mit detaillierten Aussagen über die
Verwendung der Einnahmen zu rechnen?
8. Welche Haltung hat die Bundesregierung bezüglich der in der EU-Richt-
linie 2008/101/EG angeführten Möglichkeit, den Anteil der zu versteigern-
den Emissionsberechtigungen über 15 Prozent anzuheben, und wie hoch
soll der Anteil in welchem Jahr ihrer Meinung nach sein?
9. Welcher Umfang von windfall profits ergibt sich nach Ansicht der Bundes-
regierung oder nach ihrer Kenntnis über einschlägige Studien für die Air-
lines aus der kostenlosen Zuteilung von 85 Prozent der Emissionsberech-
tigungen in Verbindung mit der Überwälzung der Opportunitätskosten auf
den Flugpreis?
10. Wie hoch schätzt die Bundesregierung die Kostensteigerungen je Ticket
(Hin- und Rückflug), die sich aus der Einbeziehung in den Emissions-
handel ergeben, für
a) Kurzstreckenflüge von Berlin nach Frankfurt am Main,
b) Mittelstreckenflüge von Berlin nach Barcelona,
c) Langstreckenflüge von Frankfurt am Main nach New York,
d) Langstreckenflüge von Berlin nach Bangkok,
e) Langstreckenflüge von Frankfurt am Main nach Sydney?
11. Welche Kostensteigerung je Tonnenkilometer Luftfracht erwartet die Bun-
desregierung aus der Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissions-
handel (Begründung)?
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12. Welche Lenkungswirkung in Richtung Verkehrsvermeidung im Luftver-
kehr erwartet die Bundesregierung aus den zu erwartenden emissionshan-
delsinduzierten Aufschlägen in Passagierbereich einerseits und im Luft-
frachtbereich andererseits?
13. Welche Haltung hat die Bundesregierung zu den zahlreichen in der EU-
Richtlinie verankerten Ausnahmen von der Emissionshandelspflicht für
Luftfahrzeuge,
a) bezüglich des Höchstabfluggewichts,
b) bezüglich sonstiger Ausnahmen?
14. Warum wurden in den Verhandlungen um die EU-Richtlinie militärische
Flüge von der Emissionshandelspflicht ausgenommen, und welche Posi-
tion hat Deutschland dazu seinerzeit eingenommen?
15. Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass militärische Einrichtungen
von umweltökonomischen Instrumenten grundsätzlich freigestellt werden
sollen?
Wenn ja, warum soll bei ihnen auf die ökologische Lenkungswirkung
solcher Instrumente verzichtet werden?
16. Welchen Umfang und welchen Anteil haben die Emissionen militärischer
Flüge an den Gesamtemissionen deutscher Luftfahrzeugbetreiber?
17. Sieht die Bundesregierung in der möglichen Verwendung von CDM-Gut-
schriften eine Gefahr für die ökologische Integrität der Einbeziehung des
Emissionshandels in den Flugverkehr?
18. Welche Haltung hat die Bundesregierung in Bezug auf eine mögliche Ver-
änderung des Anteils von CDM-Gutschriften bei der Abgabe von Emis-
sionsberechtigungen durch Luftfahrzeugbetreiber; strebt sie eine Erhöhung
oder eine Absenkung dieses Anteils an, und warum?
19. Zieht die Bundesregierung die Maßnahme in Betracht, den Staffelbetrag
für Kurzstreckenflüge (Entfernungsstufe 8 Euro) zu erhöhen, vor dem
Hintergrund, dass gerade Kurzstreckenflüge Mensch und Natur über-
proportional belasten und es oft schnelle Bahnverbindungen in Deutsch-
land als Alternative gibt, und wenn nein, warum tut sie das nicht (Begrün-
dung)?
20. Wie verteilen sich die Einnahmen durch die Luftverkehrsteuer auf die drei
Entfernungsstufen (8 Euro, 25 Euro und 45 Euro) prozentual und absolut
bis zum 31. August 2011, 30. September 2011 sowie 31. Oktober 2011?
21. Welche konkreten Forschungsvorhaben gibt es zur Minderung der Treib-
hausgase im Luftverkehr, welche Ziele verfolgen sie, welche Mittel stehen
dafür zur Verfügung, und welcher Anteil daran sind Bundesmittel (bitte ta-
bellarisch)?
22. Welche Forschungsprojekte davon haben auch das Ziel, die von kleineren
Betreibern verursachten Schadstoffemissionen und durch nicht mit in den
Emissionshandel einbezogene Privatmaschinen zu reduzieren?
23. Wie bewertet die Bundesregierung den Faktor des Wärmetriebs innerhalb
der Gesamtemissionen eines Großraumflugzeugs gegenüber den reinen
CO2-Emissionen sowie die weiteren klimawirksamen Auswirkungen des
Luftverkehrs wie die Bildung von SO2, NOx, Nanopartikeln sowie die
Bildung von Zirruswolken (bitte in Zahlen angeben)?
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24. Welche flankierenden Maßnahmen in Bezug auf die weiteren klimawirk-
samen Auswirkungen des Luftverkehrs, wie die Bildung von SO2, NOx,
Nanopartikeln sowie die Bildung von Zirruswolken sind von der Bundesre-
gierung vorgesehen?
Welche Projekte unterstützt sie diesbezüglich international, insbesondere
auch im Hinblick auf die Weiterentwicklung der EU-Emissionshandels-
richtlinie?
25. Wie steht die Bundesregierung zu den von Umweltverbänden kritisierten
negativen Auswirkungen einer Ausdehnung des Einsatzes von Agrotreib-
stoffen im Verkehrsbereich der EU, insbesondere auch im Flugverkehr?
26. Welchen Verbrauch an Agrotreibstoffen im Luftverkehr prognostiziert die
Bundesregierung für die Jahre 2015, 2020 und 2025 (absolut und in ener-
getischen Prozenten der Gesamtreibstoffmenge)?
27. Welche Anbaufläche wird in diesen Jahren jeweils für diese Mengen erfor-
derlich sein, welcher Anteil wird voraussichtlich in Deutschland angebaut
und aus welchen Ländern oder Ländergruppen müssten welche Mengen
importiert werden, damit das nachhaltige Anbaupotential für Energie-
pflanzen in Deutschland bzw. der EU nicht überschritten wird?
28. Plant die Bundesregierung die Untersuchung effizienterer Quellen als
Jatropha für die Gewinnung von Agrotreibstoff für den Luftverkehr, und
wenn ja, in welchem Forschungsvorhaben mit welcher konkreten Auf-
gabenstellung?
29. Welches Potential sieht die Bundesregierung in der Algentechnologie zur
Herstellung von Biomasse für Treibstoffe, wann wird diese voraussichtlich
die Marktreife erreichen, und welchen Anteil an Luftfahrttreibstoffen wird
diese in den Jahren 2015, 2020 und 2025 voraussichtlich haben?
30. In welchem Umfang und mit welchen Mitteln aus welchem Bundesetat be-
teiligt sich die Bundesregierung an der Initiative „Aviation Initiative for
Renewable Energy in Germany“ (AIREG)?
31. Wie steht die Bundesregierung zur Einführung einer Kerosinsteuer, wie be-
wertet sie einen möglichen Alleingang Deutschlands sowie die Perspektive
für eine europaweite Einigung?
32. Welche CO2-Emissionsdaten des deutschen Luftverkehrs liegen der Bun-
desregierung für die Jahre 2000 bis 2010 vor, und wie werden sich die
Emissionen bis 2030 voraussichtlich entwickeln?
33. Welche Berechnungen oder Ähnliches geben nach Auffassung der Bundes-
regierung die Höhe der externen Kosten des Luftverkehrs in Deutschland
und der EU angemessen wieder?
Wie hoch sind die externen Kosten des Luftverkehrs in Deutschland und
der EU nach Auffassung der Bundesregierung (bitte tabellarisch mit den
externen Kosten des gesamten Flugverkehrs sowie pro Fluggast- bzw. Ton-
nenkilometer)?
Wer hat diese Berechnungen oder Ähnliches wann und im Auftrag von
wem durchgeführt?
Inwieweit ist dabei Fluglärm berücksichtigt?
34. Wie ist der aktuelle Stand bezüglich Klagen gegen die Einbeziehung des
Flugverkehrs in das Europäische Emissionshandelssystem, bzw. gegen
Teile dieses Systems, seitens Unternehmen, Organisationen oder Staaten?
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35. Welchen Staaten wird bislang vertraglich die Berücksichtigung von „equi-
valent measures“ (Anwendung von Artikel 25a der Richtlinie 2008/01/EG)
zugestanden, und welche Maßnahmen genau werden dabei von der EU an-
erkannt?
36. Verhandlungen mit welchen Nicht-EU-Staaten laufen derzeit vor dem Hin-
tergrund des Widerstands gegen die Einbeziehung des Luftverkehrs in den
Emissionshandel?
37. Wie steht die Bundesregierung zu den Ergebnissen der Rechtsgutachterin
des Europäischen Gerichtshofs, Juliane Kokott, von Anfang Oktober 2011,
nach denen die Ausweitung des Emissionshandels nicht gegen Völkerrecht
verstoße?
38. Wie steht die Bundesregierung aus umweltpolitischer Sicht zum Inhalt
des aktuellen Vorstoßes des Vorsitzenden des Verkehrsausschusses im
Europaparlament, Brian Simpson, der laut „Financial Times Deutschland“
vom 31. Oktober 2011 in einem Brief an die EU-Klimakommissarin Connie
Hedegaard einen Kompromissvorschlag für die gerichtliche Auseinander-
setzung um die Einbeziehung in den EU-Emissionshandel zwischen dem
US-Luftfahrtverband sowie drei großen US-Fluggesellschaften auf der einen
Seite und der EU auf der anderen ins Spiel brachte, wonach bei Interkon-
tinentalflügen nur noch die Emissionen von Flugzeugen in den EU-Emis-
sionshandel einbezogen werden sollten, die innerhalb des europäischen Luft-
raums anfallen, und nicht mehr die Emissionen der gesamten Flugstrecke,
wie bislang in der EU-Richtlinie 2008/101/EG festgelegt?
39. Welche Konsequenzen für den Zeitplan bei der Umsetzung der EU-Richt-
linie 2008/101/EG hätten zu diesem Zeitpunkt Änderungen an der Gesamt-
architektur dieser Richtlinie, wie sie u. a. der Vorsitzende des Verkehrsaus-
schusses im Europaparlament, Brian Simpson, fordert?
40. Welche Konsequenzen hat der Beschluss der International Civil Aviation
Organisation (ICAO) vom 3. November 2011 gegen den Einbezug inter-
nationaler Fluggesellschaften in den Emissionshandel der EU?
41. Inwieweit ist die Bundesregierung über die Verhandlungen der Europäi-
schen Kommission mit Drittstaaten über Ausnahmen für die Beteiligung am
Emissionshandel von Fluggesellschaften aus Drittstaaten beteiligt?
42. Sind nach Auffassung bzw. Kenntnis der Bundesregierung die Vorberei-
tungen für die Einführung des Emissionshandels in den Luftverkehr einer-
seits in Deutschland, andererseits in den anderen EU-Mitgliedstaaten
soweit abgeschlossen bzw. im Plan, dass aus diesen Gründen dem Start des
Emissionshandels im Luftverkehr zum 1. Januar 2012 nichts entgegensteht
(Begründung)?
43. Gibt es in der Bundesregierung schon konkrete Überlegungen, wie sie
deutsche und europäische Airlines unterstützen kann, wenn einige Dritt-
staaten ihre aus Widerstand gegen die Einführung des Emissionshandels im
Luftverkehr ausgesprochenen Drohungen für Sanktionen gegen europäi-
sche Airlines in die Tat umsetzen und z. B. Überflugrechte verweigern?
Wenn ja, welche sind das?
Wenn nein, warum nicht?
Berlin, den 21. November 2011
Dr. Gregor Gysi und Fraktion