Vom 27. Januar 2010
Deutscher Bundestag Drucksache 17/646
17. Wahlperiode 27. 01. 2010
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Jörn Wunderlich, Dr. Petra Sitte, Agnes Alpers, Herbert Behrens,
Nicole Gohlke, Dr. Rosemarie Hein, Dr. Lukrezia Jochimsen, Jan Korte, Kathrin
Senger-Schäfer, Kersten Steinke, Halina Wawzyniak und der Fraktion DIE LINKE.
Entwurf eines Gesetzes zur Aufhebung von Zugangsbeschränkungen
in Kommunikationsnetzen
A. Problem
Die Bundesregierung hat unter Zugrundelegung des Koalitionsvertrags zwischen
CDU, CSU und FDP angekündigt, bei der Verfolgung von kinderpornographi-
schen Inhalten in Kommunikationsnetzen den Grundsatz schnellstmögliches
Löschen statt Sperren anzuwenden. Dazu soll das vom Deutschen Bundestag in
seiner 227. Sitzung am 18. Juni 2009 aufgrund der Beschlussempfehlung und des
Berichts des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie – Bundestagsdruck-
sache 16/13411 – angenommene, bislang allerdings noch nicht ausgefertigte und
verkündete Gesetz zur Erschwerung des Zugangs zu kinderpornographischen In-
halten in Kommunikationsnetzen (Zugangserschwerungsgesetz – ZugErschwG)
– Bundestagsdrucksache 16/12850 – zunächst für ein Jahr ausgesetzt oder nicht
angewendet werden. Mit diesem Entschluss verbunden sind zwei Probleme: Ers-
tens kann der Bundespräsident als unabhängiges Verfassungsorgan seine Prüf-
kompetenz zeitlich nicht in das Belieben der Bundesregierung stellen. Unabhän-
gig davon kann zweitens nach einer eventuellen positiven Prüfung und Ausferti-
gung durch den Bundespräsidenten ein nach seiner Verkündung geltendes Gesetz
nicht einfach ausgesetzt oder nicht angewendet werden. In beiden Fällen ist eine
verfahrensrechtliche Klarstellung auf Basis eines Gesetzes notwendig.
B. Lösung
Erlass eines Gesetzes, das systematische oder anlassunabhängige Zugangs-
beschränkungen in Kommunikationsnetzen durch eine ergänzende Vorschrift im
Telemediengesetz für unzulässig erklärt sowie die Modalitäten zur Aufhebung
von Zugangsbeschränkungen in Kommunikationsnetzen regelt. Durch Erlass
eines neuen Gesetzes wird das Zugangserschwerungsgesetz nicht weiter ver-
folgt und aufgehoben. Insofern es noch nicht ausgefertigt und verkündet ist, ist
eine Aufhebung weder möglich noch notwendig. Insofern es ausgefertigt und
verkündet wird, erfolgt seine Aufhebung.
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Keine
Berlin, den 27. Januar 2010
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
Drucksache 17/646 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Entwurf eines Gesetzes zur Aufhebung von Zugangsbeschränkungen
in Kommunikationsnetzen
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Telemediengesetzes
§ 7 Absatz 2 des Telemediengesetzes vom 26. Februar
2007 (BGBl. I S. 179), das zuletzt durch Artikel 2 des Geset-
zes zur Änderung datenschutzrechtlicher Vorschriften vom
14. August 2009 (BGBl. I S. 2814) geändert worden ist, wird
wie folgt gefasst:
„(2) Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 sind nicht
verpflichtet, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten
Informationen zu überwachen oder nach Umständen zu for-
schen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. Tech-
nische Maßnahmen durch Diensteanbieter nach den §§ 8
bis 10, die darauf abzielen, den Zugang zu Telemedienange-
boten systematisch oder anlassunabhängig zu erschweren
oder zu unterbinden, sind unzulässig. Verpflichtungen zur
Entfernung oder Sperrung der Nutzung von Informationen
nach den allgemeinen Gesetzen bleiben auch im Falle der
Nichtverantwortlichkeit des Diensteanbieters nach den §§ 8
bis 10 unberührt. Maßnahmen nach Satz 3 dürfen nur durch
den Richter angeordnet werden. Das Fernmeldegeheimnis
nach § 88 des Telekommunikationsgesetzes ist zu wahren.“
Artikel 2
Aufhebung des Zugangserschwerungsgesetzes
Das Gesetz zur Erschwerung des Zugangs zu kinder-
pornographischen Inhalten in Kommunikationsnetzen (Zu-
gangserschwerungsgesetz – ZugErschwG) vom … (BGBl. I
S. …) wird aufgehoben.
Artikel 3
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
im Ausland zum Abruf stehende Inhalte verfolgt werden Fall, wenn verfügbare Ressourcen auf die Identifizierung von
können.
Ein Missbrauch von Kindern stellt eine schwerwiegende Ver-
letzung der Menschenwürde dar. Das hiervon ausgehende,
Sperrinhalten fokussiert werden, statt auf die Abstellung der
eigentlichen Rechtsverletzung. Daran ändert auch die vorge-
sehene Ermessenklausel im Gesetz nichts, nach dem das
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/646
Begründung
A. Allgemeiner Teil
I. Ausgangslage
Das vom Deutschen Bundestag in seiner 227. Sitzung am
18. Juni 2009 aufgrund der Beschlussempfehlung und des
Berichts des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie
– Bundestagsdrucksache 16/13411 – angenommene Zugangs-
erschwerungsgesetz (ZugErschwG) – Bundestagsdruck-
sache 16/12850 – ist nicht geeignet, Kinderpornographie in
Kommunikationsnetzen erfolgreich zu bekämpfen. Es muss
jedoch alles daran gesetzt werden, dass den Opfern von Kin-
desmissbrauch wirksam geholfen wird (Entschließungs-
antrag der Fraktion der FDP vom 17. Juni 2009, Bundestags-
drucksache 16/13469).
Das vorliegende Gesetz regelt die Aufhebung von Zugangs-
erschwerungen in Kommunikationsnetzen. Es tritt inhaltlich
an die Stelle des Zugangserschwerungsgesetzes. Letzteres
wird nicht weiter verfolgt. Insofern es noch nicht ausgefertigt
und verkündet ist, ist eine Aufhebung weder möglich noch
notwendig. Insofern es ausgefertigt und verkündet wird, er-
folgt seine Aufhebung.
Die Feststellungen des Entschließungsantrags der Fraktion
der FDP (Bundestagsdrucksache 16/13469) zur Ungeeignet-
heit des ZugErschwG zur Bekämpfung von Kinderporno-
graphie werden sich im Wesentlichen zu Eigen gemacht:
Darin heißt es:
„Die dauerhaft wirksame Bekämpfung des Missbrauchs von
Kindern ist politische Verantwortung und rechtstaatliches
Gebot zugleich. Aus diesem Grunde hat der Gesetzgeber
schon jetzt jeden Anreiz zur Produktion kinderpornographi-
schen Materials unter Strafe gestellt. Die Herstellung und
Verbreitung von pornografischen Schriften wie etwa Ton-
und Bildträger, Datenspeicher, Abbildungen und andere Dar-
stellungen, die sexuelle Handlungen von, an oder vor Kin-
dern zum Gegenstand haben, sind nach § 184b des Straf-
gesetzbuchs strafbar. Geben sie ein tatsächliches oder wirk-
lichkeitsnahes Geschehen wieder, ist zudem der Besitz bezie-
hungsweise die Besitzverschaffung gemäß § 184b Absatz 2
und 4 des Strafgesetzbuchs unter Strafe gestellt.
Auf Basis dieser klaren Bundesgesetzgebung stehen daher
zunächst die zuständigen Länder in der Pflicht, ihre jeweilige
Polizeien, Staatsanwaltschaften und Gerichte mit ausrei-
chendem Personal und Sachmittel auszustatten. Nur so kön-
nen die bisherigen Ermittlungserfolge gefestigt und zukünf-
tig noch verbessert werden. Bisherige Defizite der dafür zu-
ständigen Behörden ergeben sich gegenwärtig unter anderem
aus der eingeschränkten extraterritorialen Rechtsdurchset-
zung hiesiger Normen. Hier bedarf es einer noch stärkeren
operativen Institutionalisierung von Melde- und Sanktions-
verfahren über die nationalen Grenzen hinaus, so dass auch
graphisches Material birgt zudem das Potential für eine dau-
erhafte Stigmatisierung und Traumatisierung der Opfer. Zu-
nächst bedarf es daher eines wirksamen Schutzes der Kinder
gegen ihren Missbrauch als ‚Darsteller‘. Staatliche Maßnah-
men müssen daher konsequent einerseits auf aufklärende
Prävention und andererseits auf hohe Anzeige- und Aufklä-
rungsquoten ausgerichtet werden. Nur so lassen sich zukünf-
tige Missbrauchsfälle vermindern. Der vorliegende Gesetz-
entwurf enthält keinerlei Maßnahmen gegen die Produktion
kinderpornographischen Materials durch Stärkung von Prä-
vention und Aufklärung.
Ergänzend bedarf es eines effektiven und weltweiten Schut-
zes gegen die Bereitstellung kinderpornographischer Ange-
bote. Vereinzelt wird befürchtet, dass derartige Darstellun-
gen die einschlägige Nachfrage ortsunabhängig stimulieren
können und dadurch zu weiteren Missbrauchsfällen Anlass
geben. Darüber hinaus kann nicht ausgeschlossen werden,
dass entsprechendes Material einzelne Konsumenten zu
einem Missbrauch von Kindern veranlasst und die Daten bis-
weilen auch genutzt werden, um entsprechende Verhaltens-
weisen bei Kindern als ‚normal‘ darzustellen und dadurch
Hemmschwellen zu senken. Diese Verbreitungseffekte
enden nicht an nationalen Grenzen, sondern stellen ein glo-
bales Problem dar.
Maßnahmenvorrang muss daher grundsätzlich die Löschung
von Daten mittels bestehender strafrechtlicher Verfahren
vorrangig bei den Inhalteanbietern selbst und, soweit dies
nicht möglich ist, eine Löschung bei den so genannten
Host-Providern – den Speicherplatzanbietern – haben. Zu-
gangssperrungen stellen hingegen keinen effektiven Schutz
gegen die Bereitstellung kinderpornographischer Angebote
dar. Auch die im Gesetz vorgesehene Subsidiaritätsklausel
kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es statt aktionisti-
scher Symptombehandlung einer stringenten Ursachen-
abstellung bedarf. Die Lokalität der Speichermedien muss
dabei sekundär sein.
Andernfalls würden allenfalls orts- und medienkanalwirk-
same Zugangssperren reine Placebo-Lösungen darstellen, da
sich diese leicht von Anbietern und interessierten Nutzern
umgehen lassen. Derartige Zugangssperren stellen ein nutzer-
basiertes und eben nicht angebotsbasiertes Filterkonzept dar,
welches einen marginalen Zugangsschutz gegenüber un-
willentlichen Zugangssuchern (beispielsweise über SPAM-
Nachrichten) gewährt. Geschützt wird also nicht primär das
Opfer, sondern eher ein unbedarfter Internetnutzer, der kein
eigenes Interesse an einschlägigem Material hat. Die mit dem
vorliegenden Gesetz einhergehende Schutzwirkung adres-
siert somit den falschen Personenkreis.
Letztlich kann zudem nicht sichergestellt werden, dass Zu-
gangssperren im Inland nicht dem Grundsatz der Daten-
löschung im Ausland entgegenstehen. Dies ist etwa dann der
individuelle körperliche und seelische Leid auch über den
Missbrauchszeitpunkt hinaus ist unermesslich. Kinderporno-
Bundeskriminalamt (BKA) weiterhin ohne Versuch der tat-
sächlichen Löschung Internetangebote auf die Sperrlisten
Drucksache 17/646 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
nehmen kann. Die vorrangige Inanspruchnahme des Störers
vor dem Nichtstörer stellt einen allgemeinen polizeirecht-
lichen Grundsatz dar. Dieser darf nicht ausgehöhlt werden.
Sachverständige haben zudem wiederholt auf die destruktive
Wirkung derartiger WWW-Sperrungen hingewiesen, wo-
nach neben Umgehungs- auch Verlagerungseffekte erwart-
bar sind. Vor allem die nicht kontrollierbare Verbreitung über
Speicherträger (DVD, CD, USB), elektronische Post, News-
groups, Peer-to-Peer-Tauschbörsen, Chaträume und andere
Wege würde spürbar aufgewertet. Dadurch würden die Er-
mittlungsmöglichkeiten spürbar verschlechtert, was der Ziel-
setzung des Gesetzesvorhabens entgegensteht. Dies ergibt
sich schon daher, dass der vorliegende Entwurf keinerlei
Maßnahmen gegen die Verbreitung kinderpornographischen
Materials über diese Speicherwege beziehungsweise Kom-
munikationsmedien enthält. Darüber birgt der Gesetzentwurf
sogar die Gefahr eines gesteigerten Interesses an oder höhe-
rer Nachfrage nach problematischen Inhalten, zum Beispiel
im Falle der nicht ausgeschlossenen ungewollten Veröffentli-
chung einer Liste mit aus Sicht des Bundeskriminalamtes zu
sperrenden Seiten. Auch hier würde das Ziel staatlicher Akti-
vitäten zur Eindämmung von Kinderpornographie konterka-
riert. Letztlich ist zu befürchten, dass durch technische Mittel
die auf der Sperrliste befindlichen Server ausgemacht wer-
den und dann die Anbieter gewarnt sind und ihre Spuren ver-
tuschen können.
Aufgrund der – wenn überhaupt – eher marginalen Wirksam-
keit der vorliegenden gesetzlichen Regelung beim Schutz
von Kindern vor Missbrauch und beim Schutz vor Verbrei-
tung derartigen Materials stellt sich zudem die verfassungs-
mäßig gebotene Frage der Verhältnismäßigkeit. Von den
geplanten Zugangssperrungen können auch legale Inhalte
erfasst sein, wodurch die Meinungs- und Berufsfreiheit von
Inhaltsanbietern, Nutzern und Zugangs-Providern in unzu-
lässiger Weise eingeschränkt würde. Ein so genanntes over-
blocking lässt sich nicht vermeiden. Die vorgesehene Stich-
probenkontrolle durch ein Expertengremium beim Bundes-
beauftragen für den Datenschutz und die Informationsfrei-
heit ist Augenwischerei. Nicht nur hat die Feststellung, ob es
sich um strafbare kinderpornographische Angebote handelt
mit dem Geschäftsbereich des Bundesdatenschutzbeauf-
tragen nichts zu tun, sondern zudem soll keine Einzelfallkon-
trolle stattfinden. Eine quartalsweise Stichprobe aber schließt
Over-blocking mitnichten aus. Statt einer bedenklichen
Überdehnung der Zuständigkeiten des BKA bedarf es einer
Institutionalisierung der gerichtlichen Prüfung gegebenen-
falls notwendiger Sperrungen.
Weiterhin ist zu befürchten, dass die Sperr-Infrastruktur auf
andere Inhalte ausgedehnt wird. Eine inhaltliche Durchregu-
lierung des Internets ist aber mit den Grundsätzen des
Rechtsstaats nicht vereinbar. Schon jetzt wurden aber Forde-
rungen laut, auch andere Inhalte sperren zu lassen, wie zum
Beispiel Glücksspielseiten wie Lotto im Internet, Computer-
spieleseiten, bestimmte politische Inhalte etc. Mit jeder wei-
teren Sperrung steigt zudem die Gefahr, dass immer mehr
legale Inhalte mitgesperrt werden.
Die Nutzung geheimer Listen des BKA ist auch insoweit ver-
fassungsrechtlich bedenklich als betroffenen Anbietern
allenfalls ein nachträglicher Rechtsschutz eingeräumt wird.
nahme, wobei hier sogar dem BKA ein Ermessen eingeräumt
wird, so dass im Falle einer unrechtmäßigen Sperrung nicht
nur erheblicher Schaden für etwaige wirtschaftliche Interes-
sen einer gewerblich genutzten Website entstehen kann, son-
dern auch ein nahezu nicht mehr rückgängig zu machende
Stigmatisierung einträte.
Letztlich wirft der vorliegende Gesetzentwurf erhebliche
verfassungsrechtliche und operative Zuständigkeitsfragen
zwischen Bund und Ländern auf. Sowohl Gefahrenabwehr
als auch Regulierung von Medieninhalten liegen in der Zu-
ständigkeit der Länder. Letztere bietet den zuständigen Insti-
tutionen bereits heute sämtliche Möglichkeiten des Vorge-
hens gegen strafbare Inhalte in Telemedien, im Falle der vor-
herigen Ausschöpfung aller effektiveren Mittel auch die der
Sperrverfügung. Die Landesgesetzgeber haben hier – ins-
besondere durch § 59 Absatz 3, 4 des Rundfunkstaatsvertra-
ges (RStV) – von ihrer Gesetzgebungskompetenz bereits
Gebrauch gemacht. Der Bundesgesetzgeber ist also verfas-
sungsrechtlich für den vorgeschlagenen Regelungsinhalt
ebenso wenig zuständig wie das Bundeskriminalamt für Zu-
sammenstellung einer Sperrliste und die daran anknüpfenden
Verfügungen von Netzsperren. Eine Kompetenzerweiterung
des BKA auf die Gefahrenabwehr steht der Verfassung ent-
gegen. Die vorgesehene Regelungsausgestaltung würde
zudem die Ermittlung insofern erschweren, als es zu einer
operativen Zuständigkeitsüberlagerung kommen würde. Das
eigentliche Ziel würde konterkariert.“
II. Ziel und wesentlicher Inhalt
Der Entwurf zielt darauf ab, Zugangsbeschränkungen in
Kommunikationsnetzen aufzuheben. Dazu wird geregelt,
dass technische Maßnahmen, die auf eine systematische oder
anlassunabhängige Erschwerung oder Beschränkung des Zu-
gangs zu Telemedienangeboten abzielen, unzulässig sind.
Das verabschiedete und noch nicht in Kraft getretene Zu-
gangserschwerungsgesetz wird ersatzlos aufgehoben.
III. Finanzielle Auswirkungen
1. Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand
Keine
2. Vollzugsaufwand
Keine
IV. Sonstige Kosten
Keine
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Telemediengesetzes)
Die Vorschrift bestimmt, dass der systematische oder anlass-
unabhängige Einsatz von Sperrtechniken zur Erschwerung
oder zur Unterbindung des Zugangs zu Telemedienangebo-
ten durch Diensteanbieter nach den §§ 8 bis 10 des Teleme-
diengesetzes (TMG) unzulässig ist und dass Maßnahmen zur
Entfernung oder Sperrung der Nutzung von Informationen
Eine vorherige Anhörungsrecht oder ähnliches ist nicht vor-
gesehen, sondern nur eine Mitteilung über die geplante Auf-
nach den allgemeinen Gesetzen nur durch den Richter ange-
ordnet werden dürfen.
Deutscher Bundestag – 17. Drucksache 17/646
Wahlperiode – 5 –
Zu Artikel 2 (Aufhebung des Zugangserschwe-
rungsgesetzes)
Die Vorschrift regelt die Aufhebung des Zugangserschwe-
rungsgesetzes im Falle seiner Verkündung vor Inkrafttreten
des vorliegenden Gesetzes.
Zu Artikel 3 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.