Vom 8. November 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/11416
Bericht der Abgeordneten Peter Aumer, Martin Gerster, Björn Sänger, Richard Pitterle und
A. Allgemeiner Teil
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat den Gesetzentwurf der Bun-
desregierung auf Drucksache 17/10745 sowie die Unter-
richtung durch die Bundesregierung „Gegenäußerung der
Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates“ auf
Drucksache 17/10798 in seiner 195. Sitzung am 27. Sep-
tember 2012 dem Finanzausschuss zur federführenden Be-
ratung und dem Innenausschuss, dem Rechtsausschuss so-
wie dem Ausschuss für Wirtschaft und Technologie zur Mit-
beratung überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung sollen die An-
forderungen des Geldwäschegesetzes an die geänderten
rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich des Glücks-
spiels angepasst werden. In Deutschland fällt der Bereich
des Glücksspiels in die Zuständigkeit der Länder. Mit Aus-
laufen des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in
Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag der Länder) aus dem
Jahr 2007 und den in die Zuständigkeit der Länder fallenden
Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspielände-
rungsstaatsvertrag) vom 15. Dezember 2011 ebenfalls die
Möglichkeit für das legale Anbieten von Glücksspielen im
Internet geschaffen.
Im Bereich der Geldwäscheprävention erfordern diese
Rechtsänderungen, das Geldwäschegesetz nun auch auf die
Onlinevarianten des Glücksspiels zu erstrecken und Veran-
stalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet in den
Verpflichtetenkreis des Geldwäschegesetzes einzubezie-
hen. Damit soll den vom Glücksspielsektor ausgehenden
Geldwäscherisiken wirksam begegnet und den internationa-
len und europarechtlichen Maßgaben Rechnung getragen
werden.
Die gesetzlichen Grundlagen gegen Geldwäsche und Terro-
rismusfinanzierung in Deutschland werden maßgeblich von
den international anerkannten Empfehlungen der Financial
Action Task Force on Money Laundering (FATF) sowie den
europarechtlichen Vorgaben bestimmt. Die FATF ist ein bei
der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (OECD) angesiedeltes zwischenstaatliches
Dr. Gerhard Schick
Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum
17. Wahlperiode 08. 11. 2012
Bericht*
des Finanzausschusses (7. Ausschuss)
zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung
– Drucksachen 17/10745, 17/10798 –
Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Geldwäschegesetzes (GwGErgG)
Neuregelungen hat sich hier eine grundlegende Änderung
ergeben. Schleswig-Holstein hat mit dem Gesetz zur Neu-
ordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz) vom 20. Ok-
tober 2011 Regelungen für das legale Glücksspiel im Inter-
net erlassen. Die übrigen Länder haben mit Abschluss des
Gremium. Als eines der Gründungsmitglieder der FATF ist
Deutschland aktiv an der Erarbeitung und Weiterentwick-
lung der international anerkannten Standards zur Bekämp-
fung der Geldwäsche und der Finanzierung von Terrorismus
und Proliferation (40 sog. FATF-Empfehlungen) beteiligt.
* Die Beschlussempfehlung wurde gesondert auf Drucksache 17/11335 verteilt.
Drucksache 17/11416 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Deutschland hat sich verpflichtet, diese Standards in natio-
nales Recht umzusetzen und deren Umsetzung in regelmä-
ßigen Abständen von der FATF überprüfen zu lassen.
Auf europäischer Ebene ist die Dritte Geldwäscherichtlinie
(Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nut-
zung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und
der Terrorismusfinanzierung), die im Wesentlichen auf den
FATF-Empfehlungen basiert, zentrales Regelwerk zur Be-
kämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.
Sowohl nach den Empfehlungen der FATF als auch nach der
Dritten Geldwäscherichtlinie sind „Casinos“ in das natio-
nale Regime zur Bekämpfung der Geldwäsche und Terroris-
musfinanzierung einzubeziehen. Nach dem Verständnis der
FATF und der Europäischen Kommission erfasst der Begriff
„Casino“ neben den Präsenz-Spielbanken auch die über das
Internet oder in anderer Form der Fernkommunikation an-
gebotenen Glücksspiele. Im Glossar zu den 40 Empfehlun-
gen der FATF ist ausdrücklich klargestellt, dass unter die
Definition des „Casinos“ auch „Internet Casinos“ fallen sol-
len. Der Erwägungsgrund 14 der Richtlinie 2005/60/EG be-
sagt, dass diese auch für die Tätigkeiten der dieser Richt-
linie unterliegenden Institute und Personen gelten sollte, die
über das Internet ausgeübt werden.
Aufgrund des bisher in Deutschland geltenden Verbots von
Glücksspielen im Internet war deren Einbeziehung in das
nationale Geldwäscheregime nicht erforderlich. Die Ände-
rungen der rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich der
Ländergesetzgebung bzw. aufgrund des Ersten Glücksspiel-
änderungsvertrages erfordern nun eine entsprechende Ein-
beziehung von Onlineglücksspielen in das Geldwäsche-
gesetz.
Vor diesem Hintergrund strebt der Gesetzentwurf der Bun-
desregierung die Erweiterung des Verpflichtetenkreises des
Geldwäschegesetzes um Veranstalter und Vermittler von
Glücksspielen im Internet, flankiert von konkretisierten und
auf die Risiken dieses Sektors zugeschnittenen Sorgfalts-
und Organisationspflichten, an. Für die Glücksspielauf-
sichtsbehörden der Länder, die auch zuständige Behörden
nach § 16 Absatz 2 Nummer 9 GwG sind, sollen zusätzlich
die für eine geldwäscherechtliche Überwachung von
Glücksspielen im Internet notwendigen Aufsichtsbefugnisse
geschaffen werden.
Die Einbeziehung des Glücksspielsektors im Internet soll
durch entsprechende Erweiterung des Verpflichtetenkreises
und eine gesetzliche Definition des Begriffs „Glücksspiele
im Internet“ in Abgrenzung der bereits vom Geldwäsche-
gesetz erfassten Verpflichtetengruppe der terrestrischen
Spielbanken erfolgen.
Die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, das typi-
scherweise ohne persönlichen Kontakt zwischen den Ver-
tragsparteien erfolgt und damit erhöhte Risiken in Bezug
auf die Identifizierung des Spielers sowie die für den Spiel-
betrieb notwendigen Finanzströme bewirkt, würden zudem
diesen Risiken angemessene Anpassungen der Sorgfalts-
und Organisationspflichten für die Anbieter von Glücks-
spielen im Internet erfordern. Diese sollen an den Sorgfalts-
Transaktionen im elektronischen Zahlungsverkehr ver-
pflichtend vorsehen.
Die vorgeschlagenen Regelungen sollen von entsprechen-
den Bußgeldvorschriften zur Sanktionierung von Verstößen
der Pflichtigen gegen die neuen Sorgfalts- und Organisati-
onspflichten ergänzt werden. Zuwiderhandlungen gegen die
auferlegten geldwäscherechtlichen Pflichten würden dann
als Ordnungswidrigkeit geahndet.
III. Öffentliche Anhörung
Der Finanzausschuss hat in seiner 108. Sitzung am 22. Ok-
tober 2012 eine öffentliche Anhörung zu dem Gesetzent-
wurf durchgeführt. Folgende Einzelsachverständige, Ver-
bände und Institutionen hatten Gelegenheit zur Stellung-
nahme:
– Betfair Group plc, David Norman
– BITKOM
– Bund Deutscher Kriminalbeamter e. V., Sebastian Fiedler
– Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
– Bundeskriminalamt, Financial Intelligence Unit
– Bwin.Party
– Die Deutsche Kreditwirtschaft
– Frank, Andreas, Frank Consultancy Services GmbH,
Schweiz
– Kaiser, Christina, Universität Hamburg
– Kikulski, Peter, Landeskriminalamt NRW
– Landeskriminalamt Schleswig-Holstein, Falko Graupe
– Regierungspräsidium Darmstadt, Penelope Schneider
– Scarpinato, Dottore Roberto, Procuratore Generale
– Tax Justice Network, Dr. Ingo Fiedler.
Das Ergebnis der öffentlichen Anhörung ist in die Aus-
schussberatungen eingegangen. Das Protokoll einschließ-
lich der eingereichten schriftlichen Stellungnahmen ist der
Öffentlichkeit zugänglich.
IV. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Innenausschuss hat den Gesetzentwurf in seiner
86. Sitzung am 7. November 2012 beraten und empfiehlt
mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei Stimm-
enthaltung der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN Annahme.
Der Rechtsausschuss hat den Gesetzentwurf in seiner
100. Sitzung am 7. November 2012 beraten und empfiehlt
mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
bei Stimmenthaltung der Fraktionen SPD, DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN Annahme in der Fassung der
Änderungsanträge der Fraktionen der CDU/CSU und FDP.
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat den
Gesetzentwurf in seiner 84. Sitzung am 7. November 2012
beraten und empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktionen
pflichten des Finanzsektors ausgerichtet werden, soweit sie
die Schaffung einer Papierspur bei der Durchführung von
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN An-
nahme mit Änderungen.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/11416
V. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Finanzausschuss hat den Gesetzentwurf in seiner
99. Sitzung am 26. September 2012 erstmalig beraten und
die Durchführung einer öffentlichen Anhörung am 22. Ok-
tober 2012 beschlossen (siehe hierzu Abschnitt III). An-
schließend hat er die Beratung des Gesetzentwurfs in seiner
109. Sitzung am 24. Oktober 2012 vertagt und in seiner
111. Sitzung am 7. November 2012 abgeschlossen.
Der Finanzausschuss empfiehlt mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und FDP bei Stimmenthaltung der
Fraktionen SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN Annahme des Gesetzentwurfs der Bundesregie-
rung einschließlich der angenommenen Änderungsanträge.
Die Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP be-
tonten, mit vorliegendem Gesetzesentwurf werde vor allem
der Verpflichtetenkreis auf Veranstalter und Vermittler von
Online-Glücksspielen ausgeweitet. Das Glücksspiel im In-
ternet solle aufgrund von empirischen Erkenntnissen und
Untersuchungen sowie Erfahrungswerten, wonach dieser
Sektor im Vergleich zu anderen Branchen spezifischen
Geldwäscherisiken ausgesetzt ist, in das Geldwäschegesetz
(GwG) einbezogen werden. Darüber hinaus müsse das
GwG nach der Aufkündigung des Glücksspielstaatsvertrags
durch das Land Schleswig-Holstein an die neue rechtliche
Situation angepasst werden.
Auch im Rahmen der vom Ausschuss durchgeführten
öffentlichen Anhörung sei deutlich geworden, dass die Auf-
nahme des Onlineglückspiels in das Geldwäschegesetz eine
notwendige Maßnahme sei.
Zudem legten die Koalitionsfraktionen einen Änderungsan-
trag zur Zulassung einer spezifischen Onlineidentifizierung
der Spieler bei Eröffnung eines Spielerkontos vor. Hierzu
betonten sie, dass dem Geldwäscherisiko im Onlineglück-
spiel durch zusätzlichen Maßnahmen begegnet werden
könne. Die Identifizierung und Verifizierung eines Spielers
könne nun durch eine elektronisch versandte Kopie eines
Ausweisdokumentes erfolgen. Nun könne die Identifizie-
rung in Echtzeit vor Begründung der Geschäftsbeziehung
abgeschlossen und ein Spielerkonto sofort eröffnet werden.
Ergänzende Sorgfaltspflichten könnten durch zusätzliche
Sicherungsmaßnahmen nach Begründung der Geschäftsbe-
ziehungen, wie etwa Post-Ident oder auf der Grundlage von
zusätzlichen Dokumenten, Daten oder Informationen, die
von einer glaubwürdigen und unabhängigen Quelle stam-
men und für die Überprüfung geeignet sind, erfolgen.
Ferner unterstrichen die Koalitionsfraktionen, dass eine
medienbruchfreie und zugleich sichere Identifizierung des
Kunden zusätzlich dadurch zu fördern sei, dass mittelfristig
von der Verordnungsermächtigung nach § 4 Absatz 4 Satz 2
GwG Gebrauch gemacht werden und die Industrie hierzu
entsprechende Vorschläge für sichere Identifizierungsver-
fahren unterbreiten solle.
Zudem forderten die Koalitionsfraktionen die Bundesregie-
rung auf, zu prüfen, ob der für die Eröffnung des Spieler-
kontos eingeschlagene Weg auch für die übrigen Verpflich-
teten dieses Gesetzes sicher, rechtlich gangbar und vor dem
Hintergrund geeignet sei, dass sowohl der gesamte natio-
nahme von Dienstleistungen von diesem veränderten Kun-
denannahmeprozess betroffen ist. Ziel solle sein, angesichts
der Zunahme elektronischer Kommunikationsformen wei-
tere medienbruchfreie Identifikationsmöglichkeiten zuzu-
lassen. Da die Erscheinungsformen technischer Kommuni-
kationsmöglichkeiten einem rasanten und stetigen Wandel
unterworfen sind, die zum Teil spezieller technischer Natur
sind und einen entsprechenden technischen Sachverstand
erfordern, sei die bereits im Gesetz verankerte Rechtsver-
ordnungsermächtigung hierfür ein geeignetes Instrument.
Die Bundesregierung solle dabei einerseits unter geld-
wäscherechtlichen Aspekten das Ziel einer geordneten und
kontrollierten Abwicklung von Transaktionen und anderer-
seits informationstechnisch und datenschutzrechtlich sicher-
stellen, dass auch bei der Nutzung moderner Informati-
onstechniken die Präventionsziele des Geldwäschegesetzes
durchgesetzt werden könnten.
Darüber hinaus verwiesen die Koalitionsfraktionen darauf,
dass sowohl in den Medien als auch bei der öffentlichen An-
hörung des Ausschusses (siehe Abschnitt III.) durch meh-
rere Sachverständige die Nichtaufnahme von Spielhallen in
das Geldwäschegesetz kritisiert worden sei. Der Vorschlag
der Aufnahme in das GwG sei im Gesetzentwurf der Bun-
desregierung nicht weiterverfolgt worden, weil verfassungs-
rechtliche Zweifel bestehen würden, ob eine ausreichende
Bundeskompetenz für diese spielhallenrechtlich konzipierte
Regelung vorhanden sei. Um das Geldwäscherisiko weiter
zu reduzieren, habe sich die Bundesregierung stattdessen
auf die Änderung der Spielverordnung geeinigt.
Die Koalitionsfraktionen brachten die Erwartung zum Aus-
druck, dass die Länder eine flächendeckende gewerberecht-
liche Beaufsichtigung im Bereich der Spielhallen sicher-
stellten, bei der auch die Ausübung eines Gewerbes von der
zuständigen Behörde untersagt werden könne, wenn Tat-
sachen vorlägen, welche die Unzuverlässigkeit des Spiel-
hallenbetreibers oder einer mit der Leitung des Gewerbebe-
triebes beauftragten Person in Bezug auf dieses Gewerbe
dartun würden. (Für weitere Ausführungen hierzu vgl. ge-
sonderten Abschnitt zu „Nichtaufnahme von Spielhallen in
den Verpflichtetenkreis des Geldwäschegesetzes“.)
Im Bereich der Verwendung unbarer Zahlungsmethoden
beim Onlineglückspiel unterstrichen die Koalitionsfraktio-
nen, dass nun alle verbreiteten unbaren Zahlungsmethoden
(Überweisung, Lastschrift, Kartenzahlung) einschließlich
der Nutzung von E-Geld für Zahlungen auf ein Spielerkonto
zulässig seien. Voraussetzung sei jedoch, dass diese Zahlun-
gen an den Betreiber des Onlineglücksspiels über ein ord-
nungsgemäß identifiziertes Zahlungskonto des Spielers er-
folgen. Davon könne bei der Führung eines Zahlungskontos
durch einen lizenzierten Zahlungsdienstleister mit Sitz in
einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union ausgegangen
werden, der den Kundensorgfaltspflichten nach den Regeln
des Sitzlandes unter Umsetzung der EU-Vorgaben der
Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im
Binnenmarkt sowie der Richtlinie 2005/60/EG zur Verhin-
derung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der
Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung („3. Geld-
wäsche-Richtlinie“) genüge. Anonyme Prepaid-Karten, auf
nale und grenzüberschreitende Zahlungsverkehr als auch
der Kauf von Waren und Gütern sowie die Inanspruch-
denen E-Geld gespeichert ist, seien als Zahlungsmittel im
Gesetzentwurf folgerichtig ausgeschlossen.
Drucksache 17/11416 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Abschließend machten die Berichterstatter der Koalitions-
fraktionen auf die Wichtigkeit der Geldwäscheprävention
für den Standort Deutschland aufmerksam. Man werde sich
weiterhin über wichtige Themen im Geldwäscheforum beim
Bundesministerium der Finanzen austauschen und das Ge-
setz entsprechend neuer Entwicklungen evaluieren.
Die Fraktion der SPD verwies darauf, sie habe bereits seit
sich die Entwicklung in Schleswig-Holstein mit Blick auf
den Glücksspielstaatsvertrag abzuzeichnen begann unter an-
derem im Forum Geldwäscheprävention beim Bundes-
ministerium der Finanzen betont, dass die Betreiber von
Onlineglücksspielen in den Verpflichtetenkatalog des Geld-
wäschegesetzes aufzunehmen seien. Seinerzeit sei darauf
vorwiesen worden, dass der Glücksspielstaatsvertrag noch
kein legales Onlineglücksspiel erlaube und man nicht „Ver-
botenes“ regulieren könne. Die Fraktion der SPD habe dann
im Februar 2012 nachgefragt, wann eine Regelung ange-
strebt werde, da sich im März bereits die Vergabe von Kon-
zessionen genähert habe. Damals sei lediglich auf die anste-
hende Überarbeitung der europäischen Geldwäscherichtli-
nie verwiesen worden. Es sei beabsichtigt, sich im Forum
für Geldwäscheprävention mit Fragen des Onlineglücks-
spiels zu befassen, wenn erste Konzepte zur Ausführung des
Staatsvertrags in den Ländern vorliegen würden bzw. von
der Europäischen Kommission geprüfte Verschärfungen der
geldwäscherechtlichen Anforderungen an das Online-
glücksspiel in einem Kommissionsvorschlag für eine vierte
Geldwäscherichtlinie konturiert seien.
Mittlerweile sei klar, dass das Thema Onlineglücksspiel in
der Überarbeitung der Geldwäscherichtlinie voraussichtlich
nicht so klar geregelt werde, wie Deutschland das anstrebt.
Die Fraktion der SPD begrüße daher, dass sich die Bundes-
regierung nun doch entschieden habe, eine nationale Rege-
lung auf den Weg zu bringen.
Zudem sehe der ursprüngliche Gesetzentwurf klare und
frühzeitige Identifizierungspflichten von Spielwilligen vor.
Dies erscheine nicht nur unter Aspekten der Geldwäsche-
prävention, sondern auch unter suchtpräventiven Aspekten
sinnvoll. Bei allem Verständnis für die Bedürfnisse von In-
ternetanbietern sei es allerdings nicht zielführend gewesen,
nachträglich niedrigere Hürden als ursprünglich geplant ein-
zuziehen, nur damit mit noch nicht identifiziertem Spieler-
konto versehene Interessenten „Spontanwetten“ abschließen
können. Die von der Fraktion der FDP favorisierte Möglich-
keit sogenannter „Live-Wetten“ werde abgelehnt, das beste-
hende Verbot begrüßt. Die Haltung der Koalitionsfraktionen
reiche nicht weit genug.
Zudem betonte die Fraktion der SPD, dass viele Aspekte,
die auch in der vom Ausschuss durchgeführten Anhörung
als relevant herausgestellt worden seien, nicht mit dem vor-
liegenden Gesetzentwurf angegangen würden. Noch im Mai
2012 habe die Bundesregierung auf Nachfrage nach der
Notwendigkeit einer Regelung wegen der geänderten Lage
in Schleswig Holstein mitgeteilt, die Landesverordnung
über die Genehmigung des Glücksspielbetriebs (Glücks-
spielgenehmigungsverordnung – GGVO) vom 11. Januar
2012 beinhalte alle erforderlichen Instrumente für eine
wirksame Verhinderung der Geldwäsche in diesem Auf-
sichtssektor. Mittlerweile würden die Bundesländer offen
dürften die entsprechenden und seit langem bekannten Pro-
bleme nicht abnehmen, wenn nun ein weiteres Aufsichtsfeld
in diesen Bereich hinzutrete und man überdies die Gewäh-
rung von Ausnahmen bei den Identifizierungs- und Trans-
parenzpflichten erleichtere. Vielmehr wäre es wichtig, die in
diesem Bereich bestehenden Defizite endlich aufzuarbeiten,
was die Fraktion der SPD mit dem vorliegenden Entschlie-
ßungsantrag fordern würde. Dieser Forderung lediglich in
diesem Bericht Ausdruck zu verleihen, reiche nicht aus. Der
gemeinsame Appell, die Länder hier verstärkt mit ins Boot
zu holen und einen transparente, strukturierte und effektive
Aufsicht sicherzustellen, werde dem entsprechend unter-
stützt.
Mit Blick auf die Länder merkte die Fraktion der SPD zu-
dem an, dass der Umgang mit Spielhallen und Automaten-
casinos noch immer nicht zufriedenstellend sei. Die Mah-
nungen der Sachverständigen bei der vom Ausschuss durch-
geführten Anhörung hätten deutlich gemacht, dass hier nach
wie vor die Notwendigkeit bestehe, auch im Sinne des Spie-
ler- und Jugendschutzes eine effektive Gewerbeaufsicht der
Betreiber von Spielhallen zu gewährleisten. Die bislang von
der Bundesregierung verfolgten Ansätze – die angekündigte
Änderung der Spielverordnung und die Einführung einer
personenungebundenen Spielerkarte – führten hier nicht
weit genug. Die Haltung der Bundesregierung, die Auf-
nahme der Spielhallenbetreiber in das GwG aus verfas-
sungssystematischen Gründen nicht weiterzuverfolgen, sei
jedoch nachvollziehbar. Es werde ausdrücklich begrüßt,
dass sich auch die Koalitionsfraktionen der Brisanz des
Themas bewusst seien. Eine Zustimmung aller Fraktionen
zu dem Entschließungsantrag der Fraktion der SPD würde
die Deutlichkeit des in Richtung der Länder gehenden Sig-
nals erhöhen.
Die Fraktion DIE LINKE. begrüßte zwar grundsätzlich
die Schließung einer wesentlichen Lücke für die Verhinde-
rung von Geldwäsche durch die Einbeziehung von Glücks-
spielen im Internet, doch seien die daraus resultierenden
praktischen Auswirkungen überschaubar, denn es existiere
kaum ein lizensierter und regulierter deutscher Online-
glücksspielmarkt. Das Onlineglücksspiel finde fast aus-
schließlich im illegalen Bereich statt. Da sich daran auch
nach Meinung der Sachverständigen in der Anhörung des
Ausschusses (siehe Abschnitt III.) aufgrund der vorhande-
nen Angebots- und Nachfragestrukturen in Zukunft kaum
etwas ändern werde, sei eine Reduzierung der Geldwäsche
bei Onlineglücksspielen kaum zu erwarten.
Allerdings blieben die Spielhallen und Spielotheken als zen-
traler Ort für Geldwäsche weiter außen vor. Die Ausschüsse
des Bundesrats hätten in ihren Empfehlungen vom 11. Sep-
tember 2012 zur 900. Sitzung des Bundesrats am 21. Sep-
tember 2012 (Bundesratsdrucksache 459/1/12) die Ein-
beziehung der Spielhallen in das vorliegende Gesetz befür-
wortet. Als Maßnahmenkatalog hätten sie analog auf die
Instrumente der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsauf-
sicht (BaFin) im Rahmen der geldwäscherechtlichen Auf-
sicht gemäß § 25c Absatz 4 des Kreditwesengesetzes ver-
wiesen. Aufgrund der hohen Bargeldeinsätze sowie des gro-
ßen Umsatzpotentials der Automatenspielgeräte in den
Spielhallen sei deren Einbeziehung dringend geboten. Die
zugeben, dass sie sich mit der Beaufsichtigung des Nichtfi-
nanzsektors tendenziell überfordert sehen würden. Insofern
Risikostruktur der Spielhallen und der Automatenspiele der
Spielbanken rechtfertige keine unterschiedliche geldwä-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/11416
schepräventive Beurteilung, sodass es nicht akzeptabel sei,
dass die Spielbanken Verpflichtete des GwG mit erhöhten
Sorgfaltspflichten seien, während die Spielhallen dem GwG
nicht unterliegen sollen. Das offiziell von der Bundesregie-
rung angeführte Gegenargument, dass in vielen Fällen die
Betreiber der Spielhallen selbst die Geldwäscher seien,
stehe dem nicht entgegen, sondern den Betreibern der Spiel-
hallen seien spezifische Maßnahmen zur Geldwäscheprä-
vention vorzugeben. Die Berücksichtigung der Spielhallen
allein im Rahmen der Gewerbeordnung reiche nicht aus.
Der Bundesrat habe in seiner Stellungnahme mitgeteilt, dass
die Länder nicht in der Lage seien, das Geldwäschegesetz
umzusetzen. Er begründe das mit einer möglichst einheit-
lichen und effektiven Vorgehensweise und verweise auf
Positivbeispiele wie Bankenaufsicht (BaFin) und Zoll. Da
der Gesetzgeber die Aufsichtsbehörden nicht spezifizierte,
seien in den Bundesländern die Zuständigkeiten unter-
schiedlich geregelt und verortet. Während einige Länder die
Aufsicht auf ministerieller Ebene beließen, delegierten an-
dere Länder die Zuständigkeit auf die Mittelinstanzen oder
auf die örtlichen Ordnungsbehörden. Die Erfassung von
länderübergreifenden Sachverhalten verursache einen er-
heblichen Abstimmungs- und Koordinierungsaufwand. Die
Zersplitterung bei den föderalen Zuständigkeiten führe zu
einer Vervielfachung der vorzuhaltenden Ressourcen und zu
Vollzugsdefiziten. Den Bundesländern würden zudem keine
hinreichenden Finanzmittel zur Verfügung gestellt. Die
Sachverständige Penelope Schneider, Regierungspräsidium
Darmstadt (Bundesland Hessen), habe bei der vom Aus-
schuss durchgeführten Anhörung (siehe Abschnitt III) aus
der Praxis der Geldwäscheprävention überzeugend darge-
legt, warum die Geldwäscheprävention im Nichtfinanzsek-
tor bisher kaum erfolgt sei. Es fehle an Schulungen, Organi-
sationsanweisungen, Fachkenntnis, Koordination, Vorgaben
zur Auslegung, Kapazitäten, Ressourcen und anderem. Die
Fraktion DIE LINKE. schlage daher eine Zentralisierung
der Aufgabenwahrnehmung, zumindest eine Zentralisierung
der Geldwäscheprävention (z. B. Auslegungs- und Anwen-
dungshinweise, Konzernbezug, Auslandsbezug) vor. Dass
eine Aufsicht auf Bundesebene gut funktionieren könne,
sehe man im Finanzsektor. Seitdem Geldwäscheprävention
und -bekämpfung der Bankenaufsicht übertragen worden
sei, sei dieser Weg Geldwäschern weitestgehend verschlos-
sen.
Darüber hinaus fehle immer noch eine Gesamtstrategie, wie
die weiter zunehmende Geldwäsche bekämpft werden
könne. Es würden lediglich insgesamt als bescheiden anzu-
sehende Anpassungen des Geldwäschegesetzes vorgenom-
men. Im Jahr 2011 seien alleine drei Gesetze verabschiedet
worden: Das Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprä-
vention, das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung der
Geldwäsche und Steuerhinterziehung und das Gesetz zur
Umsetzung der Zweiten E-Geld-Richtlinie. Als Fazit bleibe
daher unverändert festzustellen, dass das Geldwäschegesetz
auch 20 Jahre nach Inkrafttreten nicht umgesetzt werde,
Deutschland weiterhin die EU-Geldwäscherichtlinie ver-
letze und die FATF-Empfehlungen nicht umsetzen würde.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN schloss sich
der Argumentation der Fraktion der SPD in allen Punkten
einer spezifischen Online-Identifizierung der Spieler bei Er-
öffnung eines Spielerkontos der Stimme enthalten, da hier
Zweifel bestünden, ob damit dem Petitum der Branche zu
weit entgegengekommen werde. Dies sei in der Kürze der
Zeit nicht abschließend klärbar gewesen.
Zudem begrüßte die Fraktion BÜNDNIS 90/ DIE
GRÜNEN, dass alle Fraktionen Anstrengungen unterneh-
men würden, im Bereich der Geldwäschebekämpfung ge-
meinsam Impulse zu geben. Dies werde auch im „Geld-
wäsche-Forum“ beim Bundesministerium der Finanzen
deutlich.
Die Fraktionen zeigten sich darin einig, dass in Bezug auf
die Umsetzung des Geldwäschegesetzes insbesondere im
Nicht-Finanzsektor weiterhin dringender Handlungsbedarf
bestehe. Dies habe auch der Bundesrat in seiner Stellung-
nahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung hervorge-
hoben. Zweckmäßig sei dafür ein aussagekräftiges Bench-
marking. Die Fraktionen würden daher das Bundesministe-
rium der Finanzen und die Regierungen der Länder bitten,
vorhandene Vergleichszahlen zum Vollzug der Geldwäsche-
normen in den Ländern noch in diesem Jahr zu veröffent-
lichen. Dazu gehörten etwa Personalaufwand in Vollzeit-
äquivalenten, Information von Verpflichteten, durchgeführte
Kontrollen, insgesamt bearbeitete Fälle, Verdachtsanzeigen
von Verpflichteten, Beanstandungen und Ordnungsmaßnah-
men gegen Verpflichtete, etc. Soweit die für ein aussagekräf-
tiges Benchmarking notwendigen Vergleichszahlen heute
noch nicht vorliegen, werde gebeten, diese zeitnah zu erhe-
ben und zu veröffentlichen.
Nichtaufnahme von Spielhallen in den Verpflichteten-
kreis des Geldwäschegesetzes
Die Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und DIE LINKE.
verwiesen darauf, dass sich Experten in der Anhörung (vgl.
Abschnitt III.) für eine Einbeziehung der Spielhallen in den
Verpflichtetenkreis des Geldwäschegesetzes ausgesprochen
hätten. Ebenso wie beim Bundesrat habe aber auch im
Finanzausschuss der Eindruck geherrscht, dass dieser Vor-
schlag aus (verfassungs-)rechtlichen und technischen Grün-
den problematisch und deshalb nicht umsetzbar sei.
Infolge internationaler und europarechtlicher Standards
(FATF-Empfehlungen, Richtlinie 2005/60/EG) beinhalte
das Geldwäschegesetz einen Sorgfaltspflichtenkatalog, der
die Adressaten des Gesetzes (Finanzinstitute und Nicht-
Finanzunternehmen) verpflichte, Geldwäsche ihrer Kunden
und Vertragspartner zu verhindern. Bei Spielhallen seien
hingegen nicht die Kunden (Spieler) die potentielle Geld-
wäscher, sondern die Betreiber der Spielhallen.
Im Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finan-
zen vom 26. Juli 2012 zum „Gesetz zur Ergänzung des
Geldwäschegesetzes“ sei eine § 33i der Gewerbeordnung
(GewO) nachgebildete geldwäscherechtliche Regelung im
Rahmen der betrieblichen Aufsicht der Spielhallen in der
Anhörung der Betroffenen, der Verbände sowie von Exper-
ten ergebnisoffen zur Diskussion gestellt worden. Dieser
Vorschlag sei im Gesetzentwurf der Bundesregierung nicht
weiterverfolgt worden, weil verfassungsrechtliche Zweifel
bestehen würden, ob eine ausreichende Bundeskompetenz
für diese spielhallenrechtlich konzipierte Regelung vorhan-
an. Darüber hinaus machte sie deutlich, sie werde sich zum
Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen zur Zulassung
den sei. Das Recht der Spielhallen sei seit der am 1. Septem-
ber 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform Gegen-
Drucksache 17/11416 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
stand der Gesetzgebungskompetenz der Länder (Artikel 74
Absatz 1 Nummer 11 GG). Die bundesgesetzliche Regelung
des § 33i GewO gelte daher für die Länder nur so lange fort,
als diese von ihrer Kompetenz zum Erlass eigener Spielhal-
lengesetze keinen Gebrauch machen. Inzwischen lägen
erste Spielhallengesetze einzelner Länder vor (z. B. Hessen,
Berlin). Die (partielle) Fortgeltung von § 33i GewO bis zu
seiner vollständigen Ersetzung durch Landesrecht beruhe
auf Artikel 125a Absatz 1 Satz 1 GG. Zwar sehe das Bun-
desverfassungsgericht den Bundesgesetzgeber in den Fällen
des Artikel 125a GG als weiterhin befugt an, den fortgelten-
den Normbestand in begrenztem Ausmaß – im Sinne einer
Normpflege – zu ändern. Die Schaffung einer Spiegelnorm
zu § 33i GewO im Geldwäschegesetz könne hierauf nicht
gestützt werden. Unabhängig davon würde eine solche Re-
gelung zumindest in solchen Fällen ins Leere laufen, in de-
nen eine gesonderte glücksspielrechtliche Erlaubnis vor-
liege, die entweder diejenige nach § 33i GewO ersetze oder
parallel zu ihr bestehe.
Die Fraktionen CDU/CSU, SPD und FDP betonten dar-
über hinaus, eine solche Befugnis der Behörde, dem Betrei-
ber technische Änderungen beim Betrieb von Spielgeräten
vorzugeben, werde als nicht als zielführend angesehen. Zum
einem sei der Betreiber einer Spielhalle technisch nicht in
der Lage, Änderungen am Spielgerät vorzunehmen. Zum
anderen solle der Spielhallenbetreiber auch keine tech-
nischen Änderungen an einem Gerät vornehmen dürfen.
Ansonsten würden neue Möglichkeiten der Gerätemanipu-
lation eröffnet werden. Auch würde eine solche Regelung
die gewerberechtlich geregelten Kompetenzen der Physika-
lisch-Technischen Bundesanstalt (PTB) aushöhlen. Die
PTB erteile die Bauartzulassungen für Geldspielgeräte. Än-
derungen an den Geräten dürften nur im Wege von Nachträ-
gen zur Bauartzulassung erfolgen, die wiederum die PTB
erteile.
Ferner waren sich die Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP
und DIE LINKE. darin einig, dass die Herausforderung bei
der Geldwäscheprävention im Bereich der Geldspielgeräte
weniger an unzureichenden Eingriffsbefugnissen der zu-
ständigen Behörden liege. Bereits nach bestehender Rechts-
lage würde es zur Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden
führen, wenn Tatsachen vorlägen, die die Annahme recht-
fertigten, dass der Betrieb der Spielhalle und die Manipula-
tion von Spielautomaten der Geldwäsche dienen würden
oder gedient hätten. In diesem Fall würden die gewerbe-
rechtlichen Möglichkeiten des Erlaubnisentzugs greifen.
Die Herausforderung der Geldwäscheprävention im Bereich
der Geldspielgeräte bestehe vor allem darin, zu verhindern,
dass Gelder aus rechtswidrigen Taten, die über die Spielge-
räte in einer Spielhalle platziert würden, als Einnahmen aus
dem Spielbetrieb deklariert werden könnten.
Die Koalitionsfraktionen unterstrichen zudem, um das
Geldwäscherisiko weiter zu reduzieren habe sich die Bun-
desregierung stattdessen auf die Änderung der Spielverord-
nung geeinigt. Im Rahmen der Geldwäscheprävention
könne auf diese Weise zielgerichteter und wirksamer ver-
hindert werden, dass Gelder aus rechtswidrigen Taten als
Einnahmen aus dem Spielbetrieb deklariert werden könn-
ten.
werberechtliche Beaufsichtigung im Bereich der Spielhallen
sicherstellten, bei der auch die Ausübung eines Gewerbes
von der zuständigen Behörde untersagt werden könne, wenn
Tatsachen vorlägen, welche die Unzuverlässigkeit des
Spielhallenbetreibers oder einer mit der Leitung des Gewer-
bebetriebes beauftragten Person in Bezug auf dieses Ge-
werbe dartäten. Tatsachen, die auf Geldwäsche oder Steuer-
hinterziehung hindeuteten, könnten solche Untersagungs-
gründe darstellen. Im Falle der Verurteilung wegen Geld-
wäsche liege sogar in § 33c Absatz 2 Nummer 1, der durch
den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbe-
ordnung und anderer Gesetze“ verschärft wird (Drucksache
17/10961), eine Regelvermutung hierfür vor.
Identifizierung des Spielers bei Begründung der Ge-
schäftsbeziehung über das Internet – Verstärkte Kun-
densorgfaltspflichten gemäß § 9b Absatz 2 GwG
Alle Fraktionen zeigten sich der Problematik bewusst, dass
Geschäftsbeziehungen heutzutage nicht mehr schwerpunkt-
mäßig dadurch begründet würden, dass der Vertragspartner
physisch präsent sei. Verträge würden mit zunehmender
Tendenz über das Internet geschlossen. Beim Glücksspiel
über das Internet, das Regelungsgegenstand dieses Gesetzes
sei, gelte dies für den Spielervertrag und die Einrichtung ei-
nes Spielerkontos sogar ausnahmslos.
Die Fraktionen CDU/CSU, FDP und DIE LINKE. hätten
sich deshalb für ergänzende online-spezifische Vorgaben
zur Identifizierung und Verifizierung des Vertragspartners
(Spielers) ausgesprochen, die dem über das Internet verän-
derten Kundenannahmeprozess unter Berücksichtigung der
europarechtlichen Vorgaben der 3. Geldwäscherichtlinie
(Richtlinie 2005/60/EG) Rechnung tragen würden. Artikel 13
Absatz 2 der 3. Geldwäscherichtlinie sehe jeden Fall, in de-
nen der Kunde (Spieler) zur Feststellung der Identität nicht
physisch präsent sei, als Fallkonstellation mit hohem Geld-
wäscherisiko an, der verstärkte Sorgfaltspflichten gegen-
über dem Kunden auslöse.
Diesem Risiko könne jedoch nach den Vorgaben der Richt-
linie mit zusätzlichen Maßnahmen richtlinienkonform be-
gegnet werden, indem u. a. die Identität des Spielers nach
Begründung der Geschäftsbeziehung anhand der Übersen-
dung einer Kopie durch die Wiederholung der Identifizie-
rung nach Maßgabe des § 4 Absatz 4 Nummer 1 GwG über-
prüft oder durch zusätzliche Dokumente, Daten oder Infor-
mationen nachgewiesen werden müsse und die zuständige
Behörde den Verpflichteten hierzu Kriterien, etwa über Ver-
waltungsvorschriften, an die Hand gebe.
Soweit die Geschäftsbeziehung und der damit verbundene
Identifizierungs- und Verifizierungsprozess bezüglich des
Vertragspartners nahezu in Echtzeit durchgeführt sowie auf
der Grundlage einer Kopie eines gültigen Ausweises nach
§ 4 Absatz 4 Nummer 1 GwG begründet werde und die An-
gaben nach § 4 Absatz 3 Nummer 1 GwG erhoben seien,
könnten die von der Richtlinie 2005/60/EG geforderten zu-
sätzlichen Maßnahmen auch dadurch vom Verpflichteten er-
bracht werden, dass unverzüglich nach Begründung dieser
Geschäftsbeziehung die Überprüfung der Identität nach
Maßgabe des § 6 Absatz 2 Nummer 2 Satz 1 Buchstabe a
bis d, etwa durch die Nutzung des Post-Ident-Verfahrens
wiederholt oder aber nach § 9b Absatz 2 Satz 3 Nummer 2
Dessen ungeachtet brachten alle Fraktionen die Erwartung
zum Ausdruck, dass die Länder eine flächendeckende ge-
auf der Grundlage von zusätzlichen Dokumenten, Daten
oder Informationen vorgenommen werde, die von einer
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 7 – Drucksache 17/11416
glaubwürdigen und unabhängigen Quelle stammen würden
und für die Überprüfung geeignet seien.
Es handele sich beim letzteren Verfahren um Dokumente
und Daten (Internetadresse, Telefonnummer etc.), die ohne-
hin im Anschluss an die Kundenidentifizierung für die ge-
mäß § 3 Absatz 1 Nummer 3 GwG durchzuführende kon-
tinuierliche Überwachung der Geschäftsbeziehung („Moni-
toring“) mit heranzuziehen seien. Der Verpflichtete habe
jedoch für die interne und externe Revision zu dokumen-
tieren, welche zusätzlichen Maßnahmen er getroffen habe.
Soweit die zusätzlich getroffenen Maßnahmen Zweifel an
der Identität des Vertragspartners ergäben, etwa dadurch,
dass die Kopie des Personalausweises manipuliert worden
sei, sei die Geschäftsbeziehung vom Verpflichteten entspre-
chend § 3 Absatz 6 ungeachtet anderer gesetzlicher oder
vertraglicher Bestimmungen durch Kündigung oder auf an-
dere Weise unverzüglich zu beendigen.
Alle Fraktionen machten deutlich, dass sie es für sehr hilf-
reich halten würden, eine medienbruchfreie und zugleich
sichere Identifizierung des Kunden zusätzlich dadurch zu
fördern, dass mittelfristig von der Verordnungsermächti-
gung nach § 4 Absatz 4 Satz 2 GwG Gebrauch gemacht
werde und die Industrie hierzu entsprechende Vorschläge
für sichere Identifizierungsverfahren unterbreiteten. Diese
Norm ermögliche, dass das Bundesministerium der Finan-
zen in Abstimmung mit dem Bundesministerium des Innern
durch Rechtsverordnung weitere Dokumente bestimmen
könne, die gemäß § 4 Absatz 4 Satz 1 GwG zur Überprü-
fung der Identität geeignet seien.
Ebenfalls solle von der Bundesregierung geprüft werden, ob
der für die Eröffnung des Spielerkontos nach § 9b Absatz 2
Satz 3 Nummer 2 GWG eingeschlagene Weg auch für die
übrigen Verpflichteten dieses Gesetzes sicher, rechtlich
gangbar und vor dem Hintergrund geeignet sei, das sowohl
der gesamte nationale und grenzüberschreitende Zahlungs-
verkehr als auch der Kauf von Waren und Gütern sowie die
Inanspruchnahme von Dienstleistungen von diesem verän-
derten Kundenannahmeprozess betroffen sei. Ziel solle sein,
angesichts der Zunahme elektronischer Kommunikations-
formen weitere medienbruchfreie Identifikationsmöglich-
keiten zuzulassen. Da die Erscheinungsformen technischer
Kommunikationsmöglichkeiten einem rasanten und stetigen
Wandel unterworfen seien, die zum Teil spezieller techni-
scher Natur seien und einen entsprechenden technischen
Sachverstand erforderten, sei die bereits im Gesetz veran-
kerte Rechtsverordnungsermächtigung hierfür ein geeigne-
tes Instrument.
Alle Fraktionen forderten die Bundesregierung auf, dabei
einerseits unter geldwäscherechtlichen Aspekten das Ziel
einer geordneten und kontrollierten Abwicklung von Trans-
aktionen und andererseits informationstechnisch und daten-
schutzrechtlich sicherzustellen, dass auch bei der Nutzung
moderner Informationstechniken die Präventionsziele des
Geldwäschegesetzes durchgesetzt würden. Im Geschäftsbe-
reich des Bundesministeriums des Innern sei das Bundesamt
für die Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) einge-
richtet, das gemäß § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 des Ge-
setzes über das Bundesamt für Sicherheit in der Informa-
tionstechnik (BSIG) die Aufgabe habe, Untersuchungen
insbesondere von informationstechnischen Verfahren und
Geräten für die Sicherheit in der Informationstechnik (IT-
Sicherheitsprodukte) zu entwickeln. Das BSI könne mit
Verlässlichkeit beurteilen, welche von der Industrie vorge-
schlagenen elektronischen Identifizierungsmöglichkeiten
nach dem heutigen Stand der Technik als sicher und zuver-
lässig angesehen werden könnten.
Die Förderung weiterer medienbruchfreier Identifizierungs-
möglichkeiten durch eine Rechtsverordnung hänge nach
Ansicht aller Fraktionen maßgeblich davon ab, dass die
Industrie mit konkreten Vorschlägen initiativ werde und
geldwäsche- sowie datenschutzrechtlich verträgliche techni-
sche Verfahren entwickele, die vom BSI entsprechend be-
wertet werden würden.
Anforderungen an Zahlungskonten und Transparenz
der Zahlungsströme
Nach dem Gesetzentwurf seien alle verbreiteten unbaren
Zahlungsmethoden (Überweisung, Lastschrift, Kartenzah-
lung) einschließlich der Nutzung von E-Geld für Zahlungen
auf ein Spielerkonto zulässig. Alle Fraktionen unter-
strichen jedoch, Voraussetzung sei, dass diese Zahlungen an
den Betreiber des Onlineglücksspiels über ein ordnungsge-
mäß identifiziertes Zahlungskonto des Spielers erfolgten.
Anonyme Prepaid-Karten, auf denen E-Geld gespeichert ist,
seien als Zahlungsmittel im Gesetzesentwurf folgerichtig
ausgeschlossen. Grund hierfür sei das mit diesem Produkt
verbundene hohe Geldwäscherisiko, von dem auch der Ge-
setzgeber ausgehe (vgl. Bericht des Finanzausschusses vom
1. Dezember 2011 zum Entwurf eines Gesetzes zur Opti-
mierung der Geldwäscheprävention, Drucksache 17/8043).
Die Risiken des Glücksspiels im Internet seien in der Be-
gründung zum Gesetzesentwurf dargelegt und in der Anhö-
rung durch Sachverständigen des Bundeskriminalamts, der
Landeskriminalämter, von Generalstaatsanwalt Scarpinato,
den Vertretern von Tax Justice Network sowie der Universi-
tät Hamburg auch unter Verweis von Risikobewertungen
von Europol bestätigt worden.
Es wäre gerade bei der vorliegenden Fallkonstellation ein
fragwürdiges Ergebnis, wenn ein unter dem Blickwinkel der
Geldwäsche risikoreiches Zahlungsprodukt für das Online-
glücksspiel genutzt werden könne, das bereits unabhängig
vom eingesetzten Zahlungsmittel des Spielers unter Geld-
wäschegesichtspunkten mit erheblichen Risiken verbunden
sei. Eine Duplizierung der Geldwäscherisiken wäre die
zwingende Folge.
Nach § 1 Absatz 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes so-
wie Artikel 4 Nummer 14 der Richtlinie 2007/64/EG sei
„ein Zahlungskonto ein auf den Namen eines oder mehrerer
Zahlungsdienstnutzer lautendes (…) Konto“, das für die
Ausführung von Zahlungsvorgängen genutzt werde. Dem-
entsprechend würden hierunter auch E-Geld-Konten fallen,
bei denen eine Identifizierung und Feststellung der Identität
des Vertragspartners durchgeführt worden sei. Konten ano-
nymer Prepaid-Cards lauteten jedoch gerade nicht auf den
Namen des Karteninhabers, sondern seien lediglich einer
Prepaid-Kartennummer zugeordnet. Die Identität des Kar-
teninhabers sei dem emittierenden E-Geld-Institut nicht be-
kannt.
von Sicherheitsrisiken bei Anwendung der Informa-
tionstechnik durchzuführen sowie Sicherheitsvorkehrungen,
Nach dem Gesetzentwurf seien alle verbreiteten unbaren
Zahlungsmethoden (Überweisung, Lastschrift, Kartenzah-
Drucksache 17/11416 – 8 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
lung) einschließlich der Nutzung von E-Geld für Zahlungen
auf ein Spielerkonto zulässig. Voraussetzung sei jedoch,
dass diese Zahlungen an den Betreiber des Onlineglücks-
spiels über ein ordnungsgemäß identifiziertes Zahlungs-
konto des Spielers erfolgten. Davon könne bei der Führung
eines Zahlungskontos durch einen lizenzierten Zahlungs-
dienstleister mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Euro-
päischen Union ausgegangen werden, der den Kundensorg-
faltspflichten nach den Regeln des Sitzlandes unter Um-
setzung der EU-Vorgaben der Richtlinie 2007/64/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November
2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt sowie der
Richtlinie 2005/60/EG zur Verhinderung der Nutzung des
Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terro-
rismusfinanzierung („3. Geldwäsche-Richtlinie“) genüge.
Mit der Zahlung des Spielers an den verpflichteten Glücks-
spielanbieter von einem Zahlungskonto bei einem Zah-
lungsdienstleister solle auch dem erhöhten Risiko Rechnung
getragen werden, dass beim Onlineglückspiel kein persön-
licher Kontakt zwischen Spieler und Anbieter stattfinde.
Durch den fehlenden persönlichen Kontakt werde eine ord-
nungsgemäße Identifizierung und Verifizierung der Identität
erschwert. Die Zahlung über ein ordnungsgemäß identifi-
ziertes Zahlungskonto erleichtere die Identifizierung und
Verifizierung in solchen Fällen, da sich dadurch signifikant
die Wahrscheinlichkeit erhöhe, dass die identifizierte Person
tatsächlich der Vertragspartner sei. Vor diesem Hintergrund
fordere das GwG bereits nach geltender Rechtslage, dass
unter bestimmten Voraussetzungen bei so genannten non
face-to-face-Kontakten die erste Transaktion unmittelbar
von einem Konto erfolge, das auf den Namen des Vertrags-
partners bei einem Zahlungsdienstleister eröffnet worden
sei (§ 6 Absatz 2 Nummer 2 Satz 2 GwG). Alle Fraktionen
unterstrichen, dass eine solche Verifizierung mit Prepaid-
karten-Konten, die lediglich „Schattenkonten“ seien, nicht
möglich sei.
Darüber hinaus solle mit der Nutzung eines ordnungsgemäß
identifizierten Zahlungskonto gewährleistet werden, dass
Zahlungsströme nachverfolgt und einer bestimmten Person
(dem Spieler) zugeordnet werden könnten. Prepaid-Karten
würden weder erkennen lassen, woher das darauf gespei-
cherte Geld stamme noch von wem es stamme. Auch könne
nicht nachvollzogen werden, ob der Spieler auch der Inha-
ber des E-Gelds sei. Transparenz über die Zahlungsströme
des Spielers könne auf diese Weise nicht hergestellt werden.
Änderungsanträge
Die Koalitionsfraktionen legten einen Änderungsantrag
zur Zulassung einer spezifischen Onlineidentifizierung der
Spieler bei Eröffnung eines Spielerkontos vor.
Dem stimmte der Ausschuss mit den Stimmen der Frak-
tionen CDU/CSU, FDP und DIE LINKE. gegen die Stim-
men der Fraktion der SPD bei Stimmenthaltung der Frak-
tion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zu.
Zudem legten die Koalitionsfraktionen einen Änderungs-
antrag zur Herausnahme der Änderung der Gewerbeord-
nung aus diesem Gesetzgebungsverfahren und zur Ände-
rung der Prüfungsberichtsverordnung vor.
Entschließungsantrag der Fraktion der SPD
Zudem legte die Fraktion der SPD einen Entschließungs-
antrag vor, mit dem der Beschluss des Finanzausschusses
angestrebt wurde, Folgendes festzustellen:
„Zahlreiche Indikatoren legen nahe, dass Deutschland ein
attraktives Ziel für die internationale Organisierte Krimina-
lität ist, wenn es darum geht, ihre Gewinne in den legalen
Geldkreislauf einzuschleusen. Nach Schätzungen der
OECD werden in der Bundesrepublik Jahr für Jahr krimi-
nelle Gelder in Höhe von bis zu 57 Milliarden Euro gewa-
schen.
Ein entscheidender Kritikpunkt, den die internationale
Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)
in ihrem – aus deutscher Sicht verheerenden – Prüfbericht
vom Februar 2010 hervorhob, war die mangelnde Effizienz
der Aufsichtsstrukturen im Nichtfinanzsektor. Im selben
Jahr wurde gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsver-
fahren eingeleitet wegen unzureichender Umsetzung der
Dritten EU-Geldwäscherichtlinie.
Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen stellte das Bun-
desministerium der Finanzen im November 2010 fest, dass
die Bundesländer die geldwäscherechtlichen Vorschriften
im Nichtfinanzbereich seit 1993 nicht umsetzen, und unter-
strich, dass der Bund die Einhaltung des Geldwäschege-
setzes „mit den Instrumenten des Grundgesetzes erzwin-
gen“ könne.
Trotz mehrfacher Rechtsänderungen und verwaltungssei-
tiger Anstrengungen gelang es bisher noch nicht, in
Deutschland ein System zur Vorbeugung von Geldwäsche
zu etablieren, das internationalen Standards genügt. Der
vorliegende Gesetzentwurf beschränkt sich auf die Einbe-
ziehung des Onlineglücksspiels in den Anwendungsbereich
des Geldwäschegesetzes. Weiteren Handlungsbedarf zeigen
jedoch die Stellungnahme des Bundesrates wie auch die
Sachverständigenanhörung des Finanzausschusses zum Re-
gierungsentwurf auf.
So ist besorgniserregend, dass die Länder hinsichtlich der
Geldwäscheaufsicht über Finanzunternehmen und Versiche-
rungsvermittler nicht nur auf Zuständigkeitsüberschneidun-
gen mit dem Bund verweisen, sondern letztlich auch die
hierfür notwendige Expertise der Landesbehörden vernei-
nen.
Als föderaler Staat braucht Deutschland eine langfristig aus-
gerichtete, transparente und effiziente Arbeitsteilung zwi-
schen Bund und Ländern, die in allen Wirtschaftsbereichen,
die mit Geldwäscherisiken konfrontiert sind, funktionie-
rende Präventionsstrukturen sicherstellt.
Überdies existieren dort, wo der Präventionsgedanke des
Geldwäschegesetzes an seine Grenzen stößt, nach wie vor
gravierende Defizite bei der Ermittlung und Verfolgung von
Geldwäschestraftaten. Insbesondere Spielhallen, der Spiel-
form mit dem größten Marktanteil, wird immer wieder ein
hohes Geldwäscherisiko attestiert. Zahlreiche Experten for-
dern deshalb, ihren Betrieb wirksamer zu regulieren.“
Daraus ableitend strebte der Entschließungsantrag die Auf-
forderung an die Bundesregierung an,
„1. das vorliegende Vorhaben in die Evaluierung des Geset-
Dem stimmte der Ausschuss mit den Stimmen aller Frak-
tionen zu.
zes zur Optimierung der Geldwäscheprävention und
seiner Umsetzung einzubeziehen. Dabei ist auch zu prü-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 9 – Drucksache 17/11416
fen, ob Aufsichtsüberschneidungen, -lücken oder -defi-
zite existieren. Bei Bedarf soll die Bundesregierung er-
gänzende Maßnahmen zur Verbesserung der Geld-
wäscheprävention in Deutschland vorschlagen,
2. sich auf europäischer und internationaler Ebene ver-
stärkt dafür einzusetzen, die geltenden Standards zur
Geldwäscheprävention im Sinne einer effektiven und
handhabbaren Anwendungspraxis weiterzuentwickeln
und sich mit Nachdruck für deren Einhaltung einzuset-
zen,
3. eine international koordinierte Strategie zur Eindäm-
mung des nicht oder unzureichend regulierten Angebots
von Onlineglücksspielen zu entwickeln und voranzu-
treiben sowie
4. in Abstimmung mit den Ländern die deutsche Öffent-
lichkeit verstärkt über die rechtlichen Risiken und er-
höhten Suchtpotentiale illegaler Onlineglücksspiele auf-
zuklären.“
Ferner strebte der Entschließungsantrag den Appell an die
Parlamente und Regierungen der Länder an,
„1. den Betrieb von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit
strikter zu regulieren und dabei dem notwendigen Spie-
ler- und Jugendschutz ebenso Rechnung zu tragen wie
der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Geldwä-
sche,
2. auf eine effektive Gewerbeaufsicht der Betreiber von
Spielhallen hinzuwirken und
3. auch im Interesse der Geldwäschebekämpfung illegale
Glückspielangebote in Deutschland wirksam einzudäm-
men.“
Die Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP ver-
wiesen bezüglich dieses Entschließungsantrags der Fraktion
der SPD auf die bisher fraktionsübergreifend konsensuale
Herangehensweise an das Thema „Geldwäsche“ und zeig-
ten sich verwundert, dass dieser Antrag strittig eingebracht
werde. Vielmehr strebten die Koalitionsfraktionen wie auch
die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN an, gemeinsame
Positionen in diesem Bericht des Finanzausschusses darzu-
legen. Aus Sicht der Koalitionsfraktionen seien all die im
Entschließungsantrag genannten Punkte in oben dargeleg-
tem Berichtsteil enthalten. Daher sei der Entschließungsan-
trag abzulehnen.
Zudem machten die Koalitionsfraktionen deutlich, dass das
Internet nur sehr begrenzt regulierbar sei. Man habe nur Zu-
griff auf Unternehmen, die in Deutschland registriert seien.
Zudem läge es in der Natur des Menschen, zu spielen und
möglicherweise auch zu wetten. Da gehöre Onlineglücks-
spiel natürlich dazu. Der Gesetzgeber müsse sich dem
stellen und diesen Wunsch in einen regulierten Bereich mit
20 Lizenzen, entsprechenden Gewinnquoten und ähnlichem
lenken, anstatt mögliche Sucht- und auch Geldwäsche-
problematiken im nicht regulierten Bereich nicht fassen zu
können. Der regulierte Bereich sei dem deutlich vorzuzie-
hen. Mit dem vorliegenden Gesetz mit der Möglichkeit, sich
vorab elektronisch zu identifizieren und dann in einem
zweiten Gang eine entsprechende Prüfung zu starten, sei die
richtige Weichenstellung gefunden worden.
CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der antragstellen-
den Fraktion der SPD sowie der Fraktionen DIE LINKE.
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ab.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Änderung des Geldwäschegesetzes)
Zu Nummer 5 – neu – (§ 4 Absatz 5)
Durch das Gesetz zur Optimierung der Geldwäschepräven-
tion vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2959 ff.) wurden
die besonderen Sorgfaltspflichten im Zusammenhang mit
politisch exponierten Personen auch auf wirtschaftlich Be-
rechtigte ausgedehnt (§ 6 Absatz 2 Nummer 1 GwG). Damit
haben die Verpflichteten nicht mehr nur bei ihrem Vertrags-
partner, sondern auch, soweit vorhanden, bei dem wirtschaft-
lich Berechtigten abzuklären, ob es sich um eine politisch
exponierte Person handelt. Dabei treten häufig Namens-
gleichheiten auf. Folglich bedarf es in einer Vielzahl von
Fällen neben dem Namen weiterer Identifizierungsmerk-
male, um die tatsächlich politisch exponierten Personen
treffsicher bestimmen und von bloßen nicht verwandten
„Namensvettern“ unterscheiden zu können. Dies wird der-
zeit in § 4 Absatz 5 Satz 1 GwG nicht ausreichend berück-
sichtigt. Die Vorschrift sieht nämlich für die Erhebung
weiterer Identifizierungsmerkmale ein im Einzelfall be-
stehendes erhöhtes Risiko der Geldwäsche oder der Terroris-
musfinanzierung vor. Aus der Eigenschaft als politisch ex-
ponierte Person kann gerade ein solches erhöhtes Risiko her-
rühren; dazu muss jedoch zunächst festgestellt sein, ob der
wirtschaftlich Berechtigte eine politisch exponierte Person
ist. Entsprechend erlaubt es der neue § 4 Absatz 5 Satz 2
GwG, dass neben dem Namen auch das Geburtsdatum, der
Geburtsort und die Anschrift wirtschaftlich Berechtigter in
jedem Fall erhoben werden können.
Zu Nummer 6 – neu – (§ 6 Absatz 2 Nummer 2 Satz 2)
Die in § 6 Absatz 2 Nummer 2 Satz 2 vorgenommen Ände-
rungen passen den Wortlaut an die Zahlungsdienstericht-
linie 2007/64/EG an, die in Deutschland durch das
Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) umgesetzt worden
ist. Ebenfalls sind diese Änderungen durch § 9c Absatz 3
GWG – neu – erforderlich. Zahlungen des Vertragspartners
an den Verpflichteten müssen nicht mehr ausschließlich
über einen Zahlungsweg erfolgen, bei dem nur Kreditinsti-
tute als Zahlungsdienstleister fungieren. Auch Zahlungsins-
titute und E-Geld-Institute können, soweit sie befugt sind,
Zahlungskonten im Sinne des § 1 Absatz 3 ZAG zu führen,
diese Zahlungsdienste erbringen. Zahlungskonten müssen
jedoch auf den Namen des Vertragspartners lauten. Dement-
sprechend fallen hierunter auch E-Geld-Konten, bei denen
eine Identifizierung und Feststellung der Identität des Ver-
tragspartners durchgeführt worden ist. Bei der Ausgabe von
anonymen Prepaid Cards, auf denen E-Geld geladen wor-
den ist, ist dies jedoch nicht der Fall.
Zu Nummer 8
Zu § 9a Absatz 7 Nummer 2
Mit der Formulierung „veranstaltet oder vermittelt“ soll
Der Ausschuss lehnte den Entschließungsantrag der Frak-
tion der SPD mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen der
eine Anpassung an die glücksspielrechtlichen Begriffe in
diesem Gesetz erreicht werden. Der Gesetzesentwurf ver-
Drucksache 17/11416 – 10 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
wendet die Wörter „Veranstaltung und Vermittlung von
Glücksspielen“ bereits an anderer Stelle, etwa in § 1 Absatz
5 GwG oder in § 2 Absatz 1 Nummer 12.
Zu § 9b Absatz 2 – neu –
Absatz 2 trägt der Tatsache Rechnung, dass Geschäftsbezie-
hungen heutzutage nicht mehr schwerpunktmäßig dadurch
begründet werden, dass der Vertragspartner physisch prä-
sent ist. Geschäftsbeziehungen werden mit zunehmender
Tendenz über das Internet begründet. Dies betrifft sowohl
den nationalen und grenzüberschreitende Zahlungsverkehr
ebenso wie den Kauf von Waren und Gütern. Bei der Teil-
nahme am Glücksspiel im Internet und der Einrichtung von
Spielerkonten, die Voraussetzung für die Teilnahme am
Glücksspiel im Internet sind, gilt dies sogar fast ausnahms-
los.
In diesen Absatz aufgenommene ergänzende onlinespezi-
fische Vorgaben zur Identifizierung und Verifizierung des
Spielers sollen diesem veränderten Kundenannahmeprozess
unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben der
Richtlinie 2005/60/EG Rechnung tragen. Artikel 13 Absatz 2
dieser Richtlinie sieht zwar jeden Fall, in denen der Kunde
zur Feststellung der Identität nicht physisch präsent ist, als
Fallkonstellation mit hohem Geldwäscherisiko an, der ver-
stärkte Sorgfaltspflichten gegenüber dem Kunden auslöst.
Diesem hohen Risiko kann jedoch nach diesen europarecht-
lichen Vorgaben mit zusätzlichen Maßnahmen begegnet
werden, indem u. a. die Kundenidentität durch zusätzliche
Dokumente, Daten oder Informationen nachgewiesen wird
und die zuständige Behörde den Verpflichteten hierzu Krite-
rien, etwa im Rahmen von Verwaltungsvorschriften, an die
Hand gibt. Soweit die Geschäftsbeziehung und der damit
verbundene Identifizierungs- und Verifizierungsprozess be-
züglich des Vertragspartners in Echtzeit durchgeführt und
dabei nur auf der Grundlage einer Kopie eines gültigen Aus-
weises nach § 4 Absatz 4 Nummer 1 GwG begründet wer-
den und die Angaben nach § 4 Absatz 3 Nummer 1 GwG er-
hoben sind, können die von der Richtlinie 2005/60/EG ge-
forderten zusätzlichen Maßnahmen auch dadurch vom Ver-
pflichteten erbracht werden, dass unverzüglich nach
Begründung dieser Geschäftsbeziehung die Überprüfung
der Identität nach Maßgabe des § 6 Absatz 2 Nummer 2
Satz 1, etwa durch die Nutzung des Post-Ident-Verfahrens
wiederholt oder aber auf der Grundlage von zusätzlichen
Dokumenten, Daten oder Informationen vorgenommen
wird, die von einer glaubwürdigen und unabhängigen
Quelle stammen und für die Überprüfung geeignet sind. Es
handelt sich beim letzteren Verfahren um Dokumente und
Daten (Internetadresse, Telefonnummer etc.), die ohnehin
im Anschluss an die Kundenidentifizierung für die gemäß
§ 3 Absatz 1 Nummer 3 GwG bzw. § 25c Absatz 2 KWG
durchzuführende kontinuierliche Überwachung der Ge-
schäftsbeziehung herangezogen werden.
Zu § 9d
Bei den Änderungen handelt es sich um redaktionelle Kor-
rekturen.
Zu Nummer 10 – neu – (§ 13 Absatz 1)
rung der Geldwäscheprävention ergänzte zusätzliche Mel-
depflicht in § 11 Absatz 1 Satz 2 GwG gleichermaßen durch
die Freistellung von der Verantwortlichkeit umfasst sein
soll.
Zu Nummer 11 (§ 16 GwG)
Zu den Buchstaben a und c (Absatz 1 und 3 Satz 1)
Es handelt sich um redaktionelle Folgeänderungen, welche
die Einfügung von Nummer 8a in § 16 (vgl. Buchstabe b)
reflektieren.
Zu Buchstabe b (Absatz 2 Nummer 8a – neu)
Die Erweiterung des Kreises der Verpflichteten um die Ver-
anstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet soll
mit einer Klärung der Zuständigkeiten begleitet werden.
Dabei soll die geldwäscherechtliche Zuständigkeit der
glücksspielrechtlichen Zuständigkeit folgen. Dies ist insbe-
sondere in den Fällen unabdingbar, in denen nach § 9a Ab-
satz 1 und 2 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) vom
15. Dezember 2011 die Behörde eines Landes im länderein-
heitlichen Verfahren Erlaubnisse oder Konzessionen mit
Wirkung für alle Länder erteilt und diese gemäß § 9a Ab-
satz 3 GlüStV auch gegenüber dem Erlaubnis- und Konzes-
sionsnehmer mit Wirkung für alle Länder überwacht. In den
übrigen Fällen, in denen die glücksspielrechtlichen Zustän-
digkeiten allen Ländern verbleiben, soll dem Landesrecht
die Möglichkeit eröffnet werden, die Zuständigkeit auf eine
andere Stelle zu übertragen.
Zu Buchstabe d (Absatz 7)
§ 16 Absatz 7 soll die Harmonisierung der geldwäsche- und
glücksspielrechtlichen Anforderungen an die Identifizie-
rung von Spielern ermöglichen. Zusätzliche Voraussetzung
für die Nichtanwendung von den §§ 9a bis c ist neben einer
für Dritte nachvollziehbaren Risikoanalyse der zuständigen
Behörde im Einzelfall, ob ein geringes Risiko der Geld-
wäsche oder der Terrorismusfinanzierung vorliegt, auch,
dass die glücksspielrechtlichen Anforderungen eingehalten
sind. Die Bestimmung der zuständigen Behörde nach Ab-
satz 7 kann auch aufgrund eines Antrags des Verpflichteten
getroffen werden.
Zu Nummer 13 (§ 17 Absatz 1)
Zu Buchstabe a (zur bisherigen Nummer 7, die neue
Nummer 14)
Es wird ein Redaktionsversehen korrigiert, um die mit dem
Gesetz zur Optimierung der Geldwäscheprävention er-
gänzte zusätzliche Meldepflicht in § 11 Absatz 1 Satz 2
GwG gleichermaßen zu erfassen.
Zu Buchstabe b (die neuen Nummern 7 bis 13)
Die in § 9b Absatz 2 ergänzten onlinespezifischen Vorgaben
zur Identifizierung und Verifizierung des Spielers in Fällen,
in denen er nicht physisch präsent ist, sollen das entspre-
Bei der Änderung handelt es sich um die Korrektur eines
Redaktionsversehens, da die mit dem Gesetz zur Optimie-
chende Risiko angemessen adressieren und deren Verletzung
ist daher ebenfalls mit Bußgeldbewehrung zu sanktionieren.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 11 – Drucksache 17/11416
Zu Artikel 2 – weggefallen – (Änderung der Gewer-
beordnung) sowie Arti-
kel 2 – neu – (Ände-
rung der Prüfungs-
berichtsverordnung)
Die Neufassung des Artikels 2 ergibt sich daraus, dass § 33c
Absatz 2 Satz 2 der Gewerbeordnung durch den Entwurf
eines Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und an-
derer Gesetze (Drucksache 17/10961) geändert werden soll,
und betrifft eine redaktionelle Anpassung der Prüfungs-
berichtsverordnung. Durch die Ergänzung des Geldwäsche-
gesetzes in Form von Vorschriften für das Glücksspiel im
Internet werden zugleich besondere Sorgfaltspflichten für
die Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 und Num-
mer 2a geschaffen. Die Prüfer der Kreditinstitute haben in-
folgedessen in den einschlägigen Berichtsteilen der Jahres-
abschlussprüfungen auch über die Einhaltung dieser Vor-
gaben zu berichten und diese zu bewerten.
Berlin, den 7. November 2012
Peter Aumer
Berichterstatter
Martin Gerster
Berichterstatter
Björn Sänger
Berichterstatter
Richard Pitterle
Berichterstatter
Dr. Gerhard Schick
Berichterstatter
Bericht*