Vom 23. Oktober 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/11137
17. Wahlperiode 23. 10. 2012
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Halina Wawzyniak, Jan Korte, Nicole Gohlke, Ulla Jelpke, Petra
Pau, Jens Petermann, Raju Sharma, Dr. Petra Sitte, Frank Tempel und der Fraktion
DIE LINKE.
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Telemediengesetzes – Störerhaftung
A. Problem
Die rasanten Fortschritte im Bereich der Informationstechnologie bieten ein
breites Spektrum neuer Möglichkeiten, gerade auch für demokratische Teilhabe,
zivilgesellschaftlichen Diskurs und lebenslanges Lernen. Wesentliche Voraus-
setzung einer sozial gerechten Informationsgesellschaft ist jedoch ein möglichst
leichter und kostengünstiger Zugang zum Internet, unabhängig vom konkreten
Aufenthaltsort.
Über ortsgebundene DSL-Anschlüsse (DSL = Digital Subscriber Line) und mo-
bile Datenkommunikation (vor allem über das Universal Mobile Telecommuni-
cations System – UMTS) stehen zwar relativ leicht zugängliche und leistungs-
fähige Wege für einen Zugang zum Internet zur Verfügung. Gerade für
Menschen mit geringem Einkommen sind beide Zugangswege jedoch nur
schwer zu finanzieren. Es bedarf kaum der näheren Erörterung, warum bei einem
monatlichen Regelsatz von derzeit 374 Euro zuzüglich Kosten der Unterbrin-
gung 10 bis 20 Euro für einen DSL-Zugang ganz erheblich ins Gewicht fallen.
Infolgedessen bleibt einem nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung der Zu-
gang zum Internet erschwert. Für UMTS-Zugänge über mobile Endgeräte gilt
dies umso mehr.
Ausweislich des (N)ONLINER Atlas 2012 sind nur 54,2 Prozent der Bevölkerung
mit einem Einkommen von weniger als 1 000 Euro pro Monat Internetnutze-
rinnen und -nutzer, bei der Bevölkerungsgruppe mit einem Einkommen bis
2 000 Euro nur 66 Prozent.
Besonders für die Bildungschancen von Kindern aus einkommensschwachen Fa-
milien wirkt sich ein fehlender Internetzugang fatal aus. Denn Kinder, die auf die-
se Weise von einem Großteil des heute online und kostenfrei verfügbaren Wissens
abgeschnitten sind, haben gegenüber Kindern aus sozial bessergestellten Familien
signifikant schlechtere Möglichkeiten, zu lernen und sich zu informieren. Nicht
hinreichend verfügbare Internetzugänge verschärfen so die in Deutschland ohne-
hin weit über dem Durchschnitt vergleichbarer OECD-Staaten (OECD = Organi-
sation for Economic Co-operation and Development) liegende Abhängigkeit der
individuellen Bildungschancen vom sozialen Status der Eltern.
Ein einfacherer und insbesondere kostengünstigerer Zugang zum Internet gera-
de für sozial benachteiligte Bürgerinnen und Bürger ist daher eine Frage der so-
zialen Gerechtigkeit. Dies betrifft auch die Anerkennung der Tatsache, dass ein
Computer zum soziokulturellen Existenzminimum gehört (vgl. Bundestags-
drucksache 17/9411).
Drucksache 17/11137 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
In der Bundesrepublik Deutschland werden mehrere Millionen privater und öf-
fentlicher Funknetze (sog. WLANs – Wireless Local Area Networks) betrieben,
die grundsätzlich von jedermann in der näheren Umgebung für den Zugang zum
Internet genutzt werden könnten. Damit wäre im Grundsatz bereits heute jeden-
falls in dichter besiedelten Gebieten nahezu flächendeckend ein Internetzugang
für jeden verfügbar.
Derzeit machen jedoch die Betreiber/Betreiberinnen von drahtlosen Netzwerken
aus nachvollziehbaren Gründen die Mitnutzung ihrer Netze in aller Regel durch
Verschlüsselungsverfahren unmöglich. Wesentlicher Hintergrund hierfür ist die
derzeitige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs – BGH (vgl. insbesondere
BGH, Urteil vom 12. Mai 2010, I ZR 121/08 – „Sommer unseres Lebens“), die
eine verschuldensunabhängige Störerhaftung für rechtswidrige Handlungen
Dritter annimmt, die über ein nicht hinreichend geschütztes WLAN vorgenom-
men werden. Die sog. Störerhaftung ist auch ein erheblicher Hinderungsgrund
für die Bereitstellung öffentlicher WLAN-Zugänge durch Kommunen und öf-
fentliche Einrichtungen, da auch sie sich dem Risiko aussetzen, im Rahmen der
Störerhaftung für rechtswidrige Handlungen Dritter in Anspruch genommen zu
werden. Daher entspricht es gegenwärtig dem natürlichen Interesse von WLAN-
Betreiberinnen und -betreibern, ihre Netze so gut als möglich abzuriegeln, um
sich keinem unkalkulierbaren Haftungsrisiko auszusetzen. Besondere Gefahren
gehen in diesem Zusammenhang von Abmahnungen wegen vermeintlicher Ur-
heberrechtsverletzungen aus, deren Kosten (nebst gefordertem Schadensersatz)
oftmals vierstellige Beträge erreichen. Trotz entsprechender parlamentarischer
Initiativen (vgl. Bundestagsdrucksache 17/6483) ist bislang keine Änderung der
Gesetzeslage erfolgt. Insofern bleibt die vom Gesetzgeber in § 97a Absatz 2 des
Urheberrechtsgesetzes vorgesehene Begrenzung der Anwaltskosten für eine erste
Abmahnung auf 100 Euro in der Praxis weitgehend wirkungslos: Auch bei ge-
ringfügigen und nicht auf Einkommenserzielung angelegten Urheberrechtsver-
letzungen wird von der Rechtsprechung praktisch ausnahmslos „Gewerbs-
mäßigkeit“ angenommen.
Im Ergebnis führt insbesondere die Rechtsprechung des BGH dazu, dass Funk-
netzwerke verschlüsselt werden und für die kostenfreie Mitnutzung nicht zur
Verfügung stehen. Dies erscheint besonders misslich, wenn in Rechnung gestellt
wird, dass es für WLAN-Betreiberinnen und -betreiber durchaus eine Reihe gu-
ter Gründe geben kann, ihre Netze zur Mitnutzung zu öffnen:
– Gewerbetreibende könnten auf diese Weise ihren Kunden einen zusätzlichen
Service bieten. In Großstädten gehört dies zwar inzwischen zum Standard,
die Betreiber gehen jedoch ein letztlich unkalkulierbares Haftungsrisiko ein.
Derzeit werden erste Fälle bekannt, in denen Cafés ihre WLAN-Netze wieder
abschalten, nachdem die Abmahnkosten das wirtschaftlich erträgliche Maß
überschritten haben.
– Private könnten ihre Netze insbesondere aus sozialen Motiven heraus öffnen,
um insbesondere sozial benachteiligten Menschen den Zugang zum Internet
zu ermöglichen.
– Nachbarschaftliche Bürgernetze können sich etwa auf kommunaler Ebene
oder als freie Funknetzwerke leichter entwickeln, um die Vernetzung unter-
einander oder in weniger versorgten Regionen den Zugang zum Internet zu
verbessern.
Andere Motive für eine Verschlüsselung von WLAN-Netzen neben den skiz-
zierten Haftungsrisiken lassen sich zwar nicht in jedem Einzelfall ausschließen.
Ihnen kommt jedoch eine eher untergeordnete Bedeutung zu, zumal sich für
denkbare Nachteile jenseits des Haftungsrisikos andere – insbesondere techni-
sche – Lösungen finden lassen.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/11137
Der Zugriff fremder Mitnutzerinnen und -nutzer auf private Daten lässt sich mit-
tels allgemein verfügbarer Techniken wie Verschlüsselung der Inhalte oder mit-
tels VLANs (logisch getrennte „private“ und „öffentliche“ Netze innerhalb eines
physikalischen WLANs) problemlos ausschließen. Der Hersteller AMV Com-
putersysteme Vertriebs GmbH bietet etwa in seinen bekannten Routern der
Marke „FRITZ!Box“ eine Funktion „WLAN-Gastzugang“ an, der nur einen Zu-
griff auf das Internet bietet, aber keinen Zugriff auf das übrige private Netzwerk.
Zusätzliche Kosten für die Nutzung des Zugangs durch Dritte würden für die
WLAN-Betreiberinnen und -betreiber in aller Regel nicht anfallen, da WLAN-
Router praktisch ausschließlich mit sog. Flatrate-Tarifen, also Pauschaltarifen,
genutzt werden. Ob die vertraglichen Beziehungen zum Provider eine Mit-
nutzung zulassen, ist eine Frage des Einzelfalls; jedenfalls ist eine derartige Mit-
nutzung nicht grundsätzlich zivilrechtlich unzulässig.
B. Lösung
Um die Neigung privater und gewerblicher WLAN-Betreiberinnen und -betrei-
ber zu stärken, ihre Netze für die gelegentliche Mitnutzung durch Dritte zu öff-
nen, bedarf es einer rechtlich zuverlässigen Haftungsfreistellung. Diese muss
einerseits schuldhaftes (also vorsätzliches und fahrlässiges) Handeln umfassen;
hierzu dient die ausdrückliche Klarstellung der Rechtslage in § 8 Absatz 3
TMG-E (TMG=Telemediengesetz). Insbesondere regelungsbedürftig ist ande-
rerseits die sogenannte Störerhaftung für Unterlassung, die die Rechtsprechung
derzeit zum Anknüpfungspunkt weitreichender Haftungsrisiken macht (§ 8 Ab-
satz 4 TMG-E).
C. Alternativen
Beibehaltung der Rechtslage.
D. Kosten
Für Bund, Länder und Gemeinden sind keine Haushaltsausgaben ohne Erfül-
lungsaufwand zu erwarten.
Ein Erfüllungsaufwand im Sinne von § 2 des Gesetzes zur Einsetzung eines Na-
tionalen Normenkontrollrates ist mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen
nicht verbunden.
Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger entsteht nicht.
Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft entsteht nicht. Im Gegenteil vermindern
sich insbesondere für das Hotel- und Gastronomiegewerbe die bisherigen Haf-
tungsrisiken beim Betrieb von Funknetzwerken für Gäste.
Auswirkungen auf Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere das Verbrau-
cherpreisniveau, sind nicht zu erwarten. Es ist jedoch zu erwarten, dass die Kos-
tenbelastung der Bürgerinnen und Bürger durch Abmahnungen wegen ver-
meintlicher Urheberrechtsverletzungen reduziert werden kann.
E. Transparenz
Der konkrete Gesetzentwurf wurde von der Digitalen Gesellschaft e. V. erarbei-
tet und der Öffentlichkeit und den Fraktionen des Deutschen Bundestages zur
Nutzung übergeben.
Begründung und Beschreibung basieren im Wesentlichen auf den Ausarbeitun-
gen der Digitalen Gesellschaft e. V.
Drucksache 17/11137 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Telemediengesetzes – Störerhaftung
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Berlin, den 23. Oktober 20
Dr. Gregor Gysi und Frak
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
12
tion
Änderung des Telemediengesetzes
Dem § 8 des Telemediengesetzes vom 26. Februar 2007
(BGBl. I S. 179), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Geset-
zes vom 31. Mai 2010 (BGBl. I S. 692), werden die folgen-
den Absätze 3 und 4 angefügt:
„(3) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1)
umfasst auch gewerbliche und nichtgewerbliche Betreiber
von Funknetzwerken, die sich an einen nicht im Voraus na-
mentlich bestimmten Nutzerkreis richten (öffentliche Funk-
netzwerke).
(4) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) um-
fasst auch Ansprüche auf Unterlassung.“
Artikel 2
Inkrafttreten
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/11137
umfasst jedoch auch andere „Diensteanbieter“, nämlich ge-
und Absatz 4 TMG auch für sie gilt.
mäß § 2 Satz 1 Nummer 1 TMG alle natürlichen und juristi-
schen Personen, die eigene oder fremde Telemedien zur Nut-
zung bereithalten oder den Zugang zur Nutzung vermitteln.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.
Begründung
A. Allgemeines
Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes (BGH) zur
Haftung von Betreiberinnen und Betreibern nicht hinrei-
chend gegen Mitnutzung geschützter (umso mehr also ver-
schlüsselter) WLAN-Netze stützt sich bisher auf die Annah-
me eines Unterlassungsanspruchs. Der BGH führt hierzu
aus: „Als Störer kann bei der Verletzung absoluter Rechte
auf Unterlassung in Anspruch genommen werden, wer – ohne
Täter oder Teilnehmer zu sein – in irgendeiner Weise willent-
lich und adäquat kausal zur Verletzung des Rechts beiträgt.
… Der Betrieb eines nicht ausreichend gesicherten WLAN-
Anschlusses ist adäquat kausal für [Rechtsverletzungen], die
unbekannte Dritte unter Einsatz dieses Anschlusses bege-
hen. Auch privaten Anschlussinhabern obliegen insoweit
Prüfungspflichten, deren Verletzung zu einer Störerhaftung
führt. … Auch Privatpersonen, die einen WLAN-Anschluss
in Betrieb nehmen, ist es zuzumuten zu prüfen, ob dieser An-
schluss durch angemessene Sicherungsmaßnahmen hinrei-
chend dagegen geschützt ist, von außenstehenden Dritten für
die Begehung von Rechtsverletzungen missbraucht zu wer-
den.“ (vgl. BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 – I ZR 121/08 –
Sommer unseres Lebens, Rn. 26 bis 29).
Soll also die Störerhaftung für Rechtsverletzungen über
einen für Dritte geöffneten WLAN-Zugang ausgeschlossen
werden, so ist gesetzlich klarzustellen, dass Betreiberinnen
und -betreiber von Netzen gerade nicht auf Unterlassung in
Anspruch genommen werden können, solange sie lediglich
durch die – absichtliche oder auch nur fahrlässige – Zurver-
fügungstellung eines Internetzugangs einen unwissentlichen
Beitrag zu fremden Rechtsverletzungen leisten.
Der Ausschluss derjenigen, die einen Internetzugang zur
Verfügung stellen, für Rechtsverletzungen Dritter in An-
spruch genommen zu werden, ist Voraussetzung dafür, dass
sowohl Kommunen als auch Gewerbetreibende und Privat-
personen öffentlich zugängliche bzw. einem begrenzten Per-
sonenkreis zugängliche WLAN-Anschlüsse zur Verfügung
stellen. Dies ist ein Beitrag dazu, insbesondere sozial
schlechter gestellten Bevölkerungsteilen einen Internetzu-
gang zu ermöglichen.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Telemediengesetzes)
Zu § 8
Zu Absatz 3 (neu)
Absatz 3 stellt klar, dass auch Betreiberinnen und Betreiber
von öffentlichen WLANs als Diensteanbieter im Sinne des
§ 8 des Telemediengesetzes (TMG) anzusehen sind, sodass
die hier geregelten Haftungsfreistellungen auch für sie gel-
ten. § 8 TMG ist insbesondere auf Provider zugeschnitten,
Hierunter wären zwar bereits heute auch WLAN-Betreibe-
rinnen und - Betreiber zu subsumieren, doch ist dies bisher
umstritten, sodass die notwendige Rechtssicherheit derzeit
gerade nicht herrscht. Insbesondere hat der BGH (a. a. O.)
diese naheliegende Frage nicht erkennbar geprüft, was die
Notwendigkeit einer gesetzlichen Klarstellung unterstreicht.
Insbesondere unter Wertungsgesichtspunkten kann es jeden-
falls nicht überzeugen, dass – wie derzeit faktisch – zwar
große kommerzielle Provider von der Haftungsfreistellung
des § 8 TMG profitieren, nicht aber lokale und private Inter-
netzugangsanbieterinnen und -anbieter, die ein WLAN
nichtkommerziell oder nur als begleitende Dienstleitung
etwa in einem Café, Restaurant oder einer Buchhandlung an-
bieten („Mini-Provider“). Daher sollten sie, wie auch dieje-
nigen, welche die private Mitbenutzung eines WLAN anbie-
ten, ausdrücklich in den Anwendungsbereich des § 8 TMG
einbezogen werden.
Zu Absatz 4 (neu)
Absatz 4 erstreckt die Haftungsregelung des Absatzes 1 auf
die sogenannte Störerhaftung, indem er ausdrücklich eine
Haftungsfreistellung auch für Unterlassungsansprüche vor-
sieht.
§ 8 TMG eignet sich in besonderer Weise als Standort dieser
Regelung. § 8 Absatz 1 TMG enthält bereits die Haftungs-
freistellung für Diensteanbieter, die lediglich fremde Infor-
mationen in einem Kommunikationsnetz übermitteln oder
Zugang zur Nutzung fremder Inhalte vermitteln. Sie ist da-
mit insbesondere auf professionelle Provider zugeschnitten,
umfasst jedoch auch andere „Dienstanbieter“. Gemäß § 2
Satz 1 Nummer 1 TMG sind dies wiederum alle natürlichen
und juristischen Personen, die eigene oder fremde Tele-
medien zur Nutzung bereithalten oder den Zugang zur Nut-
zung vermitteln, also auch private und kommerzielle Betrei-
ber von Funknetzwerken. Durch Absatz 3 in der Fassung
dieses Entwurfes wird dies nochmals ausdrücklich klarge-
stellt.
Unklar ist aber bisher, inwieweit die Haftungsfreistellung
aus § 8 Absatz 1 TMG auch Unterlassungsansprüche aus-
schließt. Der BGH (a. a. O.) hat auch diese Frage nicht ge-
prüft, sondern geht allein auf den – fernliegenden, weil auf
Hosting-Provider und nicht auf Zugangsanbieter zugeschnit-
tenen – § 10 TMG ein und bezeichnet diesen (insoweit zu-
treffend) als nicht anwendbar.
Die bisherige Rechtsunsicherheit soll beseitigt werden, in-
dem die Haftungsfreistellung auch für Unterlassungsansprü-
che ausdrücklich geregelt wird. Zugleich wird durch Absatz 3
des Entwurfes eindeutig klargestellt, dass auch die Betreiber
von WLANs als Diensteanbieter im Sinne des TMG anzuse-
hen sind und das die Haftungsfreistellung nach § 8 Absatz 1