Vom 19. Oktober 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/11105
17. Wahlperiode 19. 10. 2012
Beschlussempfehlung und Bericht
des Innenausschusses (4. Ausschuss)
zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung
– Drucksache 17/10746 –
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und
weiterer aufenthaltsrechtlicher Vorschriften
A. Problem
Die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen,
sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur
Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richt-
linien 64/221/EWG, 68/369/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG,
75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG wird im Wesentlichen
durch das Freizügigkeitsgesetz/EU umgesetzt.
Der vorliegende Gesetzentwurf verfolgt das Ziel, einzelne Vorschriften der
Richtlinie 2004/38/EG, die noch nicht angemessen umgesetzt worden sind, voll-
ständig in das Freizügigkeitsgesetz/EU zu übernehmen. Die erforderliche punk-
tuelle Anpassung des Freizügigkeitsgesetzes/EU soll zugleich genutzt werden,
um Bürokratiekosten zu senken. In der Folge sind auch Vorschriften der Aufent-
haltsverordnung zu ändern.
Außerdem sind in den Gesetzentwurf zwei Artikel zur Regelung der Ermächti-
gungsgrundlage für eine Prüfungsverordnung zu den Abschlusstests der Integra-
tionskurse aufgenommen worden.
B. Lösung
Die Vorschriften des Freizügigkeitsgesetzes/EU sind anzupassen:
– Lebenspartner von Unionsbürgern werden Ehegatten von Unionsbürgern
beim Recht auf Einreise und Aufenthalt gemäß dem Freizügigkeitsgesetz/EU
gleichgestellt.
– Die Vorschrift des Artikels 35 der Richtlinie 2004/38/EG, wonach die Mit-
gliedstaaten Maßnahmen erlassen können, die notwendig sind, um die durch
diese Richtlinie verliehenen Rechte im Falle von Rechtsmissbrauch oder Be-
trug – wie zum Beispiel durch die Eingehung von Scheinehen – zu verwei-
gern, aufzuheben oder zu widerrufen, wird im Freizügigkeitsgesetz/EU um-
gesetzt.
Drucksache 17/11105 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
– Zur finanziellen Entlastung der kommunalen Verwaltung und zur Verringe-
rung von Bürokratieaufwand wird die deklaratorische Bescheinigung über
das Aufenthaltsrecht für Unionsbürger (Freizügigkeitsbescheinigung) abge-
schafft.
– Im Zusammenhang mit den genannten Änderungen werden zur Klarstellung
und Bereinigung von Unstimmigkeiten weitere technische und redaktionelle
Anpassungen im Freizügigkeitsgesetz/EU vorgenommen.
Unveränderte Annahme des Gesetzentwurfs mit den Stimmen der Fraktio-
nen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE.
bei Stimmenthaltung der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Keine.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Die kommunalen Haushalte werden durch die Abschaffung der kostenfrei aus-
zustellenden Freizügigkeitsbescheinigung entlastet.
Auf den Haushalt des Bundes ergeben sich keine Auswirkungen.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Der Erfüllungsaufwand für Unionsbürger verringert sich durch die Abschaffung
der deklaratorischen Freizügigkeitsbescheinigung.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Für die Wirtschaft entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Durch die Abschaffung der deklaratorischen Freizügigkeitsbescheinigung ver-
ringert sich der Erfüllungsaufwand der Verwaltung.
F. Weitere Kosten
Keine.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/11105
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
den Gesetzentwurf auf Drucksache 17/10746 unverändert anzunehmen.
Berlin, den 17. Oktober 2012
Der Innenausschuss
Wolfgang Bosbach
Vorsitzender
Reinhard Grindel
Berichterstatter
Rüdiger Veit
Berichterstatter
Hartfrid Wolff (Rems-Murr)
Berichterstatter
Ulla Jelpke
Berichterstatterin
Memet Kilic
Berichterstatter
gründung dazu, warum es einer gesetzlichen Neuregelung
zur Missbrauchsbekämpfung bedarf bzw. warum die vorhan-
bundesweit von 994 im Jahr 2010 auf 734 im Jahr 2011 – ein
Rückgang um 26 Prozent. Im Jahr 1999 lag die Zahl der in
dene Regelung nach § 6 Abs. 1 des Freizügigkeitsgesetzes
diesem Zweck nicht genügen soll. Denn in Punkt 6.0.6 der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum FreizügigkeitsG
heißt es: „Gemäß Artikel 35 Freizügigkeitsrichtlinie kommt
der PKS registrierten „Scheinehen“-Verdachtsfälle noch bei
4.063, d. h. mehr als fünf Mal so viele wie heute. Zwar ist von
einer amtlich nicht erfassten Dunkelziffer auszugehen, ande-
rerseits erweisen sich aber viele behördliche Verdachtsfälle
Drucksache 17/11105 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Reinhard Grindel, Rüdiger Veit,
Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Ulla Jelpke und Memet Kilic
I. Überweisung
Der Gesetzentwurf auf Drucksache 17/10746 wurde in der
195. Sitzung des Deutschen Bundestages am 27. September
2012 an den Innenausschuss federführend sowie an den
Rechtsausschuss zur Mitberatung überwiesen.
II. Stellungnahme des mitberatenden Ausschusses
Der Rechtsausschuss hat in seiner 95. Sitzung am 17. Okto-
ber 2012 mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen SPD und DIE
LINKE. bei Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN die Annahme des Gesetzentwurfs empfoh-
len.
III. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Innenausschuss hat den Gesetzentwurf in seiner
82. Sitzung am 17. Oktober 2012 abschließend beraten und
empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei
Stimmenthaltung der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN die Annahme des Gesetzentwurfs.
Der Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE. auf Aus-
schussdrucksache 17(4)583 A wurde mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der
Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
bei Stimmenthaltung der Fraktion der SPD und auf Aus-
schussdrucksache 17(4)583 B mit den Stimmen der Fraktio-
nen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Oppo-
sitionsfraktionen SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN abgelehnt.
Der Änderungsantrag auf Ausschussdrucksache 17(4)583 A
hat einschließlich Begründung folgenden Wortlaut:
In dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Freizügig-
keitsgesetzes/EU und weiterer aufenthaltsrechtlicher Vor-
schriften wird Artikel 1 Nummer 1 Buchstabe d aufgehoben.
Begründung:
In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es: „Abfragen
unter den Ländern haben eine nicht unerhebliche Zahl von
Fällen ergeben“, in denen es einen Rechtsmissbrauch im Zu-
sammenhang mit dem unionsrechtlichen Freizügigkeitsrecht
gegeben habe. Diese Angaben der Bundesländer werden
aber nicht nachvollziehbar erläutert und insbesondere nicht
in quantitativer Hinsicht konkretisiert. Es fehlt auch eine Be-
Gemeinschaftsrecht den Fall der Scheinehe …“. Ein Frei-
zügigkeitsrecht ist in nachgewiesenen Missbrauchsfällen also
auch bislang nicht entstanden.
Befürchtet werden muss aber, dass die neue ausdrückliche
Missbrauchsregelung zu einer verschärften Prüfpraxis durch
die Behörden führt und hierdurch binationale Partnerschaf-
ten mit unionsrechtlichem Bezug unzulässig verdächtigt wer-
den. Zwar heißt es in der Gesetzesbegründung, dass „syste-
matische oder anlasslose Prüfungen nicht gestattet“ sind
und „begründete Zweifel“ vorliegen müssen. Doch gelten
diese allgemeinen Vorgaben auch im Bereich des Aufent-
haltsgesetzes, und dessen ungeachtet beklagen sich Betroffe-
ne, Fachverbände und Rechtsanwältinnen und Rechtsan-
wälte immer wieder über eine zu strenge Prüfpraxis und
unberechtigte Unterstellungen so genannter „Scheinehen“
oder auch „Scheinvaterschaften“.
Zu unberechtigten behördlichen Nachforschungen könnte es
insbesondere in so genannten Rückkehrfällen kommen, d. h.
wenn deutsche Staatsangehörige von ihrem Freizügigkeits-
recht Gebrauch machen und infolgedessen das Unionsrecht
in Anspruch nehmen können, dann aber wieder nach
Deutschland zurückkehren. Nach der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs liegt in diesen Fällen unabhän-
gig vom Beweggrund des Umzugs bzw. der Rückkehr kein
Rechtsmissbrauch vor, da lediglich ein durch den EG- Ver-
trag geschützter Rechtsvorteil genutzt werde (vgl. Mitteilung
der EU-Kommission: „Hilfestellung bei der Umsetzung und
Anwendung der Richtlinie 2004/38/EG…“ vom 2.7.2009,
KOM(2009) 313 endg., S. 16, m.w.N.).
Es gibt keine verlässlichen empirischen Hinweise darauf,
dass es einen Missbrauch der aufenthalts- bzw. unionsrecht-
lichen Vorschriften durch so genannte „Scheinehen“ in
einem gesellschaftlich nennenswerten Umfang gibt. So heißt
es in dem im Mai 2012 vorgestellten Working Paper 43
„Missbrauch des Rechts auf Familiennachzug“ des Bundes-
amtes für Migration und Flüchtlinge: „Aufgrund der einge-
schränkten Aussagekraft der verfügbaren statistischen Infor-
mationen lassen sich weder verlässliche Aussagen zum
Umfang des Missbrauchs des Familiennachzugs machen,
noch zu erforderlichen Gegenmaßnahmen“ (S. 5).
Auch die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS), in der Ver-
dachtsfälle auf „Scheinehen“ im Bereich des Ausländer-
rechts erfasst werden, gibt keinerlei Anlass, von einem ge-
steigerten Rechtsmissbrauch in diesem Gebiet auszugehen.
Im Gegenteil: Die Zahl der Verdachtsfälle auf „Scheinehen“
zum Erhalt eines Visums bzw. Aufenthaltstitels sank zuletzt
das Freizügigkeitsrecht aus Gründen von Rechtsmissbrauch
im Einzelfall nicht zur Entstehung. Ausdrücklich nennt das
im Rahmen einer späteren gerichtlichen Überprüfung auch
als unbegründet.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/11105
Beim hier alleine maßgeblichen Nachzug von Drittstaatsan-
gehörigen zu Unionsangehörigen handelt es sich insgesamt
um eine sehr kleine Personengruppe. Nur etwa 5.000 Aufent-
haltskarten werden in Deutschland jährlich an drittstaatsan-
gehörige Familienangehörige von Unionsbürgerinnen und
Unionsbürgern erteilt (Ehe- und Lebenspartner und Kinder;
vgl. BT-Drs. 17/5732, Frage 6). Die Bundesregierung hat im
Übrigen auch „keine Hinweise auf signifikante Änderun-
gen“ dieser Zahl infolge des „Metock“-Urteils des EuGH
(vgl. BT-Drs. 16/13978, Frage 11a), das nach ihrer ur-
sprünglichen Ansicht „möglicherweise zu einem verstärkten
Missbrauch“ hätte führen können (BT-Drs. 16/11997, zu
Frage 12). Dem ist jedoch offenkundig nicht so, wie die in
etwa gleich bleibende Zahl erteilter Aufenthaltskarten zeigt.
Einer gesonderten Missbrauchsregelung, die das Recht auf
Familienzusammenleben infolge einer verschärften Prüf-
praxis unzulässig beeinträchtigen könnte, bedarf es deshalb
nicht.
Der Änderungsantrag auf Ausschussdrucksache 17(4)583 B
hat einschließlich Begründung folgenden Wortlaut:
In dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Freizügig-
keitsgesetzes/EU und weiterer aufenthaltsrechtlicher Vor-
schriften wird Artikel 1 Nummer 2 Buchstabe c wie folgt ge-
fasst:
„c) Absatz 6 wird wie folgt gefasst:
(6) Familienangehörigen, die nicht unter die Definition in
§ 3 Abs. 2 fallen, kann unabhängig von ihrer Staatsangehö-
rigkeit die Einreise und der Aufenthalt erlaubt werden, ins-
besondere, wenn ihnen vom primär aufenthaltsberechtigtem
Unionsbürger im Herkunftsland Unterhalt gewährt wird
oder sie mit ihm im Herkunftsland in häuslicher Gemein-
schaft gelebt haben oder wenn schwerwiegende gesundheit-
liche Gründe die persönliche Pflege des Familienangehö-
rigen durch den Unionsbürger zwingend erforderlich ma-
chen.“
Begründung:
Mit der Regelung wird Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/
EG nach Maßgabe der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs (EuGH) umgesetzt.
Bezüglich der auch von der EU-Kommission im Rahmen
eines Vertragsverletzungsverfahrens monierten unzurei-
chenden Umsetzung der Richtlinienvorgabe eines unter be-
stimmten Umständen erleichterten Nachzugs weiterer Fami-
lienangehöriger (vgl. Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie) hat die
Bundesregierung bislang auf ein ausstehendes Urteil des
EuGH in dem Verfahren „Rahman“ (Rechtssache C-83/11)
verwiesen. Dieses Urteil liegt seit dem 5.9.2012 vor und
führt zwingend zu einer Änderung des Freizügigkeitsgeset-
zes. Ein Nachzug weiterer Familienangehöriger ist nach gel-
tendem Recht nur im außergewöhnlichen Härtefall nach
Maßgabe des Aufenthaltsgesetzes möglich (§ 36 Abs. 2
AufenthG). Dies wird dem Urteil des EuGH nicht gerecht,
wonach Personen, die zu einem Unionsangehörigen in ei-
nem besonderen Abhängigkeitsverhältnis stehen, gegenüber
Drittstaatsangehörigen „in gewisser Weise bevorzugt“ be-
handelt werden müssen (Randnummer 21). Weiterhin fordert
der EuGH, dass die Einreisebedingungen für diese Gruppe
Wirksamkeit“ verlieren darf (Randnummer 24). Die überaus
hohen Hürden eines außergewöhnlichen Härtefalls nach
§ 36 Abs. 2 AufenthG entsprechen dem nicht, auch der unbe-
stimmte Hinweis in den Verwaltungsvorschriften zum Auf-
enthaltsgesetz auf diese Personengruppe in Punkt 36.2.2.9
stellt keine wirksame Erleichterung der Einreise und des
Aufenthalts dar, zumal hierdurch die grundsätzliche Anfor-
derung eines außergewöhnlichen Härtefalls nicht aufgeho-
ben wird.
Bei der Ermessensausübung nach dem neuen § 3 Abs. 6
Freizügigkeitsgesetz ist entsprechend des 6. Erwägungs-
grundes der Unionsbürgerrichtlinie insbesondere den per-
sönlichen Beziehungen und der finanziellen und physischen
Abhängigkeit der weiteren Familienangehörigen zu den hier
lebenden Unionsangehörigen Rechnung zu tragen. Sind die
Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 2 a) der Richtlinie erfüllt, ist
im Regelfall von diesem Ermessen positiv Gebrauch zu ma-
chen, um die von der Richtlinie und dem Europäischen Ge-
richtshof geforderte erleichterte Zuzugsregelung praktisch
wirksam werden zu lassen.
Die Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP beto-
nen bei der Umsetzung dieser Richtlinie die Gleichstellung
der Lebenspartner von Unionsbürgern mit Ehegatten von
Unionsbürgern beim Recht auf Einreise und Aufenthalt. Ent-
scheidend sei aber auch, notwendige Maßnahmen zur Be-
kämpfung von Missbrauch und Betrug, insbesondere zur
Verhinderung von Scheinehen, normiert zu haben. Deshalb
lehnten die Koalitionsfraktionen konsequenterweise auch
die Änderungsanträge der Fraktion DIE LINKE. ab. Schließ-
lich sei man durch die Abschaffung der Freizügigkeitsbe-
scheinigung den Forderungen der kommunalen Verbände
nachgekommen und habe damit die kommunalen Verwaltun-
gen finanziell entlastet und Bürokratieaufwand verringert.
Die Fraktion der SPD enthalte sich bei der Abstimmung zu
diesem Gesetzentwurf, weil ihr dieser, was z. B. die Frage
von Familienzusammenführung beträfe, nicht weit genug
gehe. Die Änderungsanträge der Fraktion DIE LINKE. sehe
man unterschiedlich. Dem Antrag zur Streichung der Miss-
brauchsklausel könne die Fraktion der SPD nicht so ohne
Weiteres zustimmen, möge er auch eine gewisse Berechti-
gung haben. Jedoch misstraue man nicht den Angaben der
Bundesländer. Dem Änderungsantrag der Fraktion DIE
LINKE. auf Ausschussdrucksache 17(4)583 B werde aller-
dings zugestimmt.
Die Fraktion DIE LINKE. sieht in der Umsetzung durch-
aus positive Punkte, insbesondere zur Gleichbehandlung der
Lebenspartnerschaft. Trotzdem seien insbesondere zwei
Punkte zu ändern. Beim ersten Punkt gehe es um die Miss-
brauchsregelung zur Bekämpfung angeblich bestehender
Scheinehen. Es gebe eine Studie des Bundesamtes für Mi-
gration und Flüchtlinge, in der es überhaupt keine Beweise
oder empirische Hinweise gebe, dass es zum Missbrauch
durch Scheinehen gekommen sei. Der zweite Punkt sei der
Nachzug entfernter Verwandter und Familienangehöriger.
Hier gehe es insbesondere darum, dass dieser Personenkreis
erleichtert einreisen könne, d. h. wenn die Mutter, der Vater,
die Tanten usw. krank werden, sie auch von ihren Angehöri-
gen versorgt werden könnten.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verweist auf
im Wortsinne „erleichtert“ werden müssen – und diese Vor-
gabe in der konkreten Umsetzung nicht ihre „praktische
das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland und
die Stellungnahme der Europäischen Kommission. Gleich-
Drucksache 17/11105 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
stellung der Lebenspartnerschaften und Wegfall der Frei-
zügigkeitsbescheinigung werden begrüßt. Die neue Rege-
lung zum Rechtsmissbrauch werde abgelehnt. Auch die
Rechte der Familienangehörigen würden zu restriktiv behan-
delt. Ebenso sei die unbefristete Wiedereinreisesperre nicht
verhältnismäßig und werde nach Ansicht der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auch keinen Bestand vor dem
Europäischen Gerichtshof haben.
Berlin, den 17. Oktober 2012
Reinhard Grindel
Berichterstatter
Rüdiger Veit
Berichterstatter
Hartfrid Wolff (Rems-Murr)
Berichterstatter
Ulla Jelpke
Berichterstatterin
Memet Kilic
Berichterstatter