Vom 1. Dezember 2009
Deutscher Bundestag Drucksache 17/108
17. Wahlperiode 01. 12. 2009
Antrag
der Abgeordneten Swen Schulz (Spandau), Katja Mast, Olaf Scholz, Dr. Ernst Dieter
Rossmann, Dr. Hans-Peter Bartels, Klaus Barthel, Willi Brase, Ulla Burchardt,
Michael Gerdes, Iris Gleicke, Klaus Hagemann, Christel Humme, Oliver Kaczmarek,
Daniela Kolbe (Leipzig), Ute Kumpf, Thomas Oppermann, Florian Pronold,
René Röspel, Marianne Schieder (Schwandorf), Andrea Wicklein, Dagmar Ziegler,
Dr. Frank-Walter Steinmeier und der Fraktion der SPD
Durch Vorrang für Anerkennung Integration stärken –
Anerkennungsgesetz für ausländische Abschlüsse vorlegen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die Regelungen zur Anerkennung im Ausland erworbener beruflicher und aka-
demischer Abschlüsse in Deutschland sind unzureichend. Die Vielfalt vonein-
ander abweichender Regelungen des Bundes, der Länder und der Europäischen
Union, die resultierenden zersplitterten Zuständigkeiten und die uneinheitliche
Verwaltungspraxis der Länder führen zu unübersichtlichen sowie langwierigen
Anerkennungsverfahren. Die Intransparenz und Ineffizienz haben zur Folge,
dass Potenziale und Qualifikationen in Deutschland lebender Menschen mit
Migrationshintergrund selten anerkannt, oft abgewertet oder auch gar nicht erst
wahrgenommen werden. Diese Situation ist aus Sicht der qualifizierten Zuwan-
derinnen und Zuwanderer nicht hinnehmbar. Deutschland wird damit den An-
sprüchen einer modernen Integrationspolitik nicht gerecht und verschenkt
zudem dringend benötigte Qualifikationspotenziale zur Sicherung seiner Wett-
bewerbsfähigkeit und seines künftigen Wohlstands.
Eine unüberschaubare Zahl unterschiedlicher Anerkennungsstellen ist mit den
vielfältigen Anerkennungsverfahren befasst, auch weil der konkrete Verfah-
renszugang von zahlreichen persönlichen wie sachlichen Merkmalen abhängt.
Dazu gehören berufsspezifische Differenzierungen, der Zweck der angestreb-
ten Anerkennung, vor allem aber auch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Migrantengruppe sowie das Bundesland, in dem der Antragsteller lebt. So exis-
tieren unterschiedliche Verfahren für reglementierte Berufe, in denen die Be-
rufsausübung eine staatliche Anerkennung voraussetzt, und nichtreglementierte
Berufe, in denen das nicht erforderlich ist. Auch der beabsichtigte Zweck der
Anerkennung, etwa eine der Qualifikation entsprechende Tätigkeit aufnehmen
zu wollen (berufliche Anerkennung, Arbeitsmarktintegration) oder eben einen
Zugang zu einem weiterführenden Hochschulbildungsgang zu erhalten (akade-
mischer Zweck), führt zu unterschiedlichen Regelungen. Zudem besteht in
Deutschland kein genereller Rechtsanspruch auf Durchführung eines Anerken-
nungsverfahrens. Lediglich Spätaussiedler und Spätaussiedlerinnen können
grundsätzlich für jeden Abschluss ein Anerkennungsverfahren durchlaufen
(Bundesvertriebenengesetz). EU-Bürgerinnen und - Bürger sind etwa in regle-
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mentierten Berufen durch das Recht auf Teilanerkennung bevorzugt (Richtlinie
2005/36/EG – Anerkennungsrichtlinie), in anderen Bereichen aber wie etwa
der dualen Berufsausbildung wieder nicht. Aufgrund fehlender vergleichbarer
Regelungen sind die Schwierigkeiten bei der Anerkennung beruflicher und
akademischer Abschlüsse für Drittstaatsangehörige erfahrungsgemäß am größ-
ten. Lediglich indirekt eröffnet die Anerkennungsrichtlinie hier dann einen ab-
geleiteten Anerkennungsanspruch für Drittstaatsangehörige gegenüber einem
EU-Mitglied, wenn ein anderes EU-Mitglied bereits die Gleichwertigkeit aner-
kannt und der Antragsteller dort mindestens drei Jahre den Beruf auch ausgeübt
hat. Im Hochschulbereich stellt die 1997 auf Initiative des Europarats und der
UNESCO verabschiedete Lissabonner Anerkennungskonvention allgemeine
Grundsätze über die Anerkennung von Studienleistungen und Abschlüssen in
Europa auf. Deutschland hat die Konvention 2007 ratifiziert. Insbesondere für
länger zurückliegende Studienleistungen und Abschlüsse von Bürgerinnen und
Bürgern aus den Unterzeichnerstaaten bietet die Konvention weiterhin eine
wichtige Anerkennungsgrundlage. Sie enthält zudem einen wichtigen eigen-
ständigen Anspruch auf eine Zeugnisbewertung. Die gegenwärtigen Bemühun-
gen zur Schaffung eines europäischen Hochschulraums können einen wichtigen
Beitrag leisten, die Anerkennung von Studienleistungen und Abschlüssen künf-
tig deutlich zu vereinfachen. Dazu gehören sowohl die Initiative zu einem
bildungsübergreifenden Europäischen Qualifikationsrahmen wie auch die euro-
paweite einheitliche und verantwortungsbewusste Umstellung auf ein punkte-
basiertes zweistufiges Abschlusssystem im Zuge des Bologna-Prozesses.
Aufgrund der intransparenten Regelungsvielfalt im bestehenden Anerken-
nungssystem ist allein die Identifizierung der im Einzelfall zuständigen Aner-
kennungsstelle eine kaum zu bewältigende Herausforderung. Eine effektive
Beratung und Betreuung der Antragsteller ist kaum zu gewährleisten. Die An-
erkennungspraxis orientiert sich nicht an gemeinsamen Standards oder Krite-
rien für die Entscheidungspraxis, so dass eine länderübergreifend verbindliche
Anerkennungsentscheidung unmöglich ist. Eine statistisch fundierte Bewertung
der Anerkennungspraxis ist ebenfalls erschwert, da die Anerkennungsstellen
keine entsprechenden differenzierten Statistiken führen und bisher auch nicht
evaluiert worden sind. Es existieren somit zur Frage der Anerkennung ausländi-
scher beruflicher und akademischer Qualifikationen keine amtlichen oder be-
lastbaren Statistiken.
Da in Deutschland auch keine systematische Erhebung der Qualifikationen von
Zuwanderern bei der Einreise erfolgt, liegen weder über Art und Umfang aus-
ländischer Qualifikationen noch über Anerkennungsverfahren Daten vor. Im
Wesentlichen ausgehend von den Ergebnissen des Mikrozensus 2007 kann der
Handlungsbedarf quantitativ geschätzt werden. Demnach hatten rund 2,8 Mil-
lionen Menschen mit Migrationshintergrund vor ihrer Einreise nach Deutsch-
land eine berufliche Qualifikation im Ausland erworben. Von diesen gaben
800 000 Zuwanderinnen und Zuwanderer an, über einen (Fach-)Hochschulab-
schluss, 200 000 über eine dem Techniker/Meister vergleichbare Ausbildung
und 1,8 Millionen über einen grundständigen berufsqualifizierenden Abschluss
zu verfügen. Teilweise lagen die akademischen Abschlüsse lange zurück: bei
63 Prozent der Menschen mit Migrationshintergrund 15 Jahre und länger, nur
bei 11 Prozent fünf Jahre oder weniger. Die Erwerbslosigkeit der Menschen mit
Migrationshintergrund mit einem ausländischen akademischen Berufsabschluss
lag mit 8,3 Prozent mehr als doppelt so hoch wie der Vergleichswert für Men-
schen mit einem (Fach-)Hochschulabschluss aus Deutschland (4 Prozent).
Zudem übten nur 40 Prozent eine ihrem Qualifikationsniveau entsprechende
Beschäftigung aus.
Der Siebte Bericht über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in
Deutschland (Bundestagsdrucksache 16/7600) greift zudem die Ergebnisse ei-
ner Studie der Universität Oldenburg auf. Diese geht bundesweit von etwa
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500 000 zugewanderten Akademikerinnen und Akademikern aus, deren Quali-
fikation nicht anerkannt ist und die daher nicht ausbildungsangemessene Tätig-
keiten ausüben bzw. ausüben müssen. Auch die wenigen Studien zu Dequalifi-
zierungseffekten von Migration bestätigen diesen Eindruck: einer Studie von
Bettina Engelmann und Martina Müller aus 2006 zufolge arbeiten nur 11 Pro-
zent der Migranten in ihren erlernten Berufen. Lediglich 20 Prozent arbeiten
dabei in Vollzeit in dann überwiegend unqualifizierten Tätigkeiten. Der Groß-
teil war demnach erwerbslos. Ebenso belegt eine Pilotstudie des Bundesinsti-
tuts für Bevölkerungsforschung aus 2007, dass zwar 72 Prozent der Befragten
aus dem nichteuropäischen Ausland über einen weiterführenden Schulab-
schluss verfügten, allerdings nur 26 Prozent von ihnen auch erwerbstätig wa-
ren.
Diese Situation ist auch eine Folge der gegenwärtigen intransparenten und in-
effizienten Anerkennungspraxis in Deutschland. Damit verletzt Deutschland
die gerechtfertigte Erwartung der Zuwanderer, dass ihre durchaus erfolgreiche
bisherige Bildungsbiographie als Teil ihrer Lebensleistung angemessen respek-
tiert und anerkannt wird. Die in vielen Fällen resultierenden Dequalifizierungs-
effekte erschweren ohne Not die individuelle Integration und können bei den
zugewanderten Menschen die Wahrnehmung verstärken, diskriminiert oder gar
abgelehnt zu werden. Deshalb kommt der Bildung gerade im Rahmen einer
modernen Integrationspolitik eine zentrale Rolle für eine zügige und erfolg-
reiche individuelle, soziale, wirtschaftliche und letztlich gesellschaftliche Inte-
gration zu. Dies gilt für eine Integration durch eine aktive Bildungsteilnahme
ebenso wie für Integration auf Grundlage bereits erworbener Qualifikationen,
Fähigkeiten und Kompetenzen. Die unzureichende Anerkennungspraxis er-
zeugt so vermeidbare Deprivationserfahrungen und verringert die Aussicht auf
eine erfolgreiche individuelle Integration. Und schließlich verschenkt die unzu-
reichende Anerkennungspraxis nicht zuletzt wichtige Binnenpotenziale zur
Deckung des Bedarfs an qualifizierten Arbeitskräften. Deutschland steuert auf-
grund der demografischen Entwicklung und der deutlich sinkenden Erwerbs-
tätigenzahlen auf einen wirtschaftlichen Strukturwandel zu. Denn die weiter
auf Qualität und Kreativität angewiesene internationale Konkurrenzfähigkeit
deutscher Produkte und Dienstleistungen stellt stetig höhere Innovationsanfor-
derungen und damit zugleich qualifikatorische Anforderungen an die Beschäf-
tigten. Der künftige Wohlstand Deutschlands wird sich auch daran entscheiden,
wie die steigende Nachfrage nach qualifizierten Fachkräften gedeckt werden
kann. Deutschland kann es sich daher allein wirtschaftlich nicht leisten, auf die
inländischen Qualifikationspotenziale aller Migrantinnen und Migranten zu
verzichten.
Die wachsende Bedeutung der Frage der Anerkennung ausländischer Qualifi-
kationen zeigt sich ebenfalls daran, dass sowohl im Nationalen Integrationsplan
wie in der Qualifizierungsinitiative für Deutschland das Ziel einer Verbesse-
rung der Anerkennungspraxis aufgenommen wurde. Sowohl der Zwischenbe-
richt zum Integrationsplan vom November 2008 als auch der erste Fortschritts-
bericht zur Qualifizierungsinitiative vom Oktober 2009 begnügen sich
allerdings lediglich damit, das unstrittige Ziel zu wiederholen. Die Bundes-
regierung hat zudem in der letzten Legislaturperiode mehrere Eckpunkte für
bundesgesetzliche Regelungen vorgelegt. Dennoch konnte bisher weder auf
Bundes- noch auf Länderebene ein wesentlicher Fortschritt zu einer verbesser-
ten Anerkennungspraxis erzielt werden.
Um diese Stagnation zu überwinden ist es unverzichtbar, dass der Bund mit
einem Anerkennungsgesetz für die vom Bund regelbaren Berufsbereiche einen
Rechtsanspruch auf ein Anerkennungsverfahren vergleichbar dem in §10 des
Bundesvertriebenengesetzes einführt. Wenn zertifizierte formale berufliche
oder akademische Abschlüsse aus dem Ausland vorliegen, ist dabei der Vor-
rang der Anerkennung und Teilanerkennung festzuschreiben. Die Anerkennung
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sollte nur noch dann versagt werden können, wenn die formalen und inhalt-
lichen Voraussetzungen des ausländischen Abschlusses von denen der ver-
gleichbaren inländischen Qualifikation erheblich abweichen. Mit einer entspre-
chenden bundesgesetzlichen Regelung könnte so eine bundeseinheitliche
Gleichwertigkeitsprüfung und -feststellung gesichert werden. Dabei sind so-
wohl die Ungleichbehandlung von EU-Bürgern, Spätaussiedlern und Dritt-
staatsangehörigen einerseits sowie die für eine Anerkennung nicht notwendige
Unterscheidung von reglementierten und nichtreglementierten Berufen und
verschiedener Anerkennungszwecke andererseits soweit wie möglich zu über-
winden. Wenn eine sofortige volle Anerkennung nicht möglich ist, sollten ent-
sprechende Teilanerkennungen ausgesprochen und stets mit einem konkreten
Angebot für eine Kompetenzprüfung oder eine Anpassungsqualifizierung ver-
bunden werden. Aufzunehmen ist zudem ein ergänzender Anspruch auf eine in-
dividuelle Kompetenzfeststellung, um bei Bedarf auch nicht formal zertifizierte
Kenntnisse und Fertigkeiten der zugewanderten Menschen berücksichtigen zu
können. Hier bieten soweit möglich Nachqualifizierungsangebote, die in den
Weg einer Externenprüfung bei den Kammern nach § 43 Absatz 2 des Bundes-
berufsbildungsgesetzes (BBiG) münden, durchaus große zusätzliche Qua-
lifizierungspotenziale. Eine verbindliche und absehbare Entscheidungsfrist ist
zur verlässlichen Lebensplanung der Zuwanderer dabei ebenso unverzichtbar
wie ein dezentrales Netz kompetenter Anlauf- und Beratungsstellen. Denn der
Erfolg von Anerkennungsbestrebungen hängt entscheidend von der service-
orientierten Betreuung und Unterstützung ab, die die Zuwanderer von ihren
direkten Kontaktpersonen erfahren. Für die Akzeptanz der Anerkennungsent-
scheidungen sind ferner transparente standardisierte Verfahren und eine bun-
deseinheitliche Qualitätssicherung sicherzustellen. Hierzu gehört auch, die not-
wendigen Informationen zu den jeweiligen ausländischen Bildungssystemen
bundeseinheitlich in verlässlicher, transparenter und nutzbarer Form zusam-
menzuführen. Geboten ist schließlich eine systematische statistische Erfassung
der Anerkennungsverfahren, um anders als bisher auf verlässlicherer Datenba-
sis evaluieren und bei Bedarf nachsteuern zu können.
Der Erfolg von vereinbarten Anpassungs- oder Nachqualifizierungsmaßnah-
men wird wesentlich von der Förderung abhängen, die für die Finanzierung der
Kosten der Bildungsmaßnahme sowie bedarfsabhängig der Kosten für den Le-
bensunterhalt der Maßnahmenteilnehmer und ihrer Familien zur Verfügung
steht. Hierbei ist dem Grundsatz „fordern und fördern“ zu folgen, so dass
gleichzeitig zu jeder Forderung nach einer Anpassungs- oder Nachqualifizie-
rung die Finanzierung gesichert sein muss bzw. ein entsprechendes Förderange-
bot gemacht wird. Soweit Anspruchsvoraussetzungen bestehen, sind die Agen-
turen für Arbeit und die Träger der Grundsicherung heranzuziehen. Sofern und
soweit die Arbeits- und die Weiterbildungsförderung zur Deckung des tatsäch-
lichen Bedarfs nicht herangezogen werden können, sind zusätzlich neue bzw.
eine entsprechende Erweiterung bestehender Förderinstrumente zu prüfen.
Hierbei könnte etwa ein „Einstiegs-BAföG“ im Bundesausbildungsförderungs-
gesetz (BAföG) die berufliche Integration erleichtern und damit auch die so-
ziale und individuelle Integration befördern.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen Gesetzentwurf für ein Anerkennungsgesetz vorzulegen, das einen allge-
meinen Rechtsanspruch auf die Durchführung eines Anerkennungsverfah-
rens für alle ausländischen Aus- und Fortbildungsberufe sowie akademischen
Abschlüsse schafft und das als Ergebnis eine bundesweit verbindliche Gleich-
wertigkeitsfeststellung vorsieht;
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2. diesen Rechtsanspruch unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer Status-
gruppe, vom Zweck der Anerkennung und von der Unterscheidung reglemen-
tierter/nichtreglementierter Berufe auszugestalten;
3. dabei dem Ziel der Anerkennung und Teilanerkennung Vorrang einzuräumen,
sofern zertifizierte ausländische Qualifikationen vorliegen sodass damit den
Antragstellern möglichst die Tätigkeit im erlernten Beruf eröffnet wird. Bei
Teilanerkennung sollte der Antragsteller zur Erlangung der vollen Anerken-
nung zwischen einer Kompetenzprüfung und einer Anpassungsqualifizierung
wählen können. Die Dauer einer Anpassungsqualifizierung sollte dabei zwei
Jahre nicht überschreiten;
4. dabei eine Frist von höchstens sechs Monaten bis zur Entscheidung der Aner-
kennungsstelle vorzusehen;
5. geeignete Maßnahmen zur Sicherung transparenter bundeseinheitlicher Ver-
fahrensstandards und Entscheidungskriterien zu ergreifen und eine hinrei-
chende Qualitätssicherung zu gewährleisten. Zur Erfüllung dieser Aufgaben
ist die Schaffung einer zentralen Anerkennungsagentur zu prüfen;
6. dabei ein dezentrales System ausreichender Anlauf- und Clearingstellen für
Anerkennungsinteressierte aufzubauen, das eine kompetente und service-
orientierte Beratung, Betreuung und Unterstützung der Antragsteller im ge-
samten Verfahrensverlauf sicherstellt;
7. ergänzend für nichtformale oder nichtzertifizierte Qualifikationen einen An-
spruch auf Feststellung von individuellen beruflichen Kenntnissen und Fer-
tigkeiten zu schaffen. Diese dient als Ausgangspunkt, um in Verbindung mit
geeigneten Nachqualifizierungsmaßnahmen und den Externenprüfungen bei
den Kammern Berufsabschlüsse effektiver nachholen zu können;
8. zur Verbesserung der Datenlage für eine belastbare Evaluation die systemati-
sche statistische Erfassung sowohl der Qualifikationen der zuwandernden
Menschen wie der Anerkennungsverfahren und -ergebnisse sicherzustellen;
9. zur Finanzierung der notwendigen Anpassungs- und Nachqualifizierungs-
maßnahmen sowie bedarfsabhängig des Lebensunterhaltes der Maßnahmen-
teilnehmer und ihrer Familien die Arbeits- und Weiterbildungsförderung her-
anzuziehen. Sofern und soweit notwendig sind ergänzende neue Förder-
instrumente wie beispielsweise ein „Einstiegs-BAföG“ zu prüfen.
Berlin, den 1. Dezember 2009
Dr. Frank-Walter Steinmeier und Fraktion