Vom 24. März 2009
Deutscher Bundestag Drucksache 16/12412
16. Wahlperiode 24. 03. 2009
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Dr. Norbert Röttgen, Bernd Schmidbauer, Dr. Hans-Peter Uhl,
Volker Kauder, Dr. Peter Ramsauer und der Fraktion der CDU/CSU
sowie der Abgeordneten Thomas Oppermann, Joachim Stünker, Fritz Rudolf
Körper, Dr. Peter Struck und der Fraktion der SPD
sowie der Abgeordneten Dr. Max Stadler, Dr. Guido Westerwelle und der Fraktion
der FDP
Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 45d)
A. Problem und Ziel
Die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit ist wegen des
notwendigen Schutzes der betroffenen Sachmaterie auf besondere Geheimhal-
tung angewiesen (vgl. BVerfGE 70, 324, 358 ff.). Deshalb ist sie auf Bundes-
ebene bereits seit über 30 Jahren durch einfaches Gesetz primär dem eigens
dafür geschaffenen und geheim tagenden Parlamentarischen Kontrollgremium
zugewiesen, das im Laufe der Zeit mit immer mehr Sachaufklärungsbefugnissen
ausgestattet wurde.
Die besonderen Befugnisse des Parlamentarischen Kontrollgremiums werden
nun durch die zeitgleich mit dem vorliegenden Entwurf als Bundestagsdruck-
sache 16/… eingebrachte konstitutive Neufassung des Gesetzes über die parla-
mentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes – Kontroll-
gremiumgesetz (PKGrG) – noch einmal erweitert.
Ziel der Grundgesetzänderung sind die Stärkung und verfahrensmäßige Ab-
sicherung des parlamentarischen Rechts auf Kontrolle der Bundesregierung hin-
sichtlich der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes durch die ausdrück-
liche Verankerung des Parlamentarischen Kontrollgremiums in der Verfassung.
Damit soll der herausragenden Bedeutung der parlamentarischen Kontrolle
nachrichtendienstlicher Tätigkeit, vor allem auch zur Wahrung der Freiheits-
rechte der Bürger, Rechnung getragen werden.
Beabsichtigt ist weiter, die Stellung des Gremiums im Hinblick auf seine im
PKGrG verankerten Informationsansprüche gegenüber der Bundesregierung zu
stärken, um der in der Vergangenheit durch das Gremium vereinzelt festge-
stellten Zurückhaltung der Bundesregierung bei der Wahrnehmung ihrer aktiven
Informationsverpflichtungen gegenüber dem Gremium zu begegnen.
Schließlich sollen der weitere Ausbau der Selbstinformationsrechte des Gre-
miums im PKGrG verfassungsrechtlich gestützt und die Geltendmachung eige-
ner Rechte des Gremiums gegenüber der Bundesregierung vor dem Bundesver-
fassungsgericht ermöglicht werden.
Drucksache 16/12412 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
B. Lösung
Verankerung des Parlamentarischen Kontrollgremiums in der Verfassung durch
Einfügung eines neuen Artikels 45d in das Grundgesetz.
C. Alternativen
Keine
D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte
Keine
E. Sonstige Kosten
Keine
Berlin, den 24. März 2009
Volker Kauder, Dr. Peter
Dr. Peter Struck und Fra
Dr. Guido Westerwelle un
Artikel 2
Inkrafttreten
Das Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Ramsauer und Fraktion
ktion
d Fraktion
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/12412
Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 45d)
Vom …
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das
folgende Gesetz beschlossen; Artikel 79 Absatz 2 des
Grundgesetzes ist eingehalten:
Artikel 1
Änderung des Grundgesetzes
Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in
der im Bundesgesetzblatt III, Gliederungsnummer 100-1,
veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch das
Gesetz vom 8. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1926) geändert
worden ist, wird wie folgt geändert:
Nach Artikel 45c wird folgender Artikel 45d eingefügt:
„Artikel 45d
Parlamentarisches Kontrollgremium
(1) Der Bundestag bestellt ein Gremium zur Kontrolle der
nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes.
(2) Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.“
ten an das Kontrollgremium empfohlen, die Selbstinforma-
tionsrechte, Sachaufklärungsmöglichkeiten und Befugnisse
des Gremiums weiter zu stärken (vgl. Bundestagsdrucksache
15/5989, S. 7).
II.
Der Antrag, einen Artikel 45d in das Grundgesetz einzu-
fügen, wurde zusammen mit dem Entwurf eines einfachen
Drucksache 16/12412 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Begründung
A. Allgemeiner Teil
I.
Die Nachrichtendienste des Bundes (Bundesamt für Verfas-
sungsschutz, Militärischer Abschirmdienst und Bundesnach-
richtendienst) leisten einen unverzichtbaren Beitrag zur
Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundes-
republik Deutschland. Sie arbeiten dabei nicht als verfas-
sungsrechtliche Fremdkörper, sondern sind als Institute der
„wehrhaften Demokratie“ in Artikel 73 Nummer 10 Buch-
stabe b und c sowie in Artikel 87 Absatz 1 Satz 2 des Grund-
gesetzes selbst vorgesehen.
Dabei ist in einem demokratischen Rechtsstaat die Einrich-
tung besonderer Kontrollmechanismen für die Arbeit der
Nachrichtendienste wegen der verdeckten Sammlung von
Informationen und des Einsatzes nachrichtendienstlicher
Mittel, die erheblich in die Grundrechte der Betroffenen ein-
greifen können, ebenfalls unabdingbar.
Zudem sind die Nachrichtendienste aufgrund ihrer heraus-
ragenden Bedeutung für die Sicherung der freiheitlich-de-
mokratischen Grundordnung in besonderer Weise auf eine
hohe Akzeptanz in der Bevölkerung angewiesen. Vertrauen
in die Lauterkeit und Gesetzmäßigkeit der meist klandesti-
nen Tätigkeit der Dienste kann aber nur dann entstehen und
gefestigt werden, wenn die durch den Gesetzgeber vorgese-
henen Kontrollinstrumente effektiv sind und die Kontroll-
instanz mit ausreichenden Kompetenzen ausgestattet wird.
Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterlie-
gen auch die Nachrichtendienste der Kontrolle durch das
Parlament. Das Parlament als Sachwalter des Volkes stellt
die legitimatorische Verknüpfung zwischen Souverän und
Exekutive her.
Im Fall der Nachrichtendienste, die naturgemäß auf beson-
dere Geheimhaltung angewiesen sind (vgl. BVerfGE 70,
324, 358 und 362), ist diese Aufgabe bislang bereits durch
das PKGrG primär dem eigens dafür geschaffenen und ge-
heim tagenden Parlamentarischen Kontrollgremium zuge-
wiesen, das mit erheblichen Sachaufklärungsbefugnissen
ausgestattet wurde. Das System der parlamentarischen Kon-
trolle der Nachrichtendienste in Deutschland ist damit im in-
ternationalen Vergleich bereits sehr gut aufgestellt.
Dennoch hat das Parlamentarische Kontrollgremium in den
letzten Jahren im Anschluss an die Aufklärung verschiede-
ner Sachverhalte im Zusammenhang mit dem Irak-Krieg und
der Bekämpfung des Internationalen Terrorismus öffentlich
erklärt, es hätte in mehreren Fällen durch die Bundesregie-
rung frühzeitiger und umfassender unterrichtet werden müs-
sen (vgl. Bundestagsdrucksache 16/7540, S. 11).
Zudem hat der zur Aufklärung zweier Sachverhalte durch
das Gremium beauftragte Sachverständige in seinen Berich-
liegenden Entwurf eingebrachte Novellierung des PKGrG
(Bundestagsdrucksache 16/…) noch einmal erweitert und
verbessert.
Dies geschieht nicht zuletzt auch deshalb, weil der Tatsache
Rechnung zu tragen ist, dass die Nachrichtendienste in der
Folge der Terroranschläge vom 11. September 2001 in den
Vereinigten Staaten von Amerika und der dadurch besonders
deutlich gewordenen Gefahr asymmetrischer Bedrohungs-
szenarien eine immer wichtigere Rolle eingenommen haben.
Ihre sachlichen Ressourcen, die Anzahl der Mitarbeiter und
insbesondere ihre gesetzlichen Aufgaben und Befugnisse
wurden erheblich erweitert. Die Aktivitäten der Dienste
haben sich auch in der Realität erheblich ausgeweitet. Die-
sem Anwachsen auf Seiten der Nachrichtendienste stand
aber bisher keine adäquate Veränderung auf Seiten der parla-
mentarischen Kontrolle gegenüber.
Diesem Ungleichgewicht wird nunmehr noch einmal in
besonderem Maße durch die Verankerung des Kontrollgre-
miums in der Verfassung entgegengewirkt.
Weiter nimmt die parlamentarische Kontrolle der Nachrich-
tendienste innerhalb des Gesamtsystems der parlamentari-
schen Kontrolle der Exekutive eine Sonderrolle ein. Die
Kontrolle findet im Geheimen statt und privilegiert die Mit-
glieder der Gremien im Vergleich zu anderen Abgeordneten
in besonderer Weise; die Mitglieder benötigen das Vertrauen
des ganzen Plenums und nicht nur ihrer Fraktion. Auch flie-
ßen die Ergebnisse der Kontrolle schwerer in die allgemeine
parlamentarische Arbeit ein als die sonstige Kontrolle. Diese
Abweichungen von den allgemeinen Regeln sind nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die
Besonderheit der Geheimhaltungsbedürftigkeit weiter Teile
der nachrichtendienstlichen Tätigkeit gerechtfertigt (vgl.
BVerfGE 70, 324, 358 ff.).
Die parlamentarische Kontrolle der nachrichtendienstlichen
Tätigkeit des Bundes hat inzwischen eine solche Bedeutung
erlangt, dass es naheliegt, sie ausdrücklich verfassungsrecht-
lich anzuerkennen. Auf diese Weise wird die Legitimation
des Parlamentarischen Kontrollgremiums erhöht.
Damit wird zudem der herausragenden Bedeutung der parla-
mentarischen Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit,
vor allem auch zur Wahrung der Freiheitsrechte der Bürger,
Rechnung getragen und die Stellung des Gremiums im Hin-
blick auf seine im PKGrG verankerten Informationsansprü-
che gegenüber der Bundesregierung wird gestärkt.
Auch mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung bie-
tet sich eine klarstellende Verankerung des Gremiums in der
Verfassung an (vgl. zum ähnlich gelagerten Fall des Peti-
tionsausschusses auch den schriftlichen Bericht des Rechts-
ausschusses vom 27. Juni 1969, S. 4, zu Bundestagsdrucksa-
che V/4514).
Diese besonderen Befugnisse des Parlamentarischen Kon-
trollgremiums werden nun durch die zeitgleich mit dem vor-
Gesetzes zur Fortentwicklung der parlamentarischen Kon-
trolle der Nachrichtendienste des Bundes im Wege der
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/12412
Neufassung des PKGrG (Bundestagsdrucksache 16/…) ein-
gebracht. Beide Gesetzentwürfe ergänzen sich gegenseitig.
Ihr übergeordnetes Ziel ist es, die Stellung des Parlamentari-
schen Kontrollgremiums gegenüber der Bundesregierung
für den Bereich der parlamentarischen Kontrolle der Tätig-
keit der Nachrichtendienste des Bundes signifikant zu ver-
bessern. Dies soll einerseits erreicht werden, indem ein Be-
standsschutz für das Kontrollgremium in Bezug auf die
Institution geschaffen wird, andererseits durch eine Stärkung
der einzelnen Selbstinformationsrechte und Veröffent-
lichungsmöglichkeiten des Gremiums.
Die vorgesehene Grundgesetzänderung ist bewusst in engen
Grenzen gehalten. Sie schreibt in dem einzufügenden Arti-
kel 45d die Bestellung eines Gremiums zur Kontrolle der
nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes vor und be-
gründet die verfassungsrechtliche Ermächtigung, die einzel-
nen Befugnisse des Kontrollgremiums und seine nähere
Ausgestaltung als Kontrollorgan durch ein Bundesgesetz zu
regeln.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Artikel 45d GG)
Zu Absatz 1
Durch die Verpflichtung des Deutschen Bundestages zur Be-
stellung eines Gremiums zur Kontrolle der nachrichten-
dienstlichen Tätigkeit des Bundes wird das Parlamentarische
Kontrollgremium in die Verfassung aufgenommen.
Die Verankerung im Grundgesetz hat zur Folge, dass das
Parlamentarische Kontrollgremium von Verfassungs wegen
eingesetzt werden muss. Eine Entscheidung über die Zusam-
mensetzung und die Arbeitsweise des Gremiums ist damit
noch nicht getroffen.
Dadurch, dass im Unterschied etwa zu den Vorschriften des
Artikels 42 Absatz 3, der Artikel 43, 45a und 45c GG nicht
der Begriff des „Ausschusses“, sondern ausdrücklich der des
„Gremiums“ verwendet wird, soll deutlich gemacht werden,
dass es sich hierbei nicht um einen Ausschuss im Sinne des
Kapitels VII der Geschäftsordnung des Deutschen Bundes-
tages handeln soll. Die allgemeinen Regeln zu den Aus-
schüssen des Bundestages (Mitgliederzahl, Sitzverteilung,
Zutrittsrechte usw.) finden auf das Parlamentarische Kon-
trollgremium keine Anwendung.
Aufgrund des besonders schutzbedürftigen Gegenstands der
Kontrolle soll vielmehr der bestehende Zustand, dass das
PKGrG selbst Regelungen zu Zahl und Wahl der Mitglieder,
zur Zusammensetzung und zur Arbeitsweise des Gremiums
trifft, aufrechterhalten und bestätigt werden.
Es wird damit der Tatsache Rechnung getragen, dass eine
wirksame Kontrolle im Bereich der überwiegend klandestin
arbeitenden Nachrichtendienste nur dann möglich ist, wenn
die Bundesregierung ihrerseits darauf vertrauen kann, dass
Einzelheiten der Arbeitsweise der Dienste auch durch das
Parlament vertraulich behandelt werden. Denn selbst eine
nachträgliche Aufdeckung bestimmter individueller Opera-
tionen der Nachrichtendienste kann die langfristige Arbeit
der Dienste nachhaltig stören, weil dadurch eventuell die
konkrete Arbeitsweise der Dienste, die Identität der Mitar-
beiter und vertraulichen Kontaktpersonen oder das genaue
Beobachtungsfeld der Dienste öffentlich sichtbar wird (vgl.
BVerfGE 70, 324, 364).
Die verfassungsrechtliche Verankerung erhebt das Gremium
in den Rang eines Pflichtgremiums, ohne indes etwas an
seiner allgemeinen Funktion als kontrollkompetentes Hilfs-
organ des Bundestages zu ändern. Damit kommt dem
Gremium eine verfassungsrechtlich fundierte Sonderstel-
lung zu.
Die Einrichtung des Kontrollgremiums als Pflichtgremium
ermöglicht es dem Bundestag, sich der Kontrolle der nach-
richtendienstlichen Tätigkeit des Bundes mit Nachdruck zu
widmen. Das Handeln der Nachrichtendienste wird somit
durchgehend parlamentarisch begleitet. Das Kontrollgre-
mium bleibt dabei ein mit eigenen Rechten ausgestattetes
Hilfsorgan des Bundestages und erlangt nicht etwa den Sta-
tus eines Verfassungsorgans.
Zu Absatz 2
Die dem Kontrollgremium durch die Novellierung des
PKGrG eingeräumten besonderen Selbstinformationsbefug-
nisse (Beiziehungs-, Zutritts- und Befragungsrechte) gehen
über die bestehenden Rechte des Gesamtparlaments und der
aufgrund seiner Geschäftsordnungsautonomie eingerichte-
ten Ausschüsse hinaus und berühren die Verantwortlich-
keitsbereiche der Bundesregierung und damit den Grundsatz
der Gewaltenteilung.
Die Verfassung regelt zwar nur die fundamentalen Fragen,
die wichtig genug sind, um sie mit besonderem verfas-
sungsrechtlichen Rang und Gewährleistungen auszustatten.
Jedoch dient eine solche Festschreibung durch konkrete Ver-
fassungsnormen im parlamentarischen Regierungssystem
der Klarstellung, weil dem Grundgesetz das Prinzip der
Selbständigkeit der obersten Staatsorgane und der Trennung
ihrer Funktionen zugrunde liegt. Daraus folgt, dass die Exe-
kutive der Kontrollgewalt des Parlaments rechtlich nur inso-
weit unterworfen ist, als die Verfassung selbst solche Kon-
trollrechte schafft.
Durch die verfassungsrechtliche Ermächtigung für den ein-
fachen Gesetzgeber, die Arbeitsweise und die Befugnisse
des Gremiums im Einzelnen durch ein Bundesgesetz festzu-
legen, wird diesem Gesichtspunkt Rechnung getragen.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift enthält die Bestimmung über das Inkrafttreten
gemäß Artikel 82 Absatz 2 Satz 1 GG.
C. Gesetzesfolgen
Für die Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen hat
die Grundgesetzänderung keine unmittelbaren Folgen.