Vom 9. März 2005
Deutscher Bundestag Drucksache 15/5046
15. Wahlperiode 09. 03. 2005
Antrag
der Abgeordneten Rainer Funke, Birgit Homburger, Jörg van Essen, Sibylle
Laurischk, Rainer Brüderle, Dr. Karl Addicks, Daniel Bahr (Münster), Angelika
Brunkhorst, Ernst Burgbacher, Helga Daub, Ulrike Flach, Otto Fricke, Horst
Friedrich (Bayreuth), Hans-Michael Goldmann, Dr. Christel Happach-Kasan,
Dr. Werner Hoyer, Hellmut Königshaus, Dr. Heinrich L. Kolb, Jürgen Koppelin,
Harald Leibrecht, Markus Löning, Dirk Niebel, Hans-Joachim Otto (Frankfurt),
Detlef Parr, Gisela Piltz, Dr. Andreas Pinkwart, Dr. Hermann Otto Solms, Dr. Max
Stadler, Dr. Rainer Stinner, Carl-Ludwig Thiele, Jürgen Türk, Dr. Claudia
Winterstein, Dr. Volker Wissing, Dr. Wolfgang Gerhardt und der Fraktion der FDP
Zwangsvollstreckung beschleunigen – Gläubigerrechte stärken
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Die Zahlungsmoral in Deutschland hat sich zu einem ernsthaften Problem für
die Wirtschaft entwickelt. Besonders betroffen von der schlechten Zahlungs-
moral ist der Mittelstand. Handwerker müssen Material, Löhne der Mitarbei-
ter und andere Kosten vorfinanzieren, aber ihren Forderungen immer häufi-
ger hinterherlaufen. Zahlungsverzug bewirkt beim Gläubiger Liquiditäts-
probleme, eine Beeinträchtigung der Rentabilität und eine Gefährdung der
Wettbewerbsfähigkeit. Nicht bezahlte Handwerkerrechnungen bedeuten im
schlimmsten Fall, dass der nächste Auftrag nicht vorfinanziert werden kann
und der Betrieb Insolvenz anmelden muss. Im Handwerk führen die Forde-
rungsausfälle sogar dazu, dass zwei von drei Insolvenzen unter anderem auf
die mangelnde Zahlungsmoral ihrer Kunden zurückzuführen sind. Betriebe,
die nur über eine geringe Eigenkapitalquote verfügen, werden wegen der ver-
weigerten Zahlungen nicht selten selbst zahlungsunfähig. Dies bedeutet auch
den Verlust von Arbeitsplätzen. Die durch Zahlungsverzug entstehenden
Finanzkosten sind dort besonders hoch. Liquiditätsengpässe müssen durch
kurzfristige Kredite oder Überziehungskredite mit relativ hohem Zinssatz ab-
gedeckt werden. Die Verwaltungskosten für die Eintreibung von Schulden
belasten den Mittelstand enorm, denn er verfügt weder über Fachleute noch
über Zeit und Personal, um die ausstehenden Beträge zu verwalten. Im
Bauhandwerk häufen sich die Klagen – nicht zuletzt aufgrund der defizitären
Situation der öffentlichen Haushalte –, dass Zahlungen selbst bei einwand-
freier Arbeit bewusst verweigert werden.
Der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft
und Arbeit, Gerd Andres, hat am 26. Januar 2005 im Deutschen Bundestag
erklärt, die Bundesregierung sehe in der schlechten Zahlungsmoral nach wie
vor ein großes Problem der kleinen Unternehmen und des Handwerks
(Bundestagsdrucksache 15/4689). Leider sei bei dem derzeitigen Zahlungs-
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verhalten noch keine umfassende Besserung in Sicht. Er nahmBezug auf eine
Untersuchung der Vereine Creditreform zum Zahlungsverhalten und zu
Forderungsverlusten im Handwerk und im Mittelstand vom Herbst 2004.
Danach ergab sich, dass sich das Zahlungsverhalten seit 2003 weiter ver-
schlechtert hat. Weniger Kunden als noch in 2003 haben im letzten Jahr ihre
Rechnungen innerhalb der vereinbarten Zahlungsziele bezahlt: Nur 27,6 Pro-
zent der befragten mittelständischen Unternehmen beurteilten das Zahlungs-
verhalten mit sehr gut oder gut. In 2003 waren es noch 28,6 Prozent. Als
mangelhaft oder ungenügend sahen es 13,8 Prozent der Unternehmen an,
gegenüber 13,5 Prozent im Vorjahr. Nur 62,1 Prozent der Auftraggeber
haben nach dem Ende 2004 durchgeführten Umfragen der Creditreform
Wirtschafts- und Konjunkturforschung ihre Verbindlichkeiten innerhalb von
30 Tagen beglichen. In 2003 waren es noch 65,9 Prozent. Rund 3,8 Prozent
der Kunden zahlten erst nach 90 Tagen, in 2003 waren dies 2,0 Prozent. Der
Frühjahrsumfrage 2004 zufolge wurden von den öffentlichen Auftraggebern
sogar 4,9 Prozent der Rechnungen erst nach drei Monaten bezahlt. Dies be-
deutet eine Zunahme gegenüber 2003 um 1,6 Prozentpunkte. Die Zunahme
der schlechten Zahlungsmoral geht durch alle Branchen. Im Baugewerbe
hatten allerdings mehr Kunden pünktlich bezahlt.
2. Zum 1. Januar 1999 ist das Zweite Gesetz zur Änderung zwangsvollstre-
ckungsrechtlicher Vorschriften in Kraft getreten. Mit der 2. Zwangsvollstre-
ckungsnovelle sollte sowohl die Durchsetzung der Gläubigerrechte in der
Zwangsvollstreckung verbessert als auch eine weitere Entlastung der Justiz
herbeigeführt werden. Die Reform war geleitet von der Vorstellung des Ge-
setzgebers, das Zwangsvollstreckungsverfahren einfacher und schneller zu
gestalten. Eine Entlastung der Gerichte konnte teilweise durch die Reform er-
reicht werden. So hat beispielsweise die Übertragung der Abnahme der eides-
stattlichen Versicherung auf den Gerichtsvollzieher in der ganz überwiegen-
den Zahl der Fälle zu einer Vereinfachung des Verfahrens geführt. Ebenso ist
die beabsichtigte Entlastung der Rechtspfleger eingetreten.
Dennoch wird immer wieder Kritik geäußert, das Zwangsvollstreckungsver-
fahren sei zu aufwendig, zu bürokratisch und zu langwierig. Von Rechts-
anwälten, Gläubigern und Gerichtsvollziehern wird Klage über die zu lange
Dauer der Zwangsvollstreckungsverfahren geführt. Insbesondere der Mit-
telstand klagt über das oftmals ineffektive, zeitraubende und wirkungslose
Vollstreckungsverfahren. Für den Mittelstand ist es eine Existenzfrage, ob
Außenstände schnell eingetrieben werden oder nicht. Der schnelle Zugriff
auf den Schuldner ist zumeist nicht möglich. Fünf Jahre nach In-Kraft-Treten
des Gesetzes zur Beschleunigung fälliger Zahlungen zeigt sich, dass die von
der Bundesregierung damals mit dem Gesetz angestrebten Ziele nicht er-
reicht wurden.
3. Auch nach Auffassung der Bundesregierung muss nach Wegen gesucht wer-
den, das Zwangsvollstreckungsverfahren, besonders im Bereich der Zwangs-
vollstreckung wegen Geldforderungen, zu verbessern (Bundestagsdruck-
sache 15/4583). Dabei muss ein fairer Ausgleich hergestellt werden zwischen
einem wirksamen Schuldnerschutz durch angemessene Pfändungsfreigren-
zen und effektiven Vollstreckungsinstrumenten im Interesse des Gläubigers.
Die guten Erfahrungen, die mit der 2. Zwangsvollstreckungsnovelle durch
die Aufgabenerweiterung der Gerichtsvollzieher gemacht wurde, sollte daher
konsequent weiterverfolgt werden.
4. Um die Gerichtsvollzieher in den Zustand zu versetzen, der Übertragung
neuer Aufgaben und Zuständigkeiten gerecht zu werden, ist ein Systemwech-
sel hin zu einer Privatisierung des Gerichtsvollzieherwesens einzuleiten. Es
ist zu erwarten, dass freiberuflich tätige Gerichtsvollzieher eine weitere Effi-
zienzsteigerung und erhebliche Verkürzung der Zwangsvollstreckungsver-
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fahren erwarten lassen. Dieses Thema gewinnt nicht zuletzt im Zuge der
Rechtsangleichung innerhalb der Europäischen Union an Bedeutung. Das
derzeitige Vollstreckungssystem in Deutschland kann den Anforderungen der
Zukunft im Hinblick auf das zusammenwachsende Europa nicht mehr ge-
recht werden. Neben den westlichen Nachbarstaaten haben mittlerweile auch
viele osteuropäische Staaten von Polen bis Ungarn freie Gerichtsvollzieher-
systeme eingeführt. Die Europäische Union wird in den nächsten Jahren eine
weitgehende Angleichung der Rechtssysteme vornehmen, von denen auch
die Zustellungen und Zwangsvollstreckungen betroffen sein werden. Die
z. B. in Belgien, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden installierten
Gerichtsvollziehersysteme sind nachweislich effektiver und flexibler als das
deutsche Vollstreckungswesen. Wenn die Gerichtsvollzieherinnen und Ge-
richtsvollzieher in Deutschland auch in Zukunft im europäischen Raum eine
Existenzberechtigung als Dienstleistungsunternehmen in der Zwangsvoll-
streckung haben wollen, so müssen sie sich zwangsläufig an den Systemen
orientieren, die in Europa bereits erfolgreich für ihre Auftraggeber tätig sind
und die schnellere Vollstreckungen und Zustellungen in Europa garantieren.
Die Justizministerkonferenz hat sich im Juni 2003 mit der Privatisierung des
Gerichtsvollzieherwesens auseinandergesetzt und einen entsprechenden Be-
richt entgegengenommen.
In den vergangenen Jahren haben der hohe Arbeitsanfall und die damit ver-
bundene Belastung der rund 4 500 Gerichtsvollzieher im ganzen Bundes-
gebiet dazu geführt, dass sich die Bearbeitungszeiten der Fälle erheblich ver-
längert haben. Oft dauert es viele Monate bis eine gerichtliche Entscheidung
umgesetzt ist. Auch die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die gegen-
wärtige Situation im Bereich der Zwangsvollstreckung, die von häufig langer
Vollstreckungsdauer, Überlastung der Vollstreckungsorgane sowie Schwie-
rigkeiten bei der Rekrutierung qualifizierten Nachwuchses für den Beruf des
Gerichtsvollziehers gekennzeichnet sei, Anlass gebe, über die Notwendigkeit
und die Art einer Reform des deutschen Gerichtsvollzieherwesens nachzu-
denken. Qualität und Effektivität der Zwangsvollstreckung müssten gestärkt
werden, so die Bundesregierung (Bundestagsdrucksache 15/2116).
Auch der Deutsche Gerichtsvollzieherbund e.V. (DGVB) ist der Auffassung,
dass der bisherige Status und die bisherigen Funktionsbestimmungen des
deutschen Gerichtsvollzieherwesens in der gegebenen Form nicht aufrecht zu
erhalten sind. Es bedürfe vielmehr einer grundlegenden Neustrukturierung
und Neubestimmung des Gerichtsvollzieherwesens, die in der Konsequenz
auf eine Form von freiem und selbständigem Gerichtsvollziehertum hinaus-
laufe. Ein vom DGVB in Auftrag gegebenes Gutachten kommt zu dem Er-
gebnis, dass die gegenwärtig dem Gerichtsvollzieher zugewiesenen Aufga-
ben bei entsprechender Änderung der bundesgesetzlichen Regelungen auch
von einem freiberuflich tätigen Gerichtsvollzieher ohne Beamtenstand wahr-
genommen werden können, der mit entsprechenden hoheitlichen Befugnis-
sen beliehen ist. Dabei sind die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen
sowie Fragen der Staatsaufsicht und des Haftungsrechts zu beachten.
5. Die Forderungspfändung sollte ganz auf die Gerichtsvollzieher übertragen
werden. In einem ersten Schritt könnte zunächst die Pfändung von Geldfor-
derungen gemäß § 829 ZPO auf die Gerichtsvollzieher übergehen, da sie in
diesen Fällen bereits seit mehreren Jahren Vorpfändungen nach § 845 ZPO
durchführen. Im Vordergrund muss die möglichst rasche Befriedigung des
Gläubigers stehen. Es kann daher, im Rahmen der geltenden Pfändungs-
schutzbestimmungen, keinen Unterschied machen, ob die Gerichtsvollzieher
im Zuge eines Vollstreckungsauftrages eine Sache beim Schuldner oder eine
Geldforderung bei einem Drittschuldner pfänden. Die Gerichtsvollzieher
sind auch eher in der Lage, die Zahlungen der Drittschuldner problemlos zu
überwachen und zu kontrollieren. Derzeit findet eine Überprüfung, ob die
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Zahlungen des Drittschuldners vom Gläubiger richtig verrechnet werden und
ob die vom Gläubiger gegenüber dem Drittschuldner geltend gemachten
Kosten der Zwangsvollstreckung der Vorschrift des § 788 ZPO entsprechen,
nicht statt. Der Gerichtsvollzieher bietet demgegenüber als Vollstreckungsor-
gan die Gewähr dafür, dass einerseits die Zahlungen des Drittschuldners in
der gesetzlich zulässigen Form erfolgen und anderseits die Forderung des
Gläubigers richtig berechnet ist und die Zahlungen korrekt verrechnet wer-
den.
Der Gerichtsvollzieher kann bereits heute bei der Zwangsvollstreckung in
das bewegliche Vermögen mit dem Schuldner Ratenzahlungen gemäß § 806b
ZPO bei Erfolglosigkeit der Pfändung vereinbaren. Diese Regelung muss
auch auf die Forderungspfändung ausgedehnt werden. Dabei soll die Tilgung
möglichst innerhalb von sechs Monaten erfolgen. Diese Frist hat sich als
wenig praxistauglich erwiesen. Schuldner, die wenig verdienen, können ihre
Schulden nicht innerhalb eines so kurzen Zeitraums tilgen. Dies hat für den
Gerichtsvollzieher einen erhöhten Arbeitsaufwand zur Folge und für den
Gläubiger die Rechtsunsicherheit über Erfüllung seiner Forderung.
6. Daneben kann die Einführung eines fakultativen Abwendungsverfahrens im
Vorfeld gerichtlicher Inanspruchnahme unter Beteiligung des Gerichtsvoll-
ziehers zu einer Erleichterung und Beschleunigung von Vollstreckungsmaß-
nahmen führen. 75 Prozent aller Vollstreckungsmaßnahmen werden aus Voll-
streckungsbescheiden betrieben. Der Grund des Anspruchs bleibt daher in
diesen Fällen unbestritten. Das Mahnverfahren stellt sich in diesen Fällen oft
als zeitraubendes Verfahren dar. Ein alternatives Schuldenbereinigungs-
verfahren in Form eines Abwendungsverfahrens würde im Hinblick auf die
hohe Zahl der Vollstreckungsbescheide, die unmittelbar zur Einleitung der
Zwangsvollstreckung führen, das Stadium des Entscheidungsverfahrens
überspringen und den Gerichtsvollzieher stärker als bisher an der gütlichen
Streitbeilegung beteiligen. Die Justiz würde dadurch erheblich entlastet. Vor
Einleitung eines Mahn- oder Klageverfahrens kann der Gläubiger ohne gro-
ßes Kostenrisiko den Gerichtsvollzieher beauftragen, eine unbezahlte, ange-
mahnte Forderung zumVersuch der Abwendung von Vollstreckungsmaßnah-
men einzuziehen. Dieses Verfahren wird dem Schuldner entgegenkommen,
der die Forderung nicht bestreitet, sich aber außerstande sieht, diese sofort zu
tilgen. Innerhalb der Abwendungsvereinbarung können unter der Prämisse
der gütlichen Einigung Vergleiche abgeschlossen, Zahlungen entgegenge-
nommen und Ratenzahlungen vereinbart werden. Verletzt der Schuldner die
von ihm unterzeichnete Abwendungsvereinbarung, ist durch die Erteilung
einer Vollstreckungsklausel durch den Gerichtsvollzieher der Gläubiger sehr
schnell im Besitze eines Titels mit anschließenden unmittelbaren Vollste-
ckungsmöglichkeiten. Dies stellt eine erhebliche Beschleunigung im Verfah-
rensablauf dar, die durch eine etwaige Übertragung der Forderungspfändung
auf den Gerichtsvollzieher noch zu steigern wäre. Eine Mehrbelastung der
Gerichtsvollzieher ist nicht zu erwarten, da das Abwendungsverfahren in
einer Vielzahl von Fällen ein Mahn- oder Klageverfahren mit anschließender
Zwangsvollstreckung ersetzen wird. Unbenommen bleibt für den Gläubiger
die Möglichkeit, das Abwendungsverfahren bei dem Gerichtsvollzieher
durch Einschaltung eines Rechtsanwaltes einzuleiten.
7. Am 21. April 2004 haben das Europäische Parlament und der Rat eine Ver-
ordnung zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für un-
bestrittene Forderungen beschlossen (Verordnung (EG) Nr. 805/2004 vom
21. April 2004). Bei unbestrittenen, rechtskräftigen Entscheidungen sollen
die nationalen Gerichte einen Vollstreckungstitel für ganz Europa erlassen
können. Nach den Plänen der EU-Kommission soll dies immer dann der Fall
sein, wenn der Schuldner ein Anerkenntnis abgegeben, keinen Widerspruch
erhoben hat oder aber überhaupt nicht zum Termin erschienen ist. Es soll
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damit für Gläubiger einfacher werden, Forderungen gegen Schuldner aus an-
deren Mitgliedsländern der EU einzutreiben, deren Erfüllung diese im siche-
ren Wissen um die langwierige Prozedur bis zur Vornahme eines ersten Voll-
streckungsversuches einfach verschleppen. Mit dem „Europäischen Vollstre-
ckungstitel“ kann dann innerhalb der Europäischen Union ohne jede weitere
formale und bürokratische Hürde vollstreckt werden. Dies ist eine wichtige
Maßnahme, um den einheitlichen Wirtschaftsraum auch durch einen einheit-
lichen Rechtsraum zu flankieren. Dies würde langfristig einen wichtigen Bei-
trag zur Sicherung der Liquidität international ausgerichteter kleinerer und
mittlerer Betriebe leisten und für noch national ausgerichtete Betriebe An-
reize zur Erweiterung des Geschäftsfeldes im Europäischen Binnenmarkt set-
zen. Vollständig in Kraft treten wird die Verordnung am 21. Oktober 2005.
Zunächst müssen die Mitgliedstaaten die notwendigen nationalen Durchfüh-
rungsvorschriften erlassen.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. einen Gesetzentwurf vorzulegen, der die rechtlichen Rahmenbedingungen
für ein freies Gerichtsvollzieherwesen schafft;
2. einen Gesetzentwurf vorzulegen, mit dem eine Beschleunigung und Effizi-
enzsteigerung der Zwangsvollstreckung erreicht wird, indem u. a.
a) die Zuständigkeit für die Forderungspfändung ganz auf den Gerichtsvoll-
zieher übertragen wird und
b) ein fakultatives Abwendungsverfahren im Vorfeld gerichtlicher In-
anspruchnahme unter Beteiligung des Gerichtsvollziehers eingeführt
wird;
3. durch eigene Initiativen und Vorschläge auf europäischer Ebene die weitere
Harmonisierung des Rechts der Zwangsvollstreckung voranzutreiben.
Berlin, den 7. März 2005
Rainer Funke Dr. Heinrich L. Kolb
Birgit Homburger Jürgen Koppelin
Jörg van Essen Harald Leibrecht
Sibylle Laurischk Markus Löning
Rainer Brüderle Dirk Niebel
Dr. Karl Addicks Hans-Joachim Otto (Frankfurt)
Daniel Bahr (Münster) Detlef Parr
Angelika Brunkhorst Gisela Piltz
Ernst Burgbacher Dr. Andreas Pinkwart
Helga Daub Dr. Hermann Otto Solms
Ulrike Flach Dr. Max Stadler
Otto Fricke Dr. Rainer Stinner
Horst Friedrich (Bayreuth) Carl-Ludwig Thiele
Hans-Michael Goldmann Jürgen Türk
Dr. Christel Happach-Kasan Dr. Claudia Winterstein
Dr. Werner Hoyer Dr. Volker Wissing
Hellmut Königshaus Dr. Wolfgang Gerhardt und Fraktion