Vom 4. Mai 2004
Deutscher Bundestag Drucksache 15/3041
15. Wahlperiode 04. 05. 2004
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Gesundheit und Soziale Sicherung (13. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Bundesregierung
– Drucksache 15/1420 –
Nationaler Aktionsplan für Deutschland zur Bekämpfung
von Armut und sozialer Ausgrenzung 2003 bis 2005
Strategien zur Stärkung der sozialen Integration
A. Problem
Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union haben auf ihrer
Tagung in Lissabon im Jahr 2000 die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert, natio-
nale Aktionspläne zu erarbeiten, um durch einen ständigen Dialog und den
Austausch von Informationen und bewährten Verfahren, die Bekämpfung von
Armut und sozialer Ausgrenzung zu verbessern.
B. Lösung
Entsprechend der Vereinbarung der EU-Regierungschefs wurde für den Zeit-
raum 2003 bis 2005 der zweite nationale Aktionsplan erstellt und im Juli 2003
an die EU-Kommission übermittelt.
Einstimmige Kenntnisnahme des Berichts und Annahme einer Ent-
schließung mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
C. Alternativen
Ablehnung der Entschließung.
D. Finanzielle Auswirkungen
Die Antragsteller haben auf eine Kostenerörterung verzichtet.
Drucksache 15/3041 – 2 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen, in Kenntnis der Unterrichtung auf Druck-
sache 15/1420 folgende Entschließung anzunehmen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Mit der Vorlage des Nationalen Aktionsplans zur Bekämpfung von Armut und
sozialer Ausgrenzung (NAP’incl) 2003 bis 2005 kommt die Bundesregierung
umfassend der Verpflichtung durch die Staats- und Regierungschefs der Euro-
päischen Union bei ihrem Gipfeltreffen in Lissabon im März 2000 nach, durch
einen ständigen Dialog und den Austausch von Informationen und bewährten
Verfahren die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung zu verbes-
sern.
Im Sommer 2001 wurde der erste „Nationale Aktionsplan für die Bekämpfung
von Armut und sozialer Ausgrenzung“ von der Bundesregierung vorgelegt. Ge-
mäß der Vereinbarung der EU-Regierungschefs, die Nationalen Aktionspläne
für den Zeitraum von jeweils zwei Jahren zu erstellen, wurde der zweite „Na-
tionale Aktionsplan zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung
(NAP’incl) 2003 bis 2005“ zum 31. Juli 2003 der EU-Kommission vorgelegt.
Der Deutsche Bundestag hat in seiner 67. Sitzung am 17. Oktober 2003 den
Nationalen Aktionsplan zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgren-
zung, NAP’incl 2003 bis 2005 in erster Lesung behandelt und an die Aus-
schüsse weitergeleitet.
Der Nationale Aktionsplan 2003 bis 2005 beschreibt zentrale Trends und Her-
ausforderungen sowie die Ziele und Schritte, die in Deutschland in den nächs-
ten zwei Jahren zur Stärkung der sozialen Integration verfolgt werden. Er doku-
mentiert auch die Umsetzung und Maßnahmen des ersten Nationalen Aktions-
plans 2001 bis 2003. Darüber hinaus werden Ansätze zur Stärkung sozialer In-
tegration durch konkrete Beispiele in Bund, Ländern und Gemeinden sowie im
Rahmen regionaler Modellprojekte dargestellt. Der Deutsche Bundestag nimmt
die Feststellungen des NAP’incl zustimmend zur Kenntnis, dass Deutschland –
auch im europäischen Vergleich – über ein gut ausgebautes System der sozialen
Sicherung verfügt und sich der Anteil von Personen, die unterhalb 60 Prozent
des Durchschnittseinkommens leben und somit einem erhöhten Armutsrisiko
ausgesetzt sind, zwischen 1998 und 2001 auf relativ niedrigem Niveau be-
wegte. Wie auch im Gemeinsamen Bericht der Kommission und des Rates über
die soziale Eingliederung anerkannt, gehört Deutschland damit zu den EU-Län-
dern mit vergleichsweise geringer Armut und sozialer Ausgrenzung.
Der Deutsche Bundestag unterstreicht, dass mit den Maßnahmen der Agenda
2010 von der Bundesregierung wesentliche Schritte getan wurden, um die Ar-
beitslosigkeit zu verringern, verstärkte Wachstumsimpulse zu geben und damit
auch die Chancen für einen nachhaltigen Beschäftigungsaufbau zu verbessern.
Ein verbesserter Zugang zum Arbeitsmarkt und die damit verbundene Möglich-
keit, durch Erwerbstätigkeit ein Einkommen zu erzielen, um das Leben aus ei-
gener Kraft zu gestalten und am gesellschaftlichen Fortschritt teilhaben zu kön-
nen, sind wesentliche Eckpfeiler einer Politik zur Stärkung der sozialen Inte-
gration. Dazu gehören auch eine kinder- und familienfreundliche Gestaltung
der Gesellschaft, vor allem mit dem Ziel des Abbaus der Sozialhilfeabhängig-
keit von Kindern, die Stärkung der Teilhabe und Selbstbestimmung von Men-
schen mit Behinderung, die Förderung der Integration von Migrantinnen und
Migranten sowie die Eingliederung von dauerhaft durch Armut gefährdeten
und betroffenen Personengruppen, etwa im Rahmen der Vermeidung von Woh-
nungslosigkeit oder der Suchtprävention.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/3041
Auf den Europäischen Räten von Lissabon, Nizza und Barcelona wurde die
Stärkung sozialer Integration und eine deutliche Reduzierung von sozialer Aus-
grenzung bis 2010 zwischen den Staats- und Regierungschefs vereinbart. Der
Deutsche Bundestag begrüßt, dass die Bundesregierung im NAP’incl 2003 bis
2005 ihren strategischen Ansatz zur Stärkung sozialer Integration, der im Na-
tionalen Aktionsplan 2001 bis 2003 und im ersten Armuts- und Reichtums-
bericht aufgezeigt wurde, weiterentwickelt und in Form von Leitzielen konkre-
tisiert hat. Für ihre Umsetzung und weitere Konkretisierung bietet die Diffe-
renzierung in Zielsetzungen naher, mittlerer und größerer Reichweite zukünftig
einen abgestuften Handlungsleitfaden zur Bekämpfung von Armut und sozialer
Ausgrenzung.
Der Deutsche Bundestag befürwortet, dass die Bundesregierung die Basis für
die Zusammenarbeit mit allen Akteuren gestärkt hat. Durch die stärkere organi-
satorische und inhaltliche Verzahnung der nationalen Armuts- und Reichtums-
berichterstattung und des NAP-Prozesses sind die Rahmenbedingungen für die
Weiterentwicklung einer kohärenten Gesamtstrategie zur Stärkung sozialer In-
tegration weiter verbessert worden. Diese umfasst ausdrücklich die Beteiligung
der Länder und Kommunen als im Bereich der Armutsbekämpfung unmittelbar
handelnder und zuständiger Ebenen. Der Deutsche Bundestag unterstützt nach-
drücklich die Bestrebungen der Bundesregierung, die Länder bei der Erstellung
des NAP’incl noch intensiver einzubeziehen und sie im Sinne einer integrati-
ven nationalen Gesamtstrategie zu in sich geschlossenen und differenzierten
Darstellungen der regionalen Aktivitäten und Ansätze zu bewegen. Erst eine
wesentlich aktivere Kooperation und kohärente Beiträge der Bundesländer
werden im NAP’incl die große Bandbreite bei der Umsetzung der deutschen
Strategie zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung besser wider-
spiegeln.
Der Deutsche Bundestag nimmt zur Kenntnis, dass Pläne der EU-Kommission
vorsehen, die verschiedenen Aktivitäten im Bereich des sozialen Schutzes
schrittweise in einen neuen gemeinsamen Rahmen zu überführen und innerhalb
der Lissabon-Strategie zu stärken („Streamlining“). Aufgrund dieser Straffung
der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) wird bis Mitte 2004 eine Ak-
tualisierung des NAP’incl erstellt, die die Grundlage für den ersten Sozial-
schutzbericht der EU-Kommission mit dem Schwerpunkt „Soziale Eingliede-
rung“ im Jahr 2005 sein soll.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
die Anstrengungen fortzusetzen, die Teilhabechancen der von Ausgrenzung
und Armut bedrohten Menschen am wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Le-
ben nachhaltig zu fördern;
das bereits institutionalisierte Verfahren zur Beteiligung aller relevanten Ak-
teure weiterzuentwickeln und die Entwicklung geeigneter Strategien unter Be-
teiligung von Ländern, Kommunen und Zivilgesellschaft zu stärken sowie den
Erfahrungsaustausch mit anderen Mitgliedstaaten zu fördern. Der Deutsche
Bundestag begrüßt die von der Bundesregierung hierzu geplante Veranstal-
tungsreihe „FORTEIL – Forum Teilhabe und soziale Integration“ sowie das
Forschungsprojekt „Infobörse Teilhabe und soziale Integration“ zur Aufarbei-
tung der Strategien und Ansätze zur Armutsprävention in Deutschland;
zur Weiterentwicklung einer kohärenten Gesamtstrategie die Zusammenarbeit
mit allen föderalen Ebenen zu intensivieren. Im Sinne der auf EU-Ebene ver-
einbarten Mobilisierung aller Ebenen und Akteure soll die Bundesregierung
sich insbesondere für die Erstellung regionaler und lokaler Aktionspläne einset-
zen, die den Nationalen Aktionsplan ergänzen bzw. in ihn einfließen können;
Drucksache 15/3041 – 4 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
dafür Sorge zu tragen, dass die soziale Eingliederung in allen relevanten Poli-
tikbereichen eine angemessene Berücksichtigung findet und die im NAP’incl
2003 bis 2005 aufgestellten Leitziele zur Umsetzung der Lissabon-Strategie
durch geeignete Zielsetzungen für die Reduzierung von Armut und sozialer
Ausgrenzung zu konkretisieren;
das Monitoring von Maßnahmen auch unter der Perspektive der sozialen Inte-
gration in ihre Aktivitäten verstärkt und in geeigneter Art und Weise einzube-
ziehen;
im Hinblick auf die Ausgestaltung von Indikatoren zur sozialen Integration im
europäischen Rahmen darauf hinzuwirken, dass das Indikatorentableau weiter-
entwickelt wird und dabei handhabbar bleibt und sich auf aussagekräftige
„Leitindikatoren“ zu relevanten Problemlagen beschränkt;
die Vorschläge zu einer Straffung der Anwendung der OMK auf EU-Ebene
(„Streamlining“) mitzutragen, sofern diese zu einer Stärkung sozialpolitischer
Aspekte innerhalb der europäischen Koordinierung und gleichzeitig zu einer
echten Vereinfachung und zu weniger Arbeitsaufwand führen;
dafür Sorge zu tragen, dass dieses „Streamlining“ nicht zu einer Verlagerung
von nationalen Kompetenzen in Richtung EU-Ebene führt und sich dafür einzu-
setzen, dass die nationalen Parlamente angemessen und rechtzeitig an diesem
Prozess beteiligt werden. Insofern hält der Deutsche Bundestag eine Verdich-
tung des Turnus zur Vorlage oder Aktualisierung des Nationalen Aktionsplans
weder für sachgerecht noch für zweckmäßig.
Berlin, den 3. Mai 2004
Der Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung
Klaus Kirschner
Vorsitzender
Markus Kurth
Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/3041
Bericht des Abgeordneten Markus Kurth
A. Allgemeiner Teil
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat die Unterrichtung der Bundes-
regierung auf Drucksache 15/1420 in seiner 67. Sitzung am
17. Oktober 2003 in erster Lesung behandelt und zur feder-
führenden Beratung an den Ausschuss für Gesundheit und
Soziale Sicherung sowie zur Mitberatung an die Ausschüsse
für Wirtschaft und Arbeit, Familie, Senioren, Frauen und
Jugend sowie für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe
überwiesen.
Der Bundesrat hat in seinem Beschluss vom 26. September
2003 (Drucksache 478/03) die mangelnde Berücksichtigung
der Länder bei der Erstellung des NAP kritisiert und darauf
hingewiesen, dass die vielschichtigen Aktivitäten der Län-
der und Kommunen in diesem Bereich nicht adäquat dar-
gestellt seien. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die
Bundesregierung das mit den Ländern abgesprochene Ver-
fahren der Aufstellung nicht eingehalten habe.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlagen
Der nationale Aktionsplan 2003 bis 2005 beschreibt zen-
trale Trends und Herausforderungen sowie die Ziele und
Schritte, die in Deutschland in den nächsten zwei Jahren zur
Stärkung der sozialen Integration verfolgt werden. Doku-
mentiert werden darüber hinaus die Umsetzung und Maß-
nahmen des ersten nationalen Aktionsplans 2001 bis 2003.
Zudem werden Ansätze zur Stärkung sozialer Integration
durch konkrete Beispiele in Bund, Ländern und Gemeinden
sowie im Rahmen regionaler Modellprojekte dargestellt.
Die Bestandsaufnahme des NAP 2003 bis 2005, die die
Jahre 1999 bis 2001 umfasst, betont, dass Deutschland über
ein gut ausgebautes System der sozialen Sicherung verfügt.
Dies belegen die für Deutschland nach den EU-Vorgaben
errechneten Armutsquoten: Der Anteil von Personen, die
unterhalb 60 % des Durchschnittseinkommens leben und
somit einem erhöhten Armutsrisiko ausgesetzt sind, war von
1998 bis 2001 relativ konstant bzw. leicht rückläufig und
bewegte sich um 11 %. Deutschland liegt damit deutlich
unter dem EU-Durchschnitt (2001: rund 15 %) und gehört
mit Ländern wie Schweden, Dänemark, Finnland, Öster-
reich, Luxemburg und den Niederlanden zu den EU-Län-
dern mit relativ geringer Armut und sozialer Ausgrenzung.
III. Stellungnahme der mitberatenden Ausschüsse
Die Ausschüsse für Wirtschaft und Arbeit (58. Sitzung),
Familie, Senioren, Frauen und Jugend (32. Sitzung) so-
wie für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe (27. Sit-
zung) haben am 12. November 2003 (Ausschuss für
Menschenrechte und Humanitäre Hilfe) bzw. 28. April 2004
jeweils mit den Stimmen aller Fraktionen beschlossen, die
Kenntnisnahme der Unterrichtung der Bundesregierung auf
Drucksache 15/1420 zu empfehlen.
Die Ausschüsse für Wirtschaft und Arbeit und für Fami-
lie, Senioren, Frauen und Jugend empfehlen des Weiteren
mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP die Annahme der im federführenden
Ausschuss beschlossenen Entschließung.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Gesundheit und Soziale Sicherung hat
in seiner 62. Sitzung am 28. April 2004 die Vorlage beraten.
Er empfiehlt mit den Stimmen aller Fraktionen, die Unter-
richtung der Bundesregierung auf Drucksache 15/1420 zur
Kenntnis zu nehmen. Des Weiteren empfiehlt der Ausschuss
mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP die Annahme der in der Beschlussemp-
fehlung wiedergegebenen Entschließung.
Die Mitglieder der Fraktion der SPD unterstützten die
Aussagen der Bundesregierung in dem Bericht. Es sei
unverändert erforderlich, alle notwendigen Reformen zum
Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Stabilisierung der sozia-
len Sicherungssysteme zu unternehmen. Sie begrüßten die
zukünftig stärkere und frühzeitigere Einbeziehung der
Länder und Kommunen in den NAP-Prozeß und bei der
Aktualisierung des Berichts, die aktuell als Grundlage für
den Sozialschutzbericht 2005 erarbeitet werde.
DieMitglieder der Fraktion der CDU/CSU hoben hervor,
dass in dem Bericht zu Recht die Arbeitslosigkeit als zen-
trale Ursache für Armut und Ausgrenzung benannt werde.
Allerdings seien die von der Bundesregierung bisher ergrif-
fenen und zukünftig vorgesehenen Maßnahmen nicht aus-
reichend. Sie würden nicht zu einer Verringerung der Ar-
beitslosigkeit und damit von Armut und Ausgrenzung füh-
ren. Auch die Strategien zum Ausbau der Kinderbetreuung
und zur Verbesserung der Bildung seien unzureichend, die
veranschlagten Haushaltsmittel zu gering angesetzt.
DieMitglieder der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
begrüßten die Aussagen und Zielsetzungen der Bundesre-
gierung in diesem Bericht. Damit würden sachgerechte und
zielorientierte Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und
sozialer Ausgrenzung sowie zur Integration von Zuwande-
rern in Deutschland fixiert.
Die Mitglieder der Fraktion der FDP betonten, dass die
Überwindung der Arbeitslosigkeit das einzig richtige Mittel
zur Integration und Überwindung von Armut seien. Al-
lerdings bestehe kein Anlass zu Selbstlob, den sich die
Koalitionsfraktionen mit ihrer Entschließung aussprechen
würden. Die Regierung habe bei der Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit, der Armut und der Förderung des Wirt-
schaftswachstums vollständig versagt.
B. Besonderer Teil
Die vom Ausschuss gefasste Entschließung wurde von den
Antragstellern mit folgender Begründung versehen:
Der zweite „Nationale Aktionsplan für Deutschland zur Be-
kämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung 2003 bis
2005“ stellt eine deutliche Weiterentwicklung gegenüber
Drucksache 15/3041 – 6 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
dem ersten Nationalen Aktionsplan 2001 bis 2003 dar. Dies
betrifft insbesondere die Entwicklung einer Gesamtstrategie
zur Stärkung sozialer Integration, die Aufstellung von Zie-
len sowie die Intensivierung der Zusammenarbeit mit den
Akteuren außerhalb der Bundesregierung. Durch die stär-
kere inhaltliche und organisatorische Verzahnung von Nati-
onalem Aktionsplan und Armuts- und Reichtumsberichter-
stattung hat die konsistente Gestaltung eines strategischen
Ansatzes und entsprechender Zielsetzungen zur Reduzie-
rung von Armut und sozialer Ausgrenzung in Deutschland
Fortschritte gemacht. Insofern ist die im Beschluss des Bun-
desrats vom 26. September 2003 formulierte Kritik, dass
eine angemessene Länderbeteiligung zu wenig gewährleis-
tet und den föderalen Strukturen nicht im erforderlichen
Maße Rechnung getragen worden sei, weder zutreffend
noch zielführend. Vielmehr sollten die Bundesländer ihre
Rolle innerhalb der Strategie der Eingliederung aktiver aus-
füllen und frühzeitig kohärente Beiträge zur Vervollständi-
gung der nationalen Berichterstattung sicherstellen, damit
der NAP‘incl ein umfassenderes Bild der deutschen Strate-
gie im Rahmen der Erfüllung der gemeinsamen Zielsetzun-
gen auf EU-Ebene liefern kann.
Gleichwohl sind nach Ansicht des Deutschen Bundestages
noch weitere Schritte zur Verbesserung der Zusammenarbeit
aller staatlichen Ebenen und mit der Zivilgesellschaft, zur
Weiterentwicklung der Gesamtstrategie und einer Umset-
zung des Monitorings der nationalen Maßnahmen notwen-
dig. Die mit der Aktualisierung 2004 des NAP‘incl eingelei-
tete frühzeitige Einbeziehung von Deutschem Bundestag,
Bundesrat und der Akteure der Zivilgesellschaft wird zu
weiteren Fortschritten bei der Umsetzung der Lissabon-
Strategie beitragen.
Berlin, den 3. Mai 2004
Markus Kurth
Berichterstatter