Vom 24. September 2003
Deutscher Bundestag Drucksache 15/1586
15. Wahlperiode 24. 09. 2003
Bericht
des Haushaltsausschusses (8. Ausschuss)
gemäß § 96 der Geschäftsordnung
zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen SPD, CDU/CSU und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 15/1525 –
Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen
Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz – GMG)
Bericht der Abgeordneten Otto Fricke, Waltraud Lehn, Dr. Michael Luther und Anja Hajduk
Mit dem Gesetzentwurf soll die gesetzliche Krankenversi-
cherung in Deutschland grundlegend reformiert werden.
Die Reform der gesetzlichen Krankenversicherung umfasst
strukturelle Reformen sowie eine Neuordnung der Finanzie-
rung. Die strukturellen Maßnahmen sollen die Qualität und
die Wirtschaftlichkeit der Versorgung verbessern. Die
Transparenz soll erhöht, Eigenverantwortung und Beteili-
gungsrechte der Patientinnen und Patienten gestärkt, die Ar-
beitsbedingungen für die Beschäftigten und freien Berufe
verbessert, leistungsfähige Strukturen geschaffen, die soli-
darische Wettbewerbsordnung weiterentwickelt und Büro-
kratie abgebaut werden. Die Neuordnung der Finanzierung
ermöglicht deutliche Beitragssatzsenkungen und umfasst
ausgewogene Sparbeiträge aller Beteiligten und unter As-
pekten der sozialen Gerechtigkeit neu gestaltete Zuzah-
lungs- und Befreiungsregelungen für Versicherte.
Mit den Maßnahmen dieses Gesetzes werden Qualität, Wirt-
schaftlichkeit und Transparenz der gesundheitlichen Versor-
gung entscheidend verbessert, die Finanzgrundlagen der
gesetzlichen Krankenversicherung gestärkt sowie das
Beitragssatzniveau und damit auch die Lohnnebenkosten
deutlich gesenkt. Insgesamt ergibt sich aus den vorge-
sehenen Regelungen für die gesetzlichen Krankenkassen
ein geschätztes finanzielles Entlastungsvolumen, das von
rd. 10 Mrd. Euro in 2004 auf ca. 14 bis 15 Mrd. Euro in
2007 ansteigt.
Zusätzlich wird der paritätisch finanzierte allgemeine Bei-
tragssatz durch die gesonderte Finanzierung des Zahnersat-
zes ab 2005 umgerechnet um ca. 0,35 sowie durch die Erhe-
bung eines mitgliederbezogenen Sonderbeitrages ab 2006
um 0,5 Beitragssatzpunkte entlastet. Dies entspricht insge-
samt einer Entlastung der Arbeitgeber und Rentenver-
sicherungsträger und einer entsprechenden Belastung der
Mitglieder um jeweils rd. 4,2 bis 4,3 Mrd. Euro.
Durch die mit dem Einsparvolumen des Gesetzes möglichen
Beitragssatzsenkungen werden insbesondere die lohninten-
siven Klein- und mittelständischen Betriebe entlastet.
Im Einzelnen ergeben sich durch die Maßnahmen des Ge-
setzes für die gesetzliche Krankenversicherung in den Jah-
ren 2004 bis 2007 folgende Entlastungseffekte:
Drucksache 15/1586 – 2 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Jahr 2004 2005 2006 2007
Geschätzte Entlastungen
Leistungsausgrenzungendarunter 2,5 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro
a) Sterbegeld 0,4 Mrd. Euro 0,4 Mrd. Euro 0,4 Mrd. Euro 0,4 Mrd. Euro
b) OTC-Präparate 1,0 Mrd. Euro 1,0 Mrd. Euro 1,0 Mrd. Euro 1,0 Mrd. Euro
c) Begrenzung des Leistungs-anspruchs bei Sehhilfen 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro
d) künstliche Befruchtung undSterilisation 0,1 Mrd. Euro 0,1 Mrd. Euro 0,1 Mrd. Euro 0,1 Mrd. Euro
e) Entbindungsgeld 0,02Mrd. Euro 0,02Mrd. Euro 0,02Mrd. Euro 0,02Mrd. Euro
f) Einschränkung ambulanterFahrkosten 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro 0,5 Mrd. Euro
Zuzahlungsanhebungen 3,2 Mrd. Euro 3,2 Mrd. Euro 3,2 Mrd. Euro 3,2 Mrd. Euro
Finanzierungversicherungsfremder Leistungenaus Anhebung der Tabaksteuer 1,0 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro 4,2 Mrd. Euro 4,2 Mrd. Euro
Beiträge aus Versorgungsbezügen 1,6 Mrd. Euro 1,6 Mrd. Euro 1,6 Mrd. Euro 1,6 Mrd. Euro
Struktureffekte 1,5 Mrd. Euro 2,0 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro 3,0 Mrd. Euro
davon:
Festbeträge/Herstellerrabatt fürNicht-Festbetragsarzneimittel – 1Mrd. Euro – 1Mrd. Euro – 1Mrd. Euro – 1Mrd. Euro
Nutzenbewertung vonArzneimitteln – 0,5 Mrd. Euro – 0,5 Mrd. Euro – 0,5 Mrd. Euro
GrundlohnanbindungVerwaltungskosten – 0,2 – 0,3 Mrd. Euro – 0,2 – 0,3 Mrd. Euro – 0,2 – 0,3 Mrd. Euro – 0,2 – 0,3 Mrd. Euro
Zwischensumme 9,8 Mrd. Euro 11,8 Mrd. Euro 14,0 Mrd. Euro 14,5 Mrd. Euro
Versicherungsbezogene Finanzie-rung Zahnersatz (GKV/PKV) 3,5 Mrd. Euro 3,5 Mrd. Euro 3,5 Mrd. Euro
Sonderbeitrag für Mitglieder 5,0 Mrd. Euro 5,0 Mrd. Euro
Gesamtsumme 9,8 Mrd. Euro 15,3 Mrd. Euro 22,5 Mrd. Euro 23,0 Mrd. Euro
Aus den Entlastungseffekten des Gesetzes lassen sich unter
Berücksichtigung eines zeitlich gestreckten Schuldenabbaus
und der Auffüllung der gesetzlich vorgeschriebenen Min-
destrücklagen gegenüber dem zu erwartenden jahresdurch-
schnittlichen Beitragssatz von 14,3 vom Hundert im Jahr
2003 folgende Beitragssatzeffekte ableiten:
Jahr 2004 2005 2006 2007
Entlastung aus Zwischensumme in Beitragssatzpunkten 1,0 1,2 1,5 1,5
-/- Schuldenabbau und Rücklagenauffüllung inBeitragssatzpunkten 0,3 0,2 0,2 0,2
Spielraum für Senkung des allg. Beitragssatzes gegenüberaktuellem Beitragssatz 2003 0,7 1,0 1,3 1,3
Ø allg. Beitragssatz ohne Umfinanzierung Zahnersatzund Sonderbeitrag 13,6 13,3 13,0 13,0
Zahnersatz (GKV/PKV) umgerechnet in Beitragssatz-punkten 0,35 0,35 0,35
Sonderbeitrag in Beitragssatzpunkten 0,50 0,50
Ø allg. Beitragssatz mitUmfinanzierung Zahnersatz und Sonderbeitrag 13,60 12,95 12,15 12,15
Anteil Arbeitgeber/Rentenversicherungsträger/Mitgliederunter Berücksichtigung Zahnersatz und Sonderbeitragin Beitragspunkten
AG AN AG AN AG AN AG AN
6,80 6,80 6,48 6,83 6,08 6,93 6,08 6,93
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/1586
Über die unmittelbar finanzwirksamen Maßnahmen des Ge-
setzes hinaus ergeben sich insbesondere aus der konsequen-
ten Umsetzung weiterer struktureller Maßnahmen, die ab
dem Jahr 2004 schrittweise wirksam werden, erhebliche
Einsparpotenziale bei den Ausgaben der gesetzlichen Kran-
kenversicherung. Durch das Zusammenwirken der in ihren
einzelnen finanziellen Auswirkungen nur z. T. quantifizier-
baren strukturellen Verbesserungen lassen sich in der ge-
setzlichen Krankenversicherung insgesamt Einsparpotenzi-
ale in einer Größenordnung mehrerer Milliarden Euro
schrittweise erschließen:
– Entwicklung von evidenzbasierten Behandlungsleitli-
nien für die wichtigsten Volkskrankheiten durch Grün-
dung eines Instituts und einer Stiftung für Qualität und
Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen.
– Anreize zum gesundheitsbewussten Verhalten für Versi-
cherte durch Bonusmodelle bei Teilnahme von Präventi-
onsprogrammen und Hausarztmodellen.
– Anreize für Arbeitgeber und Versicherte für Maßnahmen
der betrieblichen Gesundheitsförderung.
– Flexibilisierung der Vergütung in der ambulanten ärztli-
chen Versorgung.
– Stärkung der Lotsenfunktion des Hausarztes.
– Teilöffnung der Krankenhäuser für ambulante Versor-
gung und Errichtung von medizinischen Versorgungs-
zentren.
– Schaffung effizienterer Organisationsstrukturen der Kas-
senärztlichen Vereinigungen und der gesetzlichen Kran-
kenkassen.
– Einführung einer Nutzen-Bewertung von Arzneimitteln.
– Verbesserung der Wirtschaftlichkeitsprüfungen in der
vertragsärztlichen Versorgung.
– Liberalisierung der Preisgestaltung bei Arzneimitteln
und Zulassung von Versandapotheken.
– Verbesserung der Transparenz durch Einführung einer
Patientenquittung und schrittweise Einführung einer
elektronischen Gesundheitskarte.
– Verbesserte Möglichkeiten der Vertragsgestaltung bei
Hilfsmitteln sowie im Bereich der Fahrkosten.
– Gezielte Maßnahmen zur Bekämpfung von Fehlverhal-
ten im Gesundheitswesen.
Durch die Beseitigung von Schnittstellenproblemen und die
Erleichterung des fach- und sektorübergreifenden Zusam-
menwirkens aller Beteiligten können aufwändige Doppel-
untersuchungen und Doppelbehandlungen und daraus resul-
tierende überflüssige Ausgaben vermieden werden. Für das
Jahr 2005 wird dieses zusätzliche Einsparpotential grob ge-
schätzt in einer Größenordnung von ca. 1 Mrd. Euro, für das
Jahr 2007 auf ca. 4 Mrd. Euro veranschlagt.
Hinweise auf vorhandene Wirtschaftlichkeitsreserven lassen
sich aus wissenschaftlichen Untersuchungen, insbesondere
den Gutachten des Sachverständigenrats für die Konzer-
tierte Aktion im Gesundheitswesen, zu Über-, Unter- und
Fehlversorgungen sowie den Ausführungen des jährlich er-
scheinenden Arznei-Verordnungs-Reports ableiten:
Für den Bereich der GKV-Arzneimittelausgaben veran-
schlagt der Arznei-Verordnungs-Report 2002 für das Jahr
2001 ein Einsparpotenzial von rd. 4,2 Mrd. Euro, davon
ca. 1,5 Mrd. Euro im Bereich generikafähiger Wirkstoffe,
rd. 1,3 Mrd. Euro für Analogpräparate und rd. 1,2 Mrd. Euro
im Bereich umstrittener Arzneimittel. Der Sachverstän-
digenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen
schätzt, dass in Deutschland „Arzneimittelmüll“ produziert
wird, der den Kosten einer großen Volkserkrankung ent-
spricht.
Ausgabenreduzierungen können durch die Stärkung der
hausärztlichen Lotsenfunktion realisiert werden. So zeigen
Erfahrungen aus dem Bereich der privaten Krankenver-
sicherung, dass sich bei Gesamtbehandlungskosten von
Patienten erhebliche Einsparungen erzielen lassen, wenn an-
stelle einer Primärinanspruchnahme von Fachärzten Erstbe-
handlungen beim Hausarzt erfolgten und Fachärzte erst
nach Überweisungen durch den Hausarzt konsultiert wur-
den.
Durch die Einführung einer qualitätsgesicherten, evidenzba-
sierten Medizin, insbesondere im Bereich der fachärztlichen
Versorgung, sind nach Einschätzung von Experten erhebli-
che Einsparungen durch Vermeidung medizinisch nicht in-
dizierter Arzneimittelverordnungen sowie diagnostischer
und therapeutischer Maßnahmen erzielbar.
Durch die begrenzte Öffnung der Krankenhäuser für weitere
Formen der ambulanten Behandlungen ergeben sich Ein-
sparmöglichkeiten durch Vermeidung stationärer Kranken-
hausaufenthalte.
Erhebliches finanzielles Potenzial wird auch in der konse-
quenten Bekämpfung von Fehlverhalten in der GKV gese-
hen.
Für die flächendeckende Einführung der elektronischen Ge-
sundheitskarte einschließlich der Anwendungen „elektroni-
sches Rezept“ und „Arzneimitteldokumentation“ ist mit ei-
nem Anfangsinvestitionsvolumen von ca. 700 Mio. Euro zu
rechnen. Nach Gutachten ist davon auszugehen, dass sich
die Anfangsinvestitionen zwischen dem 1. und 2. Jahr refi-
nanziert haben. Danach sind jährliche Einsparungen von
ca. 1 Mrd. Euro zu erwarten.
Einsparungen ergeben sich insbesondere durch die Erleich-
terung der administrativen Abwicklung der Abrechnungen
von Rezepten, die beabsichtigte Reduzierung ungerechtfer-
tigter Zuzahlungsbefreiungen, die angestrebte Verminde-
rung behandlungsbedürftiger Wechsel- und Nebenwirkun-
gen bei Arzneimitteln sowie die Verringerung des
Kartenmissbrauchs. Hinzu kommen Kostenreduzierungen
durch die Verringerung von Doppelbehandlungen und die
schnellere Verfügbarkeit von Notfall- und sonstigen Be-
handlungsdaten, die derzeit noch nicht bezifferbar sind.
Durch die Gründung einer Arbeitsgemeinschaft für Aufga-
ben der Datentransparenz in der GKV durch die Spitzen-
verbände der Krankenkassen und die Kassenärztliche Bun-
desvereinigung ist mit jährlichen Mehrausgaben von
rd. 1 Mio. Euro zu rechnen. Die Verbesserung der Daten-
grundlagen über die Versorgung in der GKV wird langfris-
tig zu einem effektiveren und effizienteren Einsatz von
Mitteln und Leistungen und damit zu Einsparungen in der
GKV führen.
Drucksache 15/1586 – 4 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Geringfügige Mehrausgaben der Krankenkassen für die
Krankenpflege wohnungsloser Menschen stehen Einsparun-
gen durch Vermeidung von Krankenhausbehandlungen für
diese Personen gegenüber.
Durch die vorgesehenen Maßnahmen zur Lösung der
Arbeitszeitproblematik in den Krankenhäusern können der
gesetzlichen Krankenversicherung ab 2005 jährlich um
jeweils bis zu 100 Mio. Euro steigende Mehrausgaben ent-
stehen. Durch die Abschaffung des „Arztes im Praktikum“
entstehen im Jahr 2004 Mehrbelastungen in Höhe von ca.
75 Mio. Euro und im Jahr 2005 von weiteren 225 Mio. Euro.
Für die Rentenversicherung ergeben sich ab dem Jahr 2004
– durch die aus den Maßnahmen dieses Gesetzes resultie-
renden Beitragssatzsenkungen der gesetzlichen Kranken-
versicherung – Minderausgaben im Bereich der Kranken-
versicherung der Rentner. Im Bereich der Bundesanstalt für
Arbeit ergeben sich ab dem Jahr 2004 ebenfalls Minderaus-
gaben durch geringere Krankenversicherungsbeiträge für
die Bezieher von Arbeitslosengeld und Unterhaltsgeld.
Entlastungseffekte für Rentenversicherung und Bundesan-
stalt für Arbeit in Mrd. Euro:
Für den Bund entstehen durch die finanzielle Beteiligung an
versicherungsfremden Leistungen der Krankenkassen fol-
gende Mehrausgaben:
In den Jahren ab 2007 entsprechen die Mehrausgaben den
Werten des Jahres 2006. Zur Gegenfinanzierung wird in den
Jahren 2004 und 2005 die Tabaksteuer schrittweise um
1 Euro je Zigarettenpackung angehoben. Die tatsächliche
Entwicklung des hieraus resultierenden Tabaksteuermehr-
aufkommens und der entsprechenden Möglichkeiten des
Bundes zur Beteiligung an den versicherungsfremden Leis-
tungen der Krankenkassen bleibt in den kommenden Jahren
zu überprüfen.
Durch das Gesetz kann beim Bund jetzt noch nicht beziffer-
barer Verwaltungsmehraufwand entstehen, der jedoch im
Vergleich zu den im Gesundheitswesen erzielbaren Einspa-
rungen äußerst gering sein wird. Über die Einzelheiten wird
im Haushaltsverfahren entschieden.
Die mit diesem Gesetz erzielbaren Einsparungen und die
damit verbundene Senkung des allgemeinen Beitragssatzes
in der gesetzlichen Krankenversicherung entlasten den
Bund bei den Krankenversicherungsbeiträgen für die Bezie-
her von Arbeitslosenhilfe ab 2004. Die Reduzierung der von
der Bundesanstalt für Arbeit zu leistenden Sozialversiche-
rungsbeiträge entlasten den Bund zusätzlich, wenn ein Bun-
deszuschuss an die Bundesanstalt für Arbeit gezahlt wird.
Darüber hinaus wird der Bund als Arbeitgeber durch die
Senkung der GKV-Beiträge für beim Bund beschäftigte Ar-
beitnehmerinnen und Arbeitnehmer finanziell entlastet. Im
Einzelnen ist mit folgenden Einsparungen in Mrd. Euro zu
rechnen:
Aufgrund der stufenweisen Erhöhung der Erstattung der
Verwaltungskosten der knappschaftlichen Krankenversiche-
rung für Rentner durch die knappschaftliche Krankenversi-
cherung wird der Bundeshaushalt im Jahr 2004 voraussicht-
lich um 14 Mio. Euro entlastet. Es wird damit gerechnet,
dass dieser Betrag innerhalb von zehn Jahren auf
140 Mio. Euro ansteigt.
In der Folge bedeutet die Entlastungswirkung der Renten-
versicherung aufgrund der Beitragssatzsenkung in der Kran-
kenversicherung ebenfalls eine Entlastung des Bundes.
Der Bund trägt nach § 37 Abs. 2 des Zweiten Gesetzes über
die Krankenversicherung der Landwirte die durch deren
Beiträge nicht gedeckten Leistungsaufwendungen für Al-
tenteiler. Die mit dem Gesetz verbundenen Maßnahmen
führen von 2004 bis 2007 zu folgendem voraussichtlichen
Minderbedarf an Bundesmitteln:
Für die Länder und Gemeinden entstehen durch dieses Ge-
setz keine Mehrausgaben. Sie werden als Arbeitgeber durch
die Senkung der für ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh-
mer zu entrichtenden Beiträge zur GKV finanziell entlastet.
Das Gesetz führt zu finanzwirksamen Entlastungen der
Krankenkassen und senkt das Beitragssatzniveau der ge-
setzlichen Krankenversicherung. Insoweit ist auch eine sta-
bilisierende Wirkung auf das Preisniveau zu erwarten.
Durch die Regelungen in der Arzneimittelversorgung wird
das Preisniveau in diesem Leistungsbereich der gesetzlichen
Krankenversicherung gedämpft. Weitere Auswirkungen auf
das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisni-
veau, sind nicht zu erwarten.
Der Haushaltsausschuss hält den Gesetzentwurf mit den
Stimmen der Koalitionsfraktionen und der Fraktion der
CDU/CSU gegen die Stimmen der Fraktion der FDP für
mit der Haushaltslage des Bundes vereinbar.
Der Haushaltsausschuss hat mit den Stimmen der Koali-
tionsfraktionen und der Fraktion der CDU/CSU gegen
die Stimmen der Fraktion der FDP bei zwei Stimment-
haltungen aus der Fraktion der CDU/CSU beschlossen,
die Bundesregierung zu bitten, ab dem Jahr 2005 jähr-
lich vor dem Hintergrund des jeweils festgestellten
Mehraufkommens aus der Erhöhung der Tabaksteuer
im Rahmen des Gesetzes zur Änderung des Tabak-
steuergesetzes und anderer Verbrauchssteuergesetze die
Höhe der vom Bund ab dem Jahr 2005 an die Kranken-
Jahr 2004 2005 2006 2007
Rentenversicherung – 0,2 – 1,0 – 1,8 – 2,3
Bundesanstalt für Arbeit – 0,3 – 0,4 – 0,5 – 0,5
2004 2005 2006 ab 2007
1,0 Mrd. Euro 2,5 Mrd. Euro 4,2 Mrd. Euro 4,2 Mrd. Euro
Jahr 2004 2005 2006 ab 2007
Arbeitslosenhilfe – 0,1 – 0,1 – 0,1 – 0,1
Bundesanstalt für Arbeit1) – 0,3 – 0,5 – 0,7 – 0,7
Arbeitgeberleistungen – 0,0 – 0,0 – 0,1 – 0,1
1) Unterstellt wird die Zahlung eines Bundeszuschusses zur Bundesan-
stalt für Arbeit für die Jahre 2004 bis 2007. Daraus folgt, dass die unter
2. genannten Einsparungen der Bundesanstalt für Arbeit auch als Ent-
lastung des Bundes zu zählen sind.
Jahr 2004 2005 2006 2007
Minderbedarf anBundesmitteln 85 Mio.Euro 135Mio.Euro 160Mio.Euro 165Mio.Euro
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/1586
kassen zu leistenden pauschalen Beiträge zu prüfen. Ge-
gebenenfalls seien gesetzliche Maßnahmen zu ergreifen,
um die Bundesleistungen an das festgestellte Tabak-
steuer-Mehraufkommen anzupassen.
Die Finanzplanung des Bundes für die Folgejahre ist ent-
sprechend fortzuschreiben.
Dieser Bericht beruht auf der vom federführenden Aus-
schuss für Gesundheit und Soziale Sicherung vorgelegten
Beschlussempfehlung.
Berlin, den 24. September 2003
Der Haushaltsausschuss
Manfred Carstens (Emstek)
Vorsitzender
Otto Fricke
Berichterstatter
Waltraud Lehn
Berichterstatterin
Dr. Michael Luther
Berichterstatter
Anja Hajduk
Berichterstatterin