Vom 24. Juni 2003
Deutscher Bundestag Drucksache 15/1217
15. Wahlperiode 24. 06. 2003
Antrag
der Abgeordneten Gerda Hasselfeldt, Peter Götz, Günter Baumann, Dr. Rolf
Bietmann, Jochen Borchert, Klaus Brähmig, Dr. Ralf Brauksiepe, Marie-Luise Dött,
Anke Eymer (Lübeck), Ingrid Fischbach, Klaus-Peter Flosbach, Erich G. Fritz,
Jochen-Konrad Fromme, Ralf Göbel, Markus Grübel, Holger Haibach, Klaus
Hofbauer, Martin Hohmann, Bernhard Kaster, Volker Kauder, Gerlinde Kaupa,
Hartmut Koschyk, Werner Kuhn (Zingst), Werner Lensing, Ursula Lietz, Eduard
Lintner, Conny Mayer (Baiersbronn), Laurenz Meyer (Hamm), Maria Michalk, Klaus
Minkel, Marlene Mortler, Hildegard Müller, Ruprecht Polenz, Christa Reichard
(Dresden), Klaus Riegert, Hannelore Roedel, Franz Romer, Kurt J. Rossmanith,
Dr. Christian Ruck, Anita Schäfer (Saalstadt), Dr. Ole Schröder, Kurt Segner, Jens
Spahn, Christian Freiherr von Stetten, Thomas Strobl (Heilbronn), Peter Weiß
(Emmendingen), IngoWellenreuther, DagmarWöhrl, ElkeWülfing und der Fraktion
der CDU/CSU
Finanzkraft der Kommunen stärken – Kommunale Selbstverwaltung sichern
Der Bundestag wolle beschließen:
Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Für die Kommunen öffnet sich die Schere zwischen wachsenden Belastungen
und sinkenden Einnahmen immer weiter. Diese Entwicklung ist nicht länger
hinnehmbar und muss schnellstens geändert werden, da die negativen Folgen
für Bürger und Unternehmen erheblich sind.
Die kommunalen Investitionen sind in den letzten Jahren radikal eingebrochen.
Für dieses Jahr wird ein weiterer Rückgang von mehr als 10 % erwartet. Vor
dem Hintergrund, dass auch Erhaltungsmaßnahmen von dieser erzwungenen
Investitionszurückhaltung der Kommunen betroffen sind, werden die katastro-
phalen Wirkungen vor Ort offensichtlich.
Im Zeitraum 1992 bis 2002 sind die Ausgaben für soziale Leistungen um ein
Drittel gestiegen. Allein die Ausgaben für die Eingliederung behinderter Men-
schen werden sich seit 1994 mit 6,3 Mrd. auf erwartete 11 Mrd. Euro in 2003
annähernd verdoppelt haben.
Das Gesamtdefizit der kommunalen Haushalte wird in diesem Jahr das letztjäh-
rige Rekorddefizit von 4,66 Mrd. Euro noch überschreiten. Prognosen zufolge
muss mit einem Defizit von über 7 Mrd. Euro für 2003 gerechnet werden. Da-
mit hat sich das Defizit im Vergleich zu 1999 mehr als vervierfacht. Die Höhe
der Kassenkredite, mit denen das Fehlen von Haushaltsmitteln kurzfristig über-
brückt werden kann, hat die 10 Mrd. Euro Grenze in 2002 durchstoßen.
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Ursächlich für die schwierige Situation der Kommunen ist die falsche Wirt-
schafts-, Arbeitsmarkt- und Finanzpolitik der rot/grünen Bundesregierung. Die
fehlenden Konjunkturimpulse, das ständig sinkende Wirtschaftswachstum und
die hohe Arbeitslosigkeit lähmen Kreise, Städte und Gemeinden. Die grund-
legend falschen bundespolitischen Weichenstellungen wirken sich auf kommu-
naler Ebene in sinkenden Steuereinnahmen, wachsenden Sozialausgaben und
fehlenden Investitionen aus.
Zu diesen bundespolitisch verursachten und konjunkturell verstärkten Pro-
blemen der Kommunen kommen die von Rot/Grün vertieften strukturellen
Defizite:
Die Konsequenzen der rot/grünen Wirtschafts- und Steuerpolitik sind unter an-
derem erhebliche Ausfälle bei den Gewerbesteuereinnahmen der Kommunen.
Durch die drastische Erhöhung der Gewerbesteuerumlage von 20 auf 28 %
müssen die Kommunen zudem an den Bund und die Länder einen noch höhe-
ren Anteil ihrer ohnehin sinkenden Einnahmen abführen. Von dem Wenigen,
was die Kommunen haben, wird ihnen mehr abgenommen. Belastungen muss-
ten die Kommunen außerdem hinnehmen durch die Einführung der Grund-
sicherung, durch Steuerausfälle u.a. aufgrund der sog. Riester-Rente und der
Abschreibungen für die UMTS-Lizenzen.
Die bisher von der rot/grünen Bundesregierung verfolgten Ansätze mit einem
sog. Investitionsprogramm und Hilfen für besonders bedürftige Kommunen
durch günstigere Kredite sind verfehlt. Auf diese Weise wird den Kommunen
das Geld, das ihnen vorher entzogen wurde, über Kredite wieder geliehen. Vie-
len Kommunen ist das Bedienen von Krediten oder die Kofinanzierung von In-
vestitionsprogrammen gar nicht mehr möglich. Statt Investitionsprogrammen
ist zur Stabilisierung aller öffentlichen Haushalte – damit auch der der Kommu-
nen – eine wachstumsfördernde Wirtschafts- und Sozialpolitik erforderlich.
Diese Situation erfordert ein rasches und entschlossenes Handeln aller politisch
Verantwortlichen. Dabei muss für die Kommunen und deren Selbstverwaltung
eine langfristig tragbare Grundlage geschaffen werden.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
auf folgenden Feldern tätig zu werden:
I. Schnelle Entlastung der Gemeindehaushalte
Um die prekäre Haushaltssituation der Gemeinden, Städte und Kreise zeitnah zu
lindern, müssen die Kommunen schnell spürbar entlastet werden. Die Wirkung
der Maßnahmen muss schon im Jahr 2003 kassenmäßig spürbar sein und 2004
verstärkt werden. Dieses Ziel kann mit einer Erweiterung der Gewerbesteuer
und der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe nicht erreicht wer-
den. Entlastungen in diesem und verstärkt im kommenden Jahr sind deshalb
– neben einer soliden Reform des Gemeindefinanzsystems – unerlässlich.
Gewerbesteuerumlage
Die Gewerbesteuerumlage muss umgehend wieder auf ihr früheres Niveau von
20 % zurückgeführt werden. Auf diesem Wege können den Kommunen im Jahr
2003 etwa 2 Mrd. Euro und 2004 ca. 2,3 Mrd. Euro zusätzlich zur Verfügung
gestellt werden.
Die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage war 2000 mit der Erwartung von
deutlichen Gewerbesteuermehreinnahmen durch einen prognostizierten Kon-
junkturaufschwung und durch Veränderungen an den Abschreibungstabellen
(AfA-Tabellen) begründet worden. Da statt des Konjunkturaufschwungs Re-
zession herrscht und auch die Tabellen nicht wie zugesagt angepasst wurden, ist
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/1217
die Geschäftsgrundlage für diese Umlageerhöhung zugunsten von Bund und
Ländern weggefallen.
Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer
Daneben soll der Anteil der Kommunen am Umsatzsteueraufkommen im Jahr
2004 von derzeit 2,2 % auf 3 % erhöht werden.
Diese beiden Maßnahmen helfen bis zum Greifen einer Reform des Gemeinde-
finanzsystems die akute Not zu lindern. Sie sind kein Ersatz für die Reform,
sondern gehen ihr voraus und dienen einer schnellen Entlastung kommunaler
Haushalte.
II. Verknüpfung von Aufgabenübertragung und Finanzausstattung
Bisher gibt es nur eine unzureichende Verknüpfung (Konnexität) zwischen der
Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen und der für diese Aufgabener-
füllung erforderlichen Finanzmittel. Aktuelles Beispiel einer unmittelbaren
Aufgabenübertragung vom Bund auf die Kommunen mit unvollständiger Mit-
telzuweisung ist die Grundsicherung.
Die unzureichende Verknüpfung hat ihre Ursache darin, dass das Grundgesetz
von einem zweistufigen Staatsaufbau aus Bund und Ländern bei dreigliedrigem
Verwaltungsaufbau ausgeht. Die Kommunen als dritte Verwaltungsebene sind
Bestandteile der Länder. Wegen der Zweistufigkeit des Staatsaufbaus existieren
in der Finanzverfassung keine unmittelbaren Finanzbeziehungen zwischen dem
Bund und den Kommunen, sondern nur mittelbare über die Länder.
Die Kommunen sehen sich – zu Recht wie die Vergangenheit gezeigt hat – in
ihrer kommunalen Selbstverwaltung zunehmend durch vom Bund direkt über-
tragene Aufgaben eingeschränkt, weil den Aufgaben häufig keine ausreichen-
den Finanzmittel gefolgt sind.
Deshalb muss eine Lösung gefunden werden, die entweder eine unmittelbare
Aufgabenübertragung des Bundes auf die Kommunen nicht mehr zulässt, oder
sicherstellt, dass in den Ausnahmefällen, in denen eine direkte Aufgabenüber-
tragung unvermeidlich ist, dadurch verursachte Ausgaben vom Bund getragen
werden (Aufnahme des Konnexitätsprinzips ins Grundgesetz).
III. Umfassende und grundlegende Reform der Kommunalfinanzen
Um eine grundlegende und umfassende Reform der Kommunalfinanzen zu ver-
wirklichen, ist es unerlässlich, eine in sich schlüssige Reform des gesamten
Kommunalfinanzsystems anzugehen. Insofern ist der Auftrag der Kommission
zur Reform der Gemeindefinanzen zu eng.
Reformbedarf besteht v. a. bei der Gewerbesteuer, da sie in ihrer heutigen Aus-
prägung u. a. folgende Nachteile aufweist:
Sie wirkt selektiv, d. h. ein kleiner Teil von Unternehmen erbringt einen sehr
hohen Anteil des Gewerbesteueraufkommens. So entfallen beispielsweise 90 %
des Gewerbesteuermessbetrags auf 10 % der Unternehmen und 0,1 % der Be-
triebe erwirtschaften gut 50 % des gesamten Gewerbesteueraufkommens.
Die Abgrenzung des Gewerbebegriffs ist problematisch.
Die Steuer ist stark konjunkturabhängig und eng an rein örtliche unternehmens-
spezifische Entwicklungen gekoppelt.
Eine zukunftsfähige und dauerhafte Reform der Kommunalfinanzen muss sich
auf der Einnahmeseite an folgenden Bedingungen messen lassen:
1. Die Städte und Gemeinden brauchen stabile, verlässliche eigene Steuern, die
auf breiterBemessungsgrundlagemit niedrigenSteuersätzen erhobenwerden.
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2. Die Steuern müssen verwaltungstechnisch einfach zu erheben sein und ein
hohes Maß an Transparenz und Verlässlichkeit aufweisen.
3. Sie müssen mit einer gerechten Belastung der Steuerpflichtigen verbunden
sein.
4. Sie müssen die Selbständigkeit der Gemeinden und ihre Eigenverantwor-
tung zur Lösung der kommunalen Aufgaben durch eigene Hebesatzrechte
stärken.
5. Sie müssen das Interesse der Gemeinden am Erhalt vorhandener und an der
Ansiedlung neuer Unternehmen ebenso bewahren wie die Bindung der
Wohnbevölkerung an ‚ihre‘ Stadt und Gemeinde.
6. Sie müssen im Wesentlichen Ertragsteuern sein und dürfen die Substanz
der Steuerpflichtigen nicht zusätzlich belasten. Deshalb ist eine Revitalisie-
rung der Gewerbesteuer der falsche Weg.
7. Die Gesamtsteuerlast der Steuerpflichtigen darf im Saldo nicht erhöht wer-
den.
8. Vor einer endgültigen Entscheidung müssen alle denkbaren Modelle sorg-
fältig in ihren Auswirkungen – einschließlich der Verteilungswirkungen
zwischen den Kommunen – berechnet werden.
9. Die Gemeinden in Deutschland haben Anspruch darauf, dass gerade diese
Reform mit ihnen und nicht gegen sie verwirklicht wird. Die kommunalen
Spitzenverbände sind in diesem Reformprozess zu beteiligen.
10. Die Reform sollte eine möglichst eigenständige Finanzausstattung der
Kommunen gewährleisten, um die kommunale Selbstverwaltung zu stär-
ken.
IV. Begrenzung der Ausgabendynamik bei Sozialleistungen
Die Ausgaben für soziale Leistungen müssen umgehend im Anstieg gebremst
und langfristig auf ein finanzierbares Maß reduziert werden, ohne dass soziale
Ungleichgewichte entstehen.
Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe
Die Reform muss neben der Einnahmeseite unbedingt auch die Ausgabeseite
mit umfassen, um die Schere zwischen sinkenden Einnahmen und steigenden
Belastungen wieder zu schließen.
Bisher werden Sozialhilfeempfänger und Arbeitslosenhilfeempfänger nach
unterschiedlichen Vorschriften versorgt, obwohl beide Leistungssysteme steu-
erfinanziert sind und viele Sozialhilfeempfänger auch erwerbsfähig sind.
Um paralleles Betreuen der gleichen Personengruppe bei Arbeits- und Sozial-
ämtern ebenso wie sog. Verschiebebahnhöfe zwischen den staatlichen Ebenen
künftig auszuschließen, soll ein einheitliches Leistungsrecht bei einheitlicher
Finanzierungsverantwortung auf dem Leistungsniveau der Sozialhilfe geschaf-
fen werden.
Erreicht werden muss ein kombiniertes Hilfesystem, das die finanziellen An-
reize zur Arbeitsaufnahme, die Verpflichtung zur Selbsthilfe, aber auch die
staatlichen Fürsorgemaßnahmen (Leistungen und sonstige Fördermaßnahmen)
in eine neue Balance bringt. Durch ein System, das die Betroffenen gleichzeitig
fördert, aber auch fordert, sollen die Hilfeempfänger motiviert und in ihrer
Eigenverantwortung gestärkt werden.
Anzustreben ist ein einfaches und für jeden überschaubares Hilfesystem, das
zur Verbesserung der Arbeitsmarkt- und Eingliederungschancen vor allem auf
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eine persönliche und transparente Betreuung des Hilfeempfängers setzt. Ein
einfach ausgestaltetes Hilfesystem setzt personelle Ressourcen frei, die dann
für eine durchgehende und effiziente Betreuung und Beratung der Hilfeempfän-
ger eingesetzt werden können, um gerade bei Langzeitarbeitslosigkeit eine
durchgehende Betreuung sicherzustellen.
Die originäre Arbeitsverpflichtung ist zu unterstreichen und weitestgehend
durchzusetzen, indem für Arbeitsunwillige die Leistung pauschal um 30 %
gekürzt wird. Zugleich ist eine Beweislastumkehr hinsichtlich der Vorausset-
zungen von Leistungsansprüchen notwendig. Finanzielle Anreize zur Wieder-
eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt müssen gesetzt werden, indem die
Möglichkeiten für Hinzuverdienste massiv erweitert werden.
Die Leistungsempfänger sollen künftig bei der Gesundheitsversorgung mit den
Versicherten in der gesetzlichen Krankenversicherung gleich behandelt werden.
Bei der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe muss gewährleis-
tet werden, dass:
l die Kommunen auch mittel- und langfristig finanziell entlastet und nicht
weiter belastet werden,
l Verschiebebahnhöfe zwischen den staatlichen Ebenen vermieden werden,
l vielfältige Gestaltungsspielräume für kreative und erfolgreiche Problem-
lösungen genutzt werden können, und
l die kommunale Vernetzung mit anderen Politikfeldern wie Wirtschaftsförde-
rung, Jugend- und Sozialpolitik zum tragen kommt.
Eingliederungshilfe
Die Eingliederungshilfe für behinderte und von Behinderung bedrohte Men-
schen muss in ein eigenes Leistungsgesetz des Bundes überführt werden, weil
der Tatbestand einer Behinderung nicht mit anderen Tatbeständen der Sozial-
hilfe und Jugendhilfe gleichgesetzt werden soll. Ein speziell für diesen Perso-
nenkreis zugeschnittenes einheitliches Leistungsrecht außerhalb der Sozialhilfe
und Jugendhilfe mit Finanzierung durch den Bund ist hier sachgerecht.
Grundsicherung
Das Grundsicherungsgesetz führt zu erheblichen Mehrkosten und Verwaltungs-
mehraufwand der Kommunen. Gerade mittel- und langfristig werden sich die
Ausgaben sehr dynamisch entwickeln. Deshalb lehnen CDU und CSU dieses
Gesetz ab.
Zumindest sollte es in ein bundesfinanziertes Leistungsgesetz für dauerhaft Er-
werbsunfähige umgewandelt werden. Dies könnte einheitlich in einem Gesetz
mit der reformierten Eingliederungshilfe erfolgen. Dabei muss sichergestellt
sein, dass der Bund die tatsächlich durch das Gesetz entstehenden Leistungs-
kosten trägt.
Kinder- und Jugendhilferecht (SGB VIII)
Das SGB VIII muss schnellstmöglich novelliert werden, um an dieser Stelle
Fehlentwicklungen zu beseitigen und die Kommunen zu entlasten.
Im Kinder- und Jugendhilferecht hat sich seit seinem Inkrafttreten 1991 an ein-
zelnen Stellen Reformbedarf ergeben, weil die Kosten vielfach in keinem Ver-
hältnis zum Nutzen stehen. So werden heute zum Beispiel Lese- und Rechen-
schwäche als drohende seelische Behinderung gemäß § 35a SGB VIII kosten-
intensiv therapiert und vom Jugendamt finanziert. Dies muss geändert werden,
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indem die Regelung an die bewährte Parallelvorschrift aus dem BSHG angegli-
chen wird.
Außerdem erhalten Eltern das Kindergeld auch dann, wenn das Jugendamt den
Lebensunterhalt ihres Kindes sicherstellt, beispielsweise bei Heimunterbrin-
gung. Dies ist nicht sachgerecht. Deshalb sollte künftig – zumindest in Höhe
des Kindergeldes – ein Beitrag zu den sehr kostenintensiven stationären Hilfen
geleistet werden.
V. Zuwanderung und Integration
Die Kommunen müssen die Probleme der Zuwanderung auch zukünftig vor Ort
bewältigen. Dabei haben sie in diesem Bereich erhebliche Lasten zu tragen und
vielfache Schwierigkeiten zu bewältigen. Hohe Sozialhilfequoten bei Auslän-
dern, erhebliche Folgekosten sozialer Probleme in allen Bereichen und die
Integrationsleistungen der Kommunen sind eine schwere finanzielle Bürde.
Weder die Kommunen noch die sozialen Sicherungssysteme dürfen durch die
Zuwanderung überfordert werden. Deshalb muss bei einer gesetzlichen Neure-
gelung zur Begrenzung und Steuerung der Zuwanderung gerade die Integration
der schon heute hier lebenden Ausländer einen hohen Stellenwert haben. Inte-
gration darf dabei nicht nur ein Angebot sein, sondern muss als Pflicht ausge-
staltet werden, um vor allem mit guten deutschen Sprachkenntnissen eine Basis
für das Zusammenleben zu schaffen. Zudem darf ein neues Zuwanderungsrecht
nicht Daueraufenthaltsrechte für abgelehnte Asylbewerber oder andere ausrei-
sepflichtige Ausländer schaffen; auch dürfen über die Abschaffung der Dul-
dung nicht neue Leistungsansprüche geschaffen werden. Vielmehr muss klar
die Verantwortung des Bundes für die Zuwanderung und Integration als natio-
nale Angelegenheit – also auch für die Finanzierung – betont werden.
Berlin, den 24. Juni 2003
Gerda Hasselfeldt
Peter Götz
Günter Baumann
Dr. Rolf Bietmann
Jochen Borchert
Klaus Brähmig
Dr. Ralf Brauksiepe
Marie-Luise Dött
Anke Eymer (Lübeck)
Ingrid Fischbach
Klaus-Peter Flosbach
Erich G. Fritz
Jochen-Konrad Fromme
Ralf Göbel
Markus Grübel
Holger Haibach
Klaus Hofbauer
Martin Hohmann
Bernhard Kaster
Volker Kauder
Gerlinde Kaupa
Hartmut Koschyk
Werner Kuhn (Zingst)
Werner Lensing
Ursula Lietz
Eduard Lintner
Conny Mayer (Baiersbronn)
Laurenz Meyer (Hamm)
Maria Michalk
Klaus Minkel
Marlene Mortler
Hildegard Müller
Ruprecht Polenz
Christa Reichard (Dresden)
Klaus Riegert
Hannelore Roedel
Franz Romer
Kurt J. Rossmanith
Dr. Christian Ruck
Anita Schäfer (Saalstadt)
Dr. Ole Schröder
Kurt Segner
Jens Spahn
Christian Freiherr von Stetten
Thomas Strobl (Heilbronn)
Peter Weiß (Emmendingen)
Ingo Wellenreuther
Dagmar Wöhrl
Elke Wülfing
Dr. Angela Merkel, Michael Glos und Fraktion