Vom 20. März 2002
Deutscher Bundestag Drucksache 14/8649
14. Wahlperiode 21. 03. 2002
Antrag
der Abgeordneten Jörg Tauss, Monika Griefahn, Eckhardt Barthel (Berlin),
Hermann Bachmaier, Dr. Hans-Peter Bartels, Klaus Barthel (Starnberg),
Hans-Werner Bertl, Kerstin Griese, Klaus Hagemann, Hubertus Heil, Ulrich Kelber,
Angelika Krüger-Leißner, Horst Kubatschka, Ernst Küchler, Dr. Uwe Küster, Klaus
Lennartz, Lothar Mark, Michael Roth (Heringen), Wilhelm Schmidt (Salzgitter),
Gisela Schröter, Ludwig Stiegler, Gert Weisskirchen (Wiesloch), Heino Wiese
(Hannover), Hanna Wolf (München), Dr. Peter Struck und der Fraktion der SPD
sowie der Abgeordneten Grietje Bettin, Antje Vollmer, Kerstin Müller (Köln),
Rezzo Schlauch und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Reform der Medien- und Kommunikationsordnung für die Wissens- und
Informationsgesellschaft verwirklichen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Umbrüche in der Medienlandschaft
Die Medienlandschaft befindet sich in einem Prozess tief greifender Verände-
rungen. Das mediale Angebot hat sich in den vergangenen Jahren vervielfacht.
Schon heute gibt es neben den überwiegend gebührenfinanzierten öffentlich-
rechtlichen Rundfunkangeboten über dreißig werbefinanzierte Programme in
Deutschland. Satellitenhaushalte können fast sechzig Programme empfangen.
Für die Zukunft wird mit einer weiteren Vervielfachung und Ausdifferenzie-
rung des Rundfunkangebots gerechnet. Der Prozess der Digitalisierung lässt In-
formations-, Kommunikations- und Medienwirtschaft konvergieren. Medien
werden zunehmend interaktiv. Und die durch technischen Fortschritt und politi-
sche wie ökonomische Liberalisierung vorangetriebene Globalisierung löst sie
bei alledem mehr und mehr aus dem nationalen Rahmen. Das grenzüber-
schreitende Angebot und der entsprechende Konsum von Medieninhalten ist für
viele schon heute alltägliche Realität.
Diese Entwicklung hat bereits eine Vielzahl von Stellungnahmen und Reaktio-
nen hervorgerufen: Der Deutsche Bundestag hat in der vergangenen Legislatur-
periode eine Enquete-Kommission zur „Zukunft der Medien in der Informa-
tionsgesellschaft“ eingesetzt, die Vorschläge für die politische Auseinanderset-
zung mit dem Phänomen der Informationsgesellschaft unterbreitet hat. Maß-
geblich mitbestimmt werden der Diskussionsprozess und die politische
Entwicklung von den Institutionen der Europäischen Gemeinschaften sowie in-
ternationalen Organisationen wie der OECD, den Vereinten Nationen und ihren
Unterorganisationen. Hinzu kommen zahlreiche wissenschaftliche Veröffent-
lichungen und Gutachten sowie Stellungnahmen aus dem Umfeld von Ver-
bänden und Unternehmen.
Drucksache 14/8649 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Außer auf die große gesamtgesellschaftliche Bedeutung der Medien weisen
viele dieser Publikationen auch auf die große wirtschaftliche Bedeutung der
Medienwirtschaft und der Informations- und Kommunikationsbranche hin.
Dass ein geeigneter Regulierungsrahmen für die wirtschaftliche Entwicklung
dieser schon heute so wichtigen und in Zukunft voraussichtlich noch bedeut-
sameren Wirtschaftszweige von großer Bedeutung ist und sein wird, ist nahezu
unbestritten. Fast ebenso unumstritten ist, dass die deutsche Medienregulierung
den Anforderungen der Informationsgesellschaft nicht mehr genügen kann.
Vorschläge für eine Umgestaltung des rechtlichen Rahmens reichen von Plädo-
yers für eine weit gehende Deregulierung und Liberalisierung über Forderun-
gen einer Verstärkung der Selbstregulierung bis hin zu Vorschlägen, die in ers-
ter Linie die Organisations- und Aufsichtsstrukturen des bestehenden Ord-
nungsrahmens anpassen wollen.
Die Bundesregierung hat die große Bedeutung der Medienordnung und die
Defizite des geltenden Rechts frühzeitig erkannt und wichtige Schritte zu ihrer
Erneuerung eingeleitet. Die Reform der Medienordnung wird in ihrem Aktions-
programm „Innovation und Arbeitsplätze in der Informationsgesellschaft des
21. Jahrhunderts“ als eine zentrale Herausforderung beschrieben, die es ge-
meinsam mit den Ländern zu bewältigen gilt. Das von Bundeskanzler Gerhard
Schröder vorgelegte 10-Punkte-Programm „Internet für alle“ dient ebenfalls
unter anderem der weiteren Modernisierung der gesetzlichen Rahmenbedingun-
gen. Hinzu kommen zahlreiche konkrete Maßnahmen wie die Initiative Digita-
ler Rundfunk, die Unterstützung von Kompetenzzentren für den elektronischen
Geschäftsverkehr, die Initiative „Deutschland erneuern“ und die Begleitung der
Wirtschaftsinitiative D-21.
Der Deutsche Bundestag als unmittelbar vom Volk gewähltes und deswegen in
besonderer Verantwortung stehendes Verfassungsorgan ist dazu aufgerufen,
diesen Diskussionsprozess zu begleiten und im Rahmen seiner Zuständigkeiten
auf notwendige Reformen der Medienordnung hinzuwirken. Das setzt eine
Auseinandersetzung mit den technischen und ökonomischen Entwicklungen
und den sich aus ihnen ergebenden politischen Herausforderungen voraus:
2. Technische und ökonomische Entwicklungen
Die Entwicklung der Medientechnik ist nach wie vor von dem nicht abge-
schlossenen Prozess der Digitalisierung gekennzeichnet (2.1). Diese bildet –
zusammen mit hohen Steigerungsraten bei den Rechner- und Übertragungska-
pazitäten – die Basis für die technische Konvergenz der Medien (2.2). Diese
trägt, neben anderen Faktoren, zur Globalisierung der Medien bei (2.3). Zumin-
dest zum Teil mit diesen Entwicklungen einher geht die nach wie vor zuneh-
mende Kommerzialisierung der Medien (2.4).
2.1 Digitalisierung
Mit dem Begriff der Digitalisierung wird die Umstellung von der analogen auf
die digitale Informationsübertragung beschrieben. Bei der Digitalisierung wer-
den Schriftzeichen, Bilder und Töne in aus Nullen und Einsen bestehende
Ziffernfolgen (Bitströme) umgewandelt und so übertragen. Aufgrund dieser
Zerlegung jeder Information in eine gemeinsame „Ursprache“ von Bits und
Bytes können Informationen unterschiedlichster Art gleichermaßen transpor-
tiert werden. Dadurch werden die Informationswege austauschbar. Die not-
wendige Bandbreite vorausgesetzt, können Filme ebenso über Telekommunika-
tionsleitungen übertragen werden wie über herkömmliche Rundfunkübertra-
gungswege. Mediendienste, die bislang vor allem über das Internet und damit
im Wesentlichen mittels Telekommunikationstechnik übertragen werden, kön-
nen auch über das Fernsehen empfangen werden.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/8649
Digitale Informationen können zudem komprimiert werden: Über die gleiche
Leitung können mehr Bilder und Töne transportiert werden als bislang. An-
stelle eines einzigen analogen Fernsehprogramms können zwischen vier und
zehn digitale Programme empfangen werden. Mit digitalem Rundfunk können
auch Multimediadienste übertragen werden, für die die herkömmliche Infra-
struktur der Rundfunkübertragung nicht geeignet ist. So kann das Serviceange-
bot ergänzt werden, indem Rundfunkprogramme in Bouquets zusammenge-
stellt und durch programmbegleitende und programmergänzende Zusatzdienste
erweitert werden können. Elektronische Programmführer und interaktive Mit-
gestaltung der Programme durch die Zuschauer und Zuhörer werden möglich.
E-Commerce und andere Anwendungen können auch über Rundfunkgeräte ab-
gewickelt werden.
Mit der Digitalisierung einher gehen dramatische Steigerungen der Über-
tragungsraten bei Telekommunikationsnetzen. Bereits im herkömmlichen
System kann mit der ADSL-Technik (Asymmetric Digital Subscriber Line) im
Telekommunikationsnetz und dem Ausbau des Fernsehkabelnetzes ein breit-
bandiges Internet geschaffen werden, das ohne weiteres zur Übertragung von
Videosequenzen tauglich ist. In Zukunft werden noch größere Übertragungs-
raten Standard sein: Aussagen von Sachverständigen zufolge ist in vielen An-
wendungen bereits der Megabitbereich (eine Million Informationseinheiten pro
Sekunde) und auch schon der Gigabitbereich (eine Milliarde Informations-
einheiten pro Sekunde) erreicht. Die nächsten Steigerungen jeweils ebenfalls
um den Faktor 1000 werden in den Terrabitbereich und sogar in den Betabit-
bereich führen. Über optische Übertragungssysteme (Glasfaser) werden schon
heute Gigabits pro Sekunde übertragen, den Terrabitbereich wird man im Jahr
2002 erreicht haben, heißt es. Konkret bedeutet dies, dass etwa die Informatio-
nen eines 20-bändigen Lexikons binnen 5 Sekunden über 1000 Kilometer über-
tragen werden können. Begleitet werden diese Steigerungsraten bei der „draht-
gebundenen“ Datenübertragung von ebenfalls erheblichen Fortschritten bei der
drahtlosen Übertragung. Dort wird der GSM-Standard mit maximal 14,4 Kilo-
bit pro Sekunde vom GPRS-Standard mit 100 Kilobit/Sekunde und dem
UMTS-Standard mit bis zu zwei Megabit/Sekunde abgelöst.
2.2 Konvergenz
Es ist schon heute absehbar, dass diese Entwicklungen zur Konvergenz jeden-
falls auf der Ebene der technischen Infrastrukturen führen werden: Alle Diens-
tetypen werden über alle Übertragungswege verbreitetet werden können. Zu
den Übertragungswegen werden neben Funkfrequenzen, Satellitenkapazitäten
sowie Schmal- und Breitbandkabel künftig möglicherweise auch Stromkabel
zählen. Das Internet wird dabei eine zentrale Stellung einnehmen: Aufgrund der
Steigerung der Übertragungsraten zunehmend auch Angebote wie Rundfunk
oder Telefonie über das Internet-Protokoll TCP/IP übertragen werden können.
Hinzu kommt, dass die Nutzung des Internet stetig zunimmt. Nach Angaben
des Statistischen Bundesamtes stieg der Anteil der privaten Haushalte, die über
einen Personalcomputer verfügen, allein von 1998 bis 2000 von knapp 39 auf
47 Prozent und werden diese Geräte immer mehr auch für die Internetnutzung
verwendet.
Ungewiss ist allerdings, ob und inwieweit die technischen Möglichkeiten auch
zu Veränderungen im Nutzerverhalten führen. Zwar sind viele Internet-Nutzer
bereits heute täglich online und dies auch zu für das Fernsehen attraktiven Sen-
dezeiten. Derzeit können die Auswirkungen des Internet auf den Fernsehkon-
sum gleichwohl aber noch nicht als gravierend angesehen werden. Die weitere
Entwicklung ist: Sofern noch bestehende technische Restriktionen entfallen,
mag die Abruftechnik aufgrund ihrer besseren Eignung zur Befriedigung indi-
vidueller kommunikativer Bedürfnisse mittel- und langfristig neben die klassi-
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sche Verteiltechnik treten und diese möglicherweise sogar Schritt für Schritt er-
setzen. Es kann aber mit ebenso großer Berechtigung angenommen werden,
dass auch in Zukunft noch eine Nachfrage nach traditionellem Rundfunk mit
unveränderbaren und vorgegebenen Programmabläufen besteht. Denn der Ver-
braucher schätzt nicht nur Interaktivität, sondern zum Zwecke der Entspannung
auch Passivität. In dieser Hinsicht haben herkömmliches Fernsehen und Radio
so große Vorteile, dass sie kaum ohne weiteres substituiert werden können.
An der Nachfrage der Nutzer wird sich auch die Konzeption von Endgeräten
orientieren. Zwar zeichnet sich auch bei ihnen ein Trend zur Multifunktions-
fähigkeit ab. So wird die Möglichkeit bestehen, über einen internetfähigen und
mit einem Rückkanal versehenen Decoder für Digitalfernsehen, aber auch
über hochgerüstete Telefonnetze Bankgeschäfte und homeshopping über den
Fernsehbildschirm zu betreiben. Hinzu kommen leistungsfähige WAP- und
UMTS-Empfangsgeräte. Ob dieser Prozess letztlich zur Verschmelzung der be-
stehenden Gerätevielfalt zu einem einzigen Endgerät führen wird, ist allerdings
ungewiss. Denn über die Art und Beschaffenheit eines Endgerätes entscheiden
auch der jeweilige Verwendungszusammenhang und entsprechende Nutzungs-
gewohnheiten.
All das hat auch Einflüsse auf die inhaltliche Ebene. Es wird auch bei klassi-
schen Verteildiensten wie Rundfunk zunehmend ein Rückkanal installiert und
genutzt werden. Es wird zu einem Zusammenwachsen der Angebotsformen in
der Weise kommen, dass unterschiedliche Angebote über ein- und dasselbe Por-
tal in unterschiedlichen Paketen wahrgenommen werden können. Es entstehen
für den Nutzer künftig individuellere Zugangs- und Auswahlmöglichkeiten, die
es den Anbietern ermöglichen, immer speziellere Angebote zu entwickeln und
zu refinanzieren. Steigende Rechen- und Speicherkapazitäten machen die Zu-
schauer unabhängig von den Programmplänen der Rundfunkveranstalter.
Diese Entwicklungen werden zu einem stärker individualisierten Nutzerverhal-
ten führen. Ob die technischen Möglichkeiten in eine Konvergenz in der Form
münden werden, dass alle Inhalte über alle Übertragungswege transportiert
werden, ist aber dennoch fraglich. Dagegen sprechen die oben skizzierten Ten-
denzen im Nutzerverhalten ebenso wie der Umstand, dass unterschiedliche
Übertragungswege auf absehbare Zeit auch noch unterschiedliche Kosten ver-
ursachen werden.
Auch die durch die technischen Umwälzungen bedingte Neustrukturierung der
Kommunikationsmärkte wird mit dem Schlagwort der „ökonomischen Konver-
genz“ nur unvollständig beschrieben. Sicher werden auch Infrastrukturanbieter
in der Wertschöpfungskette künftig eine bedeutende Rolle spielen und sich
nicht auf die reine Durchleitung von Programmen beschränken. Es kommt so-
wohl auf nationalen wie auf internationalen Märkten zu strategischen Allianzen
und Verflechtungen, etwa zu Zusammenschlüssen von Inhalteanbietern mit In-
frastrukturanbietern. Ziel ist es, in globalen Unternehmensverbünden möglichst
alles zu produzieren und anzubieten. Es ist jedoch nicht nur eine Konvergenz,
sondern ebenso auch der gegenläufige Trend einer Ausweitung und Ausdiffe-
renzierung der Märkte zu verzeichnen. Neue Akteure drängen mit bisher unbe-
kannten Angeboten auf den Markt. So hat sich mit den für die Navigation im
Internet notwendigen Computerprogrammen (Browsern) und Websites (Kata-
loge und Suchmaschinen) bereits eine neue Wertschöpfungsstufe etabliert, die
bei einer Digitalisierung des Fernsehens noch größere Bedeutung erlangen
könnte.
2.3 Globalisierung
Die technische Entwicklung und die ökonomische Liberalisierung der vergan-
genen Jahre und Jahrzehnte haben eine immer noch zunehmende Globalisie-
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 5 – Drucksache 14/8649
rung der Medien möglich gemacht. Am deutlichsten wird das am Beispiel des
weltumspannenden Internet, in dem Information schon heute quasi über alle
Grenzen hinweg verbreitet werden kann. Hält man sich vor Augen, dass das
Internet immer größere Übertragungskapazitäten erlauben und zumindest die
Videofähigkeit des Internet soweit erhöht werden wird, dass die massenhafte
Nutzung zum Herunterladen von Filmen schon auf mittlere Sicht naheliegt,
zeigt sich, dass der Prozess der Konvergenz zu einer Globalisierung auch von
Angeboten führen wird, die heute noch anderen Medien zugerechnet werden.
Inhalte gleich welcher Art können überall produziert werden, und sie sind je-
derzeit und überall zugänglich.
Das führt zu einem Zusammenwachsen ehemals getrennter nationaler Medien-
und Kommunikationsmärkte mit erheblichen Folgen: Unternehmen sehen sich
nicht nur der heimischen Konkurrenz, sondern einem globalen Wettbewerb aus-
gesetzt. Durch nationale oder supranationale Regulierung geschaffene unter-
schiedliche Bedingungen, unter denen die Unternehmen agieren, werden zu
einem wichtigen Faktor in diesem Wettbewerb. Zugleich werden ihre Mög-
lichkeiten vergrößert, sich diesen Bedingungen durch eine räumliche Verlage-
rung ihres Standortes zu entziehen. Durch diese so genannten Exit-Optionen
wird der auf den Unternehmen lastende Konkurrenzdruck mittelbar auch auf
die politische Ebene getragen: Der globale Unternehmenswettbewerb wird zu
einem Wettbewerb der Standorte und Systeme.
All das reduziert die Möglichkeiten herkömmlicher staatlicher Regulierung.
Ursache sind nicht nur die technischen Eigenschaften des Internet, die eine
weltweite Informationsverbreitung erlauben, denen aber keine entsprechend
globale Regulierungsinstanz gegenüber steht. Ursache ist auch, dass der Staat
aufgrund des Systemwettbewerbs selbst auf solchen Gebieten nur noch be-
grenzte Spielräume hat, auf denen er an sich noch Zugriff auf die Anknüpfungs-
punkte der Regulierung hat. Ergreift er Maßnahmen, die für die Regulierten er-
hebliche Nachteile im globalen Wettbewerb bedeuten, besteht die Gefahr, dass
ihr wirtschaftlicher Erfolg darunter leidet und ihre Position im globalen Wett-
bewerb geschwächt wird oder sie versuchen werden, den nachteiligen Bedin-
gungen durch Abwanderung zu entgehen. Verfehlt die Regulierung die Balance
zwischen den Interessen, kann sie so letztlich ins Leere gehen.
2.4 Kommerzialisierung
Zu einer tief greifenden Veränderung der deutschen Medienlandschaft führt
schließlich auch die immer noch voranschreitende Kommerzialisierung insbe-
sondere des Fernsehsektors. Die Ausweitung von werbefinanzierten und Pay-
TV-Kanälen bedingt, dass massenattraktive Angebote immer mehr vorherr-
schen. Die Konkurrenz um Senderechte, insbesondere an Unterhaltungsfilmen
und Sportereignissen, hat stark zugenommen. Die Preise sind sprunghaft gestie-
gen, wie zuletzt die Verhandlungen um die Rechte an den Fußballweltmeister-
schaften 2002 und 2006 gezeigt haben.
Nach einer von den Landesmedienanstalten in Auftrag gegebenen Studie ent-
wickelt sich das Fernsehen in den deutschen Vollprogrammen immer mehr von
einem Informations- zu einem Unterhaltungsmedium. Zwar ging der relative
Anteil von Spielfilmen und Serien an der Gesamtsendezeit der deutschen Fern-
sehvollprogramme zurück. Dies ist aber nicht zugunsten klassischer Informa-
tionssendungen, sondern vor allem zugunsten non-fiktionaler Unterhaltungs-
sendungen wie Show- und Quizsendungen und den so genannten Reality-Shows
geschehen. Selbst die ursprünglich auf journalistische Informationsleistungen
ausgerichtete Fernsehpublizistik wird zunehmend in den Dienst von Unterhal-
tungssendungen gestellt, die sich zum Beispiel mit „Sex and Crime“, Lifestyle,
Prominenz und Ähnlichem befassen. Nach den Feststellungen der von den
Landesmedienanstalten in Auftrag gegebenen Studie sind in der attraktivsten
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Sendezeit am Abend, der so genannten Prime-Time, die öffentlich-rechtlichen
Fernsehprogramme nicht weniger unterhaltungsorientiert als die meisten priva-
ten Programme.
3. Politische Herausforderungen
Diesen Entwicklungen steht in Deutschland eine historisch gewachsene Ord-
nung der elektronischen Medien gegenüber, die durch eine sektorale Regulie-
rung und entsprechend zersplitterte Aufsichtsstrukturen geprägt ist. Sie muss
weiter an die neuen Herausforderungen angepasst werden (3.1). Dazu ist auch
eine verstärkte Integration neuer Regulierungstypen erforderlich (3.2). Weiter
nachgedacht werden muss zudem über die Position und vor allem über die
Funktion der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Informations-
gesellschaft (3.3) und ihre Finanzierung (3.4). Notwendig ist ein verstärkter
Nutzerschutz, der auch durch Maßnahmen zur Vergrößerung der Medien-
kompetenz auf Seiten der Nutzer und die Förderung von Medienethik auf Sei-
ten der Anbieter und der Aufsichts- und Selbstkontrolleinrichtungen erreicht
werden kann (3.5). Schließlich muss auch die Chance genutzt werden, den poli-
tischen Prozess mit Hilfe der neuen Medien transparenter und die Erbringung
staatlicher Dienstleistungen effektiver zu machen (3.6).
3.1 Sektorale Regulierung
Der Ordnungsrahmen für elektronische Information, Kommunikation und
Medien ist in Deutschland unterschiedlich, je nachdem, ob Informations- und
Kommunikationsdienste oder Rundfunk betroffen sind. Während für Informa-
tions- und Kommunikationsdienste das Teledienstegesetz (TDG) oder der
Mediendienstestaatsvertrag (MDStV) der Länder einschlägig ist, gelten für den
Rundfunk der Rundfunkstaatsvertrag (RfStV) und die entsprechenden Gesetze
der Bundesländer.
Die für die unterschiedlichen Bereiche geltenden Vorschriften sind zumindest
teilweise materiell höchst unterschiedlich. Intensiv ist die Veranstaltung von
Rundfunk reguliert. Sie ist zulassungspflichtig und Rundfunkveranstalter unter-
liegen einer spezifischen Konzentrationskontrolle; es bestehen besondere
Jugendschutzbestimmungen, die die Ausstrahlung bestimmter Sendungen ganz
verbieten oder sie nur verschlüsselt bzw. nur zu bestimmten Zeiten zulassen.
Außerdem sind die Zeiten begrenzt, in denen Werbesendungen ausgestrahlt
werden dürfen.
Tele- und Mediendienste sind demgegenüber zulassungsfrei und unterliegen
jeweils im Detail unterschiedlichen, im Vergleich zum Rundfunk aber weni-
ger strengen Jugendschutzbestimmungen. Werbung muss zwar als solche
gekennzeichnet werden, ist im Übrigen aber unbegrenzt möglich. Von den
Definitionen für Tele- bzw-. Mediendienste abgesehen sind die zentralen Vor-
schriften in TDG und MDStV weit gehend wort- oder inhaltsgleich gestaltet.
Da allerdings das TDG durch das Elektronische-Geschäftsverkehr-Gesetz im
Rahmen der Umsetzung der EU-Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte
der Dienste der Informationsgesellschaft vom 8. Juni 2000 (2000/31/EG, so ge-
nannte E-Commerce-Richtlinie) bereits zum 1. Januar 2002 geändert worden
ist, steht die Anpassung der entsprechenden Passagen im MDStV formal noch
aus. Dabei hat sich die Rechtslage gerade hinsichtlich der wegweisenden abge-
stuften Provider-Verantwortlichkeit nicht geändert. Weiterhin wird in den §§ 8
bis 11 TDG sowie analog in § 5 MDStV zwischen Diensteanbietern, die fremde
Inhalte (sog. Host-Provider), und Diensteanbietern, die eigene Inhalte in das
Netz stellen (sog. Content-Provider), sowie Diensteanbietern, die lediglich den
Zugang zur Nutzung von fremden Inhalten vermitteln (sog. Access-Provider),
haftungsrechtlich unterschieden.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 7 – Drucksache 14/8649
Der Unterschiedlichkeit der Regulierung der verschiedenen Dienste entspricht
in der gegenwärtigen Medienordnung die Heterogenität der Aufsichtsinstanzen.
So ist für die Zugangs- und Konzentrationskontrolle bei Telekommunikations-
diensten die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post zuständig,
während sie bei den Tele- und Mediendiensten vom Bundeskartellamt und beim
Rundfunk von den Landesmedienanstalten und der Kommission zur Ermittlung
der Konzentration im Medienbereich (KEK) ausgeübt wird. Für die Werberegu-
lierung und den Jugendschutz sind bei den Mediendiensten die Stellen gemäß
§ 18 Abs. 1 Mediendienstestaatsvertrag, beim Rundfunk aber die Landes-
medienanstalten zuständig, während bei Telediensten die Bundesprüfstelle für
jugendgefährdende Schriften zuständig ist. Unterschiedliche Zuständigkeiten
bestehen darüber hinaus beim Datenschutz.
Wie groß die „vorherrschende Aufsplitterung der Regulierungs- und Aufsichts-
strukturen“ ist, listet die Bundesregierung in ihrem Aktionsprogramm auf: „Es
existieren für den Bereich des Rundfunks u. a. folgende Zuständigkeiten: Euro-
päische Union, Bundeskartellamt, die Regulierungsbehörde für Telekommuni-
kation und Post, 15 Landesmedienanstalten, die Kommission zur Ermittlung
der Konzentration im Medienbereich (KEK), die Aufsichtsgremien der öffent-
lich-rechtlichen Rundfunkanstalten sowie die Kommission zur Ermittlung des
Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (KEF).“
Lässt man den Bereich der Telekommunikation beiseite, besteht nach alledem
bei der Regulierung elektronischer Medien eine dreigliederige Regelungsstruk-
tur: Eine einzelne Dienstleistung kann als Teledienst, als Mediendienst und als
Rundfunk eingeordnet werden. Ohne einen Anspruch auf Vollständigkeit zu er-
heben, ergibt sich dabei folgendes Bild:
Teledienst Mediendienst Rundfunk
IuK-Dienst, IuK-Dienst, Darbietungen, redaktio-
nell bearbeitet und zur
öffentlichen Meinungs-
bildung geeignet,
übermittelt durch Tele-
kommunikation,
übermittelt durch elek-
tromagnetische Schwin-
gungen ohne Verbin-
dungsleitung oder längs
oder mittels eines Lei-
ters,
übermittelt durch elek-
tromagnetische Schwin-
gungen ohne Verbin-
dungsleitung oder längs
oder mittels eines Lei-
ters,
für die individuelle Nut-
zung bestimmt
an die Allgemeinheit ge-
richtet
an die Allgemeinheit ge-
richtet
Zuständige Behörden: Zuständige Behörden: Zuständige Behörden:
Bundesdatenschutz-
beauftragter, Bundes-
prüfstelle für
jugendgefährdende
Schriften, allgemeine
Aufsichtsbehörden des
Ordnungswidrigkeiten-
und Strafrechts
Bundes- und Landes-
datenschutzbeauftragter,
gemeinsamer Beauftrag-
ter der Länder für den
Jugendschutz in
Mediendiensten, allge-
meine Aufsichtsbehör-
den des Ordnungswid-
rigkeiten- und Straf-
rechts
Landesmedienanstalten,
allgemeine Aufsichts-
behörden des Ordnungs-
widrigkeiten- und Straf-
rechts, Kommission zur
Ermittlung der Konzent-
ration im Medienbe-
reich (KEK); Kommis-
sion zur Ermittlung des
Finanzbedarfs des
öffentlich-rechtlichen
Rundfunks (KEF)
Drucksache 14/8649 – 8 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Wie die Bundesregierung in ihrem Bericht über die Erfahrungen und Entwick-
lungen bei den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten im Zusam-
menhang mit der Umsetzung des Informations- und Kommunikationsdienste-
Gesetzes (Bundestagsdrucksache 14/1191) Mitte 1999 zu Recht festgestellt hat,
ist schon heute abzusehen, dass die an dem Maßstab der Meinungsrelevanz aus-
gerichtete inhaltliche Differenzierung der Medienangebote in Teledienste, Me-
diendienste und Rundfunk aufgrund der durch die technologische Entwicklung
bedingten Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Infor-
mationstechnologie neue Fragen aufwirft. Bestätigt wird das durch wissen-
schaftliche Stellungnahmen. Ihnen zufolge schafft die Dreiteilung erhebliche
Zuordnungsprobleme. Für Anbieter von Tele- und Mediendiensten sei kaum ab-
sehbar, unter welchem Regelungswerk ihre Dienstleistung eingeordnet werden
kann. Innovative Dienste im Bereich des Teleshopping, die sowohl die Rund-
funkübertragungswege als auch das Internet nutzen, könnten kaum einheitlich
eingeordnet werden. Gleiches gelte für so genannte Push-Dienste, bei denen In-
halte nicht einzeln abgerufen werden müssen, sondern dem Nutzer nach einer
einmaligen Vorauswahl auf dessen Computer übermittelt werden.
In der juristischen Literatur wird die Annahme diskutiert, dass der Versuch,
Mediendienste und Teledienste durch wortgleiche Bestimmungen gleichen Haf-
tungsbedingungen zu unterwerfen, an verfassungsrechtlichen Vorgaben schei-
tern muss. Denn die landesrechtlichen Regelungen des § 5 MDStV könnten
nach Artikel 31 GG („Bundesrecht bricht Landesrecht“) bundesrechtliche Haf-
tungstatbestände nicht modifizieren. Deswegen kämen Anbieter von Medien-
diensten in vielen Fällen nicht in den Genuss der Haftungsprivilegierungen des
§ 5 MDStV, etwa bei der Verwirklichung von Tatbeständen des Strafgesetzbu-
ches, des Bürgerlichen Gesetzbuchs, des Urheberrechtsgesetzes sowie des
Wettbewerbs- und Markenrechts. Soweit die zivil- und strafrechtliche Verant-
wortung betroffen sei, müsse, so deren Schlussfolgerung, § 5 MDStV vielmehr
aufgrund fehlender Gesetzgebungskompetenz der Länder als verfassungswidrig
angesehen werden. All das führe dazu, dass entgegen der Intention von Bundes-
und Landesgesetzgeber für die neuen Informations- und Kommunikations-
dienste keine einheitlichen Rahmenbedingungen geschaffen worden seien, son-
dern in vielen Fällen vielmehr eine Abgrenzung zwischen Tele- und Medien-
diensten erforderlich sei.
Unabhängig davon sollte geprüft werden, ob und inwieweit die inzwischen be-
stehende Judikatur zu Mediendienstestaatsvertrag und Informations- und Kom-
munikationsdienstegesetz zu Änderungen des geltenden Rechts Anlass gibt. So
hat der Bundesgerichtshof Ende 2000 eine im Ergebnis zu begrüßende Ent-
scheidung gefällt, in der die Anwendbarkeit des im deutschen Strafgesetzbuch
beschriebenen Tatbestands der Volksverhetzung auch auf im Ausland von Aus-
ländern ins Internet gestellte Inhalte bejaht wird. Die damit verbundene exten-
sive Auslegung des § 9 Strafgesetzbuch steht im Gegensatz zu einer in der
13. Legislaturperiode von der Enquete-Kommission des Deutschen Bundes-
tages „Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft – Deutschlands Weg
in die Informationsgesellschaft“ vertretenen Auffassung. Die Enquete-Kom-
mission hatte mit Zustimmung aller Fraktionen für eine restriktive Anwendung
von § 9 StGB plädiert und dazu aufgefordert, die Praxis von Staatsanwaltschaf-
ten und Gerichten „aufmerksam zu verfolgen“, „um gegebenenfalls mit dem
Ziel korrigierend eingreifen zu können, Konflikte mit den Rechtsordnungen
ausländischer Staaten zu vermeiden“.
Anlass zu einer Überprüfung könnte darüber hinaus die oberlandesgerichtliche
Rechtsprechung geben, welche die Anwendbarkeit der Haftungsprivilegierung
des Teledienstegesetz (§§ 8 bis 11 TDG) auf urheberrechtliche Sachverhalte
verneint. Denn es erscheint zumindest nicht als ausgeschlossen, dass diese enge
Auslegung des Teledienstegesetzes die mit der Haftungsprivilegierung ver-
folgte gesetzgeberische Intention konterkariert.
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Die Bundesregierung hat die Defizite der bestehenden Medienordnung früh-
zeitig erkannt. Sie hat in ihrem Aktionsprogramm „Innovation und Arbeits-
plätze in der Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts“ zutreffend darauf
hingewiesen, „dass das ausdifferenzierte System der Aufsichtsstrukturen un-
übersichtlich und unpraktikabel erscheint, da die Medien in technischer und
ökonomischer Hinsicht konvergieren und sich im internationalen Wettbewerb
behaupten müssen“. Es gelte jedenfalls in den Bereichen der Infrastrukturen
horizontale, sektorübergreifende Lösungsansätze zu finden. Die Bundesregie-
rung hat angekündigt, gemeinsam mit den Ländern Vorschläge für eine
zukunftsfähige Fortentwicklung des nationalen Ordnungsrahmens unter Einbe-
ziehung der wirtschaftlichen und technologischen und internationalen Entwick-
lungen zu machen.
Der Deutsche Bundestag begrüßt diese Initiative. Die rechtliche Differenzie-
rung zwischen Rundfunk, Medien- und Telediensten macht umso weniger Sinn,
je mehr die verschiedenen Formen und Inhalte wie im Internet in dem Angebot
eines Diensteanbieters zusammenfließen können. Von einer so weit gehenden
Konvergenz aller elektronischen Medienangebote kann allerdings bislang noch
nicht die Rede sein. Daher wird eine unterschiedliche Regulierung von Rund-
funk und Informations- und Kommunikationsdiensten insbesondere wegen der
Breitenwirkung und der besonderen Suggestivkraft des Fernsehens und seiner
damit verbundenen großen Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung auf
absehbare Zeit noch erforderlich sein. Die Regulierung von Telediensten und
Mediendiensten kann aber schon heute noch mehr aufeinander abgestimmt wer-
den, um Abgrenzungsschwierigkeiten und damit verbundene Rechtsunsicher-
heiten soweit wie möglich zu vermeiden.
Der Deutsche Bundestag unterstützt das Bemühen der Bundesregierung, die
Aufsichtsstrukturen im Bereich der Informations- und Medienlandschaft in
einem umfassenden Dialog mit den Ländern, den Verbänden und den Unter-
nehmen zu erneuern und zu vereinheitlichen. Dabei sollten bei der Konzentra-
tionskontrolle gegenseitige Auskunfts- und Informationspflichten zwischen
Bundeskartellamt und KEK vereinbart und gesetzlich fixiert werden. Auch er-
scheint es insbesondere im Hinblick auf die zunehmende Digitalisierung erfor-
derlich, neben der Prüfung vorherrschender Meinungsmacht durch Ermittlung
des Zuschaueranteils tatbestandliche Voraussetzungen festzulegen, die in stär-
kerem Umfang die Erfassung der so genannten vertikalen Konzentration er-
möglichen. Der Deutsche Bundestag begrüßt daher die Einigung zwischen
Bund und Ländern hinsichtlich einer Zusammenfassung der für den Jugend-
schutz zuständigen Stellen in eine gemeinsame Kommission und die Verein-
heitlichung der materiellen Maßstäbe im Bereich des Jugendschutzes. Auf der
Grundlage der bestehenden modernen Haftungsregelungen und eines komple-
mentären Regelungsansatzes von tatsächlicher Selbstkontrolle und öffentlicher
Aufsicht wird dies ein wichtiger erster Schritt zur Reform der Medien- und
Kommunikationsordnung sein.
Vor allem aber muss geklärt werden, wie die Zusammenarbeit der Landes-
medienanstalten untereinander und mit den für den Bereich der Information und
Kommunikation zuständigen Bundesbehörden verbessert werden kann. Zu die-
sem Zweck sollten die Bemühungen um eine gemeinsame Einrichtung von
Bund und Ländern, etwa die Schaffung eines Medien- und Kommunikations-
rates, der die bestehenden Institutionen integrieren, nicht aber ergänzen sollte,
intensiviert werden. Erste Konzeptionen eines derartigen Medien- und Kommu-
nikationsrates gehen von folgenden Funktionen aus: 1. Koordinierung politi-
scher Planungs- und Gesetzgebungsprozesse; 2. Koordinierung, Abstimmung
und Harmonisierung von administrativen Verfahrensabläufen und Entscheidun-
gen und 3. Schaffung einer Plattform für einen bereichsübergreifenden gesell-
schaftlichen Diskurs und die wissenschaftliche Politikberatung. Der eigentliche
Medien- und Kommunikationsrat sollte daher drei Ebenen umfassen: die politi-
Drucksache 14/8649 – 10 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
sche Ebene (Kommunikationsrat), die administrative Ebene (Regulierungsrat)
und die Ebene der gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Beratung (Bei-
rat).
Zu berücksichtigen sind bei der Neuordnung des Medienrechts auch europa-
politische Vorgaben: Die Europäische Kommission hat im Juli 2000 ein Paket
von Gesetzgebungsvorschlägen verabschiedet, das den Wettbewerb auf den
Märkten für elektronische Kommunikation in der EU zum Vorteil der Verbrau-
cher und der europäischen Wirtschaft verschärfen sollen. Das Vorschriftenpaket
besteht aus einer Verordnung, einer Entscheidung sowie fünf Richtlinien. Es
soll den bestehenden Rechtsrahmen für die Kommunikationsinfrastruktur mit
Rücksicht auf die technische Konvergenz neu gestalten. Geregelt werden des-
wegen neben der Frequenzpolitik in der Gemeinschaft auch der entbündelte
Teilnehmeranschluss vor Ort, die Universaldienste, Netzzugang und Netzzu-
sammenschaltung, Verbraucher- und Datenschutz.
Der Deutsche Bundestag begrüßt, dass die Kommission bei ihren Vorschlägen
einen technisch neutralen Regulierungsansatz verfolgt, um dem Prozess der
Konvergenz gerecht zu werden. Der Deutsche Bundestag teilt aber zugleich die
Auffassung der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten, dass die von
der Kommission vorgenommene Trennung der Regulierung der technischen
Ebene und der Regulierung der inhaltlichen Ebene zu strikt und undifferenziert
ist. So muss der Rundfunk wegen seiner besonderen Bedeutung für die öffent-
liche Meinungsbildung auch in einer digitalisierten Welt angemessenen Zugang
zu den Kommunikationsinfrastrukturen haben. Ursprünglich für den Rundfunk
aufgebaute Übertragungswege wie terrestrische Netze sowie Satelliten- und
Breitbandkabelinfrastrukturen, die sich unter Umständen durch die Nutzung
mit anderen Diensten besser vermarkten lassen, müssen deswegen auch künftig
für die Rundfunkverbreitung zur Verfügung stehen, solange der Prozess der
Konvergenz nicht so weit vorangeschritten ist, dass diese Verbreitungswege für
den Rundfunk ersetzbar sind.
Nach dem zum Teil bereits erfolgten und zum Teil noch anstehenden Verkauf
der Breitbandkabelnetze der Deutschen Telekom AG an drei amerikanisch-
britische Unternehmensgruppen, die selbst auch Inhalteanbieter sind, droht
durch die Zusammenführung von Inhalten und Netzinfrastruktur die Benachtei-
ligung anderer Programmanbieter. Die Bundesregierung sollte zusammen mit
den Ländern darauf hinwirken, dass Must-carry- und Vielfaltsregelungen diesen
veränderten Bedingungen angepasst werden. Die digitalen Verbreitungsplatt-
formen müssen über einheitliche technische Standards und offene Schnittstel-
len verfügen, wie beispielsweise die Multimedia Home Platform (MHP), damit
weder Anbieter noch Verbraucher durch proprietäre Systeme benachteiligt
werden.
3.2 Selbstregulierung
Das deutsche Recht der elektronischen Medien arbeitet in vielen Bereichen mit
Ge- und Verboten, deren Einhaltung überwacht und durchgesetzt werden muss.
Soweit die Regulierung intensiv ist, wie vor allem im Bereich des Rundfunks,
erfordert das detaillierte Regelungen und ausgebaute Aufsichtsstrukturen.
Das wird in vielerlei Hinsicht als problematisch angesehen. Schon in der Ver-
gangenheit wurde darüber geklagt, dass eine effektive Kontrolle wegen der
Vielfalt der Programme einen erheblichen Aufwand erfordert. Detaillierte Ge-
und Verbote werden als zu wenig flexibel und als zu starr empfunden. Im Hin-
blick auf ausländische Angebote, die über das Internet übermittelt werden, gel-
ten sie zudem bereits heute als kaum durchsetzbar. Medienunternehmen sehen
die deutsche Regulierung häufig als Standortnachteil an.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 11 – Drucksache 14/8649
Da die staatlichen Möglichkeiten zur Durchsetzung rechtlicher Normen deswe-
gen auf Grenzen stoßen, wird von vielen gefordert, verstärkt Instrumente einzu-
setzen, die maßgeblich auf Freiwilligkeit der in der Medienwirtschaft tätigen
Unternehmen beruhen. Der Staat solle weniger über Gesetze und Kontrolle
regulieren, als vielmehr einen Rahmen setzen und Prozesse moderieren, in de-
nen die Industrie sich selbst einen verbindlichen Verhaltenskodex gibt. Staat-
liche Regulierung müsse gegenüber Selbstregulierung subsidiär sein. Ziel
müsse eine Regulierung im Dialog sein.
Der Deutsche Bundestag stellt fest, dass die diesen Überlegungen zugrunde
liegenden Annahmen grundsätzlich zutreffen: Einzelstaatliche Regeln sind
wegen der territorialen Begrenztheit der staatlichen Souveränität in grenzüber-
schreitenden, dezentralen Netzen wie dem Internet häufig nicht durchzusetzen.
Selbstkontrolle muss aber auch deswegen stärker als bisher in die Konzepte zur
Regulierung der Medienwirtschaft einbezogen werden, weil die Fülle der Pro-
dukte und Dienstleistungen stetig zunimmt.
Zugleich ist aber zu berücksichtigen, dass Selbstregulierung nicht immer und in
allen Fällen eine geeignete Lösung sein kann. Das ergibt sich schon aus der
besonderen Legitimität staatlicher Rechtssetzung: Staatliches Recht wird durch
demokratisch legitimierte Organe geschaffen; das ist bei privaten Vereinbarun-
gen nicht der Fall. Die technologische und wirtschaftliche Dynamik im
Medienbereich macht es zwingend notwendig, zu neuen Formen der Koopera-
tion zwischen dem Staat und privaten Institutionen zu finden. In der wissen-
schaftlichen Literatur werden derzeit Instrumente der Selbstregulierung bei
institutionell gesicherter Auffangverantwortlichkeit favorisiert, die beispiels-
weise mit den Begriffen regulierte Selbstregulierung oder Co-Regulierung
bezeichnet werden. Diese Auffangverantwortlichkeit ist jedoch zwingend not-
wendig, da – wie sich am Beispiel des Datenschutzes in den USA gezeigt hat –
eine alleinige Selbstkontrolle sich als nicht hinreichend erwiesen hat. So hat
man dort lange auf freiwillige Selbstkontrolle vertraut, um den Datenschutz im
Internet zu gewährleisten. Dabei stellte sich jedoch heraus, dass dies nicht aus-
reichte, um das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Verbraucher hin-
reichend zu schützen: Die Federal Trade Commission empfahl deswegen im
Mai 2000, ein Gesetz zu erlassen, um zumindest einen Mindestschutz der Inter-
net-Nutzer zu erreichen.
Der Deutsche Bundestag ist angesichts dessen der Auffassung, dass zwar in vie-
len Bereichen auf nichtstaatliche Vereinbarungen gesetzt werden kann, um das
Recht flexibler zu gestalten. Als vorbildlich kann in diesem Zusammenhang der
im Rahmen der von der Bundesregierung unterstützten Unternehmensinitiative
D-21 geschaffene Kriterienkatalog für private Verbraucher gelten. Der Staat
und seine Aufsichtsinstanzen sollten aber grundsätzlich eine Auffangverant-
wortung behalten und ggf. eingreifen können. Welche Bereiche für Selbstregu-
lierung geeignet erscheinen und wie ein solches Konzept „Regulierter Selbstre-
gulierung“ umgesetzt werden kann, sollte im Übrigen aber Gegenstand gründli-
cher wissenschaftlicher und politischer Prüfung sein.
3.3 Öffentlich-rechtliches Angebot
Ein wesentlicher Bestandteil der deutschen Medienordnung ist die Existenz
eines öffentlich-rechtlichen Medienangebots in Gestalt der von ARD und ZDF
ausgestrahlten Radio- und Fernsehprogramme. Deren rechtliche Absicherung
ist maßgeblich von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt
worden. Sie geht zutreffend davon aus, dass besondere Vorkehrungen zur Ver-
wirklichung und Aufrechterhaltung der in Artikel 5 GG gewährleisteten Frei-
heit des Rundfunks notwendig sind. Der Deutsche Bundestag teilt die Einschät-
zung, dass die Rundfunkfreiheit im Unterschied zu anderen Freiheitsrechten
des Grundgesetzes kein Grundrecht ist, welches seinem Träger zum Zweck der
Drucksache 14/8649 – 12 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt wird. Sie ist
vielmehr eine Freiheit, deren Ausübung im Dienst der freien individuellen und
öffentlichen Meinungsbildung steht. Diesem Charakter wird ein Verständnis
von Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG, das sich in der Abwehr staatlicher Einfluss-
nahme erschöpft und den Rundfunk im Übrigen den gesellschaftlichen Kräften
überlässt, nicht gerecht. Der Rundfunk bedarf daher einer gesetzlichen Ord-
nung, die sicherstellt, dass er den verfassungsrechtlich vorausgesetzten Dienst
für die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung gewährleistet. Diese
Ordnung muss garantieren, dass der Rundfunk weder dem Staat noch einzelnen
gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen
und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt
eine Rolle spielen; sie muss eine freie und umfassende Berichterstattung ge-
währleisten.
Vor diesem Hintergrund ist eine Zulassung privaten Rundfunks zwar verfas-
sungsrechtlich zulässig. Es ist dem Gesetzgeber auch erlaubt, an die Breite des
Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten
Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlich-recht-
lichen Rundfunk. Erleichterungen dieser Art sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts aber nur hinnehmbar, solange und soweit wirksam
sichergestellt ist, dass die unerlässliche Grundversorgung der Bevölkerung vom
öffentlich-rechtlichen Rundfunk ohne Einbuße erfüllt wird. Der Begriff der
Grundversorgung bezeichnet dabei weder eine Mindestversorgung, auf die der
öffentlich-rechtliche Rundfunk beschränkt ist oder ohne Folgen für die Anfor-
derungen an den privaten Rundfunk beschränkt werden könnte, noch nimmt er
Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und priva-
ten Veranstaltern etwa in dem Sinne vor, dass die öffentlich-rechtlichen Ver-
anstalter für den informierenden und bildenden und die privaten Anbieter für
den unterhaltenden Teil des Programmangebots zuständig wären. Es muss viel-
mehr sichergestellt sein, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für
die Gesamtheit der Bevölkerung Programme anbieten, die umfassend und in
der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren, und dass im
Rahmen dieses Programmangebots Meinungsvielfalt in der verfassungsrecht-
lich gebotenen Weise hergestellt wird.
Kritiker meinen, diese Regulierung basiere schon im Ausgangspunkt auf
falschen Annahmen. Da das Fernsehpublikum immer mehr fragmentiere und
selbst populäre Fernsehsendungen kaum mehr als ein Viertel der Zuschauer er-
reichten, sei es immer schwieriger, mit einem Fernsehprogramm die öffentliche
Meinung zu lenken. Die staatlich angeordnete Pflege der Ausgewogenheit sei
daher entbehrlich geworden, stellt beispielsweise das Gutachten über eine
„Offene Medienordnung“ des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministe-
rium für Wirtschaft fest. Dies gelte umso mehr, als die Neuen Dienste es selbst
diffusen Minderheiten möglich machten, ihre Interessen über das Internet zu
organisieren und gegenüber einem breiten Publikum zu vertreten. Denn die
staatliche Sorge um die Ausgewogenheit des Rundfunks sei, so heißt es weiter
in diesem Gutachten, immer nur ein Surrogat für die fehlende Möglichkeit ge-
wesen, das eigene Anliegen selbst zu Gehör zu bringen. Anstelle der derzeit
geltenden Regulierung solle eine mehr der Regulierung der Presse vergleich-
bare Ordnung treten. Die durch Gebühren- und Werbefinanzierung des öffent-
lich-rechtlichen Rundfunks geschaffene Wettbewerbsverzerrungen, so eine
weitere zentrale Aussage des Gutachtens, sollten abgeschafft werden. Der
öffentlich-rechtliche Rundfunk solle auf seine Kernaufgabe der Förderung des
gesellschaftlichen Zusammenhalts durch den Erhalt eines gemeinsamen Kultur-
rahmens beschränkt werden. Die Zahl seiner Programme solle reduziert wer-
den. Um eine nachhaltige Strukturveränderung zu erreichen, könne auch die
Privatisierung einer oder mehrerer öffentlich-rechtlicher Anstalten ins Auge ge-
fasst werden.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 13 – Drucksache 14/8649
Der Deutsche Bundestag ist dagegen der Auffassung, dass die Aussagen des
Bundesverfassungsgerichts nach wie vor zutreffen und die Bedeutung und Be-
rechtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der sich abzeichnenden
Wissens- und Informationsgesellschaft noch zunehmen wird. Zwar werden
auch im privaten Rundfunk Sendungen ausgestrahlt, die wichtige Beiträge zur
öffentlichen Meinungsbildung sind. Die Entwicklung zeigt jedoch, dass mit
dem zunehmenden Konkurrenzdruck zwischen privaten Anbietern eine Verfla-
chung und Entpolitisierung des Programms einhergeht. Die Veranstaltung von
Fernsehen ganz oder im Wesentlichen den Marktkräften zu überlassen, gefähr-
det deswegen die Rolle des Rundfunks als Medium politischer Information und
damit den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung, der für ein demokrati-
sches Gemeinwesen konstitutive Bedeutung hat.
Dass die Bürger aufgrund des Aufkommens neuer Medien wie das Internet und
aufgrund des Angebots von immer mehr Spartenkanälen schon heute und künf-
tig noch mehr eine individualisierte Auswahl zwischen unterschiedlichen Me-
dienangeboten treffen können, ändert an diesem Tatbestand grundsätzlich
nichts. Denn wie bereits ausgeführt, ist zum einen nicht gesagt, dass dieses An-
gebot auch eine entsprechende Änderung des Nutzungsverhaltens bewirken
wird. Zumindest ebenso plausibel erscheint die These, dass die heutigen Voll-
programme mit ihrem Mix aus Unterhaltung und Information so attraktiv sind,
dass sie nicht ohne weiteres substituiert werden können.
Zum anderen muss die mit dem Aufkommen neuer Techniken und Verbrei-
tungswege einhergehende Erleichterung des Zugangs zu elektronischen Medien
keineswegs zur Folge haben, dass auch mehr Stimmen und Meinungen in den
öffentlichen Meinungsbildungsprozess einfließen als bisher. Zwar trifft es zu,
dass über das Internet selbst einzelne Meinungen weltweit öffentlich gemacht
werden können. Das bedeutet aber nicht, dass sie auch entsprechend zur Kennt-
nis genommen werden. Im Gegenteil spricht viel dafür, dass die ganz überwie-
gende Mehrheit der Mediennutzer auch in Zukunft in den meisten Fällen die
redaktionelle Auswahl, die etwa von Fernsehanstalten vorgenommen wird,
einer aufwändigen eigenen Recherche vorziehen wird. Ist das aber der Fall, so
kann im Interesse des für die Demokratie so bedeutsamen öffentlichen Mei-
nungsbildungsprozesses nicht auf die zur Ausgewogenheit und Meinungsviel-
falt verpflichteten öffentlich-rechtlichen Angebote verzichtet werden. Dies gilt
nicht nur für den Bereich der klassischen Rundfunkangebote, sondern auch für
die neuen Dienste: Sollte sich die Mediennutzung in Zukunft weiter auf das
Internet verlagern, muss deswegen vielmehr über die Erweiterung der bislang
auf programmbegleitende Informationen beschränkten Möglichkeiten der
öffentlich-rechtlichen Anstalten nachgedacht werden, ihr Angebot auch auf
diesem Wege zu verbreiten. Hier ist hinsichtlich einer notwendigen informatio-
nellen Grundversorgung neben einer Bestandsgarantie für öffentlich-rechtliche
Angebote auch deren Entwicklungsmöglichkeiten in neue Formen und Formate
zu berücksichtigen. Notwendig ist auch und gerade ein qualitativ hochwertiges
öffentlich-rechtliches Informationsangebot in den Neuen Medien, um die Frei-
heit und Vielfalt der Meinungen zu gewährleisten. Dabei kann der Aufbau von
Portalen, beispielsweise eines Informations- und Kinderportals, einen wichti-
gen Beitrag dazu leisten, die „digitale Spaltung“ der Gesellschaft zu verhindern
und die Teilhabe aller am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Die wich-
tige demokratische Funktion des öffentlich-rechtlichen Angebotes ist daher
nicht nur künftig sicherzustellen, vielmehr erscheint eine vorsichtige Anpas-
sung der Grundversorgung an die neuen Rahmenbedingungen unabdingbar.
Aus diesem Grund kommt neben der Bestandsgarantie für öffentlich-rechtliche
Angebote in den klassischen Medien auch der Entwicklungsmöglichkeit im
Online-Bereich große Bedeutung zu, die als Teil der Grundversorgung im
Sinne eines Universal- bzw. Public-Service eine wichtige gesellschaftspoliti-
sche Funktion erfüllt.
Drucksache 14/8649 – 14 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Auch beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk besteht freilich Reformbedarf. Ten-
denzen, im Kampf um Einschaltquoten die Unterschiede zu privaten Angeboten
zu nivellieren, sind unübersehbar, wie auch die oben zitierte Studie der Landes-
medienanstalten zeigt. Ihnen sollte entgegengewirkt werden. Zwar muss es dem
öffentlich-rechtlichen Rundfunk erlaubt sein, ein massenattraktives Programm
anzubieten, das neben Information, Bildung und Kultur auch Unterhaltung ent-
hält. Er muss dabei aber einen hohen Qualitätsstandard als Wettbewerbsvorteil
sichern und ausbauen, um im Wettbewerb zu bestehen und zugleich seiner be-
sonderen Verantwortung gerecht zu werden. Dies gilt auch mit Blick auf die
Tendenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, bei der Verbreitung ihrer
Angebote über die neuen Medien die enge Kooperation mit privatwirtschaftli-
chen Unternehmen zu suchen und zu vollziehen. Denn auch diese Praxis birgt
die Gefahr, dass die Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten
Angeboten immer mehr verwischt werden.
3.4 Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Berücksichtigt werden muss bei der Positionierung und Funktionszuweisung
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Zukunft auch, dass die Mög-
lichkeiten einer Finanzierung der Sender durch weitere Gebührenerhöhungen
begrenzt sind. Die für das öffentlich-rechtliche Radio- und Fernsehangebot mo-
natlich zu entrichtende Gebühr ist allein von 1990 bis 2001 von 19 Mark auf
über 31 Mark gestiegen. Zwar hat der Gesetzgeber nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts die Pflicht, den öffentlich-rechtlichen Anstalten
die zur Erfüllung der Aufgabe erforderlichen finanziellen Mittel zur Verfügung
zu stellen. Weitere Gebührenerhöhungen in vergleichbarem Umfang werden
aber nur schwer zu vermitteln sein. Gerade bei den jüngeren Fernsehzuschauern
stößt die Gebühr schon heute auf eine vergleichsweise geringe Akzeptanz.
Die öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten sollten sich deswegen in erster
Linie auf die Nutzung von Einsparpotenzialen konzentrieren, wie sie etwa von
der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten be-
schrieben worden sind. Sie werden sich auch die Frage stellen müssen, ob und
inwieweit es vertretbar ist, bei stetig steigenden Marktpreisen auch in Zukunft
im Wettbewerb um teure Übertragungsrechte „um jeden Preis“ mithalten zu
müssen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die zu übertragenden Ereignisse auf-
grund gesetzlicher Vorschriften ohnehin live und frei empfangbar sein müssen
und keinen so engen Bezug zu der besonderen Funktion der öffentlich-recht-
lichen Anstalten haben, dass diese ohne die Übertragung nicht erfüllt werden
könnte.
Was das Verfahren zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
durch Gebühren angeht, ist festzuhalten, dass die Anknüpfung der Gebühren-
pflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes mit zunehmender
Konvergenz immer unsicherer wird. Radio- und Fernsehsendungen können
schon seit geraumer Zeit auch über das Internet und damit über den Personal-
Computer empfangen werden. In Zukunft werden handliche und multifunktio-
nale Geräte zur Datenkommunikation dazu ebenso genutzt werden. Bei der
Nutzung der öffentlich-rechtlichen Medienangebote dürfen über die Rundfunk-
gebühren hinaus allerdings keine weiteren Kosten anfallen. Die öffentlich-
rechtlichen Netzangebote müssen grundsätzlich frei sein von Werbung und
Sponsoring, sofern dies die Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rund-
funks nicht beeinträchtigt. So werden Unterscheidbarkeit, Unabhängigkeit und
Glaubwürdigkeit gestärkt.
Der Deutsche Bundestag begrüßt es, dass die Länder das Moratorium der
Ministerpräsidenten im Zusammenhang mit der Gebührenpflicht von internet-
fähigen PCs bis Ende des Jahres 2004 dazu nutzen wollen, die Gebührenerhe-
bung umfassend zu reformieren. Die sich dabei abzeichnende Regelung, jeden
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 15 – Drucksache 14/8649
Haushalt – unabhängig von der Anzahl der Empfangs- und Kommunikations-
geräte – nur noch mit einer Rundfunkgebühr zu belasten sowie auf Betriebe und
andere Einrichtungen klare Pauschalgebühren anzuwenden, erscheint aus Sicht
des Deutschen Bundestages – insbesondere aus Konvergenzaspekten – sachge-
recht. Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk entstehenden Einnahmever-
luste bedürfen der Kompensation.
3.5 Nutzerschutz und Medienkompetenz
Im Zuge der technischen Entwicklung werden die elektronischen Medien zu-
nehmend interaktiv. Das bietet zahlreiche Chancen auf vielen Gebieten. Nutzer
können sich zielgenauer informieren und unterhalten lassen. Medien können
besser zu Bildungszwecken eingesetzt werden; sie dienen als Plattform für den
elektronischen Geschäftsverkehr, der u. a. dem Verbraucher bessere Vergleichs-
und bequemere Einkaufsmöglichkeiten schaffen kann.
Die Interaktivität von Medien und die gleichzeitige Durchdringung vieler
Lebensbereiche durch die neuen Informations- und Kommunikationstechniken
birgt aber auch Risiken. Die interaktive Nutzung hinterlässt Datenspuren, die
zusammengefasst und ausgewertet werden können. Das gefährdet das informa-
tionelle Selbstbestimmungsrecht. Bei der interaktiven Nutzung können Ver-
braucher Opfer von unseriösen und kriminellen Verhaltensweisen werden. Und
sie können leichter menschenverachtenden, fremdenfeindlichen, antisemiti-
schen und neonazistischen Inhalten ausgesetzt werden.
Der Deutsche Bundestag begrüßt, dass der Bundeskanzler in seinem 10-Punkte-
Programm „Internet für alle“ bekräftigt hat, die Bundesregierung werde alle
rechtlichen Möglichkeiten nutzen, um die Verbreitung von solchen Inhalten und
andere kriminelle Aktivitäten im Internet zu bekämpfen. Angesichts der globa-
len Reichweite der neuen IuK-Möglichkeiten sind dazu internationale Verein-
barungen unumgänglich. Entwickelt werden müssen darüber hinaus auch
Selbstverpflichtungs- und Selbstkontrollmechanismen der Anbieter im natio-
nalen und internationalen Maßstab.
Der Deutsche Bundestag begrüßt auch das Bemühen der Bundesregierung, das
Datenschutzrecht an die Erfordernisse der globalen Wissens- und Informations-
gesellschaft anzupassen. Der Deutsche Bundestag ist zugleich der Auffassung,
dass Maßnahmen zu einer Verpflichtung zur automatischen inhaltlichen Filte-
rung oder eine generelle Überwachung elektronischer Kommunikation nicht in
Betracht kommen können.
Der Deutsche Bundestag stellt fest, dass über die Anpassung des rechtlichen
Rahmens hinaus die Möglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger zum Selbst-
schutz und die Kompetenz beim verantwortlichen Umgang mit den neuen Me-
dien vergrößert werden müssen. Voraussetzung dafür ist zum einen die Förde-
rung der Medienkompetenz der Nutzer auf der einen Seite und die Weiterent-
wicklung medienethischer Maßstäbe auf Seiten der Anbieter und der Aufsichts-
und Selbstkontrollinstitutionen auf der anderen Seite. In einem solchen
Verständnis gewinnt neben der Frage nach dem notwendigen Zugang zu Infor-
mationen vor allem die Fragestellung nach dem verantwortungsvollen Umgang
mit Informationen ein entscheidendes Gewicht. In diesem Zusammenhang be-
grüßt der Deutsche Bundestag die Ankündigungen der Bundesregierung im
Rahmen des 10-Punkte-Programms „Internet für alle“ des Bundeskanzlers, de-
nen zufolge noch in diesem Jahr alle Schulen mit PC und Internetzugang aus-
gestattet sein sollen und in jeder zweiten öffentlichen Bücherei ein kostenloser
Internetzugang zur Verfügung stehen wird. Diese Maßnahmen tragen nicht nur
dazu bei, die Entstehung einer „Digitalen Kluft“ in der Gesellschaft zu vermei-
den. Sie können auch helfen, die Kompetenz der Bürger im Umgang mit den
neuen Medien zu erhöhen.
Drucksache 14/8649 – 16 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Der Deutsche Bundestag begrüßt darüber hinaus, dass die Bundesregierung die
Entwicklung teilnehmerautonomer Filtertechnologie fördert, mit denen der Zu-
griff auf bestimmte Inhalte etwa durch Erziehungsberechtigte verhindert wer-
den kann. Er fordert darüber hinaus eine Verstärkung von Maßnahmen, die ins-
besondere junge Menschen dazu in die Lage versetzen, verantwortungsbewusst
mit den neuen Medien umzugehen. Hinzu kommen sollte die verstärkte Förde-
rung von speziellen werbe- und gewaltfreien Kinder- und Jugendportalen.
Der Deutsche Bundestag stellt fest, dass Datensicherheit eine wesentliche
Voraussetzung dafür ist, dass der Selbstschutz der Bürger Erfolg hat. Er unter-
stützt deswegen die Bundesregierung in ihrem unter anderem auf dem Internet-
Server „www.sicherheit-im-internet.de“ zum Ausdruck gebrachten Bemühen,
die Sicherheit im Internet durch Aufklärung und weitere Angebote zu erhöhen.
Er unterstützt auch die Förderung von Open-Source-Software, die nicht nur
wettbewerbspolitisch, sondern auch im Hinblick auf die Erhöhung der Datensi-
cherheit zu begrüßen ist.
3.6 E-Government
Die neuen Medien bieten nicht nur Chancen und Herausforderungen für die
Medienwirtschaft. Sie können auch von staatlichen Stellen genutzt werden, um
Informationen zur Verfügung zu stellen und Dienstleistungen zu erbringen.
Die Bundesregierung hat diese Möglichkeiten erkannt und setzt das Internet be-
reits verstärkt zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ein. Bundeskanzler
Gerhard Schröder hat angekündigt, dass alle internetfähigen Dienstleistungen
der Bundesverwaltung bis zum Jahr 2005 online bereitgestellt werden. Darüber
beschleunigt die Bundesregierung gemeinsam mit den Ländern die Einführung
elektronischer Dienstleistungen auf Bund-, Länder- und Gemeindeebene.
Der Deutsche Bundestag begrüßt diese Initiativen. Er drängt zugleich darauf,
staatliche Informationen unter Berücksichtigung des Datenschutzes und anderer
schutzwürdiger Interessen so weit wie möglich im Internet zu veröffentlichen.
Solche Information ist Grundlage und Voraussetzung demokratischer Partizipa-
tion an staatlicher Willensbildung und kann so die Legitimität und Akzeptanz
staatlicher Maßnahmen erhöhen. In diesem Zusammenhang begrüßt der Deut-
sche Bundestag, dass in der Koalitionsvereinbarung der Regierungsparteien an-
gekündigt wird, das Recht der Bürger auf freien Informationszugang gesetzlich
zu verankern. Damit dieses gesetzlich fixierte Zugangsrecht dann auch tatsäch-
lich ausgeübt werden kann, sollte ein möglichst kostengünstiger Zugang zu
Akten und Informationen der Bundesbehörden gewährleistet werden.
4. Weiteres Vorgehen
Der Deutsche Bundestag stellt fest, dass bei einer grundlegenden Reform des
Medienordnungsrechts und seiner Anpassung an die Bedürfnisse der Informa-
tionsgesellschaft eine Vielzahl von Problemen zu lösen sind. Bei deren Bewälti-
gung kann kaum auf fundierte Erfahrungen zurückgegriffen werden; sie wird in
Deutschland auch durch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
erschwert. Der Deutsche Bundestag ist deswegen und wegen der großen volks-
wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedeutung der zukünftigen Medienord-
nung der Auffassung, dass bei ihrer Entwicklung auch auf externen Sachver-
stand zurückgegriffen werden sollte. Dies könnte beispielsweise in Form der
Einrichtung einer Expertenkommission geschehen, wie sie in dem von der Bun-
desregierung in Auftrag gegebenen Gutachten „Konvergenz und Regulierung
von Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie“ angedacht
worden ist.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 17 – Drucksache 14/8649
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. ihre im Aktionsprogramm „Innovation und Arbeitsplätze in der Informa-
tionsgesellschaft des 21. Jahrhunderts“ angekündigten und die in Ge-
sprächen zwischen Bund und Ländern begonnenen Bemühungen um eine
umfassende Reform der Medien- und Kommunikationsordnung in
Deutschland fortzuführen und zu intensivieren und gemeinsam mit den
Ländern eine Vereinheitlichung der zersplitterten Aufsichtsstrukturen her-
beizuführen. Ziel sollte es dabei sein, die bestehenden Institutionen zusam-
men zu führen, nicht sie durch weitere Institutionen zu ergänzen;
2. die Gespräche mit den Ländern fortzuführen, wie der Ordnungsrahmen
vereinfacht und die Regulierung von Tele- und Mediendiensten noch wei-
ter aufeinander abgestimmt werden können. Das gilt insbesondere für den
Bereich des Jugendschutzes und die Regelungen über die Verantwortlich-
keit von Zugangsvermittlern und Anbietern fremder Inhalte;
3. um die Erarbeitung einer umfassenden Neukonzeption der Medien- und
Kommunikationsordnung nicht zu behindern, ist jedoch darauf zu achten,
dass nicht zuvor in Teilbereichen und Detailfragen Regelungen geschaffen
werden, die die Neuordnung behindern könnten;
4. darauf zu achten, dass den zur Rede stehenden wichtigen Rechtsgütern wie
Jugendschutz und Medienfreiheit nicht allein durch einen Austausch der
Zuständigkeiten Rechnung getragen werden kann; notwendig ist vielmehr
die systematische Entwicklung eines umfassenden Neuordnungskonzeptes;
5. Gespräche mit den Ländern auch über eine ggf. notwendige Veränderung
des Verfahrens der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im
Zusammenhang mit der Sicherstellung der Grundversorgung zu führen;
6. dem in dem von der Bundesregierung in Auftrag gegebenen Gutachten
„Konvergenz und Regulierung von Telekommunikation, Medien und Infor-
mationstechnologie“ gemachten Vorschlag zu folgen und möglichst rasch
eine Expertenkommission einzusetzen, die ein tragfähiges und zukunfts-
offenes Konzept für eine Neugestaltung der Medienordnung erarbeiten
soll;
7. auf europäischer Ebene darauf zu drängen, dass bei der weiteren Diskus-
sion der Vorschläge der EU-Kommission zur Regulierung der Kommuni-
kationsinfrastrukturen die besondere gesellschaftliche Bedeutung des
Rundfunks hinreichend berücksichtigt wird; hierbei ist natürlich auch die
besondere Situation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu beachten;
8. die Eigenverantwortung der Medienwirtschaft zu stärken und ihr mehr
Freiraum für Selbstregulierung zu geben, zugleich aber sicherzustellen,
dass der Staat und seine Aufsichtsinstanzen eine Auffangverantwortung
behalten und diese auch wahrnehmen können;
9. die Anstrengungen um eine Verstärkung des Nutzerschutzes zu intensivie-
ren und zu diesem Zweck den rechtlichen Rahmen auf den Gebieten des
Verbraucher- und Datenschutzes kontinuierlich anzupassen; als Kehrseite
der gleichen Medaille gilt es, die Bemühungen um eine größere IT-Sicher-
heit (Datensicherheit) bei der Nutzung der IuK-Möglichkeiten zu inten-
sivieren;
10. die Bemühungen um eine Erhöhung der Medienkompetenz fortzusetzen
und die Anstrengungen bei der Förderung von Medienethik zu steigern;
11. so bald wie möglich einen Entwurf des angekündigten Gesetzes über den
Zugang zu Akten und Informationen der Bundesbehörden vorzulegen;
Drucksache 14/8649 – 18 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
12. regelmäßig im Abstand von vier Jahren einen Medien- und Kommunika-
tionsbericht vorzulegen, der über die Fortschritte bei der Verwirklichung
einer trag- und zukunftsfähigen Medien- und Kommunikationsordnung in-
formiert; dieser sollte mit bestehenden Berichtspflichten (Medienbericht,
IuKDG-Bericht usw.) koordiniert und wo möglich sollten Berichte in-
tegriert werden; dabei sollte noch in dieser Legislaturperiode eine erste Un-
terrichtung über die Umsetzung der in dem Aktionsprogramm „Innovation
und Arbeitsplätze in der Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts“ be-
schriebenen Pläne zur Reform der Medienordnung vorgelegt werden.
Berlin, den 20. März 2002
Dr. Peter Struck und Fraktion
Kerstin Müller (Köln), Rezzo Schlauch und Fraktion