Vom 12. März 2002
Deutscher Bundestag Drucksache 14/8488
14. Wahlperiode 12. 03. 2002
Antrag
der Abgeordneten Rudolf Bindig, Lilo Friedrich (Mettmann), Angelika Graf
(Rosenheim), Monika Heubaum, Lothar Ibrügger, Karin Kortmann, Lothar Mark,
Heide Mattischeck, Volker Neumann (Bramsche), Günter Oesinghaus, Siegfried
Scheffler, Wilhelm Schmidt (Salzgitter), Dr. Angelica Schwall-Düren, Rolf Stöckel,
Dr. Peter Struck und der Fraktion der SPD
sowie der Abgeordneten Christa Nickels, Dr. Angelika Köster-Loßack,
Cem Özdemir, Kerstin Müller (Köln), Rezzo Schlauch und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Weltweite Bekämpfung und Ächtung der Folter
Der Bundestag wolle beschließen:
Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Für eine Welt frei von Folter – so lautete 2001 eine weltweite Kampagne der
Menschenrechtsorganisation Amnesty International. Obwohl fast 130 Staaten
das „Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder
erniedrigende Behandlung oder Strafe“ ratifiziert haben, ist Folter laut Amnesty
International in 70 Ländern noch eine weit verbreitete Praxis. Wo völkerrecht-
liche Vereinbarungen und politische Maßnahmen versagen, sind die Leid-
tragenden politisch und religiös Andersdenkende, Minderheiten, sehr häufig
Frauen und sogar Kinder. Für die internationale Gemeinschaft muss daher die
Bekämpfung und Ächtung von Folter oberstes Gebot sein. Völkerrechtliche
Konventionen erlauben selbst in Notstands- oder Kriegszeiten keine Einschrän-
kung oder Aufhebung des Folterverbots. Deshalb dürfen gerade auch in der
Folge der Terroranschläge vom 11. September 2001 und der internationalen
Strategie gegen den Terrorismus völkerrechtlich anerkannte Menschenrechts-
standards, wie es das Verbot von Folter ist, nicht relativiert werden.
Das Folterverbot ist in zahlreichen Konventionen verankert, so z. B. in der All-
gemeinen Erklärung der Menschenrechte, dem Internationalen Pakt über
bürgerliche und politische Rechte, dem VN-Übereinkommen zur Beseitigung
jeder Diskriminierung der Frau, der VN-Kinderrechtskonvention sowie in
sämtlichen regionalen Menschenrechtskonventionen. Wichtigstes Instrument
ist das VN-Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche
oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, kurz: die VN-Anti-Folter-Konven-
tion (Convention against Torture/CAT). Die Bundesrepublik Deutschland hat
diese bereits 1990 ratifiziert und kürzlich auch Unterwerfungserklärungen nach
Artikel 21 und Artikel 22 abgegeben. Diese sehen eine Individual- bzw. Staa-
tenbeschwerde vor. Der Deutsche Bundestag begrüßt ausdrücklich, dass die
Bundesrepublik Deutschland diesen Schritt vollzogen hat.
Das Monitoring nach der VN-Anti-Folter-Konvention obliegt dem VN-Aus-
schuss gegen Folter, der die so genannten Staatenberichte prüft, welche die Ver-
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tragsstaaten in regelmäßigen Abständen vorlegen müssen, und der konkrete
Empfehlungen dazu formuliert. Auch nimmt er von Staaten bzw. Einzelperso-
nen Beschwerden entgegen. Er hat allerdings keine Kompetenz, unangemeldet
Inspektionsbesuche in Haftanstalten und Polizeistellen zu machen, sondern
kann einen Besuch im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates nur mit dessen Ein-
vernehmen durchführen. Der Entwurf eines Zusatzprotokolls, das auf diese
Überwachungsmöglichkeit abzielt, wird in VN-Gremien seit Jahren kontrovers
diskutiert.
Eine wichtige Rolle auf VN-Ebene spielen auch der Sonderberichterstatter über
Folter sowie die Sonderberichterstatterin über Gewalt an Frauen. Welche hohen
inhaltlichen Erwartungen bei geringem Budget Sonderberichterstatter erfüllen
müssen, hat Sir Nigel Rodley bei der 57. Tagung der Menschenrechtskommis-
sion in seinem Bericht über Folter deutlich gemacht. Mittlerweile hat Sir Nigel
Rodley sein Mandat niedergelegt, da er sich angesichts der Unterfinanzierung
seines Büros außerstande sah, seine Aufgaben angemessen zu erfüllen. Als
neuer Sonderberichterstatter hat inzwischen der Niederländer Theo van Boven
sein Amt angetreten.
Im Gegensatz zum VN-Ausschuss verfügt der vom Europarat auf der Grund-
lage des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter und un-
menschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ins Leben gerufene
Ausschuss (Committee for the Prevention of Torture/CPT) über die konkrete
Möglichkeit, den Schutz inhaftierter Personen zu stärken: Das Expertengre-
mium kann unangemeldet alle Orte, an denen Personen die Freiheit durch eine
öffentliche Behörde entzogen ist, also insbesondere Polizei- und Hafteinrich-
tungen, besuchen und garantiert den vertraulichen Umgang mit den Ergebnis-
sen des Besuchs. Eine Veröffentlichung des Untersuchungsberichtes kann je-
doch zusammen mit der Stellungnahme des betroffenen Staates erfolgen, wenn
dieser darum ersucht. Dies ist in der Bundesrepublik Deutschland gängige Pra-
xis und dokumentiert in der Öffentlichkeit die Absicht der Regierung, sich mit
den Kritikpunkten auseinanderzusetzen. Als problematisch gilt der ausschließ-
lich schriftliche Dialog zwischen CPT und Regierung, in dem man sich über die
Endfassung des Untersuchungsberichtes verständigt. Die mittlere Handlungs-
ebene der Exekutive, die besonders wichtig ist für die Umsetzung der Empfeh-
lungen, ist dabei jedoch kaum einbezogen. Direkte persönliche Kontakte wer-
den als zielführender erachtet. Die vor kurzem vollzogene Öffnung des zu-
grunde liegenden Europäischen Abkommens gegen Folter für Nichtmitglieder
des Europarates ist zu begrüßen und ein wichtiges Signal an jene Staaten, die
auf VN-Ebene einen Kontrollausschuss zu verhindern versuchen. Allerdings
kann das CPT aus Budget-Gründen schon jetzt nicht alle Präventiv- und Kont-
rollbesuche unternehmen, die erforderlich wären.
Die Europäische Union engagiert sich seit vielen Jahren aktiv gegen Folter. Mit
ihren 2001 verabschiedeten „Leitlinien gegenüber Drittländern betreffend Fol-
ter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe“ hat sie einen vorbildlichen Maßnahmenkatalog zur Verhütung von Fol-
ter aufgestellt und damit ihre Menschenrechtspolitik weiter geschärft.
Die VN-Anti-Folter-Konvention bezeichnet als Folter jede Handlung, durch die
einer Person vorsätzlich von einem Angehörigen des öffentlichen Dienstes
große körperliche oder seelische Schmerzen oder Leiden zugefügt werden; dies
gilt auch, wenn diese Schmerzen oder Leiden von einer anderen in amtlicher
Eigenschaft handelnden Person, auf deren Veranlassung oder mit deren aus-
drücklichem oder stillschweigendem Einverständnis verursacht werden. Das
Prinzip der staatlichen Verantwortung liegt allen wichtigen Menschenrechts-
konventionen zugrunde. Es verpflichtet den Staat, dafür Sorge zu tragen, dass
ein Verstoß gegen das Folterverbot verhindert, aufgeklärt und bestraft wird.
Dies gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob die Täter staatliche oder private
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Akteure sind. Ein Staat, der sich systematisch seiner Verantwortung entzieht,
würde sich zum Mittäter machen. Dem entspricht auch die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte insofern, als sie unter bestimm-
ten Voraussetzungen positive staatliche Schutzpflichten annimmt.
Opfer von privaten Folterern sind häufig Frauen. Nach Ansicht von Amnesty
International kann Gewalt gegen Frauen im häuslichen oder gesellschaftlichen
Umfeld durchaus den Kriterien von Folter entsprechen. Psychische Quälereien,
Schläge und Vergewaltigungen durch Privatpersonen führen zu ähnlichen Trau-
mata, wie sie bei Opfern von staatlichen Folterern festgestellt wurden. Frauen
sind aufgrund ihres Geschlechts, ihrer gesellschaftlichen Stellung, der ge-
schlechtsspezifischen Foltermethoden und deren Wirkungen besonders verletz-
lich.
Ein wichtiger Schritt im Kampf gegen die Folter ist die Bestrafung der Täter.
Häufig werden sie jedoch gar nicht angeklagt, und selbst wenn dies geschieht,
werden sie frei gesprochen oder ist das Strafmaß gering. Diese Unkultur der
Straflosigkeit muss beendet werden. Solange Folterer nicht mit Konsequenzen
rechnen müssen und ihre Opfer es sind, die gegen große Widerstände um ihre
Glaubwürdigkeit und um Gerechtigkeit kämpfen müssen, wird sich wenig än-
dern. Es gibt viele Gründe, warum sich Folterer in einem Gefühl von Sicherheit
und Straffreiheit wiegen können: Falsch verstandene Kollegialität im öffent-
lichen Dienst erzeugt ein Klima des Schweigens und erschwert die Beweisauf-
nahme; Behörden sorgen sich um ihr Image und vertuschen Informationen; Jus-
tiz und Politik in vielen Ländern dulden oder billigen Folter sogar.
Durch regelmäßige und unabhängige Kontrollen, eindeutige innerstaatliche Ge-
setzgebung und Verfolgung der Straftaten kann Folter jedoch mittelfristig ge-
ächtet werden. Die Bundesrepublik Deutschland setzt sich auf der Basis des
Weltrechtsprinzips für die konsequente Verfolgung von Völkermord, Verbre-
chen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen ein. Sie beabsichtigt, ein
Völkerstrafgesetzbuch zu verabschieden, nach dem diese Taten unabhängig von
einem konkreten Anknüpfungspunkt nach Deutschland von deutschen Gerich-
ten verfolgt werden können. Auch dem Internationalen Strafgerichtshof kann
hier künftig eine wegweisende Rolle zukommen, insbesondere bei politisch
hochrangigen Personen. Für viele Folterer wird es eng in der Welt. Eine wich-
tige Hilfestellung für den Nachweis von Folter gibt das Protokoll von Istanbul.
Das 1999 von Ärzten und Juristen erstellte Handbuch informiert über Verfah-
ren, wie Folterspuren – auch äußerlich nicht erkennbare – festgestellt und doku-
mentiert werden können, und gibt Empfehlungen zur juristischen Aufarbeitung
der Misshandlungen. Einzigartig in Europa ist in Österreich die gesetzliche
Regelung für einen unabhängigen Menschenrechtsbeirat, der regelmäßig die
Sicherheitsbehörden besucht und Verbesserungen vorschlägt.
Im Aktionsplan der 1995 ausgerufenen internationalen Dekade der Menschen-
rechtserziehung sind als Zielgruppe von Fortbildungsmaßnahmen ausdrücklich
Angehörige von Polizei und Haftanstalten, Rechtsanwälte, Richter, Beamte und
Soldaten genannt. Sensibilisierung für menschenrechtliche Probleme, Ausein-
andersetzung mit der Anti-Folter-Konvention und Hilfen zur Stress- und Kon-
fliktbewältigung sind wichtige Maßnahmen zur Prävention von Folter. Auch in
der Abschlusserklärung und im Aktionsprogramm zur Weltrassismus-Konfe-
renz von Durban im September 2001 werden die Staaten zur anti-rassistischen
Menschenrechtserziehung von Personen in öffentlichen Ämtern aufgefordert.
Der Deutsche Bundestag hat in seinem einstimmig verabschiedeten Antrag zur
Einrichtung eines Deutschen Instituts für Menschenrechte die Bedeutung men-
schenrechtsbezogener Bildungsarbeit insbesondere für Polizei, Strafvollzugsbe-
hörden und Psychiatrie herausgestellt. Zahlreiche Nichtregierungsorganisatio-
nen mit ihren vielfältigen menschenrechtlichen und interkulturellen Bildungs-
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angeboten leisten in diesem Zusammenhang bereits jetzt einen unverzichtbaren
Beitrag.
Der Deutsche Bundestag hat im Herbst 2001 eine Anhörung zum Thema
„Instrumente und Maßnahmen zur Bekämpfung der Folter“ veranstaltet. Er be-
stärkt die Bundesregierung, in ihrer bilateralen und multilateralen Zusammen-
arbeit weiterhin auf die Verhütung und Ächtung von Folter und die bedingungs-
lose Einhaltung des Verbots von Folter zu dringen. Teil dieses Engagements
muss die Ächtung sowohl der Produktion von Folterwerkzeugen als auch des
Handels mit ihnen sein. Auch Alltagsgegenstände können als Folterinstrumente
genutzt werden; bei einigen ist die Gefahr besonders groß. Äußerst fragwürdige
Dual use-Güter sind beispielsweise elektrische Viehtreiber, die hoch wirksam
sind und bei entsprechender Benutzung keine äußerlichen Spuren an ihren
menschlichen Opfern hinterlassen. Durch die geplante Untersuchung des Han-
dels mit Foltergeräten durch die VN-Menschenrechtskommission wird das
Thema weiter auf der internationalen Agenda bleiben. Die Bundesrepublik
Deutschland hat mit der Export-Genehmigungspflicht für einige Geräte, die zur
Folter geeignet sind, wie z. B. Elektroschockwaffen oder Fußfesseln, einen
Schritt in die richtige Richtung getan. Über die Verschärfung dieser Richtlinien
und über strengere Ausfuhrkontrollen hinaus muss es mittelfristiges Ziel sein,
Produktion, Handel und Export von Geräten zu verbieten, die besonders geeig-
net sind, zu Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Be-
handlung von Menschen verwendet werden zu können. Auch eine Endver-
bleibskontrolle muss in Erwägung gezogen werden.
Auf parlamentarischer Ebene kann durch Peer pressure und Peer support ein
wichtiger Beitrag im Kampf gegen die Folter geleistet werden. Konkret bedeu-
tet dies, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages Patenschaften für ge-
fährdete Kollegen und Kolleginnen in anderen Ländern übernehmen bzw. sie
dabei unterstützen, Fälle von Folter öffentlich zu machen. Die Interparlamen-
tarische Union (IPU) engagiert sich bereits regelmäßig für verfolgte Parlamen-
tarier und sollte dies noch intensivieren. Auch bei Auslandsreisen können Be-
suche deutscher Abgeordneter in Behandlungszentren für Folteropfer und ähn-
lichen Einrichtungen dazu beitragen, das Thema in die Öffentlichkeit zu tragen
und Folter zu ächten.
Immer wieder schaffen es Menschen, den Folterkammern ihrer Heimatstaaten
zu entfliehen. Sie kommen auch in die Bundesrepublik Deutschland, wo sie
einen gesicherten Aufenthaltsstatus benötigen, um die Chance zu erhalten, sich
in therapeutischer Behandlung psychisch wieder zu stabilisieren. Deshalb be-
dürfen Menschen, die beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer
Flüchtlinge oder bei den Ausländerbehörden angeben, Opfer von Folterungen
geworden zu sein, einer rücksichtsvollen Behandlung. Entscheidungen über
ihren Aufenthaltsstatus sollten auf der Grundlage fachpsychologischer Gut-
achten getroffen werden. Eine Abschiebung traumatisierter Menschen in ihre
Herkunftsländer, in denen ihnen erneut Folter droht, wäre fatal. Sensibilisie-
rende Fortbildungsmaßnahmen, wie sie das Bundesamt für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge für seine Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen anbietet,
weisen den richtigen Weg. Aktuelle Überlegungen in einigen Ländern, die VN-
Resolution 1373 (2001) so zu interpretieren, dass des Terrorismus verdächtige
Flüchtlinge in ihre Heimat rückgeführt werden dürfen, auch wenn ihnen dort
Folter droht, widersprechen dem Völkerrecht.
In der Bundesrepublik Deutschland ist das Recht auf körperliche Unversehrt-
heit im Grundgesetz festgeschrieben. Laut VN-Ausschuss gegen Folter gibt es
in Deutschland auch keine Folter. In Bezug auf unmenschliche oder erniedri-
gende Behandlung hat der Ausschuss jedoch Beschwerden von Nichtregie-
rungsorganisationen über Übergriffe und Misshandlungen durch die Polizei kri-
tisch angemerkt sowie die mangelnde disziplinarische und strafrechtliche Ver-
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folgung dieser Vorfälle. Misshandlungen von Ausländern seien keine Einzel-
fälle.
In Deutschland leisten nichtstaatliche Rehabilitationszentren eine aner-
kennungswürdige Hilfe für Folteropfer. 2001 förderte die Bundesregierung Ein-
richtungen in Berlin, Frankfurt, Stuttgart und Düsseldorf sowie den Freiwilli-
gen Fonds der Vereinten Nationen für Folteropfer.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
l bei weiteren Staaten auf die Ratifizierung der VN-Anti-Folter-Konvention
zu drängen, insbesondere bei Irland, das als einziges EU-Mitglied das Über-
einkommen noch nicht ratifiziert hat;
l den überfälligen 3. Staatenbericht zur VN-Anti-Folter-Konvention der Ver-
einten Nationen so rasch wie möglich einzureichen und künftig die Berichts-
pflicht termingerecht zu erfüllen;
l zu prüfen, inwieweit die noch offenen Empfehlungen des VN-Ausschusses
gegen Folter aus dem Jahr 1998 umgesetzt werden können;
l sich weiterhin für ein Fakultativprotokoll zur VN-Anti-Folter-Konvention
einzusetzen, auf dessen Grundlage ein Ausschuss eingerichtet werden kann,
der – dem CPT vergleichbar – unangemeldet Zugang zu Orten hat, an denen
Personen die Freiheit durch eine öffentliche Behörde entzogen ist;
l gegenüber den Vertragsstaaten dafür einzutreten, dass das VN-Hochkom-
missariat für Menschenrechte den Sonderberichterstattern über Folter und
über Gewalt an Frauen eine bessere Ausstattung ermöglichen kann;
l den Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland an den VN-Ausschuss
gegen Folter sowie die Berichte des CPT über Deutschland einer breiten
Öffentlichkeit zugänglich zu machen;
l sich dafür einzusetzen, dass die Wirksamkeit der CPT-Mechanismen ver-
bessert wird;
l sich aktiv um die umfassende Verwirklichung der „EU-Leitlinien gegenüber
den Drittländern betreffend Folter und andere grausame, unmenschliche
oder erniedrigende Behandlung oder Strafe“ zu kümmern;
l darauf hinzuwirken, dass im Rahmen der Verhandlungen der EU mit Bei-
trittsländern der Folterproblematik besondere Aufmerksamkeit gewidmet
wird;
l weiterhin ihren Einfluss geltend zu machen, dass weitere Staaten das
Römische Statut ratifizieren, damit der Internationale Strafgerichtshof so
rasch wie möglich seine Arbeit aufnehmen und auf möglichst viele Staaten
ausdehnen kann;
l im Ausland über ihre Vertretungen vor Ort Meldungen über Folter nachzu-
gehen, die Kenntnisse lokaler Nichtregierungsorganisationen zu nutzen und
zu Gerichtsverhandlungen Prozessbeobachter zu schicken, wenn der Ver-
dacht besteht, dass der/die Angeklagte gefoltert wurde;
l bei der 58. Tagung der Menschenrechtskommission darauf hinzuwirken,
dass Produktion, Handel und Nutzung von Folterwerkzeugen ebenso geäch-
tet werden wie der Missbrauch von Gegenständen, die zur Folter besonders
geeignet sind;
l mit aller Sensibilität die in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Rege-
lungen für Herstellung, Handel und Export von Geräten, die zur Folter be-
sonders geeignet sind, zu überprüfen und Maßnahmen einzuleiten, die auf
eine Verschärfung und Überwachung der Regelungen abzielen bzw. auf ein
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völliges Verbot solcher Gegenstände. Dabei ist auch eine Endverbleibskont-
rolle in Erwägung zu ziehen;
l gemeinsam mit den Bundesländern und den Justizverwaltungen nach Mög-
lichkeiten zu suchen, dass Parlamentarier und Parlamentarierinnen jederzeit
unangemeldet Haftanstalten und Polizeistellen besuchen können;
l im Rahmen der Aus- und Fortbildung für Polizeikräfte des Bundes und
der Länder alle Lehrinhalte zu unterstützen, die aufklärend und sensibilisie-
rend dazu beitragen, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung zu ver-
meiden;
l alle Maßnahmen zu ergreifen, um Informationen über polizeiliche Über-
griffe konsequent nachzugehen und rückhaltlos aufzuklären sowie nach-
gewiesene Verfehlungen disziplinar- und strafrechtlich zu verfolgen;
l zu prüfen, ob die bisherige Förderung von Behandlungszentren für Folter-
opfer bzw. des Freiwilligen VN-Fonds erweitert werden kann;
l im Rahmen der EU und des Europarates sich dafür einzusetzen, dass – ins-
besondere vor dem Hintergrund der Bekämpfung des Terrorismus – niemand
aus einem Vertragsstaat in ein Land abgeschoben wird, in dem ihm Folter
und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe droht.
Berlin, den 12. März 2002
Dr. Peter Struck und Fraktion
Kerstin Müller (Köln), Rezzo Schlauch und Fraktion