Vom 24. Oktober 2001
Deutscher Bundestag Drucksache 14/7227
14. Wahlperiode 24. 10. 2001
Antrag
der Abgeordneten Heidemarie Ehlert, Heidemarie Lüth, Dr. Barbara Höll,
Dr. Christa Luft, Dr. Dietmar Bartsch, Dr. Uwe-Jens Rössel und der Fraktion
der PDS
Bestellung einer Amtsanklägerin/eines Amtsanklägers
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Wer Steuern zahlt, will Sparsamkeit. Angesichts der desolaten Haushaltslage
von Bund, Ländern und Gemeinden kommt diesem Anliegen heute ganz beson-
ders Gewicht zu, zumal trotz der Leere in den öffentlichen Kassen der sorglose,
leichtfertige, ja verschwenderische Umgang mit Steuergeldern nicht nachgelas-
sen hat.
Der Umgang mit öffentlichen Mitteln muss sich an den Grundsätzen der Wirt-
schaftlichkeit und Sparsamkeit orientieren. Regelmäßig berichten Rechnungs-
höfe, der Bund der Steuerzahler und die Medien über die gravierendsten Fälle
von Steuermittelverschwendung. Den öffentlichen Haushalten gehen nach vor-
sichtigen Schätzungen auf diese Weise jährlich mehr als 50 Mrd. DM verloren.
Steuergeldverschwendung hat verschiedenste Gesichter. Da geht es um Fehl-
planungen und Kostenexplosionen, Mängel im Beschaffungswesen, aber auch
um Gedanken- und Planlosigkeit beim Umgang mit Steuergeldern.
Es hat sich in der Vergangenheit immer wieder gezeigt, dass auch das ausge-
feilte Sanktionsinstrumentarium, wie es das geltende Disziplinar- und Regress-
recht beinhaltet, wirkungslos bleiben muss, solange sich niemand konsequent
um die Durchsetzung der Ansprüche gegen Steuergeldverschwender kümmert.
Hierzu bedarf es einer unabhängigen Amtsanklägerin/eines unabhängigen
Amtsanklägers, die oder der dafür sorgt, dass den Prinzipien der Wirtschaftlich-
keit und Sparsamkeit in allen Bereichen der Verwaltung Geltung verschafft
wird.
Die für die Steuergeldverschwendung Verantwortlichen bleiben in der Praxis
meist von Konsequenzen verschont, was nur zum Teil rechtliche Gründe hat.
Die Kompetenzen der Rechnungshöfe sind begrenzt. Die vorhandenen Mög-
lichkeiten des Disziplinarrechtes werden in den seltensten Fällen genutzt, da bei
der öffentlichen Hand, ob nun auf EU-, Bundes-, Landes- oder Kommunal-
ebene, letztlich die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler für die Verfehlungen
aufkommen und die Verursacher keinen persönlichen Verlust haben. Insofern
existiert in einigen Behörden nur bedingt das Bewusstsein, die Verschleuderung
von Steuermitteln verhindern zu müssen. Die Verschwendung von Steuergel-
dern kann aber nicht länger als Kavaliersdelikt angesehen werden.
Die Finanzkontrolle als Korrelat des parlamentarischen Bewilligungsrechts und
als Lieferant wichtiger Informationen für den politischen Planungs- und Ent-
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scheidungsprozess ist wie auch die Entlastung der jeweiligen Bundesregierung
zu einem haushaltrechtlichen Vorgang reduziert worden, bei dem eine parla-
mentarische Mehrheit einer Minderheit mittels Abstimmung beweist, dass sie
auch korrekt und vernünftig gewirtschaftet hat. Wirkung auf einen sorgsamen
Umgang mit öffentlichen Geldern hat sie nur hinsichtlich der Feststellung des
Tatbestandes.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
zur Bekämpfung der Fehlverwendung oder Vergeudung öffentlicher Mittel die
vorhandenen gesetzlichen Regelungen (Haushaltsgrundsätzegesetzes – HGrG –
und Bundeshaushaltsordnung – BHO –) durch ein neues Gesetz über die Amts-
anklägerin/den Amtsankläger auf Bundesebene zu ergänzen und in das Gesetz-
gebungsverfahren einzubringen, durch das das Amt einer Amtsanklägerin/eines
Amtsanklägers auf Bundesebene geschaffen wird und die Länder zur Schaffung
von entsprechenden Ämtern auf Länderebene verpflichtet werden.
Die Amtsanklägerinnen und Amtsankläger erhalten folgende Rechte und
Pflichten:
1. Sie werden von den zuständigen Stellen über alle Vorgänge unterrichtet, in
denen wegen der Fehlverwendung oder Vergeudung öffentlicher Mittel
gegen Amtsträger aus ihrem Zuständigkeitsbereich strafrechtliche Ermitt-
lungsverfahren oder Disziplinarverfahren eingeleitet oder zivilrechtliche
Schadensersatzansprüche geltend gemacht werden. Die jeweiligen Rech-
nungshöfe unterrichten die Amtsanklägerinnen und Amtsankläger über das
Ergebnis der von ihnen durchgeführten Prüfungen, insbesondere über Be-
anstandungen gemäß § 90 BHO bzw. den entsprechenden Vorschriften der
Landeshaushaltsordnungen (LHO).
2. Die Amtsanklägerinnen und Amtsankläger regen die Einleitung von straf-
rechtlichen Ermittlungsverfahren oder Strafverfahren oder die Geltendma-
chung von Schadensersatzansprüchen in Fällen an, in denen das noch nicht
geschehen ist, aber aufgrund der Auswertung der übermittelten Informatio-
nen geboten erscheint. Sie können auch aufgrund von Anzeigen oder Hin-
weisen von Bürgerinnen und Bürgern oder auf der Grundlage ihnen sonst
zugegangener Informationen entsprechend tätig werden.
3. Beabsichtigt eine zuständige Stelle ein anhängiges Ermittlungs-, Straf- oder
Disziplinarverfahren einzustellen oder ganz oder teilweise auf Schadenser-
satzansprüche einseitig oder im Wege eines Vergleichs zu verzichten, ist der
jeweils zuständigen Amtsanklägerin/dem jeweils zuständigen Amtsankläger
vorher Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Dasselbe gilt, wenn beab-
sichtigt ist, der Anregung einer Amtsanklägerin/eines Amtsanklägers zum
Tätigwerden nicht nachzukommen.
4. Die Zuständigkeit der Amtsanklägerinnen und Amtsankläger erstreckt sich
auf alle Amtsträger und alle unmittelbaren und mittelbaren Behörden, auf
alle bundes- bzw. landesummittelbaren juristischen Personen des öffent-
lichen Rechts sowie auf die in § 53 HGrG bezeichneten juristischen Per-
sonen des privaten Rechts. Auf öffentliche Unternehmen erstreckt sich die
Zuständigkeit jedoch nur, sofern diese innerhalb der vorangegangenen 5 Ka-
lenderjahre Zuwendungen, Abgeltungen, Verlustausgleich oder ähnliche
Beihilfen aus öffentlichen Mitteln erhalten haben oder als Unternehmen in
öffentlich-rechtlicher Rechtsform keinem wesentlichen Wettbewerb ausge-
setzt sind.
5. Amtsträger im Sinne dieses Gesetzes sind alle Beamten, die Angestellten
und Arbeiter im öffentlichen Dienst sowie die Minister und Parlamentari-
schen Staatssekretäre, nicht jedoch der Bundespräsident. Amtsträger sind
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auch Ehrenbeamte und kommunale Volksvertreter. Als Amtsträger gelten
ferner die Angestellten des öffentlichen Dienstes und die Vorstände, Ge-
schäftsführer und leitenden Angestellten der in Absatz 2 genannten privat-
rechtlichen Unternehmen.
6. Die Amtsanklägerinnen und Amtsankläger sind in ihrer Amtsführung unab-
hängig und nur dem Gesetz unterworfen. Sie unterliegen der Rechtsaufsicht
durch die Bundes- bzw. die Landesregierung und der Dienstaufsicht durch
den Minister, dessen Geschäftsbereich sie zugeordnet sind.
7. Die Amtsanklägerinnen und Amtsankläger erstatten jährlich und in dringen-
den Fällen auch außer der Reihe der Regierung und dem Parlament Bericht
über ihre Tätigkeit.
8. Die Amtsanklägerin/der Amtsankläger auf Bundesebene wird auf Vorschlag
der Bundesregierung für die Dauer von 7 Jahren vom Deutschen Bundestag
mit Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen gewählt und vom
Bundespräsidenten ernannt. Sie/er muss bei ihrer/seiner Ernennung das
40. Lebensjahr erreicht haben und die Befähigung zum Richteramt oder zum
höheren Verwaltungsdienst besitzen. Sie/er unterliegt der Dienstaufsicht
durch den Bundesminister des Inneren.
Berlin, den 27. September 2001
Heidemarie Ehlert
Heidemarie Lüth
Dr. Barbara Höll
Dr. Christa Luft
Dr. Dietmar Bartsch
Dr. Uwe-Jens Rössel
Roland Claus und Fraktion
Begründung
Angesichts der Sparpolitik der Bundesregierung wird es immer dringlicher,
ernsthaft zu prüfen, wo Gelder tatsächlich eingespart werden können. Gegen-
wärtig wird fast das Fünffache dessen an Steuern jährlich vergeudet, was Haus-
haltpolitikerinnen und Haushaltpolitiker an Finanzierungslücken zu den entwe-
der laufenden Reformen wie auch noch den bevorstehenden ausmachen. Auf
Grund der Vielschichtigkeit der Problematik Steuerverschwendung gibt es an
mehreren Stellen Ansatzpunkte für Lösungen, so im Haushalts- und Aufsichts-
recht, aber auch dienstrechtliche, zivilrechtliche und strafrechtliche Möglich-
keiten. Allerdings setzen diese möglichen Lösungen voraus, dass vorhandene
Strukturen geändert oder tiefer greifende gesetzliche Neuregelungen geschaf-
fen werden. Bisher fehlte aber die Bereitschaft, diesbezüglich überhaupt tätig
zu werden. Dies zeigt der Umgang mit Strafanzeigen, die der Bund der Steuer-
zahler in den vergangenen Jahren gegen Steuergeldverschwender wegen des
Verdachts der Untreue erstattet hatte. Nach § 266 Abs. 1 des Strafgesetzbuches
macht sich wegen Untreue strafbar, wer die Pflicht hat, für das Vermögen eines
anderen zu sorgen, diese Pflicht aber verletzt und dem anderen dadurch Scha-
den zufügt. Der Nachweis des Vermögensnachteils ist kompliziert. Nach stän-
diger Rechtsprechung und herrschender Lehre geschieht dies durch Saldierung:
Den entstandenen Nachteilen werden die durch das tatbestandsmäßige Verhal-
ten erlangten Vorteile gegenübergestellt. Ist das Rechenergebnis negativ, dann
liegt ein Vermögensnachteil vor. Die Ermittlungen sind in fast allen Fällen ein-
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gestellt worden, da wie im Brandenburger „Affeld-Prozess“ zwar festgestellt
wurde, dass die Angeklagten durch die Auszahlung von Geldern gegen haus-
haltsrechtliche Grundsätze verstoßen haben, aber „weitgehend kein Vermö-
gensnachteil“ entstanden ist. Der (allgemeine) Untreueparagraph des Strafge-
setzbuches greift so bei fragwürdigen Fällen der öffentlichen Verschwendung
kaum, weil er sehr weit interpretierbar ist.
Der großzügige Umgang mit Steuergeldern ist inzwischen auch ein Problem
der Europäischen Gemeinschaft. Der EU-Rechnungshof musste beachtliche
Fehlausgaben konstatieren, wobei die festgelegten Verfehlungen wegen ihrer
unterschiedlichen Charakteristik nicht mehr in einer Gesamtsumme qualifiziert
werden (auf dem X. Steuerzahlerkongress 1999 wurde erklärt, dass mehr als
5 % der Ausgaben der EU – mehr als 8 Mrd. DM – mit Unregelmäßigkeiten
behaftet sind). Die Vorsitzende des Haushaltskontrollausschusses im Europäi-
schen Parlament, Dietmut R. Theato, fordert einen europäischen Staatsanwalt,
d. h. einen Amtsankläger, um diejenigen anklagen zu können, die europäische
Finanzmittel verschwenden. Gleichzeitig fordert sie die Schaffung eines euro-
päischen Strafrechts und die Harmonisierung des Strafverfahrensrechtes in
Europa. Im Zuge der Harmonisierung der EU müsse zunächst ein nationaler
Amtsankläger und in einem zweiten Schritt die Einführung des Straftatbestan-
des der Amtsuntreue in Deutschland Realität werden. Die Verantwortlichen in
Deutschland dürfen sich deshalb dem Amtsankläger nicht länger verweigern,
sonst werden sie bald von Brüssel „überholt“.
Eine/ein von Bund und Ländern geschaffene Amtsanklägerin/geschaffener
Amtsankläger sollte auf der Basis der Ermittlungsergebnisse der Rechnungs-
höfe arbeiten und diese zur Grundlage gerichtlicher Verfahren nutzen, d. h. er
sollte keinen eigenen Ermittlungsapparat besitzen, wohl aber ein Informations-
und Kontrollrecht. Um die Unabhängigkeit zu wahren, ist eine eigenständige
Behörde zu schaffen. Diese kann sehr klein sein, denn sie soll sich nur auf die
gravierendsten Fälle konzentrieren.
Die Amtsanklägerin/der Amtsankläger soll keine neue Ermittlungsbehörde dar-
stellen, sondern eine „schlanke und zielstrebige“ Instanz sein, die sich auf we-
sentliche Fälle konzentriert und hier wirklich etwas bewirkt. Die unabhängige
Amtsanklägerin/der unabhängige Amtsankläger, die oder der durch keine vor-
gesetzte Instanz reglementiert wird, soll aufbauen auf den Ermittlungsergebnis-
sen der staatlichen Rechnungsprüfer in Bund, Ländern und Gemeinden.
Auch in den weiteren Verfahren straf-, disziplinar- und zivilrechtlicher Art
haben Amtsanklägerinnen und Amtsankläger nur das Recht, informiert zu wer-
den und Gehör zu finden, nicht aber mitzuentscheiden. Daher kann es gegen die
vorgeschlagenen Regelungen keine begründeten Einwände unter Verweis auf
das Bundesstaatsprinzip oder den Grundsatz der Gewaltenteilung geben.
Entsprechend der bundesstaatlichen Ordnung ist für die Bundesebene eine un-
mittelbare gesetzliche Regelung zu schaffen, während für die Länder nur die
Grundsätze einer solchen Regelung festgelegt werden können.
Um die Ernennung geeigneter Amtsanklägerinnen und Amtsankläger zu si-
chern, müssen entsprechende Anforderungen formuliert werden (Lebensalter,
Befähigung zum Richteramt u. a.). Die Ernennung der jeweiligen Amtsanklä-
gerinnen/Amtsankläger auf Bundesebene ist, um auch ihre Unabhängigkeit zu
gewährleisten, auf 7 Jahre (angelehnt an die Wahlbeamten) zu beschränken.
Die Kosten und Ersparniseffekte einer Amtsanklägerin/eines Amtsanklägers
lassen sich nicht auf Mark und Pfennig berechnen. Erfahrene Prüfer aus staat-
lichen Rechnungshöfen haben geschätzt, dass etwa 95 % aller öffentlichen Auf-
gaben sorgfältig verwendet werden, rund 5 % nicht. Dies ist auch vom Euro-
päischen Rechnungshof bestätigt worden. Beim Volumen der öffentlichen
Ausgaben in Deutschland dürfte damit die öffentliche Verschwendung etwa
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50 Mrd. DM pro Jahr erreichen, das sind rund 20 % des Aufkommens an Lohn-
und Einkommensteuer des Jahres 2001.
Bei verfehlten Ausgaben der öffentlichen Hand – egal ob auf EU-, Bundes-
oder Kommunalebene – muss am Ende der Steuerzahler für diese aufkommen.
Die unermüdliche Anprangerung dieser Situation ist zwar in Einzelfällen
durchaus wirkungsvoll, doch hat sie eine grundlegende Beseitigung des Miss-
standes bisher nicht bewirken können. Der Grund für die bisherige Erfolglosig-
keit aller Bemühungen, der Vergeudung öffentlicher Mittel konsequent ent-
gegenzutreten, liegt dabei offensichtlich weder in der Schwerfälligkeit der
Gesetzgebungsmaschinerie noch in sachlichen Einwänden gegen die erhobenen
Forderungen, sondern schlicht in der fehlenden Bereitschaft, in dieser Sache
überhaupt tätig zu werden. Durch die Einsetzung einer unabhängigen Amts-
anklägerin/eines unabhängigen Amtsanklägers, die oder der dafür sorgt, dass
Regress-, Disziplinar- und Strafverfahren gegen Verschwender von Steuergel-
dern eingeleitet werden, könnte der Kampf gegen die öffentliche Verschwen-
dung forciert werden.
Die Einführung der Amtsanklägerin/des Amtsanklägers soll an den gericht-
lichen Zuständigkeiten nichts ändern, vielmehr soll die Amtsanklägerin/der
Amtsankläger alle oder einzelne Befugnisse der Einleitungsbehörde bzw. der
Staatsanwaltschaft übernehmen. Die Zuständigkeiten der Amtsanklägerin/des
Amtsanklägers sollen sich vorrangig auf die Verfolgung von Regressansprü-
chen gegen Amtsträger, auf die Einleitung von Disziplinarmaßnahmen und auf
die Verfolgung von Straftaten im Amt beziehen. Darüber hinaus sollte die
Amtsanklägerin/der Amtsankläger Kontakte mit der Öffentlichkeit pflegen und
auch Informationen von Bürgerinnen und Bürgern aufgreifen. Das Recht der
Bürgerinnen und Bürger, sich an die Amtsanklägerin/den Amtsankläger zu
wenden, folgt bereits aus Artikel 17 GG, so dass es einer zusätzlichen gesetzli-
chen Regelung nicht bedarf.