Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31.03.2010, Az. 8 C 16/08

Die Kläger begehren eine Teilbefreiung vom Zwang zur Benutzung der öffentlichen Wasserversorgungsanlage des Beklagten für den Verwendungszweck des [X.]. Sie sind Eigentümer eines im Verbandsgebiet des Beklagten belegenen Wohngrundstücks, auf dem sich ein Hausbrunnen befindet. Das Grundstück ist an die öffentliche Wasserversorgungsanlage des Beklagten angeschlossen. Nach § 6 der Rumpfsatzung des Beklagten vom 16. März 2006 (im Folgenden: Rumpfsatzung) unterliegt es dem Benutzungszwang für alle Verwendungszwecke mit Ausnahme der Bewässerung. Gemäß § 7 Abs. 1 der Rumpfsatzung wird der Grundstückseigentümer auf Antrag von der Verpflichtung zur Benutzung befreit, wenn die Benutzung ihm aus besonderen Gründen auch unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Gemeinwohls nicht zugemutet werden kann. § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung bestimmt, dass der Beklagte dem Grundstückseigentümer darüber hinaus im Rahmen des dem Zweckverband wirtschaftlich Zumutbaren auf Antrag die Möglichkeit einräumt, den Bezug auf einen von ihm gewünschten Verbrauchszweck oder auf einen Teilbedarf zu beschränken.

Dem Antrag der Kläger, ihnen eine Teilbefreiung vom Benutzungszwang für die Verwendungszwecke der Gartenbewässerung, der Toilettenspülung und des [X.] zu erteilen, entsprach der Rechtsvorgänger des Beklagten mit Bescheid vom 11. September 2002 nur hinsichtlich der Toilettenspülung. Für die Gartenbewässerung bestehe kein Benutzungszwang. Eine Teilbefreiung für den Zweck des [X.] sei nach der Trinkwasserverordnung vom 21. Mai 2001 ([X.] - [X.]) und der [X.] 2000/2001 unzulässig.

Nach erfolglosem Widerspruch haben die Kläger vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben und geltend gemacht, nach § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung [X.]. § 3 Abs. 1 der Allgemeine Verordnung über Bedingungen für die Versorgung mit Wasser ([X.]) vom 20. Juni 1980 ([X.]) stehe ihnen eine Teilbefreiung auch hinsichtlich des [X.] zu. Für den Zweckverband sei sie wegen des geringen [X.] wirtschaftlich zumutbar. Die Trinkwasserverordnung schließe eine Nutzung des [X.] für den Eigenbedarf nicht aus.

Das Verwaltungsgericht hat den Rechtsvorgänger des Beklagten mit Urteil vom 5. Dezember 2005 - 4 K 1722/03 - verpflichtet, den Klägern die begehrte Teilbefreiung zu gewähren, und den angegriffenen Bescheid vom 11. September 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2003 aufgehoben, soweit er dem entgegenstand. Die Trinkwasserverordnung verbiete nicht, zum Waschen Brunnenwasser zu verwenden. Sie gewährleiste nur, dass jedem Haushalt Wasser mit Trinkwasserqualität zur Verfügung stehe. Aus dem [X.] Gemeinschaftsrecht ergebe sich nichts anderes.

Die Berufung des Beklagten, der im Frühjahr 2006 durch den Zusammenschluss seines Rechtsvorgängers mit dem Trinkwasserzweckverband R. entstanden war, hat das Oberverwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil vom 8. April 2008 - 4 [X.]/07 - zurückgewiesen. § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung setze für eine Teilbefreiung nur voraus, dass sie dem Beklagten wirtschaftlich zumutbar sei. Diese Ausgestaltung des Benutzungszwangs entspreche § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.], dessen Wortlaut allein auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit für den Versorgungsträger abstelle und für [X.] keinen Raum lasse. Der durch die Verordnung vorgegebene [X.] sei strikt von dem allgemeinen Befreiungsanspruch bei Unzumutbarkeit des Benutzungszwangs für den Benutzungspflichtigen zu trennen. Beide Ansprüche seien in verschiedenen Absätzen des § 7 der Rumpfsatzung geregelt und in ihren tatbestandlichen Voraussetzungen verschieden ausgestaltet. Daher könnten die Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Abs. 1 der Rumpfsatzung bei der Anwendung des Absatzes 2 der Vorschrift nicht ergänzend herangezogen werden. Das abweichende Normverständnis des Beklagten dränge sich weder nach dem Wortlaut noch nach der Systematik der satzungsrechtlichen Befreiungsregelungen auf und ließe die Vereinbarkeit des § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] zweifelhaft erscheinen. Da die Satzung für die Teilbefreiung nur auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit für den Beklagten abstelle, sei unerheblich, ob die Trinkwasserverordnung einer Verwendung des [X.] zum Wäschewaschen im eigenen Haushalt entgegenstehe.

Mit der vom Senat mit Beschluss vom 4. November 2008 - BVerwG 8 B 75.08 - zugelassenen Revision rügt der Beklagte eine Verletzung des § 7 der Rumpfsatzung [X.]. § 3 Abs. 1, § 35 Abs. 1 [X.] sowie einen Verstoß gegen die Trinkwasserverordnung und die [X.]/[X.] vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch ([X.] vom 5. Dezember 1998, [X.] ff.). Nach dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang des § 7 Abs. 1 und 2 der Rumpfsatzung stehe eine Gefährdung der Volksgesundheit auch einer Teilbefreiung vom Benutzungszwang entgegen. Die Trinkwasserverordnung und die [X.]/[X.] konkretisierten den Schutz der Volksgesundheit und verlangten, dass auch Waschwasser Trinkwasserqualität habe. Nach § 3 Nr. 1 Buchst. a Spiegelstrich 3 [X.] müsse Waschwasser den Anforderungen an Trinkwasser genügen. Die Verordnung sei anwendbar, da Hausbrunnen in § 3 Nr. 2 Buchst. c [X.] ausdrücklich erwähnt würden. § 3 Abs. 1 [X.] rechtfertige keine Verschlechterung des gemeinschafts- und bundesrechtlich vorgeschriebenen Schutzstandards, da § 35 [X.] nur eine entsprechende Anwendung der Verordnungsregelung vorschreibe. Die gegenteilige, allein am Wortlaut des § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung orientierte Auslegung des Berufungsgerichts lasse den landesrechtlichen Anschluss- und Benutzungszwang leerlaufen.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger beantragen,

Sie verteidigen das angegriffene Berufungsurteil und meinen, nach § 2 Abs. 2 [X.] 2001 seien die Qualitätsanforderungen der Trinkwasserverordnung nicht anzuwenden, wenn Wasser aus [X.] wie [X.], Hausbrunnen und vergleichbaren Anlagen im privaten Bereich zusätzlich zur öffentlichen Trinkwasserversorgung verwendet werde.

Der Vertreter des [X.] beteiligt sich am Verfahren und unterstützt das [X.], ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Zwar trägt die Annahme des angegriffenen Urteils, wegen der nur auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit der Teilbefreiung [X.] seien eventuell abweichende Regelungen der Trinkwasserverordnung unerheblich, dem Vorrang der bundesrechtlichen Verordnung vor der Satzung nicht Rechnung. Das Oberverwaltungsgericht ist jedoch im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass revisible Vorschriften der begehrten Teilbefreiung nicht entgegenstehen (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Dies gilt auch für die Trinkwasserversorgung.

Die revisionsrechtliche [X.]eurteilung hat davon auszugehen, dass § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung des [X.]eklagten die Teilbefreiung abschließend regelt und nur von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit für den [X.]eklagten abhängig macht, ohne dass es - zusätzlich - auf die Erfüllung von Tatbestandsmerkmalen des § 7 Abs. 1 der Rumpfsatzung oder auf die Qualität des [X.]runnenwassers ankäme. An diese berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung der irrevisiblen Satzungsregelung ist das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden. Es muss sie ohne eigene Nachprüfung mit dem Inhalt als gegeben hinnehmen, mit dem die Vorinstanz sie angewendet hat. [X.] ist nur zu prüfen, ob das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung der Satzung revisibles Recht unzutreffend angewendet hat, oder ob das Ergebnis seiner Auslegung im Widerspruch zu revisiblen Vorschriften steht. Dagegen kann der Einwand des [X.]eklagten, die berufungsgerichtliche Auslegung des § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung missachte den Wortlaut, den systematischen Zusammenhang und den Sinn und Zweck der [X.]estimmung, nicht Gegenstand der revisionsrechtlichen Prüfung sein. Soweit zur Auslegung irrevisiblen Rechts Grundsätze der Normauslegung herangezogen werden, sind sie ebenfalls nicht revisibel ([X.]eschluss vom 14. Oktober 1994 - [X.]VerwG 1 [X.] 153.93 - [X.]uchholz 430.4 [X.] Nr. 27).

Das angegriffene Urteil verstößt nicht gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 AV[X.]WasserV. Es wendet die Vorschrift weder fehlerhaft an, noch widerspricht das Ergebnis seiner Satzungsauslegung dieser [X.]estimmung.

In der Annahme des [X.], § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung stelle wie der Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 1 AV[X.]WasserV allein auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit der Teilbefreiung für den Versorger ab, liegt keine fehlerhafte Anwendung der Verordnungsregelung. Das gilt auch, wenn das [X.]erufungsgericht von einem unzutreffenden Verständnis der bundesrechtlichen Vorschrift ausgegangen sein sollte. Es hat sie lediglich als Interpretationshilfe zur Wortlautauslegung und zur systematischen Auslegung des § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung herangezogen. Darin liegt noch keine revisionsgerichtlich überprüfbare Anwendung revisiblen Rechts (vgl. Urteil vom 20. März 1996 - [X.]VerwG 6 [X.] 4.95 - [X.]VerwGE 100, 346 <349> = [X.]uchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 145).

Das Ergebnis der Auslegung des § 7 Abs. 2 der Rumpfsatzung durch das Oberverwaltungsgericht steht mit § 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 AV[X.]WasserV in Einklang. Danach ist der kommunale [X.] zwar nicht verpflichtet, aber befugt, eine Teilbefreiung nur von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit für den Versorger abhängig zu machen.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AV[X.]WasserV hat das Wasserversorgungsunternehmen dem Kunden im Rahmen des wirtschaftlich Zumutbaren die Möglichkeit einzuräumen, den [X.]ezug von Wasser auf den von ihm gewünschten Verbrauchszweck oder auf einen Teilbedarf zu beschränken. Die Pflicht zur nur "entsprechenden" Anwendung der [X.]estimmung nach § 35 Abs. 1 AV[X.]WasserV lässt Raum für Abweichungen, die in öffentlich-rechtlichen Versorgungsverhältnissen sachlich geboten sind ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 2. November 1981 - 2 [X.]vR 671/81 - DV[X.]l 1982, 27 <29>; [X.]VerwG, Urteil vom 11. April 1986 - [X.]VerwG 7 [X.] 50.83 - [X.]uchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 58 S. 52 f.). Daher darf der [X.] eine Teilbefreiung ausschließen, wenn für einen konkreten Verwendungszweck aus Gründen der Volksgesundheit oder zur Aufrechterhaltung der Trinkwasserversorgung selbst ein dringendes öffentliches [X.]edürfnis für das [X.]eibehalten des [X.]enutzungszwangs besteht (vgl. Urteil vom 11. April 1986 a.a.[X.] ff.; [X.]eschluss vom 12. Juli 1991 - [X.]VerwG 7 [X.] 17 u. 18.91 - [X.]uchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 113, [X.] f.). Dies trägt auch der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung Rechnung. Als dem Verbraucherschutz dienende, aufgrund § 27 Satz 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen vom 9. Dezember 1976 ([X.]G[X.]l I S. 3317) - AG[X.]G - erlassene [X.]estimmung beruht § 3 Abs. 1 Satz 1 AV[X.]WasserV auf der Kompetenz des [X.]undes zur Regelung des Rechts der Wirtschaft gemäß Art. 74 Nr. 11 GG. Daher darf die Verordnungsregelung nicht so ausgelegt und angewendet werden, dass die in die ausschließliche Kompetenz der Länder fallende kommunalrechtliche Regelung des [X.]- und [X.]enutzungszwangs ausgehöhlt wird oder praktisch leerläuft ([X.]eschluss vom 12. Juli 1991 - [X.]VerwG 7 [X.] 17 und 18.91 - a.a.[X.]). Umgekehrt verbietet § 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 AV[X.]WasserV dem kommunalen [X.] aber schon mit Rücksicht auf die dargestellte Kompetenzverteilung nicht, bei der kommunalrechtlichen Ausgestaltung des [X.]- und [X.]enutzungszwangs eine Teilbefreiung nur von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit für den Versorger abhängig zu machen. Mit dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 AV[X.]WasserV, eine verbraucherfreundliche Ausgestaltung des [X.]enutzungsverhältnisses zu gewährleisten, ist eine solche Regelung ebenfalls vereinbar.

Entgegen der Auffassung des [X.]eklagten widerspricht sie auch nicht der Trinkwasserverordnung. Aus der [X.]estimmung des sachlichen Geltungsbereichs dieser Verordnung in § 2 Abs. 2 [X.] ergibt sich, dass Wasser aus [X.] wie dem Hausbrunnen der Kläger, die zusätzlich zu einem bestehenden [X.] an die zentrale Trinkwasserversorgung im Haushalt genutzt werden, nicht den Qualitätsanforderungen an Trinkwasser gemäß §§ 4 bis 10 [X.] genügen muss.

Für Anlagen und Wasser aus Anlagen, die zur Entnahme oder Abgabe von Wasser bestimmt sind, das nicht die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch hat, und die zusätzlich zu den Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 [X.] verwendet werden, gilt die Trinkwasserverordnung nach § 2 Abs. 2 [X.] nur, soweit die Verordnung auf solche Anlagen ausdrücklich [X.]ezug nimmt. Der Hausbrunnen der Kläger zählt zu den zusätzlich verwendeten Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.]. Er ist nicht dazu bestimmt, Wasser in Trinkwasserqualität zu liefern, und wird neben dem bestehenden Hausanschluss an die Wasserversorgungsanlage des [X.]eklagten genutzt, die als zentrale Trinkwasserversorgungsanlage unter § 3 Nr. 2 [X.]uchst. a [X.] fällt.

Dass das [X.]runnenwasser als Waschwasser, und damit als Wasser für den menschlichen Gebrauch im Sinne des § 3 Nr. 1 [X.]uchst. a Spiegelstrich 3 [X.] Verwendung finden soll, schließt die Einordnung des [X.]runnens als Anlage im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.] nicht aus. Denn diese Vorschrift stellt für die Zweckbestimmung der Anlage nicht auf den Verwendungszweck des Wassers, sondern auf dessen Qualität ab und bezieht gerade solche Anlagen ein, die nicht dazu bestimmt sind, Wasser in Trinkwasserqualität zu liefern. Dabei differenziert § 2 Abs. 2 [X.] weder nach der Herkunft des Wassers noch nach der [X.]auart der Anlage. Die gegenteilige Auffassung der Revision, die Vorschrift erfasse nur Regenwasseranlagen, findet weder im Wortlaut noch in anderen Auslegungsgesichtspunkten eine Stütze.

Eine ausdrückliche [X.]ezugnahme auf Anlagen nach § 2 Abs. 2 [X.] findet sich zwar in § 13 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, 2 und 5 [X.], der die Pflicht zur Anzeige des [X.]etriebs oder der Veränderung der Anlage regelt, und in § 18 Abs. 1 Satz 2 [X.], der das Gesundheitsamt ermächtigt, die Anlage bei [X.]ekanntwerden von [X.]eanstandungen in die Überwachung einzubeziehen. Sie fehlt jedoch in §§ 4 bis 10 [X.], die die Qualitätsanforderungen an Wasser für den menschlichen Gebrauch im Sinne des § 3 Nr. 1 [X.], und damit auch die Qualitätsanforderungen an Trinkwasser nach § 3 Nr. 1 [X.]uchst. a [X.] regeln. Daraus folgt, dass Wasser aus zusätzlich genutzten [X.] im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.] keine Trinkwasserqualität haben muss, und dass die Trinkwasserverordnung seine Nutzung im Haushalt unabhängig von der Qualität des Wassers zulässt, solange die [X.] nur zusätzlich, d.h. neben einem [X.] an eine Anlage zur Trinkwasserversorgung im Sinne des § 3 Nr. 2 [X.] benutzt wird.

Die gegenteilige Auffassung des [X.]eklagten, der in der Legaldefinition von Kleinanlagen gemäß § 3 Nr. 2 [X.]uchst. b [X.] eine ausdrückliche [X.]ezugnahme auf Anlagen wie den Hausbrunnen sieht, verkennt nicht nur das Tatbestandsmerkmal des ausdrücklichen [X.]ezugnehmens im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.], sondern auch den Sinn und Zweck der Vorschrift und ihren systematischen Zusammenhang mit den [X.] in § 3 Nr. 1 und 2 [X.]. Eine ausdrückliche [X.]ezugnahme im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.] setzt voraus, dass der Wortlaut einer [X.]estimmung der Trinkwasserverordnung die zusätzlich zur Trinkwasserversorgung genutzten [X.] erwähnt. Dazu genügt weder die Legaldefinition des [X.]egriffs des Trinkwassers in § 3 Nr. 1 [X.]uchst. a [X.], deren dritter Spiegelstrich das Waschwasser einschließt, noch die Legaldefinition der Kleinanlage in § 3 Nr. 2 [X.]uchst. b [X.]. In systematischer Hinsicht ergibt sich aus der Gegenüberstellung der Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 [X.] mit den zusätzlich genutzten, nicht zur Abgabe von Wasser in Trinkwasserqualität bestimmten [X.] in § 2 Abs. 2 [X.], dass § 3 Nr. 2 [X.] nur die zur Entnahme oder Abgabe von Wasser in Trinkwasserqualität bestimmten Anlagen erfasst. Danach fallen unter § 3 Nr. 2 [X.]uchst. b [X.] - und die darauf bezogene [X.] 2001 - nicht alle Kleinanlagen und jeder Hausbrunnen, sondern nur solche, die Trinkwasserqualität liefern sollen, und die nicht nur - unabhängig von ihrer Wasserqualität - neben einem die Trinkwasserversorgung bereits sichernden anderen [X.] wie dem an die öffentliche Wasserversorgungsanlage des [X.]eklagten Verwendung finden.

Der in der amtlichen [X.]egründung der Trinkwasserverordnung erläuterte Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 [X.] bestätigt diese Auslegung. Die [X.]estimmung des sachlichen Anwendungsbereichs der Trinkwasserverordnung soll gewährleisten, dass jedem Haushalt Wasser in Trinkwasserqualität zur Verfügung steht. Sie dient aber nicht dazu, das Verbrauchsverhalten der [X.]nehmer zu reglementieren und ihnen vorzuschreiben, zu bestimmten Verwendungszwecken nur Wasser mit Trinkwasserqualität zu benutzen. Die Entscheidung, alternativ Wasser aus einer zusätzlichen, keine Trinkwasserqualität liefernden [X.] zu verwenden, darf der [X.]nehmer eigenverantwortlich treffen ([X.]RDrucks 721/00 S. 51 f. zu § 1, § 2 Abs. 2 und § 3 Nr. 1 [X.]). Entgegen der Annahme des [X.]eklagten wird damit der [X.] nicht preisgegeben. Die Trinkwasserverordnung beschränkt sich nur, in Übereinstimmung mit der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, auf den Schutz der Verbraucher vor einer "Fremdgefährdung" durch mangelhafte [X.] seitens der Wasserversorgungsunternehmen oder Anlagenbetreiber. So verbietet § 4 Abs. 3 [X.] lediglich, Wasser, das nicht den Anforderungen der Verordnung entspricht, als Wasser für den menschlichen Gebrauch abzugeben oder anderen zur Verfügung zu stellen. Die Vorschrift untersagt aber nicht die eigenverantwortliche Nutzung solchen Wassers. Vielmehr überlässt der [X.]undesverordnungsgeber es den für das Gefahrenabwehrrecht und das Kommunalrecht zuständigen Ländern, durch Ausgestaltung des [X.]- und [X.]enutzungszwangs im Rahmen der entsprechenden Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 1 AV[X.]WasserV zu regeln, ob und inwieweit für Verwendungszwecke, die aus Gründen des [X.]es Trinkwasserqualität voraussetzen, dessen [X.]enutzung vorgeschrieben wird.

Aus der Richtlinie 98/83/[X.] vom 3. November 1998 ergibt sich nichts anderes. Die mit der Novellierung der Trinkwasserverordnung umgesetzte Richtlinie verpflichtet nur die Mitgliedstaaten zur Regelung bestimmter Mindeststandards für die Trinkwasserversorgung, ohne unmittelbar Rechte und Pflichten der [X.]ürger dieser [X.] zu begründen. Sie bezweckt, durch Angleichen der Anforderungen an die Trinkwasserqualität gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Wasserversorgungsunternehmen in den Mitgliedstaaten zu schaffen. Soweit sie damit mittelbar dem [X.] der Verbraucher dient (vgl. Erwägungsgründe 5 f., 26), verlangt sie nicht den Erlass von Verwendungsverboten, sondern sieht lediglich Maßnahmen zur Unterrichtung und [X.]eratung vor (Art. 3 Abs. 3, Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie). Das vom [X.]eklagten zitierte Verschlechterungsverbot nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie bezieht sich nur auf die Qualität des im Rahmen der Trinkwasserversorgung gelieferten Wassers und fordert keine Reglementierung der Verbraucher hinsichtlich der zusätzlichen Nutzung von [X.].