Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 08.10.2014, Az. 4 C 30/13

Die Kläger wenden sich gegen eine zwangsgeldbewehrte bauaufsichtsrechtliche Anordnung, Ersatzpflanzungen mit anschließender Fertigstellungs- und Entwicklungspflege für mehrere im Auftrag des Klägers zu 1) gefällte Bäume vorzunehmen bzw. diese Maßnahmen zu dulden. Sie sind Miteigentümer eines Grundstücks, das sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befindet, der neben der Ausweisung als reines Wohngebiet die Erhaltung von auf dem Baugrundstück befindlichen mit Planzeichen markierten Bäumen, Büschen und Sträuchern gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB festsetzt. [X.] Festsetzungen hierzu enthält der Bebauungsplan nicht. Die Beseitigung des geschützten Grüns fand im Januar 2008 im Auftrag des Klägers zu 1) statt. Ein gegen ihn eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren endete mit einem Freispruch aus tatsächlichen Gründen.

Vor dem Verwaltungsgericht blieben die Kläger erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Abänderung des klageabweisenden Urteils den angefochtenen Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung entfalte nach der endgültigen Beseitigung des geschützten Grüns keine rechtliche Wirkung mehr. Der Erhalt der Bäume sei nach der Fällung unmöglich geworden. Die Anordnung einer Ersatzpflanzung finde damit im Bebauungsplan keine rechtliche Stütze.

Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend, eine auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung sichere nicht nur den Erhalt des Grüns, sondern erlaube auch die Anordnung von Ersatzpflanzungen.

Die Revision der [X.]eklagten ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verstößt gegen [X.]undesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt die Reichweite des planungsrechtlichen Schutzes und den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.]. Damit verstellt er sich den [X.]lick für die gebotene Auslegung der im [X.]ebauungsplan getroffenen [X.]. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs stellt sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zur Entscheidung in der Sache bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen. Die Sache ist daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] könne nicht als Rechtsgrundlage für Festsetzungen herangezogen werden, die über eine bloße [X.]estandssicherung vorhandener [X.]epflanzungen hinausgehen, verstößt gegen [X.]undesrecht. Zu den Pflichten, die sich aus einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] gestützten [X.] ergeben, können im Fall des Verlusts des geschützten Grüns auch Ersatzpflanzungen gehören.

[X.]ereits der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] („[X.]indungen für [X.]epflanzungen und für die Erhaltung“) legt es nahe, dass mit [X.]en Pflichten verbunden sein können, die über die Sicherung des vorhandenen [X.]estands hinausgehen.

Die gesetzliche Systematik spricht nicht gegen ein solches Ergebnis. Die Annahme, § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] laufe leer, weil der planungsrechtlich vorgeschriebene Erhalt der [X.]äume nach der Fällung unmöglich geworden sei und der Verstoß lediglich als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden könne, lässt sich nicht aus § 213 [X.] ableiten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs enthält das Planungsrecht mit den Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] i.V.m. § 213 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 [X.] keine „insoweit abschließende Regelung“ ([X.] Rn. 12). Mit der Einführung der verschuldensabhängigen Sanktionsmöglichkeit als Ordnungswidrigkeit bei einem Verstoß gegen eine Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] wollte der Gesetzgeber der [X.]eachtung des Erhaltungsgebots besonderen Nachdruck verleihen, weil die Praxis gezeigt habe, dass diese Sanktionsmöglichkeit, insbesondere im Interesse der Erhaltung des Grüns in Stadtgebieten, notwendig sei ([X.]TDrucks 8/2451 S. 32 zu [X.]). Die Sanktionsmöglichkeit ergänzt das Planungsrecht, das an den objektiven [X.]efund des Verlusts anknüpft und nicht nach dem Grund für den Verlust fragt. Eine [X.]egrenzung des Regelungsgehalts von [X.]en i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] ist damit nicht verbunden.

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] auf umfassenden Schutz angelegt ist, belegt die Regelung des § 41 Abs. 2 Nr. 1 [X.]. Die Vorschrift bestimmt, dass dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten ist, „wenn und soweit infolge dieser Festsetzungen“ besondere Aufwendungen notwendig sind, die über das bei ordnungsgemäßer [X.]ewirtschaftung erforderliche Maß hinausgehen. Dabei wird kein Unterschied zwischen den Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. a und b [X.] gemacht. § 41 Abs. 2 Nr. 1 [X.] verdeutlicht, dass auch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] mit Pflichten verbunden werden können, die über Maßnahmen ordnungsgemäßer [X.]ewirtschaftung hinausgehen. Wie der [X.] bereits entschieden hat, können zu den Aufwendungen, zu denen der Eigentümer verpflichtet ist, auch Maßnahmen der Erneuerung gehören ([X.]eschluss vom 15. April 2003 - [X.]VerwG 4 [X.] 12.03 - juris Rn. 11). In dieser Entscheidung hat der [X.] zu erkennen gegeben, dass auch die Verpflichtung zum Ersetzen eines älteren Obstbaums im Falle seines Absterbens von § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] gedeckt sein kann und damit den Weg zu einer weiten, Ersatzmaßnahmen einschließenden Auslegung gewiesen.

[X.]eim Pflanzgebot nach § 178 [X.] wird ebenfalls kein Unterschied zwischen der [X.] gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. a [X.] und der [X.] gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] gemacht. Aus der nicht differenzierten Verweisung folgt, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] die Festsetzung von Erhaltungspflichten zulässt, die über die [X.]estandssicherung hinausgehen und im Wege des [X.] nach § 178 [X.] durchgesetzt werden können ([X.]/[X.], [X.], 2013, § 9 Rn. 86 und § 178 Rn. 1; [X.], in [X.], [X.], 7. Aufl. 2006, § 41 Rn. 21).

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] die Auferlegung von Ersatzpflanzungspflichten ermöglicht, ergibt sich vor allem aus der Zielrichtung der Regelung. Die [X.] ist ausgerichtet auf die städtebauliche Funktion des zu erhaltenden Grüns. Wie jede planerische Festsetzung muss sie gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 [X.] städtebaulich erforderlich sein und nach § 9 Abs. 1 [X.] städtebaulichen Gründen dienen. Welche städtebaulichen Gründe greifen, entscheidet sich nach dem Planungskonzept der [X.]. Seine Feststellung ist Aufgabe des Tatsachengerichts. § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] bewirkt daher keinen Automatismus von Erhalt und Ersatz. Im Regelfall, wenn keine besonderen Anhaltspunkte zu erkennen sind, wird aber die Auslegung des [X.]ebauungsplans ergeben, dass die Festsetzung nicht dem Schutz individueller Pflanzen dient, sondern der vorhandene [X.]estand als „Funktionsgrün“ erhalten werden soll. Die [X.] schützt in diesem Fall nicht die einzelnen Pflanzen, sondern will die weitere Erfüllung ihrer städtebaulichen, individuenunabhängigen Funktion sichern und schließt daher auch Ersatzpflanzungen ein. Denn die städtebaulichen Gründe werden hier durch den Verlust des Grüns nicht gegenstandslos. Unerheblich ist, ob der Verlust durch mutwillige Zerstörung, Einwirkung durch Naturgewalt oder natürlichen Abgang eingetreten ist. Das Planungsrecht dient nicht der Sanktion, sondern knüpft an den objektiven [X.]efund des Verlusts an. Maßgeblich ist der im [X.]ebauungsplan ausgewiesene [X.]estand. Der Schutz hängt nicht davon ab, ob das Grün ursprünglich gezielt gepflanzt worden oder ob es auf natürlichem Wege entstanden ist.

Die Auslegung des [X.]ebauungsplans kann allerdings auch ergeben, dass nur die vorhandenen individuellen Pflanzen durch die [X.] geschützt werden sollen. Das wird beispielsweise anzunehmen sein, wenn es sich um ein aus historischen oder [X.] einzigartiges Gewächs handelt. In diesem Fall wird mit dem Verlust des individuellen Grüns dann auch die Festsetzung funktionslos. Eine solche Fallkonstellation dürfte aber die Ausnahme bilden.

Für allgemeine Pflegemaßnahmen scheidet § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] zwar als Rechtsgrundlage in der Regel aus, weil § 9 Abs. 1 Nr. 20 [X.] insoweit speziellere Regelungen trifft. Allerdings umfasst § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] als Annex zu Erhaltungsbindungen auch zeitlich befristete, für den Erfolg der Pflanzung notwendige Maßnahmen der [X.]. Umfang und Dauer solcher pflegerischen [X.]egleitmaßnahmen bestimmen sich nach den Umständen des Einzelfalls und müssen fachlich nachvollziehbar mit [X.]lick auf forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze begründet sein.

2. Aus Reichweite und Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] folgt, dass die [X.] nicht vorsorglich eine zusätzliche, die [X.] ergänzende Festsetzung beschließen muss, damit Ersatzpflanzungen bei Verlust des bestandsgeschützten Grüns angeordnet werden können. Ebenso wie die [X.] nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. a [X.], die ergänzend dahin ausgelegt wird, dass es keiner ausdrücklichen „Nachpflanzfestsetzung“ bedarf, zielt die [X.] nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] grundsätzlich auf umfassenden Schutz und kann Grundlage für Ersatzpflanzpflichten sein (vgl. auch [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand April 2014, § 41 Rn. 50; a.[X.], Handbuch der [X.]ebauungsplanfestsetzungen, 2002, S. 1019 Nr. 29.77).

3. Für die [X.]estimmtheit der Norm genügt es, dass der [X.] weiß, dass [X.] gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 [X.]uchst. b [X.] in der Regel als [X.] zu verstehen ist und er bei Verlust des geschützten Grüns zu Ersatzpflanzungen verpflichtet werden kann. Welche Maßnahmen im Fall des Verlusts erforderlich sind, kann dagegen nur nach den Umständen des Einzelfalls bestimmt werden. Die in der Anordnung zu präzisierende Ersatzpflanzung wird im Hinblick auf Art, Umfang und Standort durch den ursprünglichen [X.]estand bestimmt und begrenzt. Maßstab ist die Gleichwertigkeit der Ersatzpflanzung. Die Ersatzpflanzung zielt nicht auf Naturalrestitution oder Schadensersatz, sondern auf die dauerhafte Funktionssicherung des [X.]. In der Regel wird der städtebauliche [X.] einen Ersatz fordern, der nach Art und Umfang dem verlorengegangenen Grün entspricht. Mit [X.]lick auf die Grundsätze der ordnungsgemäßen [X.]ewirtschaftung kann aber auch eine [X.]erücksichtigung des Naturzyklus geboten und ein Ersatz alt/groß durch neu/klein zulässig sein. Art und Umfang des angeordneten Ersatzes müssen jedenfalls in einem angemessenen Verhältnis zur städtebaulichen Funktion des Grüns stehen (vgl. auch [X.]eschluss vom 18. Juli 2014 - [X.]VerwG 9 [X.] 39.14 - juris Rn. 7 zu § 34 Abs. 3 FlurbG) und insbesondere unzumutbare [X.]elastungen des Pflichtigen vermeiden. Hierzu bedarf es einer fachlich nachvollziehbaren und auf forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze gestützten Einschätzung. Die Prüfung, ob die [X.]eklagte diese Grundsätze beachtet hat, ist ebenso wie die Auslegung des [X.]ebauungsplans dem Verwaltungsgerichtshof vorbehalten.