Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.01.2019, Az. 7 C 14/17

Der Kläger, ein gewerblicher (Klein-)Sammler unter anderem von Altpapier, wendet sich gegen eine abfallrechtliche Untersagungsverfügung.

Der Kläger betreibt seit 2008 in einer Gemeinde des Beklagten eine Annahmestelle für Altpapier und Altkleider, wo er von Privatpersonen unter anderem Papier und Pappe aufkauft. Mit Bescheid vom 24. Mai 2012 untersagte der beklagte [X.] dem Kläger die Annahme von überlassungspflichtigen Abfällen aus privaten Haushaltungen; hierzu zählten Altpapier (Papier, Pappe, Kartonagen - [X.]). Der Kläger erhob Widerspruch und zeigte nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die gewerbliche - zunächst sowohl stationäre als auch mobile - Sammlung von Altpapier und Altkleidern an, wobei er Angaben nach § 18 Abs. 2 [X.] machte. Nach Beteiligung des öffentlich-rechtlichen [X.] forderte der Beklagte den Kläger zur Ergänzung und Präzisierung seiner Angaben auf, letztmals mit Schreiben vom 8. Mai 2013 bezogen auf den Jahresumsatz, die durchschnittliche [X.] und den größtmöglichen Umfang der Sammlung sowie bei den Altkleidern hinsichtlich der Verwertungswege. Der Kläger kam dem nur teilweise nach. Daraufhin wies das Landesverwaltungsamt den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 2013 zurück. Unter Abänderung des [X.] wurde die Untersagung der Sammlung von Altpapier, -pappe und Kartonagen ([X.]) aus privaten Haushaltungen bis drei Monate nach vollständiger Anzeigeerstattung gemäß § 18 [X.] befristet. Eine vollständige Anzeige nach § 18 Abs 2 [X.] liege noch nicht vor, [X.] der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 [X.] noch nicht erfolgen könne.

Die hiergegen gerichtete Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 17. März 2016 abgewiesen; die Berufungen des Landesverwaltungsamts und des öffentlich-rechtlichen [X.], die vom Verwaltungsgericht gemäß § 65 Abs. 1 VwGO zum Verfahren beigeladen worden waren, hat es mangels materieller Beschwer als unzulässig verworfen.

Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt: Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei § 62 [X.]; die Sperrwirkung der Sonderregelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] greife bei einer fehlenden oder - wie hier - unvollständigen Anzeige nicht ein. Das nach § 62 [X.] allein vorausgesetzte Durchführungs- bzw. Vollzugserfordernis liege vor, denn der Kläger habe eine nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz bestehende Rechtspflicht, nämlich die Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 [X.] verletzt. Der Kläger habe keine Angaben zu seinem Jahresumsatz gemacht; dieser gehöre zur Größe und [X.] im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.]. Es fehlten des Weiteren Angaben über das Ausmaß der mobilen Sammlung (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 [X.]), was primär flächenmäßige Komponenten und auch die Anzahl und Lage der angefahrenen Straßen und Haushalte im [X.] betreffe. Hinsichtlich der Altkleider habe der Kläger keine präzisen Angaben zur Verwertung, zur Schilderung des [X.] sowie zu den Anlagen, in denen die Verwertung stattfinden solle, gemacht (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 [X.]). Die Untersagungsverfügung sei verhältnismäßig. Sie diene allein der Vervollständigung der vom Kläger zu überlassenden Unterlagen, um die Prüfung zu ermöglichen, ob die Überlassungspflicht auch für die von ihm gesammelten Abfälle gelte. Sie sei auch erforderlich. Der Vorrang der Nachforderung fehlender Angaben entfalle, wenn ein Hinwirken auf eine Vervollständigung der Anzeige nicht zielführend erscheine, weil der Träger der Sammlung bereits erfolglos hierzu aufgefordert worden sei. Die Untersagung sei schließlich auch angemessen. Zwar sei das Ausmaß der Unvollständigkeit der Angaben eher begrenzt, und die fehlenden Angaben bezüglich der Altkleider könne eine Untersagung der Sammlung von Altpapier nicht rechtfertigen. Der Eingriff in das Unternehmen des [X.] durch die aufschiebend bedingte Untersagung der Sammlung sei jedoch nur geringfügig. Der Kläger habe es selbst in der Hand, die Voraussetzungen für den Eintritt der auflösenden Bedingung zu erfüllen. Schließlich führe auch die verfügte Wartezeit von drei Monaten nach Erstattung der vollständigen Anzeige nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Untersagung. Nach fruchtlosem Ablauf der Anzeigefrist nach § 72 Abs. 2 [X.] sei die Sammlung des [X.] in Anlehnung an die Regelung in § 18 Abs. 1 [X.] wie eine neu begonnene Sammlung zu behandeln.

Mit seiner vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt der Kläger einen Verstoß gegen § 18 Abs. 2, § 62 und § 72 Abs. 2 [X.]. Angaben zum Jahresumsatz könnten nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nicht gefordert werden. Umsatzzahlen seien für die [X.] irrelevant. Dessen Größe sei allein bezogen auf die abfallwirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu bemessen, die insbesondere durch die Anzahl der Mitarbeiter und die Sammellogistik bestimmt werde. Die anzufahrenden Straßen seien nicht anzugeben. Er habe im Übrigen deutlich gemacht, dass er nur noch ein Bringsystem betreibe. Bei gewerblichen Sammlungen, die im Bringsystem mit festen Annahmestellen und/oder im "gezielten" Holsystem auf Anfrage hin oder nach allgemeiner Bekanntmachung erfolgten, könne nicht die Angabe eines geographisch genau begrenzten Bereichs innerhalb des Gebiets des betroffenen öffentlich-rechtlichen [X.] gefordert werden. Hinsichtlich der Angaben zur Verwertung der Abfälle gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 [X.] stehe die Rechtsauffassung des [X.] mit der Rechtsprechung des [X.] nicht in Einklang. Er habe mit der Angabe, dass die Abfälle an bestimmte Unternehmen verkauft und von diesen verwertet würden, ausreichende Angaben gemacht. Zu Unrecht habe das Oberverwaltungsgericht § 62 [X.] als Ermächtigungsgrundlage herangezogen. Vielmehr sei für - auch unvollständig - angezeigte Sammlungen nur § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] einschlägig. Schließlich könne eine bestehende gewerbliche Sammlung nicht allein wegen eines Verstoßes gegen die Anzeigepflicht untersagt werden. Denn allein dies führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Sammlung als solcher. Die Übertragung der Prüf- und Sperrfrist des § 18 Abs. 1 [X.] auf die Anzeigepflicht für Bestandssammlungen sei unzulässig.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beigeladene zu 2 beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt insbesondere aus, dass der Gesetzgeber es mit dem offenen Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] der zuständigen Behörde überlassen habe, nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall - auch in einer Gesamtschau - zur Beurteilung der abfallrechtlichen Leistungsfähigkeit erforderlichen Angaben zu erheben. Dabei liege es bei einer Bestandssammlung im ureigenen Interesse des [X.], mit den Umsatzzahlen die Grundlagen für eine Beurteilung einer Existenzgefährdung mitzuteilen. Das "Ausmaß" der Sammlung im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 2 [X.] verlange die Angabe des räumlichen Gebiets, in dem die Sammlung nach ihrer organisatorischen Ausgestaltung und betriebsstrategischen Ausrichtung durchgeführt werde; insoweit sei relevant, ob flächendeckend oder nur in Teilgebieten gesammelt werden solle. Die erforderlichen Angaben zu den [X.] nach § 18 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 [X.] habe der Kläger hinsichtlich der Altkleider nicht gemacht. Der Verstoß gegen § 72 Abs. 2 und § 18 Abs. 1 [X.] rechtfertige ein Einschreiten nach § 62 [X.]. Die angeordnete 3-monatige Wartefrist sei verhältnismäßig; denn die Privilegierung nach § 72 Abs. 2 [X.] sei "verbraucht", wenn der Träger der Sammlung sie ungenutzt verstreichen lasse.

Der Beigeladene zu 1 hält die Revision im Ergebnis für unbegründet. Er folgt dem Oberverwaltungsgericht darin, dass die fehlenden Angaben zum Jahresumsatz den Erlass der Untersagungsverfügung rechtfertigten.

Nach Auffassung des Vertreters des [X.] müssen im Rahmen der Anzeige einer Sammlung nach dem maßgeblichen abfallwirtschaftlichen Verständnis des § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] Angaben zum Jahresumsatz nicht gemacht werden.

Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des [X.] beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht geht zwar zutreffend davon aus, dass das behördliche Vorgehen in den Anwendungsbereich des § 62 [X.] fällt (1.). Die Auslegung und Anwendung dieser Ermächtigungsgrundlage ist jedoch sowohl hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen (2.) als auch der Rechtsfolgen (3.) rechtsfehlerhaft. Der [X.] kann, da es weiterer tatsächlicher Feststellungen nicht bedarf, in der Sache selbst entscheiden; dies führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO; 4.).

1. Die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 [X.] wird hier nicht durch die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] verdrängt.

Nach § 62 [X.] kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften treffen. Nach der Spezialermächtigung des § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des [X.] oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 [X.] genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Ist hiernach die Anzeige der Sammlung Voraussetzung eines Einschreitens nach § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.], folgt daraus aber nicht, dass jegliche Anzeige die Sammlung der Sondervorschrift unterstellt. Denn insbesondere die Prüfung der Ausnahmen von der Überlassungspflicht setzt die Vollständigkeit der einer Anzeige nach § 18 Abs. 2 [X.] beizufügenden Angaben voraus. So wird sich bei fehlenden oder nur unvollständigen Angaben weder feststellen lassen, ob die gesammelten Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, noch, ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen - insbesondere die Funktionsfähigkeit eines öffentlich-rechtlichen [X.] - entgegenstehen. Soll diese abschließende Prüfung durch Maßnahmen erst ermöglicht werden, die letztlich auf die Ermittlung der erforderlichen Tatsachen für die gebotene prognostische Beurteilung abzielen ([X.]. 17/6052 S. 88, 106), ist der Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] (noch) nicht eröffnet, so dass es bei der Ermächtigungsgrundlage des § 62 [X.] bleibt (vgl. [X.], Beschlüsse vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 - juris Rn. 5 f. und vom 5. August 2015 - 20 A 1188/14 - juris Rn. 4; [X.], Beschluss vom 16. Januar 2014 - 10 S 2273/13 - [X.] 2014, 235 Rn. 8). Nichts anderes folgt aus dem Urteil des [X.]s vom 30. Juni 2016 - 7 [X.] 5.15 ([X.] 451.224 § 18 [X.] Nr. 1 Rn. 17 ff.). Dort war zu entscheiden, ob die Darlegungen des Sammlers zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle materiell unzureichend waren, während die formelle (Un-)Vollständigkeit der Angaben nicht in Streit stand (siehe auch Wagner/Friege/Séché, Evaluierung der Praxis gewerblicher Sammlung mit Blick auf die Anforderungen des hochwertigen Recyclings und der Wettbewerbsfähigkeit, [X.], S. 101).

2. Nach Auffassung des [X.] sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 62 [X.] erfüllt, weil der Kläger seiner Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 [X.] in dreifacher Hinsicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist. Das steht nicht in Einklang mit Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht legt seiner Prüfung unzutreffende rechtliche Maßstäbe zugrunde.

a) Nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 [X.] sind Angaben zu Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens zu machen. Der Jahresumsatz zählt nicht zu den organisatorischen Merkmalen des Unternehmens, wie etwa seine Rechtsform und die Beteiligungsverhältnisse (vgl. etwa [X.], in: von [X.]/[X.], Recht der Abfallbeseitigung, Stand November 2013, [X.] § 18 Rn. 29; [X.], in: [X.], [X.], 2015, § 18 Rn. 25). Als eine für die Größe des Unternehmens relevante Angabe kann er jedenfalls nicht gleichsam automatisch gefordert werden.

Der Wortlaut der Vorschrift präzisiert das Tatbestandsmerkmal der Größe des Sammlungsunternehmens nicht näher. Diese kann nicht nur durch die sächliche und personelle Ausstattung des Unternehmens - wie etwa Maschinenpark und Mitarbeiterzahl - sondern grundsätzlich auch mittels Finanzkennzahlen umschrieben werden. Dieses weite Verständnis des Begriffs der Größe des Sammlungsunternehmens ist jedoch nach dem [X.] und dem Sinn und Zweck der Norm zu beschränken. Die Angaben nach §18 Abs. 2 [X.] sollen die Prüfung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 [X.] ermöglichen. Sie müssen sich folglich durch einen abfallwirtschaftlichen Bezug ausweisen. Das unterscheidet sie von der handelsrechtlichen Vorschrift des § 267 HGB, die neben der Mitarbeiterzahl und der Bilanzsumme ausdrücklich auch die Umsatzerlöse zur Bildung bilanzrechtlich relevanter Größenklassen von Unternehmen heranzieht (zur rechtlichen Bedeutung der Größenunterschiede siehe etwa [X.], in: [X.]/[X.], Stand 15. Oktober 2018, § 267 Rn. 5 ff.).

Die abfallwirtschaftliche Leistungsfähigkeit bemisst sich danach, ob davon auszugehen ist, dass das Sammlungsunternehmen die Abfälle wie angestrebt qualitativ ausreichend, effizient und dauerhaft zu erfassen und zu verwerten in der Lage ist (siehe § 17 Abs. 3 Satz 5 [X.]). Das wiederum richtet sich in erster Linie nach den hierfür eingesetzten betrieblichen Mitteln, nämlich der Anzahl der Mitarbeiter und der Sammellogistik. Für eine längerfristige prognostische Bewertung ist auch von Belang, ob zu erwarten ist, dass das Unternehmen "Durststrecken" mit schwankenden bzw. niederen Rohstoffpreisen und Vermarktungserlösen ([X.]. 17/6052 S. 88) zu überstehen vermag. Ein Bezug zum Umsatz ist auch insoweit jedenfalls nicht ohne Weiteres gegeben (a.[X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 18 Rn. 46; [X.], in: [X.]/Versteyl, [X.], 2. Aufl. 2016, § 18 Rn. 15; siehe auch [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2014, § 18 Rn. 30; [X.], a.a.[X.]). Denn allein diese Finanzkennzahl lässt verlässliche Schlüsse auf eine Gewinnmarge oder finanzielle Reserven, die solche schwierigen Phasen abfedern können, nicht zu. Inwieweit der Umsatz bei einer Gesamtbetrachtung bei einem größeren, mit bedeutendem Kapitaleinsatz betriebenen Unternehmen Rückschlüsse auf dessen Stabilität erlaubt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls bei Kleinunternehmen, deren wirtschaftliche Basis hauptsächlich vom (Arbeits-)Einsatz des Inhabers geprägt ist, kommt es maßgeblich auf die beabsichtigten [X.] an.

Angaben zum Jahresumsatz haben auch nicht deswegen eine abfallwirtschaftliche Bedeutung, weil sich aus ihnen entnehmen lasse, welche Einnahmen dem öffentlich-rechtlichen Entsorger durch die gewerbliche Sammlung entgingen (so [X.], a.a.[X.]). Ob damit ein hinreichender Bezug zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen [X.] wegen einer Gefährdung der Gebührenstabilität im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 [X.] überhaupt belegbar ist, mag dahinstehen. Denn jedenfalls lassen sich entsprechende Indizien aus dem Jahresumsatz des Sammlungsunternehmens, der gerade nicht auf die jeweilige Sammlung bezogen ist, nicht entnehmen; vielmehr ist auch hier in erster Linie auf die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entgangene Abfallmenge abzustellen.

Soweit die Beigeladene zu 2 auf die Notwendigkeit der Kenntnis des Gesamtumsatzes des Sammlungsunternehmens wegen der Prüfung einer Existenzgefährdung im Rahmen der [X.] des § 18 Abs. 7 [X.] verweist, kann dies eine Aufforderung zu [X.] so lange nicht rechtfertigen, als die hiervon unabhängig zu ermittelnden Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 [X.] nicht festgestellt sind.

b) § 18 Abs. 2 Nr. 2 [X.] verpflichtet den Sammlungsträger zur Anzeige von Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung. Die Bedeutung der Begriffe "Ausmaß" und "Umfang" erschließt sich jedenfalls in Abgrenzung zu der erst in § 18 Abs. 2 Nr. 3 [X.] aufgeführten Menge des Abfalls. [X.] Angaben in diesem Sinne sind Angaben über den Gegenstand der Sammlung (Was soll gesammelt werden?), deren zeitlichen und räumlichen Umfang (Wo im Landkreis, in welcher Gemeinde soll gesammelt werden? Wann, wie oft und wie lange soll gesammelt werden und welche Mindestdauer ist geplant?) und die Art der Durchführung (Wird im Hol- oder Bringsystem, in [X.] oder durch einen Dritten gesammelt?) (vgl. [X.], Beschluss vom 26. September 2013 - 10 S 1345/13 - [X.] 2014, 33 Rn. 29; [X.], in: [X.]/Versteyl, [X.], 2. Aufl. 2016, § 18 Rn. 16; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 18 Rn. 47). Die mit "Ausmaß" und "Umfang" angesprochene flächenmäßige Komponente der Sammlung kann, wie das Oberverwaltungsgericht im Ansatz zutreffend ausführt, bei einer im Holsystem durchgeführten Sammlung nähere Angaben zu den im Gebiet des öffentlich-rechtlichen [X.] bedienten Orten bzw. Ortsteilen erfordern. Allerdings ist auch bei einem Holsystem im weiteren Sinne eine differenzierende Betrachtungsweise je nach den Betriebsmodalitäten geboten. So weisen der Kläger und der Beigeladene zu 1 zutreffend darauf hin, dass von "mobilen" Sammlern, die - wie auch hier - keine Abfalltonnen aufstellen, wechselnde Strecken abgefahren werden und folglich eine genaue Angabe der Straßen im Vorfeld gar nicht möglich ist. Die geforderten Angaben waren deswegen selbst dann nicht zu verlangen, wenn - wie das Oberverwaltungsgericht meint - aus den Antworten des [X.] noch nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen war, dass er entgegen seinen anfänglichen Angaben nur noch im Bringsystem sammeln wolle.

c) Schließlich fordert das Gesetz Angaben zur Entsorgung der Abfälle. § 18 Abs. 2 Nr. 3 [X.] schreibt Angaben über den Verbleib der Abfälle vor. Gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 [X.] ist eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherung ihrer Kapazitäten erforderlich. Nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.] ist darzulegen, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nr. 4 gewährleistet wird.

Nach Ansicht des [X.] sind hierfür die Angabe des Verwerters, die Schilderung des [X.] sowie die Angabe, in welcher Anlage die Verwertung durchgeführt wird, erforderlich. Dieser generalisierende rechtliche Maßstab ist indessen überholt (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 [X.] 5.15 - [X.] 451.224 § 18 [X.] Nr. 1 Rn. 21 ff., 27 f.). Vielmehr dürfen gerade bei [X.] keine überzogenen Anforderungen an die Darlegungspflicht gestellt werden. Die konkreten Anforderungen sind insbesondere von der Entsorgungsstruktur der jeweiligen [X.] abhängig. In [X.] mit funktionierenden Entsorgungsstrukturen sind die Anforderungen weniger streng. Sie bleiben insbesondere hinter den in der [X.] normierten Erfordernissen zurück. Die Mindestanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 [X.] sind dann erfüllt, wenn aufgezeigt wird, dass der gesammelte Abfall von einem oder mehreren Entsorgungsunternehmen abgenommen wird. Eine nachvollziehbare Schilderung eines pauschalen Verwertungswegs und die schriftliche Erklärung des abnehmenden Unternehmens zur Abnahme der Abfälle sind ausreichend. Zu § 18 Abs. 2 Nr. 5 [X.] genügt ein pauschaler Vortrag insbesondere unter Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse im betreffenden Marktsegment.

3. Das Oberverwaltungsgericht hat auch insoweit gegen Bundesrecht verstoßen, als es auf der Grundlage seiner Annahme, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten auf der Grundlage des § 62 [X.] gegeben seien, die vom [X.]n angeordnete Rechtsfolge der auflösend bedingten und folglich vorläufigen Sammlungsuntersagung nicht als rechtswidrig beanstandet hat; dies gilt nicht zuletzt wegen der festgesetzten Prüf- und Wartefrist von drei Monaten.

a) [X.] als Unterlassungsgebot ist allerdings dem Grunde nach von § 62 [X.] gedeckt. Diese Rechtsfolge ist nicht ausschließlich dem § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] vorbehalten.

(1) Dem steht nicht entgegen, dass das Verfahren nach § 72 Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 [X.] gerade nicht als Erlaubnisverfahren ausgestaltet ist. Daraus folgt nicht, dass es bei unterbliebener oder unvollständiger Anzeige an der formellen Illegalität und damit an einer zwingenden Voraussetzung für die Untersagung der Sammlung fehle (so Klement, in: [X.], GK-[X.], 2013, § 18 Rn. 21; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 72 Rn. 24; a.A. [X.], in: von [X.]/[X.], Recht der Abfallbeseitigung, Stand Februar 2013, [X.] § 18 Rn. 25). Der Regelung zum Anzeigeverfahren nach § 67 Abs. 2 BImSchG ist nichts für die abfallrechtliche Fragestellung zu entnehmen. Denn die Rechtslage ist insoweit nicht vergleichbar. Soweit die Verletzung der Anzeigepflicht nach der Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 2 BImSchG als solche eine Untersagung des Betriebs nicht rechtfertigt, ergibt sich dies schon aus der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 2 BImSchG, die den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage voraussetzt (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1983 - 7 [X.] 68.82 - [X.] 406.25 § 67 BImSchG Nr. 6 S. 2 f.; [X.], Beschluss vom 19. Mai 1982 - 22 [X.]S 82 A.594 - [X.] 1983, 272 <273>; [X.], in: [X.] Umweltrecht, Stand 1. April 2018, § 67 BImSchG Rn. 11). Auch auf eine Parallele zum Gewerberecht kann der Kläger sich nicht berufen. Der Verstoß gegen die Anzeigepflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 1 [X.] als einer reinen Ordnungsvorschrift macht die Gewerbeausübung nicht rechtswidrig (vgl. [X.], in: [X.]/Wank/[X.], [X.], 8. Aufl. 2011, § 14 Rn. 98). Die - bußgeldbewehrte (siehe unten) - Anzeigepflicht nach § 72 Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 [X.] ist hingegen von bedeutenderem Gewicht. Sie ist, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend verweist, nicht lediglich eine Förmlichkeit, sondern Voraussetzung der Verwirklichung des dualen Systems der Abfallentsorgung nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen.

(2) Mangels sonstiger gesetzlicher Vorgaben sind die nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffenden Anordnungen, wie durch das Merkmal der Erforderlichkeit ausdrücklich festgelegt, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen.

Bei Erlass einer Untersagungsverfügung als eines besonders intensiven Eingriffs in die berufliche Tätigkeit des Sammlers muss der Vorrang weniger stark belastender Maßnahmen gewahrt bleiben; wie auch bei § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] ist die - wenn auch auflösend bedingte - Untersagung "ultima ratio" (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 - 7 [X.] 4.15 - BVerwGE 155, 336 Rn. 64; zu § 62 [X.] siehe [X.], Beschluss vom 16. Januar 2014 - 10 S 2273/13 - [X.] 2014, 235 Rn. 15). Die Behörde darf nicht vorschnell zu diesem Mittel greifen, sondern muss die Tauglichkeit eines anderen Vorgehens prüfen.

An erster Stelle steht die Sachverhaltsaufklärung durch informelle Aufforderungen und Nachfragen; dabei ist die Behörde gehalten, den Umfang der für erforderlich erachteten Angaben eindeutig zu umschreiben und auf die Beseitigung von Missverständnissen hinzuwirken. Im [X.] daran kann die Anzeigepflicht durch förmliche Anordnungen konkretisiert und im Weigerungsfall im Wege des Verwaltungszwangs - insbesondere durch ein Zwangsgeld - vollstreckt werden. Dies ist insbesondere dann angezeigt, wenn Inhalt und Umfang der Anzeigepflicht umstritten sind und somit ein Bedürfnis nach rechtssicherer Klärung auch in einem hierauf bezogenen Gerichtsverfahren besteht. Schließlich steht der Behörde die Möglichkeit des Erlasses eines Bußgeldbescheids nach § 69 Abs. 2 Nr. 1 [X.] zu Gebote, um den Sammlungsträger zur Abgabe einer vollständigen Anzeige anzuhalten. Abgesehen vom Sanktionscharakter des Bescheids kann schon die Ankündigung des Erlasses die Bereitschaft zur Befolgung der gesetzlichen Regelungen fördern (siehe hierzu [X.], Beschluss vom 26. September 2013 - 10 S 1345/13 - [X.] 2014, 33 Rn. 40). Der Anwendbarkeit der Bußgeldvorschrift steht bei [X.] nicht entgegen, dass § 72 Abs. 2 [X.] in § 69 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nicht ausdrücklich aufgeführt ist (so aber etwa [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 72 Rn. 26). Denn § 72 Abs. 2 [X.] enthält lediglich eine zeitliche Sonderregelung für die Anzeigeerstattung nach § 18 Abs. 1 [X.] (siehe [X.], in: [X.], GK-[X.], 2013, § 69 [X.] Rn. 27; so auch [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2014, § 18 Rn. 18; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2014, § 72 Rn. 3; [X.], in: [X.], [X.], 2015, § 18 Rn. 12). Aufgrund der Einfügung der Worte "nach Maßgabe der Absätze 2 und 3" in § 18 Abs. 1 [X.] durch Art. 4 Nr. 1 des [X.] über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die umweltverträgliche Entsorgung von Elektro- und Elektronikgeräten vom 20. Oktober 2015 ([X.] 1739, 1772) ist die Abgabe einer unvollständigen Anzeige bußgeldbewehrt. Mit dieser Gesetzesänderung hat der Gesetzgeber den [X.], der wegen der Trennung von Anzeige in § 18 Abs. 1 [X.] und Benennung der beizufügenden Unterlagen in § 18 Abs. 2 [X.] nach verbreiteter Auffassung auf die Erfüllung der formellen Anforderungen beschränkt war (vgl. hierzu [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 18 Rn. 52 m.w.N.; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 69 Rn. 58), auf die inhaltlichen Anforderungen erweitert, "um den [X.] (...) nicht in Teilen leer laufen zu lassen" ([X.]. 18/5412 S. 15; siehe auch [X.], in: [X.]/[X.], Strafrechtliche Nebengesetze, Stand März 2016, [X.] § 69 Rn. 41).

[X.] zur Durchsetzung der Anzeigepflicht kommt hiernach in der Regel erst nachrangig in Betracht. Ein Vorgehen im Wege einer förmlichen und zwangsmittelbewehrten Anordnung zur Erfüllung der Anzeigepflicht ist nur dann verzichtbar, wenn der gewerbliche Sammler hinreichend deutlich zu erkennen gegeben hat, dass er nicht gewillt ist, die von der Behörde geforderten Angaben zu machen (vgl. zum Vorgehen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] [X.], Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 - NVwZ 2014, 1253 <1254> und Urteil vom 19. Juni 2018 - 10 S 1449/17 - NVwZ-RR 2018, 800 Rn. 36). Dies gilt umso mehr, wenn es um die Darlegung einer schadlosen Verwertung geht und die Entstehung von Gefahren nicht auszuschließen ist (vgl. insoweit [X.], Beschluss vom 18. Dezember 2013 - 20 [X.]S 13.2446 - NVwZ-RR 2014, 341 Rn. 16).

(3) Nach diesen Maßstäben können die nach Ansicht des [X.] noch ausstehenden Angaben, auch soweit sie sich auf die vom Bescheid erfasste [X.] [X.] beziehen, die Untersagungsverfügung nicht rechtfertigen.

Es fehlt jeweils an einer vorherigen förmlichen Anordnung, die nicht ausnahmsweise entbehrlich war. Was das Ausmaß der Sammlung (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 [X.]) betrifft, lässt die [X.] im Übrigen bereits die gebotene Klarstellung der von ihr verlangten Angaben vermissen. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, der Kläger habe durch sein Schreiben vom 14. Januar 2013 mit der Erwähnung des [X.] jedenfalls nicht mit hinreichender Deutlichkeit klargestellt, dass er von der Durchführung einer mobilen Sammlung Abstand genommen habe. Dann hätte aber seitens der [X.]n Anlass bestanden, diese Unklarheit durch eine Nachfrage zu beseitigen. Die daraufhin erfolgte Nachforderung war aber insoweit ersichtlich untauglich, als sie nicht dem laienhaften [X.] des [X.] angepasst war. Denn die Frage nach Ausmaß und größtmöglichem Umfang der Sammlung hat der Kläger, wie sich aus seiner Antwort im Schreiben vom 8. Juni 2013 ergibt und was durchaus nachvollziehbar ist, auf die Menge und nicht auf Standorte von eventuell aufgestellten [X.]ontainern oder abzusammelnde Straßen bezogen.

b) Schließlich ist entgegen der Auffassung des [X.] die Festsetzung einer Prüf- und Wartefrist von drei Monaten nach Einreichung der geforderten Angaben in Anlehnung an die Regelung in § 18 Abs. 1 [X.] von der Ermächtigungsgrundlage des § 62 [X.] nicht gedeckt. Sie widerspricht dem gesetzgeberischen Konzept des § 72 Abs. 2 [X.], der bei [X.] davon ausgeht, dass die Ausübung der Sammlung ungeachtet der Anzeige und der sich daran anschließenden Prüfung der vorgelegten Unterlagen fortgeführt werden kann (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014, § 72 Rn. 23 f.). Die Interessenlage unterscheidet sich insoweit grundlegend von der erstmaligen Aufnahme einer Sammlung, bei der der Sammler sich auf einen zeitlichen Vorlauf einrichten muss. Auch wenn der Bestandssammler wegen einer unzulänglichen Anzeige seine Sammlung ausnahmsweise unterbrechen muss, ist es nicht gerechtfertigt, ihn nach Erfüllung seiner Anzeigepflicht wie einen Neusammler zu behandeln. Es ist kein rechtlicher Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass er wegen der Verletzung der Anzeigepflicht seine Privilegierung "verbraucht" hat.

4. Ist hiernach der angefochtene Bescheid schon wegen der unzulässigen Rechtsfolge rechtswidrig, ist das der Klage stattgebende Urteil des [X.] ohne weitere Sachaufklärung wiederherzustellen. Insbesondere kann der erforderliche Umfang der Darlegung der Verwertungswege für Altkleider dahinstehen, der auch von der Bewertung der Entsorgungsstrukturen in dem entsprechenden Marktsegment abhängt.

Die Kostenentscheidung, in die der rechtskräftig gewordene Teil der vorinstanzlichen Kostenentscheidung einzubeziehen ist, beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und § 162 Abs. 3 VwGO.