Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18.02.2010, Az. 7 C 10/09

Die Beteiligten streiten über die Notwendigkeit der Genehmigung eines [X.]s für die Ermittlung von Treibhausgasemissionen und die Berichterstattung an die zuständige Behörde. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2007 legte die Klägerin dem Beklagten für ihr Werk B., in dem [X.] produziert werden, das [X.] für die Handelsperiode 2008 bis 2012 vor. Die immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage umfasst Vorrichtungen zur Aufbereitung, Formgebung und Trocknung der Ziegel mit nachgeschalteten, erdgasbetriebenen [X.]. Das [X.] geht von voraussichtlich 21 500 t/a CO₂-Emissionen aus dem Betrieb der Tunnelöfen aus. Emissionen aus der Verarbeitung von [X.] und anderer Einsatzstoffe zur Masseaufbereitung werden als De-Minimis-Stoffströme auf der Grundlage der Lieferantenrechnungen angegeben (500 t/a CO₂-Emissionen). Die letztgenannte Abweichung vom vorgesehenen Ebenenkonzept der [X.] 2007 (im Weiteren [X.]) billigte der Beklagte mit Bescheid vom 9. Januar 2008.

Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch mit dem Ziel der behördlichen Billigung des gesamten [X.]s für die Handelsperiode 2008 bis 2012. Zur Begründung führte sie aus: Sie habe nach § 5 Abs. 1 Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes ([X.]) die im Kalenderjahr verursachten Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I zum [X.] zu ermitteln und bis zum 1. März des Folgejahres der zuständigen Behörde nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil II zum [X.] zu berichten. Gemäß Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 der [X.] müsse das Überwachungskonzept von der zuständigen Behörde genehmigt werden. Weder das [X.] noch die Leitlinien enthielten einen Hinweis darauf, dass die Genehmigung auf Abweichungen von den [X.] beschränkt sei.

Der Beklagte wies den Widerspruch zurück. Die Anlage der Klägerin bedürfe weder für das Freisetzen von Treibhausgasen nach dem [X.] noch für ihr [X.] einer Genehmigung. § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] befreie Bestandsanlagen vom emissionshandelsrechtlichen Genehmigungserfordernis; damit entfalle auch eine Genehmigung des [X.]s. Nur Abweichungen vom Grundkonzept der Leitlinien bedürften der Genehmigung.

Die Klägerin hat hiergegen Klage erhoben. Sie hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 9. Januar 2008 und des Widerspruchsbescheides vom 23. Oktober 2008 zu verpflichten, das [X.] der Klägerin über die darin enthaltenen Erleichterungen bzw. Abweichungen hinaus zu genehmigen, hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide antragsgemäß zur erneuten Bescheidung verpflichtet. Das [X.] der Klägerin sei genehmigungsbedürftig. Dies folge aus Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 der [X.]. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] habe der Verantwortliche seine Emissionen - soweit sich aus dem Gesetz nichts anderes ergebe - nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I Nr. 1 zu ermitteln, wo wiederum auf die [X.] verwiesen werde. Aus dieser Verweisungskette ergebe sich die Genehmigungsbedürftigkeit des gesamten anlagenspezifischen [X.]s. Das nationale Recht enthalte in § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] keine anderslautende Regelung, insbesondere keine Genehmigungsfiktion. Eine europarechtskonforme Auslegung dieser Bestimmung anhand der Vorgaben des Art. 6 der Emissionshandelsrichtlinie komme zu keinem anderen Ergebnis. Die Pflicht zur Ermittlung der Treibhausgasemissionen und zur Berichterstattung hierüber sei zentrales Element des Emissionshandels, da sich hiernach auch die Abgabepflicht der Emissionsberechtigungen bestimme. Die Genehmigung des [X.]s diene der Effizienz des Emissionshandelssystems. Aus Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der [X.] ergebe sich nichts anderes. Die Genehmigungspflicht sei auch nicht wegen der dort vorgesehenen Möglichkeit zum Erlass allgemeiner verbindlicher Regelungen entbehrlich. Denn diese Bestimmung stelle nur auf die Überwachungsmethodik ab, nicht aber auf Regelungen des [X.]s an sich. Für ein Redaktionsversehen des [X.] fehlten hinreichende Anhaltspunkte. Sache des Beklagten sei es somit zu prüfen, ob das [X.] der Klägerin mit den in den Leitlinien niedergelegten Anforderungen vereinbar sei.

Hiergegen wendet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision des Beklagten. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:

Bei Bestandsanlagen bestehe keine Genehmigungspflicht für ein [X.]. Gemäß Art. 8 der Emissionshandelsrichtlinie dürften die Anforderungen der Art. 5 bis 7 der Richtlinie in Verfahren nach der [X.] integriert werden. Schon in den [X.] 2004 sei in Anhang I Abschnitt 4.2 bestimmt gewesen, dass Überwachungsverfahren entweder in den Bedingungen der Genehmigung oder - sofern mit der Richtlinie vereinbar - in Form allgemeiner verbindlicher Regeln festgelegt werden. Der nationale Gesetzgeber habe daher aus den [X.] sich ergebende Pflichten als im Verfahren zur [X.] mit zu prüfende Betreiberpflichten ausgestalten können, was zusätzlichen Verwaltungsaufwand erspare. Durch die Verweisung in Anhang 2 des [X.] auf die [X.] sei grundsätzlich festgelegt worden, dass diese als gesetzliche Betreiberpflicht Geltung beanspruchten und die Betreiber bei Erstellung ihres [X.]s grundsätzlich hieran gebunden seien. Dies gelte nicht nur für Neuanlagen, sondern ebenso für Bestandsanlagen; über § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] erfasse die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht nur die Emissionen als solche, sondern schließe auch die gesetzlichen Auflagen ein, wozu die Pflichten aus den [X.] gehörten. Wollte man der Vorinstanz folgen, hätte dies zur Folge, dass jährlich die [X.]e aller Anlagenbetreiber vor Beginn des Berichtszeitraums genehmigt werden müssten. Soweit in Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der [X.] 2007 von der "Überwachungsmethodik" die Rede sei, was hinter dem in der Vorgängerregelung verwandten Begriff des "[X.]" [X.], handele es sich um ein Redaktionsversehen; gemeint sei das [X.]. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die [X.] hinter die Regelungen der [X.] 2004 habe zurückfallen wollen. Dem Urteil des [X.] vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - könne nicht entnommen werden, dass ein Teil der unmittelbar geltenden Betreiberpflichten einer gesonderten behördlichen Bestätigung unterliegen solle. Wenn es schon in Bezug auf die grundsätzliche Emissionsberechtigung zulässig gewesen sei, von einem Genehmigungserfordernis abzusehen, müsse dies erst recht für hierauf bezogene Nebenbestimmungen gelten. Eine in Betracht zu ziehende Klage auf Feststellung der Übereinstimmung des [X.]s mit den [X.] müsse sich gegen die [X.] ([X.]), somit gegen den [X.], nicht aber gegen den Beklagten richten.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Die Genehmigungspflicht der zuständigen Behörde ergebe sich aus Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der in nationales Recht umgesetzten [X.], die zumindest infolge der Verweisung in Anhang 2 Teil I zum [X.] auch für den Beklagten verbindlich seien. Absatz 2 Satz 2 dieser Bestimmung beziehe sich aber lediglich auf die Überwachungsmethodik und nicht auf das gesamte [X.], das somit gemäß Absatz 3 der Genehmigungspflicht unterliege. Diese Unterscheidung sei bewusst getroffen worden, was sich auch Abschnitt 4.3 Abs. 6 der [X.] entnehmen lasse. Schon die [X.] 2004 hätten die Überwachungsmethode als Bestandteil des Konzepts erfasst. Die [X.] 2007 gingen auch in einer Vielzahl weiterer Regelungen (etwa unter Abschnitt 10.2 oder Abschnitt 10.4.2) von einer Genehmigung des [X.]s aus. Insbesondere sei die Verifizierung eines Emissionsberichts ohne ein genehmigtes [X.] ausgeschlossen. Dessen Genehmigung könne nicht durch "allgemein verbindliche Regeln" ersetzt werden; dem stehe der Wortlaut des Abschnitts 4.3 Abs. 2 Satz 2 der [X.] entgegen. Deren Anforderungen würden auch nicht durch § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung integriert. Durch die behördliche Genehmigung des [X.]s werde die Gefahr einer fehlerhaften Berichterstattung minimiert, zudem verbinde sich hiermit eine Tatbestandswirkung gegenüber Sanktionen der [X.]. Unverständlich bleibe, wenn der Beklagte für die Billigung von Abweichungen die [X.] als Rechtsgrundlage heranziehe, deren Anwendung für eine Vollgenehmigung aber verweigere.

Der Vertreter des [X.]esinteresses beim [X.]esverwaltungsgericht ist der Rechtsauffassung des Beklagten beigetreten.

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass das [X.] der Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 im vollen Umfang der Genehmigung durch den Beklagten bedarf.

1. Die erforderliche Rechtsgrundlage für die begehrte Genehmigung des [X.]s ergibt sich aus Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der [X.]. Diese auf Art. 14 der Richtlinie 2003/87/[X.] und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der [X.] und zur Änderung der [X.]/[X.]) beruhenden und durch eine Entscheidung der [X.] nach Art. 249 Abs. 4 [X.] umgesetzten Leitlinien sind durch die Verweisung in § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anhang 2 Teil I Nr. 1 [X.] in nationales Recht transformiert worden. Danach "überprüft und genehmigt" die zuständige Behörde das vom Anlagenbetreiber erstellte [X.] "vor Beginn des Berichtszeitraums und erneut, wenn die ... [X.] in wesentlichen Punkten geändert wird ...". Dieses eindeutig formulierte Genehmigungserfordernis wird - bezogen auf das [X.] - in den [X.] an mehreren Stellen hervorgehoben (vgl. Abschnitt 10.1, 10.2, 10.4.1 und 10.4.2 Buchst. a) und c)). Ernstliche Zweifel am Inhalt dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelung bestehen angesichts dieser klaren Wortwahl nicht und werden von den Beteiligten insoweit auch nicht geltend gemacht. Nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers sollte die über die Verweisungskette des § 5 Abs. 1 Satz 1 [X.] vollzogene Umsetzung ohne Abstriche erfolgen; die [X.] sollen "insgesamt" in [X.] Recht transformiert werden (BTDrucks 16/5240 S. 33).

Es gibt auch keine tragfähigen Argumente, die dieses nach dem Wortlaut unzweifelhafte Auslegungsergebnis in Frage stellen könnten. Sinn und Zweck des [X.]s bestätigen vielmehr das darauf bezogene Genehmigungserfordernis. Die in § 5 [X.] geregelte [X.] und Berichterstattungspflicht ist von zentraler Bedeutung für das Emissionshandelssystem. Um eine verlässliche Grundlage für die Bemessung der gemäß § 6 [X.] abzugebenden Berechtigungen zu gewinnen, bedarf es der plausibel belegten, korrekten Erfassung der Emissionen. Das Kernstück dieser zentralen Überwachungs- und Berichterstattungspflicht ist aber das jeweilige [X.] des Anlagenbetreibers. Mit den [X.] 2007 sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften insoweit ausdrücklich "präzisiert und verschärft" worden, "um die Bedeutung dieses Konzepts ... stärker hervorzuheben" (9. Erwägungsgrund). Der zentralen Bedeutung des [X.]s für eine "verlässliche Berichterstattung und aussagekräftige Prüfungsergebnisse" (9. Erwägungsgrund) wird aber am ehesten die in den [X.] ausdrücklich vorgesehene behördliche Genehmigungspflicht gerecht. Denn die Koordination von [X.] und [X.] ist - wie der im Verfahren vorgelegte Erfahrungsbericht des [X.] vom 17. Dezember 2009 belegt - angesichts der schwierigen Materie äußerst fehleranfällig. Das Genehmigungserfordernis verhindert - oder verringert zumindest - eine zunächst fehlerhafte Bemessung der CO₂-Emissionen und die unerwünschten Folgen einer erst späten Fehlerkorrektur (vgl. auch S. 20 des Erfahrungsberichts).

Obwohl der nationale Gesetzgeber - wie dargelegt - die [X.] insgesamt übernehmen wollte, würde deren Überwachungs- und Kontrollsystem überdies grundlegend verändert, wenn man - wie der Beklagte - das [X.] bei Bestandsanlagen nicht für genehmigungsbedürftig hielte: Während nämlich die [X.] davon ausgehen, dass die "Prüfstelle" - also die "sachverständige Stelle" im Sinne von § 5 Abs. 3 [X.] (vgl. Abschnitt 2 Ziff. 5 Buchst. m) der Leitlinien) - u.a. prüfen muss, "ob das [X.] von der zuständigen Behörde genehmigt wurde" (Abschnitt 10.4.2 Abs. 2 Buchst. a) und "ob das genehmigte [X.] tatsächlich umgesetzt wird" (Abschnitt 10.4.2 Abs. 2 Buchst. c), ist der Tätigkeits- und Verantwortungsbereich der Prüfstelle nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf die inhaltliche Überprüfung des [X.]s erweitert und damit erheblich anders gestaltet.

2. Entgegen der Auffassung des Vertreters des [X.] lässt sich Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der [X.], wonach die von den Anlagen anzuwendende [X.] entweder in der [X.] oder ... in Form allgemeiner verbindlicher Regeln festgeschrieben wird, nicht entnehmen, dass die [X.]e (von Bestandsanlagen) keiner vollumfänglichen Genehmigung bedürfen bzw. - soweit sie mit den [X.] übereinstimmen - als genehmigt gelten. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass in den Leitlinien insoweit nur von der [X.], nicht aber von der weiter gefassten, in Abschnitt 4.3 Abs. 4 der [X.] beschriebenen Begrifflichkeit eines [X.]s die Rede ist. Dass die Begriffe "[X.]" und "[X.]" nicht identisch sind, findet seine Bestätigung in den Begriffsbestimmungen der [X.]: Nach Abschnitt 2 Ziff. 1 Buchst. e) ist die [X.] die Summe der von einem Anlagenbetreiber verwendeten Ansätze zur Bestimmung der Emissionen einer bestimmten Anlage, während das [X.] nach Abschnitt 2 Ziff. 1 Buchst. f) eine ausführliche, vollständige und transparente Beschreibung der [X.] einer bestimmten Anlage ist, einschließlich Angaben zur Datenerhebung und Datenverwaltung und des Systems zur Kontrolle ihrer Richtigkeit. Die [X.] verstehen die beiden Begriffe auch mit unterschiedlichem Gehalt, nämlich die [X.] als einen Teil des umfänglicheren [X.]s (Abschnitt 4.3 Abs. 6 der [X.]). Angesichts dieser systematischen Aufspaltung der Begrifflichkeiten scheidet auch die Annahme eines bloßen Redaktionsversehens des [X.] aus.

3. Das nationale Recht verweist im Anhang 2 Teil I Nr. 1 zum [X.] auf die [X.] allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass sich "aus diesem Gesetz ... nichts anderes ergibt". Entgegen der Ansicht des Beklagten enthält § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] aber keine abweichende Regelung in diesem Sinne. Der Senat ist bereits in seiner Entscheidung vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - (BVerwGE 124, 47 <50 f.> = [X.] 451.91 EuropUmwR Nr. 19) der Annahme entgegen getreten, § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] enthalte im Hinblick auf die nach § 4 Abs. 1 [X.] auch für Bestandsanlagen erforderliche [X.] einen fiktiven Verwaltungsakt. Daran hält der Senat fest. Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1 [X.] gelten vielmehr unmittelbar kraft Gesetzes, wobei § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] die immissionsschutzrechtliche (Alt-)Genehmigung zum tatbestandlichen Anknüpfungspunkt für Pflichten nach dem [X.] erklärt. Damit kann der Regelung auch nicht entnommen werden, dass ein an die [X.] sich anschließendes [X.] von einem fingierten, der Genehmigungsbehörde zuzurechnenden Verwaltungsakt erfasst wird, der das Erfordernis einer Genehmigung nach den [X.] mit Blick auf die [X.] im Anhang 2 Teil I Nr. 1 zum [X.] ersetzen könnte. Ebenso wenig kann von einer Genehmigung des [X.]s der immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage kraft Gesetzes ausgegangen werden; denn die in § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] gewählte Formulierung ist nicht als unmittelbarer Zugriff auf den Genehmigungsinhalt zu verstehen (Urteil vom 30. Juni 2005 a.a.[X.]). § 4 Abs. 7 Satz 1 [X.] verweist nur auf die unmittelbare Geltung der Anforderungen nach §§ 5 und 6 Abs. 1 [X.] auch für Altanlagen. Selbst wenn man hierin im Sinne einer sich selbst vollziehenden Norm die Aktualisierung von Betreiberpflichten für Bestandsanlagen sehen wollte, ließe dies das Erfordernis einer Genehmigung des [X.]s nicht entfallen. Für ein abweichendes Normverständnis gibt entgegen der Auffassung des Beklagten auch Art. 8 der Richtlinie 2003/87/[X.] nichts her. Die Vorschrift ermächtigt lediglich dazu, die Anforderungen der Art. 5, 6 und 7 der Richtlinie - mittels Übergangsbestimmungen auch für Bestandsanlagen - in die Verfahren gemäß der [X.]/[X.] zu integrieren.

4. Das Verwaltungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass der Beklagte zur Prüfung und gegebenenfalls Genehmigung des [X.]s verpflichtet ist. Zuständig für die Genehmigung des [X.]s sind die Behörden des [X.], weil es um den Vollzug des § 5 [X.] geht (§ 20 Abs. 1 Satz 1 [X.]; vgl. Urteil vom 30. Juni 2005 a.a.[X.]; [X.], Beschluss der [X.] des 1. Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 - NVwZ 2007, 942 <943 f.>). Dabei erstreckt sich die Genehmigung des [X.]s - bei ausbleibenden Konzeptänderungen - auf die gesamte Handelsperiode 2008 bis 2012. Abschnitt 4.3 Abs. 3 der [X.] ist mit seiner Umsetzung in nationales Recht dahingehend zu verstehen, dass das erstellte [X.] vor Beginn des ersten Berichtszeitraums zu überprüfen und zu genehmigen ist und erneut nur dann, wenn die von einer Anlage angewandte [X.] in wesentlichen Punkten geändert wird. Dadurch verliert der Einwand, das Genehmigungserfordernis führe zu einem unzumutbaren Verwaltungsaufwand, an Gewicht.