Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.11.2012, Az. 2 C 44/11

Die Kläger sind Bundesbeamte und der [X.] zur Dienstleistung zugewiesen. Sie sind bei der [X.] beschäftigt. Der Kläger zu 1 befand sich im hier maßgebenden [X.]raum in der [X.] der Altersteilzeit, die ihm mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bewilligt war. Der für die Wochentage geltende Dienstplan der Kläger sah zwei Schichten von 7:00 Uhr bis 16:30 Uhr und von 10:30 Uhr bis 20:00 Uhr vor. Innerhalb des [X.]raums von Januar 2007 bis August 2009 arbeiteten der Kläger zu 1 in 11 Monaten und der Kläger zu 2 in 19 Monaten im Schichtdienst. In diesen Monaten hatten sie jeweils zwischen fünf und zehn Tage Spätschicht zu leisten.

Den Antrag der Kläger, ihnen für diese Monate die [X.] für den außerhalb der [X.] von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Schichtdienst zu zahlen, lehnte der Beklagte ab. Zur Begründung führte er an, diese [X.] setze voraus, dass der Beamte zumindest eine Stunde in der Nachtzeit Dienst zu leisten habe. Der nach erfolglosem Vorverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht in vollem Umfang stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof dem Kläger zu 1 im Hinblick auf die Teilzeitbeschäftigung lediglich die Hälfte der Zulage zugesprochen und dessen Klage im Übrigen abgewiesen. In Bezug auf den Kläger zu 2 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die Kläger hätten nach einem vorab festgelegten Dienstplan monatlich jeweils zwischen fünf- und zehnmal in der zweiten Schicht gearbeitet, sodass ihre Arbeitszeit vom starren Rhythmus des Schichtsystems mitgeprägt gewesen sei. Die [X.] nach § 20 Abs. 5 Satz 1 und Satz 3 Buchst. [X.] setze nicht voraus, dass der Schichtdienst zumindest teilweise in die Nachtzeit zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr falle.

Hiergegen richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er beantragt,

Die Kläger beantragen,

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verletzung revisiblen Rechts entschieden, dass die Kläger im [X.]raum von Januar 2007 bis August 2009 für diejenigen Monate, in denen sie regelmäßig auch in der Spätschicht gearbeitet haben, Anspruch auf die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 3 Buchst. b der Erschwerniszulagenverordnung (- [X.] -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 ([X.]), geändert durch die Verordnung zur Umstellung dienstrechtlicher Vorschriften auf [X.] vom 8. August 2002 ([X.]), haben. Dem Kläger zu 1 ist die Zulage wegen der Altersteilzeit zur Hälfte zu gewähren (§ 6 Abs. 1, § 1 Abs. 2 Nr. 4 [X.]).

1. Nach § 20 Abs. 5 Satz 1 und Satz 3 Buchst. b [X.] erhalten Bundesbeamte, die bei der [X.] oder einer ausgegliederten [X.] leisten und denen keine Schichtzulage nach Abs. 1 zusteht, bei ständigem [X.] eine Schichtzulage von 20,45 € monatlich, wenn der [X.] innerhalb einer [X.]spanne von mindestens 13 Stunden geleistet wird. Diese Voraussetzungen liegen hier vor: Der Kläger zu 1 hatte in 11 Monaten, der Kläger zu 2 hatte in 19 Monaten ständig [X.] innerhalb einer [X.]spanne von 13 Stunden zu leisten.

Der Bedeutungsgehalt der Anspruchsvoraussetzungen des § 20 Abs. 5 Satz 1 und Satz 3 [X.] "bei ständigem [X.]" und innerhalb einer "[X.]spanne" bestimmt sich nach § 20 Abs. 2 [X.]. § 20 Abs. 5 [X.] knüpft hieran an, trifft aber für die Bereiche der früheren [X.] und [X.] eine von den allgemeinen Vorschriften abweichende [X.]. Der Gesetzgeber hat sich zu einer besonderen Regelung entschlossen, weil nach seiner Ansicht die allgemeinen Vorschriften dem insbesondere bei der früheren Deutschen [X.] zu leistenden unregelmäßigen [X.] mit einem erheblich höheren Nachtdienstanteil nicht gerecht geworden wären (Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1991, [X.] 233/91 S. 13 und 52; Beschlussempfehlung und Bericht des [X.], BTDrucks 12/1455, S. 21 und 58 jeweils zu § 22).

Nach der Begriffsbestimmung des Satzes 1 des § 20 Abs. 2 [X.] gilt ständiger [X.], wenn der Beamte Dienst nach einem Schichtplan zu leisten hat, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in [X.]abschnitten von längstens einem Monat vorsieht. Nach Satz 2 des § 20 Abs. 2 [X.] ist Arbeitszeit die [X.]spanne, während derer ein Bediensteter seine Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen hat. Unerheblich ist, in welchem Rhythmus Dienstschichten und Freizeiten aufeinander folgen (Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 2 [X.] 24.95 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 17 S. 20; Beschluss vom 26. November 2012 - BVerwG 2 B 2.12 - Rn. 10 f.).

Ein Beamter hat ständig [X.] zu leisten, wenn er auf Dauer aufgrund von Schichtplänen eingesetzt wird, die die Anforderungen des [X.]begriffs erfüllen (Urteile vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 2 [X.] 36.96 - [X.] 240.1 [X.] Nr. 19 S. 28 f. und vom 27. Oktober 2011 - BVerwG 2 [X.] 73.10 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 13 Rn. 10 ). Der Begriff des [X.]es setzt in Übereinstimmung mit Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2003/88/EG des [X.]päischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung ([X.] 2003 [X.]) und in Anlehnung an das arbeitsrechtliche Verständnis voraus, dass eine bestimmte Arbeitsaufgabe über einen erheblich längeren [X.]raum als die tatsächliche Arbeitszeit eines Arbeitnehmers hinaus anfällt und daher von mehreren Gruppen von Arbeitnehmern in einer geregelten zeitlichen Reihenfolge erbracht wird. Die Arbeitnehmer müssen sich regelmäßig nach einem feststehenden und überschaubaren Schichtplan ablösen. Dabei muss aber zwischen den verschiedenen dienstplanmäßigen Arbeitszeiten kein bestimmter zeitlicher Abstand bestehen und die Schichten müssen nicht nahtlos aneinander anschließen, sondern können sich überlappen. Schichtarbeit erfordert auch nicht, dass ein Arbeitnehmer das begonnene Arbeitsergebnis des anderen Arbeitnehmers mit denselben Mitteln oder mit der gleichen Intensität und Belastung vervollständigt oder die Bediensteten zu den einzelnen Schichten gleichgewichtig herangezogen werden (vgl. [X.], Urteil vom 24. November 2010 - 2 L 115/08 - [X.] 2011, 349 Rn. 22 ff.; [X.], Urteil vom 8. Juli 2009 - 10 [X.], 422 Rn. 19 m.w.N.).

Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erfüllten die Kläger in 11 Monaten (Kläger zu 1) bzw. 19 Monaten (Kläger zu 2) die Voraussetzungen des Tatbestandes des § 20 Abs. 5 Satz 3 Buchst. b [X.]. Die Arbeitsaufgabe, zu deren Erledigung die Kläger von der [X.] in den genannten Monaten eingesetzt wurden, überschritt mit einem [X.]rahmen von 7:00 Uhr bis 20:00 Uhr die regelmäßige Arbeitszeit eines Arbeitnehmers. Für die Erfüllung der Aufgaben wurden deshalb zeitlich gestaffelt mehrere Gruppen von Bediensteten herangezogen. Dabei lösten sich diese Gruppen nach einem vorab festgelegten Dienstplan ab. In den betreffenden Monaten wechselte die Arbeitszeit der Kläger regelmäßig in der Weise, dass sie nach den Vorgaben des generell festgelegten [X.] in jeder Woche ein- oder zweimal von 10:30 Uhr bis 20:00 Uhr arbeiten mussten. Der Dienstplan umfasste einen [X.]raum von genau 13 Stunden. Da die Arbeitszeit an den fünf Wochentagen identisch war, ist auch das Erfordernis des Durchschnitts nach § 20 Abs. 2 Satz 3 [X.] erfüllt.

2. Die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 3 [X.] erfordert nach Wortlaut, Systematik und Zweck nicht, dass der Beamte zumindest eine Stunde in der [X.] zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr Dienst zu leisten hat.

[X.] des § 20 Abs. 5 Satz 3 [X.] setzt nach seinem Wortlaut lediglich voraus, dass ständiger [X.] geleistet wird und dem Beamten keine Schichtzulage nach Satz 1 zusteht. In Satz 3 wird kein Bezug zur Nachtzeit oder zum Dienst während der Nachtstunden hergestellt. Die Formulierung "Wenn keine Schichtzulage nach Satz 1 zusteht" bringt zum Ausdruck, dass von Satz 3 alle sonstigen Fälle des ständigen [X.]es erfasst sein sollen, die nicht die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllen. Durch den Hinweis in Satz 1 auf die stufenweise Festlegung der Zulage sowie durch die Formulierung "für zwischen 20:00 Uhr und 6:00 Uhr geleistete Stunden im Monat" hat der Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Abgeltung dieser Erschwernis abschließend in Satz 1 geregelt ist.

Wäre es die Absicht des [X.] gewesen, mit § 20 Abs. 5 [X.] ausschließlich den in der [X.] von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Dienst abzugelten, so hätte es der besonderen Regelung in Satz 3 nicht bedurft. Diese Intention hätte er naheliegender Weise in Satz 1 in der Weise zum Ausdruck bringen können, dass vor der Spalte "von 25 bis 34" die Spalte "von 1 bis 24" eingefügt wird. Das Erfordernis der Leistung innerhalb einer bestimmten [X.]spanne hätte in einer Formulierung zum Ausdruck gebracht werden können, die ausdrücklich Bezug nimmt auf die Spalte "von 1 bis 24". Satz 3 ist aber allgemein formuliert.

Die Annahme, auch § 20 Abs. 5 Satz 3 [X.] setze in der Nachtzeit geleisteten [X.] voraus, liegt auch aus Gründen der Gesetzessystematik fern. Sie hätte zur Folge, dass ein Nachtdienst von monatlich 25 Stunden ungeachtet der Frage der [X.]spanne zu einer monatlichen Schichtzulage von 51,13 € führte, während Nachtdienst von monatlich nur 24 Stunden selbst dann lediglich einen Anspruch auf eine Zulage von 30,68 € begründete, wenn die [X.] zwischen dem Beginn der frühesten und dem Ende der spätesten Schicht ([X.]spanne) mehr als 18 Stunden beträgt. Zudem hat der Verordnungsgeber in der Tabelle des Satzes 1 Stufen zu je 10 Stunden vorgesehen. Erfasste Satz 3 entsprechend der Auslegung des Beklagten lediglich in der Nachtzeit geleistete Stunden, so wäre demgegenüber die Zulage von der ersten bis zur 24. Nachtdienststunde im Monat identisch.

Die Auslegung entspricht auch Sinn und Zweck des § 20 Abs. 5 Satz 3 [X.]O: Eine Zulage nach der Erschwerniszulagenverordnung setzt entsprechend dem zum Erlass dieser Verordnung ermächtigenden § 47 Satz 1 [X.] voraus, dass besondere, bei der Bewertung des Amtes oder bei der Regelung der Anwärterbezüge nicht berücksichtigte Erschwernisse abgegolten werden. Es muss um Aufgaben und Arbeitsbedingungen der Beamten [X.] oder auch Soldaten) gehen, die in ihrer Tätigkeit stets wiederkehrend, wenn auch nicht ständig besonderen, durch die Besoldung nicht abgegoltenen Erschwernissen ausgesetzt sind. [X.] gleichbleibender Art stellen dagegen keine Erschwernis im Sinne des § 47 Satz 1 [X.] dar; sie können ggf. durch eine Stellenzulage im Sinne des § 42 [X.] abgegolten werden (stRspr; vgl. zuletzt Urteile vom 27. Oktober 2011 a.a.[X.] Rn. 20 und vom 26. September 2012 - BVerwG 2 [X.] 45.10 - Rn. 10 zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung [X.] vorgesehen).

Die besonderen Erschwernisse im Sinne des § 47 Satz 1 [X.], die durch die Zulagen nach § 20 Abs. 5 [X.] abgegolten werden sollen, bestehen in dem durch einen Schichtplan (Dienstplan) vorgesehenen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit im Schichtbetrieb, wobei die Erschwernisse abgestuft sind je nach dem, ob, in welcher Häufigkeit und in welchem Umfang der Schichtplan Dienst zur Nachtzeit und innerhalb bestimmter [X.]spannen vorsieht. Hierdurch finden die von dem [X.]leistenden geforderte ständige Umstellung des Arbeits- und Lebensrhythmus und die damit verbundenen gesundheitlichen und [X.] Auswirkungen auch eine besoldungsrechtliche Anerkennung (stRspr; vgl. zuletzt Urteile vom 26. März 2009 - BVerwG 2 [X.] 12.08 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 11 Rn. 8 und vom 27. Oktober 2011 a.a.[X.] Rn. 21).

Die [X.] nach § 20 Abs. 5 [X.] sind entsprechend der belastenden Wirkung der mit ihnen abgegoltenen Erschwernisse abgestuft. Je höher die Zahl der im Monat in der [X.] von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr geleisteten Stunden ist, desto höher ist nach Satz 1 die Zulage. Fällt das Ende oder der Beginn einer Schicht in den für den menschlichen Lebensrhythmus besonders bedeutsamen [X.]raum von 0:00 bis 4:00 Uhr, so erhöhen sich die Sätze der Schichtzulage nach Satz 2, wobei dem Schichtbeginn eine höhere Belastung beigemessen wird als dem Ende einer Schicht. Leistet der Beamte dagegen reinen Tagesdienst, so ist die mit diesem ständigen [X.] verbundene Belastung nach der in der Höhe der Zulage zum Ausdruck kommenden Wertung des Verordnungsgebers wesentlich geringer. Kriterium für die durch die Zulage abzugeltende Erschwernis ist die [X.]spanne, innerhalb derer der Beamte seinen Dienst zu leisten hat.

Auch aus der Entstehungsgeschichte folgt entgegen der Ansicht des Beklagten nicht, dass die Schichtzulage nach § 20 Abs. 5 Satz 3 [X.] die Leistung von [X.] während der Nachtzeit voraussetzt.

Zwar findet sich in den Materialien in Bezug auf die Sonderregelung für die Bereiche der [X.] und der [X.] der Hinweis, dass bei der von der allgemeinen Vorschrift abweichenden Bestimmung der finanzielle Rahmen eingehalten wird, der sich bei Anwendung der allgemeinen Regelung ergäbe (Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1991, [X.] 233/91 S. 13 und 52; Beschlussempfehlung und Bericht des [X.], BTDrucks 12/1455 S. 21 und 58 jeweils zu § 22). Hieraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, der Gesetzgeber habe die Gewährung der Zulage auch in den Fällen des Satzes 3 auf den [X.] während der Nachtzeit beschränkt. Dieses Erfordernis der Leistung von [X.] in der [X.] von 20:00 Uhr bis 6:00 Uhr kommt weder im Entwurf der Bundesregierung noch im schließlich beschlossenen Gesetz (Art. 2 § 2 Nr. 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1991 vom 21. Februar 1992, [X.]) zum Ausdruck. Der Kostenrahmen der allgemeinen Regelung kann zudem dadurch eingehalten worden sein, dass die Sätze der Zulagen für den normalen [X.] außerhalb der [X.] (§ 20 Abs. 5 Satz 3 [X.]) für die Bereiche [X.] und [X.] gegenüber den Sätzen der für die übrigen Beamten geltenden Regelung abgesenkt wurden.