Vom 1. Dezember 2015
Deutscher Bundestag Drucksache 18/6876
18. Wahlperiode 01.12.2015
Antrag
der Abgeordneten Halina Wawzyniak, Frank Tempel, Ulla Jelpke, Petra Pau,
Martina Renner, Dr. Petra Sitte und der Fraktion DIE LINKE.
Netzneutralität im Rahmen der Vorgaben der EU-Verordnung
gesetzlich absichern
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Europäische Parlament hat am 27. Oktober 2015 den sogenannten Trilog-Kom-
promiss zur Verordnung zum Telekommunikationsbinnenmarkt gebilligt und die
entsprechende Verordnung beschlossen (vgl. http://data.consilium.euro-
pa.eu/doc/document/ST-10409-2015-REV-1/de/pdf).
Bestandteil dieser Verordnung sind Regelungen zur Netzneutralität. Unter Netzneut-
ralität werden die Gleichbehandlung von Daten bei der Übertragung im Internet und
der diskriminierungsfreie Zugang bei der Nutzung von Datennetzen verstanden. Be-
standteil der Netzneutralität ist mithin die Gleichbehandlung aller Datenpakete un-
abhängig von Sender und Empfänger, dem Inhalt der Datenpakete und der Anwen-
dung, welche diese Pakete generieren.
Die Verordnung zum Telekommunikationsbinnenmarkt erlaubt Telekommunikati-
onsunternehmen zugleich bestimmte Angebote vom Prinzip der Netzneutralität aus-
zunehmen und sie als priorisierte Dienste zu behandeln und auf Überholspuren aus-
zulagern. Infolgedessen steht zu befürchten, dass sich die einen die Überholspuren
leisten können, während die anderen sich mit einem langsameren Internet begnügen
müssen.
Die jüngsten Äußerungen des Chefs der Deutschen Telekom, Timotheus Höttges,
(vgl. http://www.spiegel.de/netzwelt/netzpolitik/netzneutralitaet-telekom-kuendigt-
internet-maut-an-a-1060196.html) zeigen, dass die EU-Verordnung durch einige Te-
lekommunikationsunternehmen dazu genutzt werden soll, um ein solches Zwei-
Klassen-Internet zu schaffen. Ganz oben auf der Wunschliste dieser Konzerne steht
die Etablierung von zweiseitigen Märkten sowie von Zero-Rating-Angeboten. Ers-
teres würde bedeuten, dass insbesondere die Anbieter von Inhalten zusätzlich zum
Anschluss an das Netz auch für die Nutzung der Zugangsnetze bezahlen müssten;
letzteres, dass die Nutzung spezifischer Dienste vom monatlichen Datentransfervo-
lumen ausgeklammert wäre.
Die EU-Verordnung enthält neben Unbestimmtheiten und Auslassungen allerdings
auch Bestimmungen, die ein solches Szenario unter strenger Auslegung und strengen
Auflagen ausschließen können. Vor dem Hintergrund der enormen wirtschaftlichen
und gesellschaftlichen Bedeutung der Netzneutralität und dem in einem demokrati-
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schen Rechtsstaat geltenden Wesentlichkeitsprinzip muss der Gesetzgeber hier an-
setzen und klare Vorgaben treffen, um Maßnahmen des Verkehrsmanagements und
der Priorisierung von Diensten zu begrenzen und das Prinzip der Netzneutralität zu
wahren.
Die Einhaltung der durch den Gesetzgeber nach den Vorgaben der EU-Verordnung
aufgestellten Bestimmungen obliegt dann der Bundesnetzagentur als nationaler Re-
gulierungsbehörde.
II. Der Bundestag fordert die Bundesregierung auf, einen Gesetzentwurf vorzule-
gen:
1. der bis zur Errichtung einer flächendeckenden Glasfaserinfrastruktur (FTTB) pri-
orisierte Dienste auf 5 Prozent der tatsächlich vorhandenen Übertragungskapazi-
tät begrenzt, mithin die ausreichende Kapazität für das offene Internet auf 95
Prozent festlegt;
2. der Geschäftsmodelle von Telekommunikationsanbietern untersagt, auf deren
Basis die Anbieter von Inhalten, Diensten oder Anwendungen zusätzlich zum
Anschluss auch für die Nutzung der Zugangsnetze bezahlen sollen (zweiseitige
Märkte), da solche in Entsprechung zur EU-Verordnung auf kommerziellen Er-
wägungen beruhen, mithin keine angemessene Maßnahmen des Verkehrsmana-
gements darstellen;
3. der Zero-Rating-Angebote untersagt, da sie in Entsprechung zu den Bestimmun-
gen der EU-Verordnung kein spezifisches Qualitätsniveau erfordern und auf
kommerziellen Erwägungen beruhen, mithin weder ein vom Internetzugangs-
dienst nicht gewährleistetes Dienstqualitätsniveau erfordern noch angemessene
Maßnahmen des Verkehrsmanagements darstellen.
Berlin, den 1. Dezember 2015
Dr. Sahra Wagenknecht, Dr. Dietmar Bartsch und Fraktion
Begründung
Bereits die Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ stellte im Konsens fest: „Das Internet
bietet enorme Potenziale für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Seine Attraktivität und In-
novationskraft verdankt es maßgeblich dem offenen und vergleichsweise einfachen Zugang für Nutzer und An-
bieter sowie der Übermittlung von Datenpaketen ohne Diskriminierung unabhängig von Sender und Empfän-
ger.“ (Bundestagsdrucksache 17/8536, S. 33).
Insbesondere innovative junge Unternehmen werden durch eine Einschränkung der Netzneutralität behindert.
Das Start-up arztkonsultation.de formuliert beispielsweise in einem Offenen Brief an den EU-Kommissar Oet-
tinger vom 16. April 2015 (vgl. https://arztkonsultation.de/sites/default/files/150416_offener_brief_goettin-
ger.pdf): „Sie möchten, dass Firmen, die mit gutem Geld ausgestattet sind, besonders schnelle Internetverbin-
dungen aufbauen können. Wir können uns das nicht leisten. Unsere Videokommunikation auch älterer Patienten
mit ihrem Hausarzt wird nach Ihrem Vorschlag nachrangig übermittelt gegenüber Freizeit-Videostreamingan-
geboten großer Medienanbieter. Ihr Vorschlag zementiert einen Protektionismus, der es den Großen erlauben
wird, uns trotz ihrer verschlafenen Innovationskraft zu überholen, weil sie Kraft ihres Geldes eine bessere Qua-
lität werden anbieten können. Mit Netzneutralität hingegen scheuen wir den Qualitätsvergleich nicht.“
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Die EU-Verordnung zum Telekommunikationsmarkt hingegen lässt die Möglichkeit zu, die Netzneutralität ein-
zuschränken. Obwohl Artikel 1 Abs. 1 die Absicht formuliert, mit der Verordnung gemeinsame Regeln zur
Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Verkehrs bei der Bereitstellung
von Internetzugangsdiensten festzulegen, enthält die Verordnung Regelungen, welche diesem Ziel entgegen-
wirken. In Artikel 2 Abs. 2 definiert die Verordnung einen Internetzugangsdienst als einen öffentlich zugängli-
chen elektronischen Kommunikationsdienst, der unabhängig von der verwendeten Netztechnologie und den
verwendeten Endgeräten Zugang zum Internet und somit Verbindung zu nahezu allen an das Internet angebun-
denen Abschlusspunkten bietet. Nach Artikel 3 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung behandeln Anbieter von
Internetzugangsdiensten den gesamten Verkehr bei der Erbringung von Internetzugangsdiensten gleich, ohne
Diskriminierung, Beschränkung oder Störung, unabhängig von Sender und Empfänger, den abgerufenen oder
verbreiteten Inhalten, den genutzten oder bereitgestellten Anwendungen oder Diensten oder den verwendeten
Endgeräten. Das Prinzip der Netzneutralität wird damit zunächst in Artikel 3 Abs. 3 festgeschrieben. Allerdings
wird das Prinzip durch die Regelung in Artikel 3 Abs. 3 Unterabs. 2 bereits wieder eingeschränkt. Unter expli-
ziter Bezugnahme auf Unterabs. 1 wird darauf verwiesen, dass dieser die Anbieter von Internetzugangsdiensten
nicht daran hindert, angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen anzuwenden. Diese sollen nur dann als an-
gemessen gelten, wenn sie transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sind und nicht auf kommer-
ziellen Erwägungen, sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an die Qualität der
Dienste bestimmter Arten des Datenverkehrs beruhen. Über Artikel 3 Abs. 3 Unterabs. 3c wird darüber hinaus
die Möglichkeit eröffnet, bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste – oder bestimmte Kategorien davon –
zu blockieren, zu verlangsamen, zu verändern, einzuschränken, zu stören, zu verschlechtern oder zu diskrimi-
nieren, soweit dies notwendig ist, um eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen
einer außergewöhnlichen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildern, sofern gleichwertige Verkehrs-
arten auch gleich behandelt werden. Schließlich weicht auch Artikel 3 Abs. 5 das Prinzip der Netzneutralität
auf. Demnach wird Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation, einschließlich der Internetzu-
gangsanbieter und der Anbieter von Inhalten, Anwendungen und Diensten freigestellt, Dienste anzubieten, bei
denen es sich nicht um Internetzugangsdienste handelt und die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder
Dienste oder eine Kombination derselben optimiert sind, wenn die Optimierung erforderlich ist, um den Anfor-
derungen der Inhalte, Anwendungen oder Dienste an ein spezifisches Qualitätsniveau zu genügen. Ein solches
Angebot soll nach der Verordnung für Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation, einschließlich der
Internetzugangsanbieter, nur dann möglich sein „wenn die Netzkapazität ausreicht, um sie zusätzlich zu den
bereitgestellten Internetzugangsdiensten zu erbringen. Solche Dienste können nur als Ersatz für Internetzu-
gangsdienste angeboten oder genutzt werden und dürfen nicht zu Nachteilen in Bezug auf das Vorhandensein
oder die allgemeine Qualität der Internetzugangsdienste für [...] Endnutzer führen“.
Insbesondere die Regelungen in Artikel 3 Abs. 3 Unterabs. 2 und 3c sowie in Artikel 3 Abs. 5 lassen, insofern
sie nicht einer strengen Auslegung und strengen Auflagen unterzogen werden, ein sogenanntes Zwei-Klassen-
Internet befürchten.
Eine Verordnung der EU ist entsprechend Artikel 288 S. 2 AEUV ein Rechtsakt der Europäischen Union mit
allgemeiner Gültigkeit und unmittelbarer Wirksamkeit in den Mitgliedsstaaten. Damit gilt die Verordnung zum
Telekommunikationsbinnenmarkt unmittelbar in Deutschland. Vor dem Hintergrund der Ungenauigkeiten und
Unbestimmtheiten in der Verordnung sowie der enormen Bedeutung des offenen Internets für Demokratie, In-
novation, Wirtschaft und Gesellschaft ist eine genauere Definition dessen notwendig, was unter diesen Ein-
schränkungsmöglichkeiten der Netzneutralität gemeint ist. Zwar regelt Artikel 4 Abs. 1 der Verordnung, dass
die nationalen Regulierungsbehörden genau überwachen und gewährleisten, „dass Artikel 3 und die Absätze 3
[...] bis 6 des vorliegenden Artikels eingehalten werden“, klärt aber nicht, auf welcher Auslegungsgrundlage
diese Überwachung und Gewährleistung stattfindet. Die nationale Regulierungsbehörde ist die Bundesnetza-
gentur. Die Bundesnetzagentur ist eine selbständige Bundesoberbehörde, die durch Regulierung in den Zustän-
digkeitsbereichen den Wettbewerb fördern und einen diskriminierungsfreien Netzzugang gewährleisten soll.
Was aber ein diskriminierungsfreier Netzzugang ist, kann vor dem Hintergrund des Wesentlichkeitsprinzips
und der Gewaltenteilung nicht die Bundesnetzagentur festlegen. Da wiederum die EU-Verordnung eine genau-
ere Definition der Ausnahmen von der Netzneutralität nicht enthält, muss der Gesetzgeber tätig werden. Das
Gewaltenteilungsprinzip unterscheidet aus gutem Grund zwischen gesetzgebender, ausführender und rechtspre-
chender Gewalt. Das Wesentlichkeitsprinzip besagt, dass wesentliche Entscheidungen durch das Parlament ge-
troffen werden müssen. Wesentliche Entscheidungen dürfen nicht an die Verwaltung delegiert werden. Genau
das aber würde geschehen, wenn die Bundesnetzagentur die EU-Verordnung inhaltlich ausfüllen müsste. Vor
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diesem Hintergrund kommt der Gesetzgeber nicht umhin, die ausfüllungsbedürftigen Bestimmungen der EU-
Verordnung für Ausnahmen von der Netzneutralität selbst festzulegen.
Um die Innovationsfähigkeit zu erhalten und die Freiheit des Internets im Rahmen der Vorgaben der EU-Ver-
ordnung zu wahren, ist zunächst zu definieren, ab welcher Quantität priorisierte Dienste „nicht zu Nachteilen
in Bezug auf das Vorhandensein oder die allgemeine Qualität der Internetzugangsdienste für […] Endnutzer
führen“ Artikel 3 Abs. 5 Unterabs. 2. Ziffer 1 EU-Verordnung zum Telekommunikations-Binnenmarkt legt
daher die „ausreichende Kapazität“ (Erwägungsgrund 11a) für das offene Internet auf 95 Prozent fest, begrenzt
die Quantität priorisierter Dienste bis zur Errichtung einer flächendeckenden Glasfaserinfrastruktur (FTTB)
mithin auf 5 Prozent der tatsächlich vorhandenen Übertragungskapazität. Somit wird zugleich ein Anreiz für
die Telekommunikationsanbieter geboten, beständig in den Ausbau der Netzinfrastruktur zu investieren, bis ein
Zustand erreicht ist, in dem nach heutigen Maßstäben Knappheitsgesichtspunkte in der Verteilung von Band-
breiten nicht mehr bestehen.
Durch die Regelung in Ziffer 2 EU-Verordnung zum Telekommunikations-Binnenmarkt wird es Telekommu-
nikationsanbietern untersagt, Geschäftsmodelle umzusetzen, auf deren Basis die Anbieter von Inhalten, Diens-
ten oder Anwendungen zusätzlich zum Anschluss auch für die Nutzung der Zugangsnetze bezahlen sollen
(zweiseitige Märkte), da solche auf kommerziellen Erwägungen beruhen, mithin keine angemessene Maßnah-
men des Verkehrsmanagements darstellen. Entsprochen wird somit Artikel 3 Abs. 5 Unterabs. 1 sowie Erwä-
gungsgrund 8 der EU-Verordnung, in dem es explizit heißt: „Mit einem angemessenen Verkehrsmanagement
soll zu einer effizienten Nutzung der Netzressourcen und zur Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität
entsprechend den Anforderungen an eine objektiv unterschiedliche technische Qualität der Dienste [...] bei spe-
ziellen Verkehrskategorien und somit den übermittelten Inhalten, Diensten und Anwendungen [...] beigetragen
werden. Von den Internetzugangsanbietern angewandte angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen sollten
transparent, verhältnismäßig und nichtdiskriminierend sein, und sie sollten nicht auf kommerziellen Erwägun-
gen beruhen.“
Mit Ziffer 3 EU-Verordnung zum Telekommunikations-Binnenmarkt schließlich wird es Telekommunikations-
anbietern untersagt, Zero-Rating-Dienste anzubieten, da solche kein spezifisches Qualitätsniveau erfordern und
auf kommerziellen Erwägungen beruhen, mithin weder ein vom Internetzugangsdienst nicht gewährleistetes
Dienstqualitätsniveau erfordern noch angemessene Maßnahmen des Verkehrsmanagements darstellen. Entspro-
chen wird damit sowohl den unter Ziffer 2 genannten Bestimmungen aus Artikel 3 Abs. 5 Unterabs. 1 i. V. m.
Erwägungsgrund 8 als auch Artikel Abs. 3 Unterabs. 2 und 3 i.V.m. Erwägungsgrund 11 und 11a der EU-
Verordnung. Letztere besagen, dass priorisierte Dienste – als Beispiele werden genannt: Dienste im öffentlichen
Interesse und Dienste der Maschine-Maschine-Kommunikation – allein dann angeboten werden können, wenn
für sie „spezifische, vom Internetzugangsdienst nicht gewährleistete Dienstqualitätsniveaus erforderlich sind“
(Erwägungsgrund 11), und dass mit solchen Diensten nicht die Bestimmungen des Artikels 3 über das offene
Internet „umgangen werden, die als Ersatz für Internetzugangsdienste verwendet werden können oder angebo-
ten werden“ (Erwägungsgrund 11a).
Mit der vorgeschlagenen Regelung wird die EU-Verordnung umgesetzt und in deren Rahmen die Netzneutrali-
tät gewahrt. Dies entbindet nicht davon, zukünftig dafür zu werben, dass die Ausnahmen von der Netzneutralität
durch die EU-Verordnung wieder rückgängig gemacht werden können.
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