Vom 12. November 2014
Deutscher Bundestag Drucksache 18/3169
18. Wahlperiode 12.11.2014
Gesetzentwurf
der Abgeordneten e i Da delen, Ulla Jelpke, Jan Korte, Dr. André Hahn,
Kerstin Kassner, Susanna Karawanskij, Katrin Kunert, Petra Pau, Martina
Renner, Kersten Steinke, Frank Tempel, Halina Wawzyniak und
der Fraktion DIE LINKE.
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes und zur
Einführung eines allgemeinen Wahlrechts für alle Einwohnerinnen
und Einwohner der Bundesrepublik Deutschland
(Ausländerwahlrechtsgesetz)
A. Problem
In der Bundesrepublik Deutschland lebten Ende 2012 etwa 7,2 Mio. Menschen
nichtdeutscher Staatsangehörigkeit. Die Mehrheit von ihnen, ca. 4,4 Mio. Perso-
nen, kam aus so genannten Drittstaaten, d. h. nicht aus Ländern der Europäi-
schen Union. Die durchschnittliche Aufenthaltsdauer der Menschen nichtdeut-
scher Staatsangehörigkeit betrug Ende 2012 knapp 19 Jahre (Türkei: 25,7 Jahre),
zwei Drittel von ihnen leben seit mehr als 10 Jahren hier. Auf der Bundes- und
Landesebene wird allen nichtdeutschen Einwohnerinnen und Einwohnern des
Landes das Wahlrecht verwehrt. Anders als EU-Angehörige dürfen Drittstaats-
angehörige nicht einmal an Kommunalwahlen teilnehmen. Viele Migrantinnen
und Migranten sind damit vom Kernbereich der politischen Mitbestimmung
ausgeschlossen, selbst wenn sie bereits seit langem in Deutschland leben und ein
fester Bestandteil der Gesellschaft sind.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem – nicht unwidersprochen gebliebe-
nen – Urteil vom 31.10.1990 (2 BvF 2/89, 6/89) befunden, dass nach geltendem
Verfassungsrecht mit „Volk“ im Sinne des Art. 20 Absatz 2 des Grundgesetzes
(GG) grundsätzlich das „deutsche Volk“ gemeint sei, obwohl diese Interpretati-
on des Wortlauts der Verfassung nicht naheliegt. Zugleich konstatierte das Ge-
richt aber, dass es der demokratischen Idee, insbesondere dem in ihr enthaltenen
Freiheitsgedanken, entspreche, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demo-
kratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten staatlichen
Herrschaft Unterworfenen herzustellen. Um dem Wandel der Bevölkerungszu-
sammensetzung infolge von Einwanderungsprozessen Rechnung zu tragen, so
das Gericht, bleibe nach geltendem Verfassungsrecht zur Durchsetzung des
Freiheitsgedankens nur die Möglichkeit, den Erwerb der Staatsangehörigkeit zu
erleichtern. Seit 1990 gab es mehrere Änderungen des Staatsangehörigkeits-
rechts – Verschärfungen wie Erleichterungen –, doch die Einbürgerungsquote in
Deutschland blieb gering, auch im europäischen Vergleich. Seit der Entschei-
dung des Bundesverfassungsgerichts hat sich die Zahl der in Deutschland leben-
den Ausländerinnen und Ausländer von 5,5 Mio. auf über 7 Mio. erhöht, die
durchschnittliche Aufenthaltsdauer stieg deutlich an. Das höchstrichterlich kon-
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statierte Demokratiedefizit wurde durch die Änderungen des Staatsangehörig-
keitsrechts also nicht gemindert, im Gegenteil. Mithin ist eine Änderung des
Grundgesetzes erforderlich, um dem grundlegenden demokratischen Gedanken
der allgemeinen, freien und gleichen Wahl zu entsprechen.
Mit der Änderung des Art. 28 Absatz 1 GG vom 21. Dezember 1992 wurde
Bürgerinnen und Bürgern der Europäischen Union die Teilnahme an Kommu-
nalwahlen ermöglicht; auch das Bundesverfassungsgericht hielt dies mit Art. 79
Abs. 3 GG für vereinbar. Der Grundsatz, dass nur deutsche Staatsangehörige
wahlberechtigt und wählbar sein könnten, wurde damit bereits durchbrochen.
Die genauere Bestimmung, wer zur Wahl zugelassen werden soll und wer als
zum „Volk“ dazugehörig betrachtet wird, ist nicht unabänderlich und unterliegt
gesellschaftlichen Wandlungen.
B. Lösung
Das deutsche Grundgesetz, das Bundes- und Europawahlgesetz werden den
gewandelten gesellschaftlichen Bedingungen und Anforderungen einer demo-
kratischen und pluralistischen Einwanderungsgesellschaft angepasst, unter Wah-
rung der Grundprinzipien des demokratischen Rechtsstaats. Das Demokratie-
prinzip gilt für alle dauerhaften Bewohnerinnen und Bewohner der Bundesre-
publik Deutschland gleichermaßen und nicht exklusiv für deutsche Staatsange-
hörige. Mit der vorgeschlagenen Grundgesetzänderung und der Änderung des
Wahlrechts wird dem demokratischen Grundsatz Rechnung getragen, dass mög-
lichst alle, die von der Ausübung von Staatsagewalt betroffen sind, auch gleich-
berechtigt an der Konstituierung dieser Staatsgewalt beteiligt werden sollten.
Durch Änderung von Artikel 38 des Grundgesetzes sowie des Europawahl- und
Bundeswahlgesetzes wird nichtdeutschen Staatsangehörigen mit einem mindes-
tens fünfjährigen Aufenthalt in Deutschland die Möglichkeit der demokratischen
Mitbestimmung durch Teilnahme an Wahlen auf europäischer und Bundesebene
eröffnet. Für eine Öffnung des Wahlrechts auf Landes- und kommunaler Ebene
sind weitere gesetzliche Initiativen im Verantwortungsbereich der Bundesländer
erforderlich, mit denen auch die Ungleichbehandlung zwischen EU- und Dritt-
staatsangehörigen auf kommunaler Ebene beseitigt werden kann. Artikel 28 des
Grundgesetzes wird um eine diesbezügliche Klarstellung ergänzt.
C. Alternativen
Ohne Änderung würde der in demokratischer Hinsicht unbefriedigende Zustand
fortgeschrieben, dass Millionen dauerhafte Einwohnerinnen und Einwohner des
Landes vom Wahlrecht als Kernelement der demokratischen Willensbildung und
Partizipation ausgeschlossen sind.
Die Einführung eines Ausländerwahlrechts nur auf kommunaler Ebene wäre
zwar ein Schritt in die richtige Richtung. Konsequenter ist jedoch die hier vor-
geschlagene grundlegende Öffnung des Wahlrechts, da auf allen Ebenen gleich-
ermaßen Staatsgewalt ausgeübt wird und kommunale Entscheidungen für das
Leben der Menschen grundsätzlich nicht weniger wichtig sind als politische
Entscheidungen auf Bundes- oder Länderebene.
D. Kosten
Es entstehen keine über die mit der Erweiterung des Kreises der Wahlberechtig-
ten verbundenden hinausgehenden Kosten.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/3169
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes und zur
Einführung eines allgemeinen Wahlrechts für alle Einwohnerinnen
und Einwohner der Bundesrepublik Deutschland
(Ausländerwahlrechtsgesetz)
Vom …
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen; Artikel 79 Absatz 2
des Grundgesetzes ist eingehalten:
Artikel 1
Änderung des Grundgesetzes
Das Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungs-
nummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch … (BGBl. I S. …) geändert worden ist,
wird wie folgt geändert:
1. Artikel 28 Absatz 1 Satz 3 wird durch die folgenden Sätze ersetzt:
„Bei Wahlen in den Ländern sind auch Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, nach
Maßgabe des Landesrechts wahlberechtigt und wählbar und können an Abstimmungen teilnehmen. Bei
Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates
der Europäischen Union besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Union, und Personen, die
die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzen, nach Maßgabe des Landesrechts wahlberechtigt und
wählbar und können an Abstimmungen teilnehmen.“
2. Artikel 38 Absatz 2 wird wie folgt gefasst:
„(2) Wahlberechtigt sind deutsche Staatsangehörige, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet ha-
ben, sowie Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, wenn sie das achtzehnte Lebens-
jahr vollendet haben, seit mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland leben und über einen
rechtmäßigen Aufenthaltstitel verfügen; wählbar sind deutsche Staatsangehörige, die das Alter erreicht
haben, mit dem die Volljährigkeit eintritt.“
Artikel 2
Änderung des Bundeswahlgesetzes
Nach § 12 Absatz 1 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993
(BGBl. I S. 1288, 1594), das zuletzt durch … geändert worden ist, wird folgender Absatz 1a eingefügt:
„(1a) Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, sind wahlberechtigt, wenn sie
1. am Wahltage das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben,
2. seit mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland leben und über einen rechtmäßigen Auf-
enthaltstitel verfügen und
3. nicht nach § 13 vom Wahlrecht ausgeschlossen sind.“
Drucksache 18/3169 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Artikel 3
Änderung des Europawahlgesetzes
Das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik
Deutschland (Europawahlgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1994 (BGBl. I S. 423),
zuletzt geändert durch …, wird wie folgt geändert:
1. § 6 Absatz 2 wird wie folgt gefasst:
„(2) Wahlberechtigt sind auch nach § 12 Absatz 1a des Bundeswahlgesetzes wahlberechtigte Dritt-
staatsangehörige und die nach § 12 Absatz 2 des Bundeswahlgesetzes wahlberechtigten Deutschen.“
2. In § 6a Absatz 1 wird das Wort „Deutscher“ durch die Wörter „Wahlberechtigter nach § 6 Absatz 1 oder
2“ ersetzt.
Artikel 4
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 12. November 2014
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/3169
Begründung
A. Allgemeiner Teil
Die gewandelten gesellschaftlichen Bedingungen und die geänderte Zusammensetzung der Wohnbevölkerung
in Deutschland erfordern eine Änderung des demokratischen Selbstverständnisses der Bundesrepublik Deutsch-
land und eine Öffnung der Wahlgesetze, um allen dauerhaft in Deutschland lebenden Menschen die gleichbe-
rechtigte Teilnahme am politischen Leben zu ermöglichen. Ein Verweis auf die Möglichkeit einer Einbürge-
rung genügt nicht, um den grundlegenden demokratischen Prinzipien der Gleichheit und politischen Partizipa-
tion umfassend zur Durchsetzung zu verhelfen, da aus unterschiedlichen Gründen nicht alle in Deutschland
lebenden Migrantinnen und Migranten die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben können oder wollen. Die
Zahl der in Deutschland dauerhaft lebenden Menschen ohne politische Mitbestimmungsrechte hat sich trotz der
Möglichkeit einer Einbürgerung in den letzten 25 Jahren nicht verringert. Den Bewohnerinnen und Bewohnern
Deutschlands sollte zudem bereits vor Erreichen der Schwelle einer Einbürgerung die Möglichkeit der politi-
schen Mitbestimmung eröffnet werden. Politischen Parteien würde dadurch auch ein Anreiz gegeben, die Inte-
ressen und Belange der nicht-deutschen Bevölkerung stärker in ihrer Programmatik und Politik zu berücksich-
tigen, da deren Stimme infolge der Wahlzulassung ein stärkeres Gewicht erhält. Schließlich wirken eine Öff-
nung des Wahlrechts und die verstärkte politische Partizipation von Migrantinnen und Migranten ausgrenzen-
den und rassistischen Einstellungen entgegen, weil Eingewanderte hierdurch stärker als politische Subjekte mit
berechtigten Interessen wahrgenommen werden.
Nach jahrzehntelangem Leugnen ist die Bundesrepublik Deutschland heute auch nach offiziellem Selbstver-
ständnis ein Einwanderungsland – so ausdrücklich Bundesinnenminister Dr. Thomas de Maizière am 9. Sep-
tember 2014 im Deutschen Bundestag (Plenarprotokoll 18/49, S. 4487): „Deutschland ist ein Einwanderungs-
land geworden, und die meisten Menschen in unserem Land stehen der Zuwanderung inzwischen positiv ge-
genüber“. Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel erklärte auf einer Pressekonferenz vom 4. Februar 2014
(www.bundesregierung.de), dass sie „die Bundeskanzlerin aller in Deutschland lebenden Menschen“ sei, „nicht
nur derer, die schon Generationen lang, über viele Jahrzehnte und Jahrhunderte, hier in Deutschland leben“. Sie
fühle sich „als die Verantwortliche für das Leben dieser Menschen hier in Deutschland“. Dieser Verantwor-
tungsübernahme für die eingewanderte Bevölkerung auf Seiten der Regierenden müssen politische Teilhaber-
echte auf Seiten der Regierten folgen, um der demokratischen Idee zu entsprechen. Angesichts des unwiderruf-
lichen und immer stärker hervortretenden Einwanderungscharakters der Bundesrepublik Deutschland und der
gestiegenen individuellen Mobilität in einer zunehmend globalisierten Welt ist die strenge Koppelung von
Staatsangehörigkeit und politischen Mitbestimmungsrechten nicht mehr zeitgemäß.
Gegen die Einführung eines kommunalen Ausländerwalrechts wurde in der politischen Debatte eingewandt, so
etwa Stephan Mayer, MdB (Fraktion der CDU/CSU, Plenarprotokoll 16/120, S. 12544), dass dies „zu einer
schlechteren Integration [führe], weil es überhaupt keine Veranlassung mehr für in Deutschland lebende Aus-
länder gäbe, sich zu bemühen, die deutsche Staatsangehörigkeit zu erwerben, deren Bestandteil dann auch das
kommunale Wahlrecht ist“. Bereits empirisch betrachtet ist das falsch: Im Jahr 2006 wiesen die „Vorreiter“-
Länder Dänemark, Schweden, Finnland und die Niederlande, die das Kommunale Ausländerwahlrecht bereits
vor 1994 eingeführt hatten, zugleich die höchsten Einbürgerungsquoten auf: Während diese in Deutschland bei
nur 1,7 % lag, betrug sie in Schweden 10,7 %, in den Niederlanden 4 %, in Finnland 3,9 % und in Dänemark
knapp 3 % (errechnet aus Eurostat-Angaben). Einbürgerungserleichterungen und eine Öffnung des Wahlrechts
für nicht-deutsche Staatsangehörige ergänzen einander. Prof. Dr. Dietrich Thränhardt erklärte, dass Einwande-
rungsprozesse am produktivsten verlaufen, wenn sowohl Einbürgerungen erleichtert als auch davor schon eine
Wahlbeteiligung ermöglicht wird, und er verwies dabei auf das positive Beispiel Schwedens (Sachverständi-
genstellungnahme für die Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen
Wahlrecht für Ausländer vom 22. September 2008, Ausschussdrucksache 16(4)459 D, S. 7).
Prof. Dr. Thomas Groß hat in seiner Stellungnahme zu einer Anhörung zum Staatsangehörigkeitsrecht im In-
nenausschuss des Deutschen Bundestages am 13. März 2013 (Ausschussdrucksache 17(4)674 B, S. 4f) ausge-
führt, dass auch umfassende Einbürgerungserleichterungen das beschriebene Demokratieproblem nicht lösen
können, denn selbst dann wäre „ein erheblicher Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung nicht zur Annahme
der deutschen Staatsangehörigkeit bereit“, so dass für sie „das Wahlrecht als zentrales Instrument der politi-
Drucksache 18/3169 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
schen Mitbestimmung versperrt“ bleibe. „Wenn man den Grund der Demokratie nicht im Selbstbestimmungs-
recht von historisch herausgebildeten Kollektiven, d. h. den Nationalstaaten, sieht, sondern in der Überein-
stimmung von Herrschenden und Beherrschten, dann ist die dauerhafte Diskrepanz zwischen der Gruppe der
mitwirkungsberechtigten Staatsangehörigen und der größeren Gruppe der gesetzesunterworfenen Einwohner
ein Problem. Seine Lösung setzt voraus, dass man die von der Staatsangehörigkeit unabhängige Menschenwür-
de nicht nur als Wurzel der Grundrechte, sondern auch der Demokratie versteht. Beide Dimensionen der Men-
schenwürde lassen sich auf den gemeinsamen Grundgedanken der individuellen Selbstbestimmung zurückfüh-
ren. Diese verwirklicht sich einerseits in den Grundrechten, die jeder Person zur Gewährleistung einer autono-
men Lebensführung zustehen. Sie entfaltet sich aber gleichzeitig auch in dem Recht auf Mitwirkung an den
kollektiven Entscheidungen der jeweiligen politischen Gemeinschaft, die insbesondere durch die Gestaltung
der Rechtsordnung die Rahmenbedingungen für die Ausübung der individuellen Autonomie festlegt. Beide
Dimensionen gehören zusammen.“
Prof. Dr. Groß erläutert auch, warum die Öffnung des Wahlrechts für Ausländerinnen und Ausländer sich nicht
auf die kommunale Ebene beschränken sollte: „Da den Gemeinden und Kreisen jedoch keine Gesetzgebungs-
befugnisse zukommen, wäre die Einführung eines allgemeinen kommunalen Ausländerwahlrechts keine ausrei-
chende Lösung für das Problem der Mitbestimmung aller von der Gesetzgebung Betroffenen. Auch für Uni-
onsbürger/innen, die etwa ein Drittel der ausländischen Bevölkerung in Deutschland ausmachen, besteht kein
Wahlrecht zu den gesetzgebenden Körperschaften. Deshalb muss darüber nachgedacht werden, ob in Deutsch-
land ansässigen Ausländern nicht auch das Wahlrecht auf Landes- und Bundesebene eingeräumt werden könn-
te. Hierfür gibt es Vorbilder, denn einige andere Staaten gewähren ausländischen Staatsangehörigen das Wahl-
recht auch für das nationale Parlament. Erforderlich wäre allerdings eine Änderung des Grundgesetzes bzw. der
Landesverfassungen. Ein Verbot der Erweiterung des Wahlrechts auf Nicht-Staatsangehörige enthält Art. 79
Abs. 3 GG nicht“ (a. a. O., S. 5).
Konkretere Ausführungen zum Wahlrecht lassen sich im Grundgesetz (GG) insbesondere in Art. 28 Absatz 1
GG, in Art. 38 GG und in Art. 20 Absatz 2 GG finden. In all diesen Bestimmungen ist bereits in der bisherigen
Fassung des Grundgesetzes ausdrücklich nicht vom „deutschen Volk“, sondern von „Volk“ die Rede. Das
Bundesverfassungsgericht stellte in seinem Urteil zum Ausländerwahlrecht vom 31.10.1990 (2 BvF 2/89, 6/89)
dennoch ein Junktim her zwischen der Eigenschaft als Deutscher und der Zugehörigkeit zum Staatsvolk als
dem Inhaber der Staatsgewalt. Diese Gleichsetzung von Staatsvolk und deutschen Staatsangehörigen ist nicht
ohne Kritik geblieben (vgl. nur: Astrid Wallrabenstein: „Das Verfassungsrecht der Staatsangehörigkeit“, No-
mos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1999, 112 ff). Heribert Prantl („Deutschland – leicht entflammbar“,
1994, S. 76) befand, den Satz im Urteil des BVerfG (2 BvF 3/89 v. 31.10.1990), „Wahlen, bei denen auch Aus-
länder wahlberechtigt sind, können demokratische Legitimation nicht vermitteln“, könne man nur „fassungs-
los“ zur Kenntnis nehmen und er prognostizierte: Eines Tages würde man „das Karlsruher Urteil so befremdet
lesen […], wie man heute die vergilbten Pamphlete gegen das Frauenwahlrecht liest“.
Auch die Richterin Prof. Dr. Sacksofsky weist in ihrem Minderheitenvotum zum Urteil des Staatsgerichtshofs
der Freien Hansestadt Bremen vom 31. Januar 2014 (St 1/13) darauf hin, dass die Urteile des Bundesverfas-
sungsgerichts aus dem Jahr 1990 zum Ausländerwahlrecht „schon damals heftig umstritten“ gewesen seien
(a. a. O., S. 21), nach Änderung des Grundgesetzes im Jahr 1992 seien diese jedoch „überholt“ und eine Neuin-
terpretation des Art. 28 Abs. 1 GG „kann und muss daher ohne Rücksicht auf das – überholte – Verständnis des
Bundesverfassungsgerichts erfolgen“ (S. 23). Ausgangspunkt des Demokratieprinzips sei der Gedanke der
Selbstbestimmung. Die der Staatsgewalt Unterworfenen „sollen als Gleiche und Freie mitbestimmen dürfen,
wie diese Staatsgewalt ausgeübt wird“ (S. 23f). „Es entspricht daher dem Ideal des Demokratieprinzips, mög-
lichst alle, die von der Ausübung der Staatsgewalt betroffen sind, an der Konstituierung dieser Staatsgewalt zu
beteiligen. Zentrales Element dieses Mitbestimmungsrechts ist die Teilhabe am allgemeinen, freien und glei-
chen Wahlrecht. Das Bundesverfassungsgericht verankert daher den Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe
an der öffentlichen Gewalt in der Würde des Menschen nach Art. 1 Absatz 1 GG (BVerfG, Urt. v. 30.6.2009 –
2 BvE 2, 5/08 u.a. – BVerfGE 123, 267, 341)“.
Es spricht vieles dafür, dass auch das Bundesverfassungsgericht angesichts der bedeutsamen politischen und
gesellschaftlichen Veränderungen der letzten 25 Jahre heute eine andere Auffassung zur demokratischen Legi-
timation durch Wahlen vertreten würde. Bereits 1990 hatte es erklärt: „Der demokratischen Idee, insbesondere
dem in ihr enthaltenen Freiheitsgedanken [entspricht es aber,] eine Kongruenz zwischen den Inhabern demo-
kratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer politischen Herrschaft Unterworfenen herzustellen“
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/3169
(BVerfGE 83, 37, 52). Allerdings hat der vom Gericht aufgezeigte Weg, Änderungen im Staatsangehörigkeits-
recht vorzunehmen, in der Praxis nicht dazu geführt, der demokratischen Idee zu entsprechen und der dauerhaf-
ten Wohnbevölkerung gleichberechtigte politische Mitbestimmungsrechte einzuräumen.
Prof. Dr. Dietrich Thränhardt erklärte als Sachverständiger in seiner Stellungnahme für eine Anhörung des
Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen Wahlrecht für Ausländer (Ausschussdrucksa-
che 16(4)459 D, S. 7), dass eine nationalistische Ideologie und juristische Dogmatik (Trias Staatsgebiet /
Staatsgewalt / Staatsangehörigkeit) für das „offene Deutschland von heute“ nicht mehr angemessen sei. Die
Figur des „homogenen“ deutschen Staatsvolkes, die das Bundesverfassungsgericht 1990 gewählt habe, stünde
im Konflikt mit einem „offenen und pluralistischen Selbstverständnis“, das die Bundesrepublik sonst präge.
„Politische Beteiligung ist der Schlüssel zu besseren politischen Ergebnissen und zu Integration, zum sich An-
genommen und zu Hause fühlen. Trotz aller spektakulären Bemühungen auf höchster Ebene in den letzten
Jahren und trotz des begrüßenswerten Integrationskonsenses zwischen den Parteien seit 2001 kann Integration
nicht gelingen, wenn ein großer Teil der Einwanderer keine politischen Rechte hat. Es ist Zeit, Einwanderer
auch politisch enger an Deutschland und seine Demokratie heranzubringen, im Interesse der Einwanderer und
vor allem auch im wohlverstandenen Eigeninteresse Deutschlands selbst“ (S. 8).
Wenn das Bundesverfassungsgericht fordert, dass die Staatsgewalt das Volk als eine zur Einheit verbundene
Gruppe von Menschen zu ihrem Subjekt haben muss, so ist darauf zu verweisen, dass unter den Bedingungen
einer Einwanderungsgesellschaft diese zur Einheit verbundene Gruppe sich aus den dauerhaften Bewohnerin-
nen und Bewohnern Deutschlands zusammensetzt – unabhängig von deren Staatsangehörigkeit (vgl. auch
Wallrabenstein, a. a. O., S. 106). Das „Volk“ ist die Vielheit der in einem Staatsgebiet wohnenden Menschen,
in ihrer Unterschiedlichkeit und Gleichheit (vgl. auch: Friedrich Müller: „Wer ist das Volk?“, Duncker &
Humblot, Berlin 1997, hier insb. S. 21).
Die Öffnung des Wahlrechts auf nationaler Ebene steht auch im Einklang mit dem Europararecht. Der Europäi-
sche Gerichtshof (EuGH) hat in zwei Urteilen vom 12.9.2006 (C-145/04 und C-300/04) ausdrücklich entschie-
den, dass es Sache der Mitgliedstaaten der Europäischen Union sei festzulegen, wer bei den Wahlen zum Euro-
päischen Parlament das aktive und passive Wahlrecht besitzt (vgl. EuZW 2007, S. 4f). Nach geltendem Ge-
meinschaftsrecht und einschlägigen Vorschriften des EG-Vertrages seien die Mitgliedstaaten demnach frei,
bestimmten Personen, „die enge Verbindungen mit ihnen aufweisen, ohne eigene Staatsangehörige oder in
ihrem Hoheitsgebiet ansässige Unionsbürger zu sein“ (vgl. ebd., S. 4), das aktive und passive Wahlrecht zuzu-
erkennen, soweit der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt bleibt. Der EuGH deutet somit unter anderem den
Begriff „Völker“ in den Artikeln 189 und 190 EGV nicht als identisch mit Staatsangehörigen der jeweiligen
Mitgliedstaaten. Der Begriff „Volk“ sei nicht definiert und könne verschiedene Bedeutungen haben (vgl. Urteil
C-145/04, Rdnr. 71).
Neben dem Einbezug nicht-deutscher Staatsangehöriger auf allen Ebenen des Wahlrechts fordert DIE LINKE.
seit längerem eine umfassende Modernisierung und Demokratisierung des Wahlrechts. Auf die umfassenden
Vorschläge hierzu wird verwiesen (vgl. zuletzt Bundestagsdrucksache 18/825).
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Änderung des Grundgesetzes)
Zu Nummer 1 (Artikel 28 Absatz 1)
Artikel 28 Absatz 1 wird um eine Klarstellung ergänzt. Durch die Änderung des Artikels 38 Absatz 2 und die
generelle Öffnung des Wahlrechts für in Deutschland lebende nicht-deutsche Staatsangehörige können diese
nach Maßgabe des Landesrechts auch zu Wahlen und Abstimmungen auf Landes- und kommunaler Ebene
zugelassen werden. Das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 ist in Bezug auf den Grundsatz des de-
mokratischen Rechtsstaats so zu interpretieren, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern allgemei-
ne, freie und gleiche Wahlen gewährleisten muss. Die Öffnung des Wahlrechts für rechtmäßig in Deutschland
lebende nicht-deutsche Staatsangehörige in den Ländern und Kommunen ist nach der generellen Öffnung des
Wahlrechts in Artikel 38 Absatz 2 sehr erwünscht und entspräche dem Homogenitätsgebot in einem engeren
Sinne. Hierfür sind jedoch Änderungen der Gesetze und teilweise auch der Verfassungen in den Bundesländern
erforderlich, wo zudem die genaueren Zulassungsbedingungen zur Wahl für nicht-deutsche Staatsangehörige
Drucksache 18/3169 – 8 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
geregelt werden müssen. Die Teilnahme von Staatsangehörigen aus anderen EU-Mitgliedstaaten an den Wah-
len auf kommunaler Ebene richtet sich unverändert nach dem insofern übergeordneten Recht der Europäischen
Union.
Zu Nummer 2 (Artikel 38 Absatz 2)
Durch die Änderung des Artikels 38 Absatz 2 GG wird das aktive Wahlrecht auf solche Personen ohne deut-
sche Staatsangehörigkeit ausgeweitet, die seit mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland leben
und zum Zeitpunkt der Wahl über einen rechtmäßigen Aufenthaltstitel verfügen.
Damit wird dem verfassungspolitischen Anspruch des Wahlrechtsgrundsatzes der Allgemeinheit der Wahlen
Rechnung getragen. Die Forderung nach allgemeinen Wahlen aus Artikel 38 Absatz 1 GG hat „von Hause aus
einen dynamischen Charakter“ (Meyer, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl., Bd. III, § 46, Rn. 2). Sie gebietet
zwar nicht die Einbeziehung von Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, schließt sie
umgekehrt aber auch nicht aus. Nichts anderes kann für Artikel 20 Absatz 2 GG gelten. Durch ihn wird die
Bundesrepublik Deutschland zwar auf den Grundsatz der Volkssouveränität festgelegt, nicht jedoch auf einen
Nationalstaat. Sofern das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 83, 37 ff.) zur gegenteiligen Auffassung ge-
langt, handelt es sich um „eine kühne Behauptung“ (Meyer, ebd., Rn. 7), gegen die bereits dessen Wortlaut
streitet. Denn dort ist dem Begriff „Volk“ gerade nicht das Adjektiv „deutsch“ beigefügt worden. Folgt aus
Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 GG damit gerade keine Festlegung des Kreises der Wahlberechtigten auf deutsche
Staatsangehörige, steht auch die sogenannte Ewigkeitsgarantie des Artikels 79 Absatz 3 GG einer Einbezie-
hung in den Kreis der auf Bundesebene Wahlberechtigten durch Änderung des Artikels 38 Absatz 2 GG nicht
entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat sich hierzu nicht explizit geäußert, jedoch befand es, dass jeden-
falls die Einführung eines Kommunalwahlrechts für Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Gemeinschaften
in Vereinbarung mit Art. 79 Absatz 3 GG möglich sei. Art. 79 Absatz 3 GG schützt unter anderem den Grund-
satz der Volkssouveränität vor einer Änderung, ein unabänderliches Prinzip der deutschen Volkssouveränität
wird mit Art. 20 GG jedoch gerade nicht normiert.
Die Sperrwirkung des Art. 79 Absatz 3 GG in Bezug auf Artikel 20 GG erklärt sich auch vor dem Hintergrund
der nationalsozialistischen Vergangenheit Deutschlands: Eine Verletzung der Prinzipien des demokratischen
und sozialen Rechtsstaats sowie der Volkssouveränität soll für alle Zeit ausgeschlossen werden. Ein Grund,
warum längerfristig oder dauerhaft in Deutschland lebende Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit für
alle Zeit von der politischen Mitbestimmung ausgeschlossen werden sollten, ist auch angesichts dieses histori-
schen Entstehungsprozesses nicht ersichtlich. Selbst wenn das deutsche Volk als verfassungskonstituierendes
Subjekt angenommen wird (in der Präambel des Grundgesetzes ist von der „verfassungsgebenden Gewalt“ des
deutschen Volkes die Rede), ist nicht verständlich, wieso es diesem souveränen politischen Subjekt verfas-
sungsrechtlich verwehrt sein sollte, auf Dauer oder langjährig in Deutschland lebenden Menschen ein demokra-
tisches Mitbestimmungsrecht einzuräumen. Weder das Prinzip des demokratischen Rechtsstaats noch das der
Volkssouveränität oder das der Gewaltenteilung nach Artikel 20 GG wird hierdurch im Kern beeinträchtigt.
Auch die Bundesregierung erklärte in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE. im
März 2007 (Bundestagsdrucksache 16/4666, Frage 1), dass nach den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts
von 1990 die Einführung des kommunalen Wahlrechts für Drittstaatenangehörige verfassungsrechtlich grund-
sätzlich zulässig sei, auch wenn dies wegen der qualifizierten Mehrheitsanforderungen nach Art. 79 Absatz 2
GG „nur im parteiübergreifenden Konsens“ möglich sei. Der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen
befand in seinem Urteil vom 31. Januar 2014 (St 1/13), dass eine weitere Ausweitung des Wahlrechts auf nicht-
deutsche Staatsangehörige durch Änderung des Grundgesetzes möglich sei, wobei die Frage der Vereinbarkeit
mit Art. 79 Absatz 3 GG offen gelassen wurde (S. 17 der Urteilsabschrift).
Zu Artikel 2 (Änderung des Bundeswahlgesetzes)
Durch die Einfügung des § 12 Absatz 1a Bundeswahlgesetz wird das aktive Wahlrecht auch jenen Bürgerinnen
und Bürgern ohne deutsche Staatsangehörigkeit zugesprochen, die seit mindestens fünf Jahren in Deutschland
leben und zum Zeitpunkt der Wahl über einen rechtmäßigen Aufenthalt verfügen (freizügigkeitsberechtigte
Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, Drittstaatsangehörige mit einer Niederlassungs- oder Aufenthaltserlaub-
nis). Unter diesen Voraussetzungen wird davon ausgegangen, dass ein gefestigter und nicht nur vorübergehen-
der Aufenthalt vorliegt und die Betroffenen als ein fester Bestandteil der Bevölkerung der Bundesrepublik
Deutschland und als gleichberechtigte politische Subjekte angesehen werden müssen. Hieraus folgt der An-
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 9 – Drucksache 18/3169
spruch auf einen gleichen Zugang zu Wahlen und Abstimmungen.
Zu Artikel 3 (Änderung des Europawahlgesetzes)
Zu Nummer 1 (§ 6)
Die bei den Bundestagswahlen wahlberechtigten Drittstaatsangehörigen sollen künftig auch bei Wahlen zum
Europäischen Parlament teilnehmen können. Die bisherigen Regeln für Unionsangehörige bleiben unverändert.
Es ist Sache der Mitgliedstaaten der Europäischen Union festzulegen, wer bei den Wahlen zum Europäischen
Parlament das Wahlrecht besitzt (Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 12.9.2006, C-145/04 und C-
300/04). Die zur Wahl zugelassenen Personen müssen lediglich enge Verbindungen mit den jeweiligen Mit-
gliedstaaten aufweisen, ohne eigene Staatsangehörige sein zu müssen.
Zu Nummer 2 (§ 6a)
Der Ausschluss vom Wahlrecht zum Europäischen Parlament wird für Deutsche wie Drittstaatsangehörige
gleichermaßen geregelt. Die bisherigen Regeln für Unionsangehörige bleiben unverändert.
Zu Artikel 4 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.