Vom 28. Juni 2017
Deutscher Bundestag Drucksache 18/13007
18. Wahlperiode 28.06.2017
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe (17. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter
– Drucksachen 18/12444, 18/12641 Nr. 1.2 –
Jahresbericht 2016 der Bundesstelle und der Länderkommission
A. Problem
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter fungiert als Nationaler Präventi-
onsmechanismus (NPM) an der Schnittstelle zwischen dem deutschen Recht und
den einschlägigen internationalen Abkommen. Das Ziel der Verhütung von Folter
und Misshandlungen ist im Fakultativprotokoll der Vereinten Nationen gegen
Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe (OP-CAT) niedergelegt, das die Antifolterkonvention der VN aus dem Jahr
1984 ergänzt. Art. 3 OP-Cat verpflichtet die Vertragsstaaten, einen NPM einzu-
richten. In Deutschland wurde die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter ein-
gerichtet. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, Orte der Freiheitsentziehung aufzusu-
chen, auf Missstände aufmerksam zu machen und den Behörden Empfehlungen
und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrachten und zur Ver-
hütung von Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Die Nationale
Stelle zur Verhütung von Folter legt der Bundesregierung, dem Deutschen Bun-
destag, den Landesregierungen und den Länderparlamenten jährlich einen Tätig-
keitsbericht vor.
Nach Angaben der Nationalen Stelle lag der Schwerpunkt ihrer Besuche im Be-
richtsjahr auf dem Frauenvollzug. Durch Besuche von Frauenvollzugeinrichtun-
gen in allen Bundesländern habe die Kommission einen umfassenden Überblick
gewonnen, wie die besonderen Bedürfnisse dieser Gefangenengruppe berücksich-
tigt würden und ein menschenwürdiger Vollzug gelingen könne. Sie habe dabei
zahlreiche gute und nachahmenswerte Beispiele angetroffen. Hingegen sehe sie
in Justizvollzugsanstalten einzelner Bundesländer bei der Doppelbelegung von
Einzelhafträumen ohne abgetrennte Toilette weiterhin einen gravierenden Miss-
stand.
Drucksache 18/13007 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
B. Lösung
Annahme einer Entschließung mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Keine.
D. Kosten
Wurden nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/13007
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
in Kenntnis der Unterrichtung durch die Nationale Stelle zur Verhütung von Fol-
ter auf Drucksachen 18/12444, 18/12641 Nr. 1.2 folgende Entschließung anzu-
nehmen:
„Das Verbot von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigen-
der Behandlung oder Strafe ist Teil der Allgemeinen Erklärung der Menschen-
rechte von 1948. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und
andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom
10. Dezember 1984 (VN-Antifolterkonvention - CAT) verpflichtet die Staaten,
jede Form von Folter zu unterbinden und strafrechtlich zu verfolgen. Das Fakul-
tativprotokoll zum Übereinkommen (OPCAT) vom 18. Dezember 2002 erweitert
die VN-Antifolterkonvention um einen präventiven Ansatz. Es sieht vor, den
Schutz vor Folter und Misshandlung durch ein Besuchssystem zu steigern. Dies
ist in Artikel 3 OPCAT durch die Verpflichtung zur Errichtung nationaler Präven-
tionsmechanismen, die die Arbeit des VN-Unterausschusses zur Verhütung von
Folter ergänzen sollen, beschrieben.
Deutschland hat das Fakultativprotokoll am 4. Dezember 2008 ratifiziert. Die
Bundesstelle zur Verhütung von Folter hat im Mai 2009 ihre Arbeit aufgenom-
men, die Länderkommission im September 2010. Beide Einrichtungen zusammen
bilden als Nationale Stelle den deutschen Präventionsmechanismus zur Verhü-
tung von Folter. Zu Beginn des Jahres 2015 wurde das Budget der Nationalen
Stelle auf 540.000 Euro erhöht und die Anzahl der Mitglieder der Länderkommis-
sion auf acht verdoppelt. Die Finanzierung wurde auf diesem Niveau im Jahr 2016
verstetigt.
Hauptaufgabe der Nationalen Stelle ist es, Orte der Freiheitsentziehung aufzusu-
chen, auf Missstände aufmerksam zu machen und den Behörden Empfehlungen
und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrachten, zur Verhü-
tung von Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Nach Artikel 4
Abs. 1 OPCAT sind Orte der Freiheitsentziehung solche, die der Hoheitsgewalt
und Kontrolle des Staates unterstehen und an denen Personen entweder aufgrund
der Entscheidung einer Behörde, auf deren Veranlassung oder mit deren aus-
drücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen wird
oder werden kann. Hierzu zählen 280 Einrichtungen des Bundes sowie rund 2.000
Einrichtungen, für die die Länder zuständig sind. Darüber hinaus führt der Jah-
resbericht 2016 erstmalig die etwa 10.900 Alten- und Pflegeheime ebenfalls als
Orte der Freiheitsentziehung in oben genanntem Sinne auf. Die von der Nationa-
len Stelle zur Verhütung von Folter entwickelten Standards gelten u. a. den Be-
reichen Wahrung der Intimsphäre, Fixierungen, Einzelhaft, Ausstattung und Be-
legung von Hafträumen, Ausstattung von Räumen zur kurzzeitigen Unterbrin-
gung, Dokumentation von Kurzzeitgewahrsamen sowie Belehrung bei Ingewahr-
samnahmen.
Im Berichtszeitraum besuchte die Bundesstelle 13 Dienststellen der Bundespoli-
zei und begleitete fünf Rückführungen. Sie kommt dabei zu einer insgesamt po-
sitiven Bilanz. Insbesondere für die Rückführungen wird festgestellt, dass die
Bundespolizei mit den rückzuführenden Personen professionell umgehe und sich
bemühe, die schwierige Situation möglichst schonend zu bewältigen. Es gab bei
keiner der begleiteten Rückführungsmaßnahmen Anlass, Empfehlungen auszu-
sprechen. Die hohe Kompetenz der Bundespolizeibeamten wird erneut ausdrück-
lich gelobt. Der Deutsche Bundestag begrüßt, dass die Bundesstelle ankündigt,
Drucksache 18/13007 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
auch im kommenden Jahr verstärkt Rückführungsmaßnahmen zu begleiten und
dazu Standards zu entwickeln.
Den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit widmete die Länderkommission der Nationalen
Stelle zur Verhütung von Folter im Jahr 2016 dem Besuch von Einrichtungen des
Frauenvollzugs. Frauen stellen in deutschen Gefängnissen mit etwa 5,7 Prozent
der Gefangenen eine deutliche Minderheit dar. Im Berichtszeitraum wurden alle
eigenständigen Frauenvollzugseinrichtungen sowie zwölf Frauenabteilungen in
Männervollzugsanstalten besucht. Dabei stellte die Länderkommission fest, dass
spezielle Einrichtungen für Frauen geeignetere Rahmenbedingungen bieten kön-
nen. Besonders wichtig für inhaftierte Frauen ist der Kontakt zur Familie und vor
allem zu ihren Kindern. So wird z.B. die regelmäßige Besuchsmöglichkeit für
Kinder in zwei Einrichtungen positiv hervorgehoben. Dagegen besteht Ände-
rungsbedarf zum Schutz der Privat- und Intimsphäre bei vier der Einrichtungen
im Hinblick auf eine notwendige Verpixelung bei Videoüberwachung des Sani-
tärbereichs in besonders gesicherten Hafträumen. Hier stellt der Bericht aber auch
besonders gute Praxisbeispiele vor.
Die Länderkommission besuchte im Berichtsjahr fünf Alten- und Pflegeheime
und würdigte die Bemühungen des Personals. In einigen Heimen wurde dem
Thema freiheitsentziehende Maßnahmen besondere Aufmerksamkeit gewidmet,
indem Empfehlungen zum Umgang mit diesen erarbeitet und Beauftragte dafür
benannt wurden. Die Nationale Stelle sieht in der Fixierung von Menschen eine
ultima ratio-Methode, die wegen der hohen Verletzungsgefahr immer durch eine
Sitzwache begleitet werden soll. Dies wird auch psychiatrischen Kliniken emp-
fohlen.
Der Deutsche Bundestag erkennt das umfassende Engagement der Nationalen
Stelle zur Verhütung von Folter erneut ausdrücklich an und begrüßt die zeitnahen
Umsetzungen vieler Empfehlungen durch die besuchten Stellen. Dies zeigt das
Bestreben, die auf hohem Niveau befindliche Lage weiterhin zu verbessern. Da
die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter eine präventive Funktion wahr-
nimmt, richten sich ihre Empfehlungen nicht nur direkt an die von ihr besuchten
Einrichtungen. Deshalb unterstützt der Deutsche Bundestag auch zukünftig die
Bemühungen der Nationalen Stelle, die Empfehlungen bundesweit stärker be-
kannt zu machen, damit sie bei Bedarf in den Einrichtungen ebenfalls und noch
breiter angewandt werden können. Insbesondere Alten- und Pflegeheimen ist der
Präventionsmechanismus noch wenig bekannt.
Der Deutsche Bundestag begrüßt die internationalen Aktivitäten der Nationalen
Stelle, die dem Austausch mit Vertretern von Nationalen Präventionsmechanis-
men anderer Länder auch im Berichtszeitraum 2016 galten sowie die Teilnahme
an Konferenzen zu Fachthemen umfassten.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf:
– ihr Engagement gegen und zur Verhütung von Folter und anderer grausamer,
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe mit Nachdruck
im In- und Ausland fortzusetzen;
– die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter auch zukünftig in ihrer Arbeit
zu unterstützen.“
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/13007
Berlin, den 28. Juni 2017
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
Dr. Matthias Zimmer
Vorsitzender
Frank Heinrich (Chemnitz)
Berichterstatter
Dr. Karamba Diaby
Berichterstatter
Annette Groth
Berichterstatterin
Tom Koenigs
Berichterstatter
Drucksache 18/13007 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Frank Heinrich (Chemnitz), Dr. Karamba Diaby, Annette
Groth und Tom Koenigs
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat den Bericht der Nationalen Stelle auf Drucksache 18/12444 durch die Unterrichtung
auf Drucksache 18/12641 Nr. 1.2 am 2. Juni 2017 an den Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
zur federführenden Beratung überwiesen. Außerdem hat er ihn zur Mitberatung an den Ausschuss für Recht und
Verbraucherschutz und den Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter fungiert als Nationaler Präventionsmechanismus (NPM) an der
Schnittstelle zwischen dem deutschen Recht und den einschlägigen internationalen Abkommen. Das Ziel der Ver-
hütung von Folter und Misshandlungen ist im Fakultativprotokoll der Vereinten Nationen gegen Folter und andere
grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (OP-CAT) niedergelegt, das die Antifolter-
konvention der VN aus dem Jahr 1984 ergänzt. Art. 3 OP-Cat verpflichtet die Vertragsstaaten, einen NPM einzu-
richten. In Deutschland wurde die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter eingerichtet. Ihre Hauptaufgabe
besteht darin, Orte der Freiheitsentziehung aufzusuchen, auf Missstände aufmerksam zu machen und den Behör-
den Empfehlungen und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrachten und zur Verhütung von
Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Zu den Orten der Freiheitsentziehung zählen im Zustän-
digkeitsbereich des Bundes alle etwa 280 Gewahrsamseinrichtungen der Bundeswehr, der Bundespolizei und des
Zolls. Die weit überwiegende Zahl der Orte der Freiheitsentziehung fällt jedoch in den Zuständigkeitsbereich der
Länderkommission.
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter legt der Bundesregierung, dem Deutschen Bundestag, den Landes-
regierungen und den Länderparlamenten jährlich einen Tätigkeitsbericht vor. Der Jahresbericht 2016 umfasst den
Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2016.
Nach Angaben der Nationalen Stelle lag der Schwerpunkt ihrer Besuche im Berichtsjahr auf dem Frauenvollzug.
Durch Besuche von Frauenvollzugeinrichtungen in allen Bundesländern habe die Kommission einen umfassenden
Überblick gewonnen, wie die besonderen Bedürfnisse dieser Gefangenengruppe berücksichtigt würden und ein
menschenwürdiger Vollzug gelingen könne. Sie habe dabei zahlreiche gute und nachahmenswerte Beispiele an-
getroffen. Hingegen sehe sie in Justizvollzugsanstalten einzelner Bundesländer bei der Doppelbelegung von Ein-
zelhafträumen ohne abgetrennte Toilette weiterhin einen gravierenden Missstand. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts verletzten Unterbringungsbedingungen die Menschenwürde, wenn bei Doppelbele-
gung Sanitätseinrichtungen nicht vollständig abgetrennt seien. Die Nationale Stelle habe schon in der Vergangen-
heit wiederholt auf solche Missstände hingewiesen und dringend empfohlen, eine mit der Menschenwürde zu
vereinbarende Unterberingung sicherzustellen. Die Feststellungen und Empfehlungen, die die Nationale Stelle
bei ihren Besuchen getroffen habe, seien in dem vorliegenden Bericht überblicksartig zusammengefasst.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz hat in seiner 159. Sitzung am 28. Juni 2017 beschlossen zu
empfehlen, die Unterrichtung der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter auf Drucksachen 18/12444,
18/12641 Nr. 1.2 zur Kenntnis zu nehmen. Außerdem hat er mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD gegen die Stimmen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktion DIE
LINKE. beschlossen zu empfehlen, den Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf Aus-
schussdrucksache 18(17)148 anzunehmen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/13007
Der Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend hat in seiner 97. Sitzung am 28. Juni 2017 beschlos-
sen zu empfehlen, die Unterrichtung der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter auf Drucksachen 18/12444,
18/12641 Nr. 1.2 zur Kenntnis zu nehmen. Außerdem hat er mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN beschlossen zu empfeh-
len, den Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf Ausschussdrucksache 18(17)148 an-
zunehmen.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe hat seine Beratungen über den Bericht der Nationa-
len Stelle auf Drucksachen 18/12444, 18/12641 Nr. 1.2 in seiner 91. Sitzung am 28. Juni 2017 aufgenommen und
abgeschlossen. Im Ergebnis empfiehlt der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN die Annahme der Entschließung auf Ausschussdrucksache 18(17)148.
Berlin, den 28. Juni 2017
Frank Heinrich (Chemnitz)
Berichterstatter
Dr. Karamba Diaby
Berichterstatter
Annette Groth
Berichterstatterin
Tom Koenigs
Berichterstatter
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