Vom 29. März 2017
Deutscher Bundestag Drucksache 18/11781
18. Wahlperiode 29.03.2017
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit
(16. Ausschuss)
zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung
– Drucksache 18/11274 –
Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der haushaltsnahen
Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfällen
A. Problem
Mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung soll die haushaltsnahe Getrennter-
fassung von wertstoffhaltigen Abfällen weiterentwickelt werden. In Zukunft sol-
len die Kommunen gemeinsam mit den dualen Systemen entscheiden können, ob
sie auf ihrem Gebiet eine einheitliche Wertstoffsammlung von Verpackungen und
stoffgleichen Nichtverpackungen aus Metall und Kunststoff durchführen.
Der vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicher-
heit im Oktober 2015 zunächst vorgelegte Arbeitsentwurf für ein Wertstoffgesetz,
der eine Erweiterung der Produktverantwortung auf bestimmte Haushaltsabfälle
aus Kunststoff und Metall und deren gemeinsame Erfassung mit Verpackungsab-
fällen in einer einheitlichen Wertstoffsammlung vorsah, stieß auf so große Ableh-
nung bei den Gebietskörperschaften und Verbänden, dass ein Konsens zu einem
solchen Wertstoffgesetz nicht erreichbar war.
Der nun vorgelegte Gesetzentwurf verzichtet auf diese Erweiterung der Produkt-
verantwortung und soll die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und dualen
Systemen erleichtern. Die Verantwortung der Kommunen für die Sammlung und
Verwertung der stoffgleichen Nichtverpackungen bleibt dabei erhalten.
B. Lösung
Annahme des Gesetzentwurfs unter Buchstabe a in geänderter Fassung mit
den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der
Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
Annahme einer Entschließung unter Buchstabe b mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und SPD bei Stimmenthaltung der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
Drucksache 18/11781 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Annahme einer Entschließung unter Buchstabe c mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Ablehnung des Gesetzentwurfs.
D. Kosten
Wurden im Ausschuss nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/11781
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
a) den Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 mit folgenden Maßgaben, im
Übrigen unverändert anzunehmen:
Artikel 1 wird wie folgt geändert:
1. Dem § 1 Absatz 3 wird folgender Satz angefügt:
„Ziel ist es, einen Anteil von in Mehrweggetränkeverpackungen abge-
füllten Getränken in Höhe von mindestens 70 Prozent zu erreichen.“
2. In § 14 Absatz 3 Satz 1 werden die Wörter „Die Systeme sind“ durch
die Wörter „Unbeschadet der Regelung in § 22 Absatz 9 sind die Sys-
teme“ ersetzt.
3. Nach § 17 Absatz 1 Satz 2 wird folgender Satz eingefügt:
„Die dem Mengenstromnachweis zugrunde liegenden Entsorgungs-
nachweise müssen mindestens den Auftraggeber, das beauftragte Ent-
sorgungsunternehmen sowie die Masse der entsorgten Abfälle unter
Angabe des Abfallschlüssels und der Abfallbezeichnung nach der An-
lage zur Abfallverzeichnis-Verordnung enthalten.“
4. In § 22 Absatz 2 Satz 1 wird das Wort „erforderlich“ durch das Wort
„geeignet“ ersetzt.
5. In § 28 Absatz 5 Satz 1 werden nach dem Wort „Systemen“ die Wörter
„und kann diese in geeigneter Weise veröffentlichen“ eingefügt.
6. In § 31 Absatz 1 Satz 3 wird das Wort „erstmaligen“ gestrichen.;
b) folgende Entschließung anzunehmen:
„I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von
wertstoffhaltigen Abfällen (Verpackungsgesetz) dient vor allem auch der
Förderung der Abfallvermeidung durch die Wiederverwendung von Verpa-
ckungen. Insbesondere die etablierten Mehrwegsysteme bei Getränkeverpa-
ckungen sollen stabilisiert und gefördert werden.
Die seit dem Jahr 2003 geltende Pfandpflicht für Einweggetränkeverpackun-
gen hat seinerzeit zunächst eine Stabilisierung des Mehrweganteils bei Ge-
tränkeverpackungen bewirkt. Die von der Pfandpflicht ausgehenden Anreize
haben aber in den meisten Getränkebereichen nicht ausgereicht, um eine
dauerhafte Stabilisierung des Mehrweganteils zu gewährleisten. Insgesamt
ist der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen abgefüllten Getränke in
den von der Pfandpflicht erfassten Getränkebereichen auf 45,1 Prozent im
Jahr 2014 gesunken. Der Anteil von Getränken, die in Mehrwegverpackun-
gen und in ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackungen abgefüllt
wurden, lag 2014 bei insgesamt 46,1 Prozent. Die bisher geltende Verpa-
ckungsverordnung sieht dagegen das Ziel vor, einen Anteil von 80 Prozent
zu erreichen.
Im Verpackungsgesetz soll nunmehr ein neues quantitatives Ziel vorgegeben
werden, mit dem ein ambitionierter Mehrweganteil von 70 Prozent ange-
strebt wird. Darüber hinaus wird die Pfandpflicht auf Frucht- und Gemü-
senektare mit Kohlensäure sowie auf Mischgetränke mit einem Anteil an
Drucksache 18/11781 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Milcherzeugnissen, insbesondere Molke, von mindestens 50 Prozent erwei-
tert und es werden Hinweispflichten des Handels beim Vertrieb bepfandeter
Einweg- und Mehrweggetränkeverpackungen eingeführt, um die Transpa-
renz für Verbraucherinnen und Verbraucher deutlich zu verbessern.
Der Deutsche Bundestag ist der Auffassung, dass es nun dringend erforder-
lich ist, die Entwicklung des Mehrweganteils mit Blick auf das neue quanti-
tative Ziel kritisch zu beobachten, die Marktentwicklung im Lichte neuer
Erkenntnisse zur ökologischen Bewertung zu evaluieren und gegebenenfalls
zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen.
II. Der Deutsche Bundestag fordert deshalb die Bundesregierung auf,
1. die Entwicklung des Mehrweganteils bei Getränkeverpackungen wei-
terhin sorgfältig zu beobachten und insbesondere die Entwicklung nach
Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes mit Blick auf das Erreichen des
angestrebten Mehrweganteils von mindestens 70 Prozent kritisch zu be-
werten;
2. weitere Maßnahmen hinsichtlich der Förderung von Mehrweggeträn-
keverpackungen unter Berücksichtigung von Erkenntnissen aus ökobi-
lanziellen Untersuchungen und von weiteren Nachhaltigkeitsaspekten
zu evaluieren;
3. Vorschläge für weitergehende rechtliche Maßnahmen zur Förderung
von Mehrweggetränkeverpackungen unter Berücksichtigung von Er-
kenntnissen aus ökobilanziellen Untersuchungen und von weiteren
Nachhaltigkeitsaspekten zu entwickeln, wenn drei Jahre nach Inkraft-
treten des Verpackungsgesetzes der angestrebte Mehrweganteil von 70
Prozent noch nicht erreicht wird.“;
c) folgende Entschließung anzunehmen:
„I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von
wertstoffhaltigen Abfällen (Verpackungsgesetz) strebt eine Verbesserung
der Zusammenarbeit zwischen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
gern und den im Auftrag der produktverantwortlichen Hersteller und Ver-
treiber von Verpackungen tätigen dualen Systemen an.
Mit dem Verpackungsgesetz bleibt die Verantwortung für die Sammlung,
Sortierung und Verwertung von Verpackungsabfällen, die bei privaten Haus-
halten und vergleichbaren Anfallstellen anfallen, bei den Herstellern und
Vertreibern und den von ihnen beauftragten dualen Systemen. Die öffent-
lich-rechtlichen Entsorgungsträger erhalten jedoch zusätzliche Einfluss- und
Steuerungsmöglichkeiten.
Dazu gehört vor allem die Möglichkeit, durch Rahmenvorgaben sicherzu-
stellen, dass sich die haushaltsnahe Leichtverpackungssammlung optimal in
die kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept
der Kommune einfügt und zugleich ökologische Aspekte Berücksichtigung
finden.
Da die Rahmenvorgaben in die unternehmerische Freiheit der Systeme und
der von ihnen beauftragten Entsorgungsunternehmen eingreifen, müssen sie
aus Gründen der Verhältnismäßigkeit, wie in § 22 Absatz 2 des Verpa-
ckungsgesetzes festgelegt, beschränkt werden.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/11781
Der Deutsche Bundestag legt großen Wert darauf, dass die Auswirkungen
dieser Regelungen zu kommunalen Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten
nach Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes sorgfältig beobachtet werden.
Daneben wird mit dem Gesetz eine Zentrale Stelle zur Stärkung des Wettbe-
werbs durch die bessere Kontrolle der Produktverantwortlichen und der du-
alen Systeme neu eingerichtet.
II. Der Deutsche Bundestag fordert deshalb die Bundesregierung auf,
1. die Auswirkungen der Regelungen nach § 22 Absatz 2 des Verpa-
ckungsgesetzes nach dem Inkrafttreten des Gesetzes sowie
2. die Arbeitsweise und Wirksamkeit der Zentralen Stelle zu evaluieren
und
3. dem Deutschen Bundestag spätestens zum 31. Dezember 2022 über das
Ergebnis der entsprechenden Untersuchung zu berichten.“
Berlin, den 29. März 2017
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit
Bärbel Höhn
Vorsitzende
Dr. Thomas Gebhart
Berichterstatter
Michael Thews
Berichterstatter
Ralph Lenkert
Berichterstatter
Peter Meiwald
Berichterstatter
Drucksache 18/11781 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Dr. Thomas Gebhart, Michael Thews, Ralph Lenkert und
Peter Meiwald
I. Überweisung
Der Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 wurde in der 222. Sitzung des Deutschen Bundestages am 10. März
2017 zur federführenden Beratung an den Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und
zur Mitberatung an den Innenausschuss, den Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz, den Ausschuss für
Wirtschaft und Energie sowie den Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft überwiesen. Der Parlamentari-
sche Beirat für nachhaltige Entwicklung hat sich zudem gutachtlich beteiligt.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Der vorliegende Gesetzentwurf entwickelt die geltende Verpackungsverordnung fort, um hohe ökologische Stan-
dards bei der Sammlung und Verwertung der Verpackungsabfälle zu gewährleisten und einen funktionierenden
Wettbewerb zwischen den Systemen sowie rechtskonformes Verhalten aller betroffenen Marktteilnehmer auf
Dauer sicherzustellen. Gleichzeitig werden grundlegende strukturelle Umstellungen und redaktionelle Änderun-
gen vorgenommen. Die Verabschiedung als förmliches Gesetz – statt als Rechtsverordnung – ist wegen der nun
enthaltenen Beleihung der Zentralen Stelle mit hoheitlichen Aufgaben erforderlich.
Im neuen Verpackungsgesetz sind u. a. folgende wesentliche inhaltliche Änderungen gegenüber der Verpa-
ckungsverordnung vorgesehen:
Die Verpackungsdefinitionen werden den entsprechenden Definitionen in der EU-Verpackungsrichtlinie angenä-
hert. Dabei wird nicht mehr nur auf die tatsächliche Anfallstelle der jeweiligen Verpackung abgestellt, sondern
eine typisierende Betrachtungsweise unter Berücksichtigung der objektivierten Verkehrsanschauung zugrunde
gelegt. Systembeteiligungspflichtig sind nun auch grundsätzlich Umverpackungen, wenn diese typischerweise bei
privaten Endverbrauchern als Abfall anfallen.
Hersteller von systembeteiligungspflichtigen Verpackungen sind vor dem erstmaligen Inverkehrbringen der Ver-
packungen zur Registrierung bei der Zentralen Stelle verpflichtet; diese veröffentlicht im Internet ein für jeder-
mann einsehbares Herstellerregister, um die Transparenz zu steigern und das Unterlassen der Systembeteiligung
zu verhindern.
Die Anforderungen an die Verwertung der von den Systemen erfassten Verpackungsabfälle werden deutlich er-
höht. So werden die materialspezifischen Recyclingquoten an den aktuellen Stand der Technik angepasst und eine
zweite Recyclingquote eingeführt, die unabhängig von den aktuellen Entwicklungen bei der Systembeteiligung
ist.
Ferner haben die dualen Systeme zukünftig die Höhe ihrer Beteiligungsentgelte unter anderem nach bestimmten
ökologischen Kriterien, beispielsweise nach der Recyclingfähigkeit der Verpackung und dem Einsatz von Recyc-
laten und nachwachsenden Rohstoffen bei der Herstellung.
Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erhalten eine deutlich stärkere Position bei der erforderlichen Ab-
stimmung mit den dualen Systemen. Neben der Möglichkeit, eine entgeltliche Mitbenutzung ihrer vorhandenen
kommunalen Sammelstrukturen zu verlangen, erhalten sie insbesondere ein Recht auf einseitige Festlegung von
Rahmenvorgaben für die Abstimmungsvereinbarung, so insbesondere zur Art des Sammelsystems, zur Art und
Größe der Sammelbehälter sowie zur Häufigkeit und zum Zeitraum der Behälterleerungen.
Die dualen Systeme haben ihre Sammelleistungen in einem offenen, transparenten Ausschreibungsverfahren zu
vergeben, wobei der Preis das maßgebliche Kriterium für den Zuschlag bleibt. An die Stelle eines Nachprüfungs-
verfahrens ist ein Schiedsverfahren als abschließendes Rechtsschutzverfahren vorgesehen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/11781
Mit der Errichtung einer Zentralen Stelle werden zukünftig wesentliche Aufgaben der Marktüberwachung bei
einer Bundesbehörde gebündelt. Um dabei den Expertensachverstand der Wirtschaftsbeteiligten nutzen zu kön-
nen, wird die Zentrale Stelle in der Rechtsform eine Stiftung des bürgerlichen Rechts errichtet und anschließend
mit hoheitlichen Aufgaben beliehen, wozu insbesondere die Registrierung der Hersteller und Sachverständigen,
die Überwachung der Branchenlösungen, die Entgegennahme und Prüfung der Mengenmeldungen, die Entgegen-
nahme und Prüfung der Mengenstromnachweise, die Berechnung der Marktanteile sowie Einzelfallentscheidun-
gen zu bestimmten Verpackungsarten gehören. Darüber hinaus arbeitet die Zentrale Stelle eng mit den Landes-
vollzugsbehörden zusammen, wodurch diese entlastet und der Gesetzesvollzug insgesamt gestärkt wird.
Durch den Aufbau eines öffentlichen Prüferregisters bei der Zentralen Stelle soll sichergestellt werden, dass nur
anerkannte Prüfer Bescheinigungen und Bestätigungen nach dem Verpackungsgesetz ausstellen dürfen.
Die Pfandpflicht bei Einweggetränkeverpackungen wird auf Frucht- und Gemüsenektare mit Kohlensäure und
auf Mischgetränke mit einem Anteil an Milcherzeugnissen von mindestens 50 Prozent erweitert.
Letztvertreiber von Getränkeverpackungen haben zukünftig durch deutlich sicht- und lesbare, in unmittelbarer
Nähe zu den Verpackungen angebrachte Hinweisschilder auf die Einweg- oder Mehrwegeigenschaft der angebo-
tenen Getränkeverpackungen hinzuweisen. Dadurch soll die notwendige Transparenz und Klarheit für die Ver-
braucherinnen und Verbraucher geschaffen werden, um den Anteil der ökologisch vorteilhaften Mehrweggeträn-
keverpackungen zu stärken.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse und des Parlamentarischen Beirats für
nachhaltige Entwicklung
Der Innenausschuss hat in seiner 112. Sitzung am 29. März 2017 mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN empfohlen, den
Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 anzunehmen.
Der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz hat in seiner 138. Sitzung am 29. März 2017 mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN empfohlen, den Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 in geänderter Fassung anzunehmen.
Der Ausschuss für Wirtschaft und Energie hat in seiner 108. Sitzung am 29. März 2017 mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN empfohlen, den Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 in geänderter Fassung anzunehmen.
Der Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft hat in seiner 79. Sitzung am 29. März 2017 mit den Stim-
men der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN empfohlen, den Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 in geänderter Fassung anzunehmen.
Der Parlamentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung hat zu dem Gesetzentwurf folgende Stellungnahme
übermittelt:
Im Rahmen seines Auftrags zur Überprüfung von Gesetzentwürfen und Verordnungen der Bundesregierung auf
Vereinbarkeit mit der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie hat sich der Parlamentarische Beirat für nachhaltige
Entwicklung gemäß Einsetzungsantrag (Drucksache 18/559) in seiner 58. Sitzung am 15. Februar 2017 mit dem
Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfäl-
len (Bundesratsdrucksache 797/16) befasst.
Folgende Aussagen zur Nachhaltigkeit wurden in der Begründung des Gesetzentwurfs getroffen:
„Der Gesetzentwurf dient der nachhaltigen Entwicklung, da durch ihn dauerhaft eine besonders hochwertige,
ordnungsgemäße und schadlose Verwertung und gemeinwohlverträgliche Beseitigung von Verpackungsabfällen
gewährleistet wird. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des kurzen Lebenszyklus der meisten Verpackun-
gen sowie eines – trotz der im Gesetzentwurf enthaltenen zahlreichen Maßnahmen zur Abfallvermeidung – ins-
gesamt zu erwartenden weiteren Anstiegs der absoluten Verpackungsmenge von besonderer Bedeutung.
Der Gesetzentwurf hat folgende wesentliche Auswirkungen auf die Managementregeln 1, 2, 4 und 6 der nationa-
len Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (niedergelegt in „Perspektiven für Deutschland“ aus dem Jahr
Drucksache 18/11781 – 8 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
2002 und „Für ein nachhaltiges Deutschland – Fortschrittsbericht 2008 zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie“
aus dem Jahr 2008):
• Zu Managementregel 1: Durch die getroffenen Regelungen wird dafür Sorge getragen, dass die Hersteller im
Rahmen ihrer Produktverantwortung die Kosten für die Entsorgung der gebrauchten und restentleerten Ver-
packungen vollständig übernehmen. Dadurch werden zugleich absehbare Belastungen für kommende Gene-
rationen vermieden, da eine dauerhafte und nachhaltige Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen sicherge-
stellt ist.
• Zu Managementregel 2: Durch die anspruchsvollen Recyclingvorgaben und die Begünstigung eines hohen
Recyclateinsatzes in Verpackungen bei der Bemessung der Systembeteiligungsentgelte wird eine nachhaltige
Kreislaufwirtschaft gefördert, die zu einer dauerhaften Reduzierung des Verbrauchs primärer, nicht erneuer-
barer Ressourcen führt.
• Zu Managementregel 4: Durch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung und gemeinwohlverträgliche
Beseitigung auf der Grundlage der getroffenen Regelungen werden Gefahren und Risiken für die menschliche
Gesundheit vermieden.
• Zu Managementregel 6: Durch die Vorverlagerung der Entsorgungskosten auf die Verpackungshersteller, zum
Beispiel in Form der Systembeteiligungsentgelte, entstehen effektive Anreize zur Reduzierung der Verpa-
ckungsmasse und somit zugleich des Ressourcenverbrauchs. Bereits unter der Verpackungsverordnung haben
diese monetären Anreize zu einer Entkoppelung des Wirtschaftswachstums vom Verpackungsverbrauch ge-
führt. Dieser positive Effekt wird sich durch das Verpackungsgesetz aufgrund der zu erwartenden höheren
Entsorgungskosten noch weiter verstärken.“
Formale Bewertung durch den Parlamentarischen Beirat für nachhaltige Entwicklung:
Eine Nachhaltigkeitsrelevanz des Gesetzentwurfs ist gegeben. Der Bezug zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie
ergibt sich hinsichtlich folgender Managementregeln:
Managementregel 1 (Grundregel – Jede Generation muss ihre Aufgaben selbst lösen),
Managementregel 2 (Erneuerbare Naturgüter nur im Rahmen ihrer Regenerationsfähigkeit nutzen. Nicht erneu-
erbare Naturgüter nur nutzen, wenn ihre Funktion nicht ersetzt werden kann),
Managementregel 4 (Gefahren und unvertretbare Risiken für die menschliche Gesundheit vermeiden) und
Managementregel 6 (Energie-, Ressourcenverbrauch, Verkehr: Entkoppelung und Effizienz steigern – Mithilfe
von Forschung und Entwicklung).
Die Darstellung der Nachhaltigkeitsprüfung ist plausibel.
Eine Prüfbitte ist daher nicht erforderlich.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit hat in seiner 110. Sitzung am 20. März 2017
eine öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung auf Drucksache 18/11274 durchgeführt.
An der Anhörung haben folgende Sachverständige teilgenommen:
Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Deutscher Städtetag, Detlef Raphael
Handelsverband Deutschland e. V. (HDE)
Kai Falk
BDE Bundesverband der Deutschen Entsorgungs-, Wasser- und Rohstoffwirtschaft e. V.
Peter Kurth
Deutscher Landkreistag
Dr. Kay Ruge
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 9 – Drucksache 18/11781
REMONDIS Assets & Services GmbH & Co. KG
Herwart Wilms
Berliner Stadtreinigung (BSR)
Dr. Tanja Wielgoß
Deutsche Umwelthilfe e. V. (DUH)
Jürgen Resch
Die Ergebnisse der Anhörung sind in die Beratungen des Ausschusses eingeflossen. Die hierzu eingegangenen
schriftlichen Stellungnahmen der geladenen Sachverständigen sowie das Wortprotokoll der Anhörung werden der
Öffentlichkeit über das Internet zugänglich gemacht (www.bundestag.de).
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit hat den Gesetzentwurf auf Drucksache
18/11274 in seiner 115. Sitzung am 29. März 2017 abschließend beraten. Dabei wurden auch zwei Petitionen auf
Ausschussdrucksachen P-18(16)14 und P-18(16)15 in die Beratung einbezogen, zu denen der Petitionsausschuss
eine Stellungnahme nach § 109 Absatz 1 Satz 2 GO-BT angefordert hatte.
Die Fraktionen der CDU/CSU und SPD haben zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 einen Änderungs-
antrag auf Ausschussdrucksache 18(16)544 eingebracht, dessen Inhalt sich aus der Beschlussempfehlung und
Abschnitt V dieses Berichts ergibt.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 folgenden Än-
derungsantrag auf Ausschussdrucksache 18(16)548 eingebracht:
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit wolle beschließen, dem Deutschen Bundestag
folgende Beschlussfassung zu empfehlen:
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf folgende Änderung anzunehmen:
In § 1 Absatz 3 wird folgender neuer Satz 2 eingefügt:
„Der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen sowie in ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackun-
gen abgefüllten Getränke soll bis spätestens 2021 eine Zielquote von mindestens 80 vom Hundert erreichen.“
Begründung
Das Streichen der Zielquote führt entgegen der Absicht des Gesetzes zu einer weiteren Schwächung der
Mehrweganteile und der anderen ökologisch vorteilhaften Getränkeverpackungen. Deshalb soll die Zielquote
wieder aufgenommen werden.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 des Weiteren
folgenden Änderungsantrag auf Ausschussdrucksache 18(16)549 eingebracht:
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit wolle beschließen, dem Deutschen Bundestag
folgende Beschlussfassung zu empfehlen:
Zu Artikel 1 § 21
§ 21 Absatz 1 Nummer 2 wird wie folgt gefasst:
„eine hohe Verwendungsquote von Recyclaten aus Kunststoffen gemäß der Nutzungskaskade zu fördern.“
Begründung
Sich bei Anreizen auf die Recyclingfähigkeit zu beschränken, schafft keinen nachhaltigen Beitrag zur Kreislauf-
wirtschaft und wird in der Praxis keine Relevanz entfalten. Die Recyclingfähigkeit als Institut ist ein eher akade-
mischer Beitrag, der potentiell zu mehr werkstofflicher Verwertung führen soll. Der angedachte Anreiz geht aber
ins Leere, wenn dem System kein konkreter Nutzen aus der dem Lizenznehmer gewährten Ermäßigung entsteht,
das System z.B. von einer erhöhten werkstofflichen Ausbeute individuell profitieren könnte. Da die entsprechen-
den Verpackungen aber nicht für das System aussortiert werden können, entsteht kein wirtschaftlicher Nutzen.
Erst die Incentivierung des Recyclateinsatzes schafft einen entsprechenden Anreiz, da jedes System über Vorga-
ben an die Sortieranlagenbetreiber sowie in den weiteren Verwertungsschritten Recyclate anbieten könnte, die
Drucksache 18/11781 – 10 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
bei der Herstellung von Verkaufsverpackungen verwendet werden könnten. Dies wäre dann ein wirklich nachhal-
tiger Schritt in eine Circular Economy, die auch von der EU-Kommission für Kunststoffe im Rahmen des Circular
Economy Packages (CEP) angestrebt wird.
Die Fraktionen der CDU/CSU und SPD haben zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 zwei Entschlie-
ßungsanträge auf Ausschussdrucksachen 18(16)545 und 18(16)546 eingebracht, deren Inhalt sich aus der Be-
schlussempfehlung ergibt.
Die Fraktion DIE LINKE. hat zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 folgenden Entschließungsantrag
auf Ausschussdrucksache 18(16)547neu eingebracht:
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Durch das Gesetz zur Fortentwicklung der haushaltsnahen Getrennterfassung von wertstoffhaltigen Abfällen
sind deutliche Beeinträchtigungen für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erwarten. Bei einer
Fortentwicklung der derzeit geltenden Rechtslage der Verpackungsverordnung sollte neben ökologischen
Verbesserungen auch der praktische Vollzug vereinfacht sowie eine unabhängige Kontrolle eingesetzt wer-
den.
Durch die Regelungen des Gesetzes entfällt der Kostenausgleich zwischen den Einnahmen aus der
Wertstofferfassung und den Kosten der Restmüllentsorgung bei den Kommunen teilweise. Dies wird eine
deutliche Steigerung der Müllgebühren zur Folge haben. Da die Sammlung von Wertstoffen zu sozial ver-
träglichen Gebühren im Interesse der Allgemeinheit liegt, zur Grundversorgung gehört und unabhängig von
wirtschaftlichen Gesichtspunkten garantiert werden muss, ist sie originärer Bestandteil der öffentlichen Da-
seinsvorsorge und daher unter kommunaler Verantwortung zu gewährleisten. Dies entspricht der ursprüng-
lichen Forderung des Bundesrates und der kommunalen Spitzenverbände, die inzwischen als Kompromiss-
lösung zum Interessenausgleich mit der privaten Entsorgungswirtschaft das Sortieren und die Verwertung
den privaten Anbietern überlassen würden.
Abfallvermeidung ist entsprechend der fünfstufigen europäischen Abfallhierarchie, die durch § 6 Abs. 1
Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) in das deutsche Kreislaufwirtschaftsgesetz übernommen wurde, das
oberste abfallwirtschaftliche Ziel. Im Verpackungsgesetz findet sich dieser Anspruch jedoch nur unzu-
reichend wieder. Es fehlen verbindliche Zielquoten für die Nutzung von Mehrweg(getränke)verpackungen
sowie eine Lenkungsabgabe (Ressourcenverbrauchsabgabe) für Einweg(getränke)verpackungen, die die ne-
gativen Umweltauswirkungen von Einwegverpackungen widerspiegelt und zusätzlich zum Einwegpfand über
den Produktpreis die Kaufentscheidung beeinflusst. Denn die Wiederbefüllung von (Getränke)Verpackungen
spart deutliche Mengen an Ressourcen und Energie. Das Recycling von Einwegverpackungen entspricht
hingegen nur der dritten Stufe der Abfallhierarchie.
Die zentrale Stelle zur Bündelung von Informationen und zur Kontrolle des Vollzugs des Verpackungsgeset-
zes stellt eine sinnvolle Instanz dar, wenn es sich um eine unabhängige Stelle handelt. Wird die Organisation
und Überwachung der Verpackungsentsorgung dagegen unter die Kontrolle einer Stiftung gestellt, die von
den Unternehmen finanziert und gelenkt wird, die sie dann kontrollieren soll, ist eine normgerechte Erfül-
lung der Aufgaben dieser Stelle nicht zu erwarten.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
einen Gesetzentwurf vorzulegen, der
1. die Wertstofferfassung zur öffentlichen Daseinsvorsorge erklärt und diese kommunale Aufgabe durch
uneingeschränkte Überlassungspflichten an Kommunen für wertstoffhaltige Abfälle inklusive der
Pappe-Papier-Kartonagen-Fraktion und Glas stärkt.
2. die 5-stufige Abfallhierarchie auch auf das Verpackungsgesetz anwendet und dementsprechend ver-
bindliche Zielquoten von 80 Prozent für die Nutzung von Mehrweg(getränke)verpackungen festlegt,
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 11 – Drucksache 18/11781
sowie bei Nichteinhaltung der Mehrwegquoten zusätzlich zum Pfand eine Lenkungsabgabe für die Nut-
zung von Getränke-Einwegverpackungen einführt.
3. die „Zentrale Stelle“ zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Lizensierung und Kontrolle als eine
unabhängige Behörde unter staatlicher Kontrolle einrichtet.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat zu dem Gesetzentwurf auf Drucksache 18/11274 folgenden Ent-
schließungsantrag auf Ausschussdrucksache 18(16)550 eingebracht:
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit wolle beschließen, dem Deutschen Bundestag
folgende Beschlussfassung zu empfehlen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Seit Jahren sinkt der Anteil von Mehrwegverpackungen bei Getränken und hat nur noch einen Marktanteil von
45,1 Prozent. Anstatt Mehrwegverpackungen zu stärken, streicht die Bundesregierung die Quote für Mehrweg-
getränkeverpackungen sowie für ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackungen aus dem Gesetzentwurf.
Dies ist ein klarer Verstoß gegen das Kreislaufwirtschaftsgesetz. Dieses gibt die Vermeidung von Müll als obers-
tes Ziel vor. Erst danach folgen die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling, also die stoffliche
Verwertung.
Auch hat es die Bundesregierung versäumt, Zielvorgaben für Müllvermeidung festzulegen. Dass der Müllberg
wächst, steht nicht nur im Gegensatz zu den gesetzlichen Vorgaben in Deutschland.
Es ist auch ein Verstoß gegen ein vereinbartes Nachhaltigkeitsziel der Weltgemeinschaft. Im Sustainable Develo-
pment Goal (SDG) 12 der Vereinten Nationen wurden Ziele für nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster
vereinbart. In ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage „Umsetzung des Sustainable Development Goal 12 – Nach-
haltige Konsum- und Produktionsmuster sicherstellen“ (Drucksache 18/9368) hat die Bundesregierung diesen
Verstoß sogar eingestanden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
a. ein Wertstoffgesetz vorzulegen und sogenannte stoffgleiche Nichtverpackungen in die Kreislaufwirtschaft
zu integrieren,
b. die Zielvorgabe von 80 Prozent für umweltfreundliche Getränkeverpackungen nicht zu streichen, sondern
dieses vom Grundsatz her bewährte System der Müllvermeidung durch mit Sanktionen bewehrte klare
zeitliche Zielvorgaben zu stärken
c. die bestehenden Ausnahmen von der Einwegpfandpflicht für Getränkedosen und Einwegplastikflaschen
stufenweise abzubauen, so dass sich das Pfand an der Verpackung und nicht an der Art des Getränks in
der Verpackung orientiert,
d. Zielvorgaben zur Müllvermeidung gesetzlich zu verankern,
e. von einem Herausgabeanspruch zugunsten der dualen Systeme bezüglich der Fraktion Papier, Pappe,
Kartonagen abzusehen,
f. die Intransparenz der haushaltsnahen Müllsammlung zu beenden und eine gesetzliche Grundlage für die
Neuorganisation zu schaffen, so dass die Kommunen die Organisationsverantwortung für die Erfassung
aller in Haushalten anfallenden Abfälle inklusive der in einer Wertstofftonne oder einem analogen System
gesammelten Wertstoffe erhalten. Dabei sollen die Kommunen die Aufgabe selbst etwa im Wege der In-
house-Vergabe übernehmen oder sich bei der Erfüllung dieser Aufgaben im Weg der öffentlichen Aus-
schreibung Dritter bedienen können. Jährlich verpflichtend soll über die Menge der anfallenden Wert-
stoffe und ihren Verbleib (z. B. stoffliche Verwertung oder Verbrennung) berichtet werden;
g. eine zentrale Stelle mit hoheitlichen Befugnissen unter der Fachaufsicht des Umweltbundesamtes einzu-
richten, die für die Registrierung der Produktverantwortlichen, die Lizenzierung und Überwachung, die
Festsetzung der Entgelte sowie die Ausschreibung der Sortierung und Verwertung zuständig ist.
Drucksache 18/11781 – 12 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
h. die Lizenzgebühren im Sinne echter Produktverantwortung zu einer Ressourcenabgabe weiterentwickeln,
um die bisherige Verschwendung von Wertstoffen zu beenden.
Begründung
Zu a:
Das vorgelegte Verpackungsgesetz ignoriert den Koalitionsvertrag der Regierungsfraktionen, in dem noch von
der Einführung der gemeinsamen haushaltsnahen Wertstofferfassung für Verpackungen und andere Wertstoffe
die Rede war.
Zu b:
Die in der aktuellen Verpackungsverordnung enthaltene Quote für Mehrweg- und ökologisch vorteilhafte Ein-
wegverpackungen zu streichen, ist ein umweltpolitisch fatales Signal. Es wird ein wichtiges Instrument zur Müll-
vermeidung aufgegeben anstatt das System der Mehrweg- und ökologisch vorteilhafter Getränkeverpackungen zu
stärken. Weiterhin ist dies ein Verstoß gegen das Kreislaufwirtschaftsgesetz, dessen oberstes Ziel die Vermeidung
von Müll ist.
Zu c:
Die Ausnahmen bei Getränkedosen und Einwegplastikflaschen sind für die Bürgerinnen und Bürger nicht nach-
vollziehbar und ökologisch unsinnig. Da es sich um ein Verpackungsgesetz und nicht um ein Getränkegesetz
handelt, sollte auf Getränkedosen und Einwegplastikflaschen ein Pfand unabhängig vom Inhalt eingeführt wer-
den. Diese Auffassung vertritt auch die Europäische Kommission.
Zu d:
Zwar gibt es den Trend zu verpackungsfreien Supermärkten und gute Initiativen zur Steigerung von Mehrweg bei
coffee-to-go, leider können sie aber bisher nicht den Megatrend zu mehr Verpackungsmüll stoppen. Die Bundes-
regierung muss endlich dem Kreislaufwirtschaftsgesetz gerecht werden und gesetzliche Vorgaben zur Müllver-
meidung auf den Weg bringen.
Zu e:
Obwohl die Dualen Systeme bisher vor dem Bundesgerichtshof mit einem Herausgabeanspruch der Papier-
Pappe-Karton-Fraktion seitens der Kommunen gescheitert sind, wird dieser mit dem Gesetzentwurf eingeführt
Damit sind Rechtsstreite aus den erzwungenen Abstimmungsvereinbarungen vorprogrammiert. Die bisherige
Praxis sollte beibehalten werden, der Herausgabeanspruch ist abzulehnen.
Zu f:
Die Sammlung aller Abfälle aus privaten Haushalten bleibt ein unübersichtlicher Flickenteppich und wird nicht
in eine, die kommunale Hand gegeben. Statt klare Zuständigkeiten und mehr Transparenz zu schaffen, werden die
Kommunen gezwungen, sich mit privaten Entsorgern abzustimmen und Abstimmungsvereinbarungen zu treffen.
Für Kooperation auf Augenhöhe mangelt es den Kommunen an durchsetzbaren Rechten. Die Kommune können
im bisherigen Gesetzentwurf der Bundesregierung lediglich die Art des Sammelsystems, die Art/Größe der Be-
hälter und die Häufigkeit der Leerungen festlegen, aber nur „soweit eine solche Vorgabe erforderlich ist“.
Zu g:
Die im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgeschlagene Kontrollinstanz im Rahmen einer Stiftung wird von
Handel und Herstellern dominiert. Somit besteht die Gefahr, dass möglichst niedrige Preise für die Entsorgung
vor ökologischen Standards stehen. Darüber können auch die Sitze für BMUB und Länder im Kuratorium und
Verwaltungsrat sowie die Kontrolle durch das UBA nicht hinwegtäuschen. Eine maßgebliche Beteiligung des
Bundes und der Länder ist weder im Kuratorium, Verwaltungsrat noch im Beirat gegeben. Die Konstruktion als
Stiftung bürgerlichen Rechts führt zu einem Verlust staatlicher Kontrolle und gibt ohne Not die Möglichkeiten der
Steuerung der Wertstoffströme durch Preisanreize für ökologisches Produkt- und Verpackungsdesign aus der
Hand.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 13 – Drucksache 18/11781
Zu h:
Die vorgeschlagene Ausgestaltung stellt keinen Anreiz für weniger Ressourcen- und Wertstoffverbrauch dar. Im
Wettbewerb können die Systeme die Lizenzentgeltbemessung gar nicht ökologischer ausrichten. Hierfür sind klare
Vorgaben nötig. Diese fehlen hinsichtlich der Entgeltbemessung entsprechend des Ressourceneinsatzes und Wie-
derverwertungsqualität allerdings völlig. Die neu enthaltene Möglichkeit, die Beteiligungsentgelte entsprechend
des Einsatzes an Recyclaten auszurichten, ist im Grundsatz zu begrüßen, allerdings fehlen auch hier jegliche
gesetzliche Vorgaben etwa bezüglich des prozentualen Anteils der eingesetzten Recyclate und eine Differenzie-
rung nach Material. Die ebenfalls neu eingeführte Ausgestaltungsmöglichkeit für Verpackungsmaterial aus nach-
wachsenden Rohstoffen ist ebenfalls nicht konditioniert und daher abzulehnen.
Die Ressourcenabgabe stellt die Finanzierung der Kosten der Erfassung, Sortierung und Verwertung sicher und
belohnt zugleich recyclingfreundliches Design, sparsamen Rohstoffeinsatz und die Weiternutzung von Wertstof-
fen, um sie im Stoffkreislauf zu erhalten.
Die Fraktion der CDU/CSU erklärte, nach etwa dreieinhalb Jahren intensiver Diskussionen stehe nun ein Ge-
setzentwurf zur Abstimmung, der eine Reihe von Verbesserungen für die Umwelt, die Ressourcenschonung und
auch für die Bürgerinnen und Bürger vorsehe. Der Gesetzentwurf setze auf schon bisher erfolgreiche, wettbe-
werbliche Lösungen im Abfallbereich und stärke gleichzeitig die Kommunen, indem deren Mitwirkungsrechte
ausgebaut würden, insbesondere durch die Möglichkeit kommunaler Rahmenvorgaben für die Sammlung von
Kunststoffabfällen und Verbundverpackungen. Über die Änderungsanträge werde die Mehrwegquote wieder auf-
genommen, die 70 Prozent betragen solle. Außerdem enthielten die Änderungsanträge Regelungen zur Verbesse-
rung der Rechtssicherheit und zu einer Evaluation des Gesetzes im Hinblick auf die Schaffung einer Zentralen
Stelle sowie auf die Mitwirkungsrechte der Kommunen. In dem von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Ent-
schließungsantrag werde die Erstellung von Ökobilanzen gefordert, die als Entscheidungsgrundlage für eventuelle
weitere Maßnahmen im Verhältnis von Mehrweg- zu Einwegverpackungen dienen sollen. Das Verpackungsge-
setz sei ein wichtiger Schritt nach vorn, weil in diesem Bereich jeder Stillstand einen Rückschritt darstelle.
Die Fraktion der SPD führte aus, dass die Verabschiedung des Gesetzes eine lange Historie habe. Bereits zwei
Umweltminister hätten dies nicht erreichen können. Im Vordergrund stehe, dass die ökologischen Ziele vorange-
bracht würden, insbesondere durch die Erhöhung der Recyclingquoten. Diese forciere die nachhaltige Entwick-
lung in der Abfallwirtschaft, diene dem Ressourcenschutz und befördere gleichzeitig Investitionen, die wegen
fehlender Rechtssicherheit lange Zeit zurückgehalten worden seien. Darüber hinaus orientierten sich nun die Li-
zenzentgelte an der Recyclingfreundlichkeit der verwendeten Materialien, was dazu führen werde, dass dies zu-
künftig schon bei der Planung der Produkte berücksichtigt werde. In den Kommunen habe es in der Vergangenheit
immer wieder Streit mit den dualen Systemen über die Art der Erfassung der Abfälle gegeben. Hier sorge der, in
den Änderungsanträgen der CDU/CSU und der SPD noch einmal veränderte, § 22 des Gesetzentwurfs für mehr
Rechtssicherheit und verbessere die Möglichkeiten der Kommunen, ihre Vorstellungen durchzusetzen. Über eine
Klarstellung in den Änderungsanträgen würden die Abfallberatung durch die Kommunen und deren Finanzierung
weiterhin sichergestellt. Darüber hinaus erwarte die Fraktion von den dualen Systemen, dass diese sich auch an
deutschlandweit durchgeführten Kampagnen zur Beratung der Bürgerinnen und Bürger beteiligen Eine ambitio-
nierte Mehrwegquote erhalte die Mehrwegverpackungen, für die sich die Verbraucherinnen und Verbraucher oft
ganz bewusst entscheiden würden, und sorge auch für Vielfalt. Dies sichere nicht zuletzt auch viele Arbeitsplätze
in den Mehrwegsystemen.
Die Fraktion DIE LINKE. kritisierte den Gesetzentwurf in Gänze. Er löse kein einziges der schon im Zusam-
menhang mit der Verpackungsverordnung bekannten Probleme. Das Problem der Lizenzierung unter Berücksich-
tigung von ökologischen Qualitätskriterien werde weiterhin nicht gelöst, obwohl derartige Vorgaben schon früher
bestanden hätten, aber nie eingehalten worden seien. Darüber hinaus werde es auch weiter zu Betrugsfällen kom-
men, weil die Zentrale Stelle als Kontrollstelle von den zu kontrollierenden Betrieben finanziert werden solle,
was bereits vom Bundeskartellamt kritisiert worden sei. Durch die Zahlung einer Lizenzgebühr könnten sich die
Produktverantwortlichen weiterhin von ihrer Verantwortung freikaufen. Gleichzeitig sei der Preis das alleinige
Kriterium für die Vergabeentscheidung über die Abfallsammlung. Mögliche Rahmenvorgaben der Kommunen
hätten somit direkte Auswirkungen auf den zu zahlenden Preis, was die Vorgaben insgesamt unwirksam mache.
Drucksache 18/11781 – 14 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Schließlich sei nicht erkennbar, ob höhere Recyclingquoten auch zu einem hochwertigen Recycling führten, ob-
wohl der Bedarf an gleichwertigem Recyclat höher sei, als für minderwertige Grundstoffe. Der Gesetzentwurf
schwäche die Kommunen und bürde ihnen ein größeres Haftungsrisiko auf, was schließlich zu höheren Kosten
bei den Bürgerinnen und Bürgern führen werde.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bedauerte, dass der nun vorgelegte Gesetzentwurf kein Wertstoff-
gesetz sei, was dazu führe, dass stoffgleiche Nichtverpackungen weiterhin nicht dem Recycling zugeführt, son-
dern verbrannt würden. Außerdem gebe es im Gesetzentwurf keine Anreize zur Abfallvermeidung. Zu begrüßen
seien die kommunalen Mitwirkungsrechte in § 22 des Gesetzentwurfs. Bei der an sich richtigen Mehrwegquote
fehle es weiterhin an entsprechenden Sanktionsmöglichkeiten, obwohl die Fraktionen der CDU/CSU und der SPD
dieses Problem ursprünglich selbst thematisiert hätten. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN habe diese
Forderung daher in ihren Entschließungsantrag aufgenommen. Im Entschließungsantrag der Fraktionen der
CDU/CSU und der SPD fehlten entscheidende Punkte. So werde das Prinzip der dualen Systeme zu Lasten der
Kommunen auf lange Sicht fortgeschrieben und die angekündigte Herausnahme der Papier-Pappe-Kartonagen-
Abfallfraktion fehle. Im Sinne der Kommunen habe die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN deutlich mehr von
diesem Gesetzentwurf erwartet. Der Kritik des Bundeskartellamts hinsichtlich der Konstruktion der Zentralen
Stelle schließe sich die Fraktion an. Die Zentrale Stelle werde ihren Aufgaben zur Ökologisierung und Verbesse-
rung der Transparenz nicht gerecht und solle eher bei einer Bundesbehörde angesiedelt werden.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktion DIE LINKE., den Ände-
rungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf Ausschussdrucksache 18(16)544 anzunehmen.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Änderungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Ausschussdrucksache 18(16)548 abzulehnen.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Änderungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Ausschussdrucksache 18(16)549 abzulehnen.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Frakti-
onen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
zu empfehlen, den Gesetzentwurf der Bundesregierung auf Drucksache 18/11274 in geänderter Fassung anzuneh-
men.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf Ausschussdrucksache 18(16)545 anzunehmen.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD bei Stimmenthaltung der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN,
den Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf Ausschussdrucksache 18(16)546 anzuneh-
men.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Entschließungsantrag der Fraktion DIE LINKE. auf Ausschussdrucksache 18(16)547neu abzulehnen.
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Fraktion DIE LINKE., den Entschließungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Ausschussdruck-
sache 18(16)550 abzulehnen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 15 – Drucksache 18/11781
V. Begründung zu den Änderungen
Zu Nummer 1 (§ 1 Absatz 3 VerpackG)
Im Gegensatz zu der bisher geltenden Verpackungsverordnung sieht der Regierungsentwurf eines Verpackungs-
gesetzes kein quantitatives Ziel mit Blick auf ökologisch vorteilhafte Getränkeverpackungen vor. Mit der vorge-
schlagenen Ergänzung wird ein solches Ziel wieder aufgenommen. Da die Förderung der Abfallvermeidung durch
Wiederverwendung an dieser Stelle im Vordergrund steht, wird das quantitative Ziel ausdrücklich für den Anteil
von Getränken in Mehrweggetränkeverpackungen vorgegeben und nicht – wie in der bisher geltenden
Verpackungsverordnung – für ökologisch vorteilhafte Einweggetränkeverpackungen und Mehrweggetränkever-
packungen. Aus diesem Grund und angesichts der Marktentwicklung der vergangenen Jahre wird ein Zielwert
von 70 Prozent angestrebt. Er liegt zwar unterhalb des ursprünglich in der Verpackungsverordnung angestrebten
Anteils von 80 Prozent für Getränke in ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackungen und in Mehrweg-
getränkeverpackungen. Er liegt jedoch deutlich über dem im Jahr 2014 erreichten Mehrweganteil von 45,1 Pro-
zent.
Zu Nummer 2 (§ 14 Absatz 3 VerpackG)
§ 14 Absatz 3 VerpackG begründet eine regelmäßige Pflicht der dualen Systeme zur Information der privaten
Endverbraucher über die duale Verpackungssammlung, insbesondere über den Sinn und Zweck einer getrennten
Sammlung, die hierzu eingerichteten Sammelsysteme und die erzielten Verwertungsergebnisse.
Zwar können diese Informationsmaßnahmen der dualen Systeme auch einen lokalen Bezug aufweisen, sie dürfen
jedoch in keiner Weise in die weiterhin bestehende Aufgabe der Kommunen zur konkreten Abfallberatung vor
Ort eingreifen. Um dies eindeutig klarzustellen, soll am Anfang des § 14 Absatz 3 Satz 1 VerpackG darauf hin-
gewiesen werden, dass die Informationspflicht der Systeme unbeschadet des § 22 Absatz 9 VerpackG gilt, wel-
cher den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einen Anspruch gegenüber den dualen Systemen auf Zahlung
sogenannter Nebenentgelte für die Durchführung bestimmter Servicemaßnahmen gewährt. Zu diesen auch zu-
künftig erstattungsfähigen Leistungen zählt insbesondere die konkrete Abfallberatung der Bürgerinnen und Bür-
ger im Hinblick auf die in der Verantwortung der Systeme durchgeführte getrennte Sammlung der Verpackungs-
abfälle. Darunter fallen regelmäßige Informationen über die Durchführung der getrennten Sammlung und Abho-
lung der dafür vorgesehenen Behältnisse, zum Beispiel in einem kommunalen Abfallkalender oder durch Flyer,
als auch die Beantwortung von an die Kommune gerichteten konkreten Fragen und Beschwerden.
Zu Nummer 3 (§ 17 Absatz 1 VerpackG)
Gemäß § 17 Absatz 1 Satz 2 VerpackG sind Grundlage des Mengenstromnachweises unter anderem „vollständig
dokumentierte Angaben über die erfassten und über die der Vorbereitung zur Wiederverwendung, dem Recycling,
der werkstofflichen oder der energetischen Verwertung zugeführten Mengen“. Zur Dokumentation dieser Anga-
ben werden überwiegend Entsorgungsnachweise verwendet, welche die Übergabe von bestimmten Abfallmengen
an Entsorgungsunternehmen oder Verwertungsanlagen belegen (sogenannte Wiegescheine). Sofern diese Wiege-
scheine keine konkreten Angaben über den Auftraggeber und das beauftragte Entsorgungsunternehmen sowie
über die entsorgte Abfallart enthalten, wurden sie bisher teilweise mehrfach verwendet, selbst von verschiedenen
Auftraggebern, ohne dass die Vollzugsbehörden einem solchen Missbrauch effektiv entgegentreten konnten. Da-
her sollen die notwendigen Angaben in einem ordnungsgemäßen Entsorgungsnachweis durch den neuen Satz 3
konkretisiert werden, um einen solchen Missbrauch zu unterbinden. Wenn ein Entsorgungsnachweise die nun
geforderten Angaben nicht enthalten sollte, kann er zukünftig nicht mehr als Grundlage für die Erstellung des
Mengenstromnachweises verwendet werden.
Zu Nummer 4 (§ 22 Absatz 2 VerpackG)
Durch das Ersetzen des „Erforderlichkeitsvorbehalts“ durch einen „Geeignetheitsvorbehalt“ soll der Erlass von
Rahmenvorgaben in der Praxis besser handhabbar werden, damit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die
haushaltsnahe Verpackungssammlung vor Ort sachgerecht und angemessen ausgestalten kann. Die Rahmenvor-
gabe muss danach nicht mehr das mildeste Mittel zum Erreichen der vorgegebenen Ziele enthalten, sondern sie
muss lediglich einen Beitrag zur Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen LVP-Samm-
lung leisten. Unzulässig bleiben danach Rahmenvorgaben, die ausschließlich andere Zwecke verfolgen, also kei-
nen Beitrag zur Sicherstellung der Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung leisten.
Drucksache 18/11781 – 16 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Die damit einhergehende Relativierung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist jedoch gerechtfertigt, da zugleich
die feste Obergrenze des Sammelstandards, den der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für seine Restmüll-
sammlung anwendet, bestehen bleibt. Dadurch werden Rahmenvorgaben nach oben wirksam begrenzt.
Darüber hinaus bleibt als Korrektiv im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips die Beschränkung von Rahmen-
vorgaben auf das technisch mögliche und wirtschaftlich zumutbare Maß. So können zum Beispiel bestimmte
Sammelstandards für die kommunale Restmüllabfuhr noch wirtschaftlich vertretbar sein, während sie für die du-
alen Systeme auf Dauer wirtschaftlich nicht mehr zumutbar wären. Die Beweislast für eine technische Unmög-
lichkeit oder wirtschaftliche Unzumutbarkeit liegt weiterhin bei den dualen Systemen.
Zu Nummer 5 (§ 28 Absatz 5 VerpackG)
Der Beirat Erfassung, Sortierung und Verwertung erarbeitet eigenverantwortlich Empfehlungen zur Verbesserung
der Erfassung, Sortierung und Verwertung wertstoffhaltiger Abfälle einschließlich der Qualitätssicherung sowie
zu Fragen von besonderer Bedeutung für die Zusammenarbeit von Kommunen und Systemen. Durch die Ergän-
zung soll ihm zudem die Möglichkeit gegeben werden, diese Empfehlungen in geeigneter Weise zu veröffentli-
chen, zum Beispiel im Internet. Dies kann unabhängig von der Zentralen Stelle geschehen, kann aber auch auf
der Website der Zentralen Stelle unter einer entsprechend gekennzeichneten Rubrik des Beirats erfolgen.
Zu Nummer 6 (§ 31 Absatz 1 VerpackG)
Die Pflicht, pfandpflichtige Einweggetränkeverpackungen als pfandpflichtig zu kennzeichnen, darf nicht auf die
Erstinverkehrbringer beschränkt werden. Sie muss vielmehr für alle Vertreiber gelten, die pfandpflichtige Ein-
weggetränkeverpackungen in Verkehr bringen. Dies entspricht auch der bisher geltenden Regelung nach § 9 Ab-
satz 1 Satz 4 VerpackV.
Eine Begrenzung der Pflicht zur Kennzeichnung auf den Erstinverkehrbringer würde insbesondere auch den kon-
sequenten Vollzug erheblich erschweren.
Berlin, den 29. März 2017
Dr. Thomas Gebhart
Berichterstatter
Michael Thews
Berichterstatter
Ralph Lenkert
Berichterstatter
Peter Meiwald
Berichterstatter
Satz: Satzweiss.com Print, Web, Software GmbH, Mainzer Straße 116, 66121 Saarbrücken, www.satzweiss.com
Druck: Printsystem GmbH, Schafwäsche 1-3, 71296 Heimsheim, www.printsystem.de
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