Vom 7. November 2016
Deutscher Bundestag Drucksache 18/10217
18. Wahlperiode 07.11.2016
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe (17. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter
– Drucksachen 18/8966, 18/9129 Nr. 1.2 –
Jahresbericht 2015 der Bundesstelle und der Länderkommission
A. Problem
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter ist Deutschlands Einrichtung für
die Wahrung menschenwürdiger Unterbringung und Behandlung im Freiheitsent-
zug. Sie legt der Bundesregierung, dem Deutschen Bundestag, den Landesregie-
rungen und den Länderparlamenten jährlich ihren Tätigkeitsbericht vor. Der Jah-
resbericht 2015 umfasst den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2015.
Zu Beginn des Jahres 2015 wurde die Zahl der Mitglieder der Länderkommission
verdoppelt, womit die Aufnahme der Besuchstätigkeit in bisher nicht oder kaum
abgedeckten Bereichen – insbesondere in Alten- und Pflegeheimen, psychiatri-
schen Kliniken und Einrichtungen der Jugendhilfe – möglich wurde. Im Gegen-
satz zu den in der Vergangenheit besuchten Einrichtungen stehen die Einrichtun-
gen in diesen Bereichen teilweise in privater Trägerschaft. Die rechtlichen Vo-
raussetzungen der Veröffentlichung der Besuchsberichte von Einrichtungen pri-
vater Träger unter Nennung des Namens werden derzeit noch geprüft.
Die Feststellungen und Empfehlungen, die die Nationale Stelle bei ihren Besu-
chen getroffen hat, sind im vorliegenden Bericht überblicksartig zusammenge-
fasst.
Insgesamt zieht die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter in ihrem Jahresbe-
richt eine positive Bilanz für das Jahr 2015: So seien eine Vielzahl der von der
Bundesstelle und der Länderkommission ausgesprochenen Empfehlungen bereits
umgesetzt worden. Allerdings würden Empfehlungen nach wie vor in vielen Fäl-
len nur in der jeweils besuchten Einrichtung umgesetzt und nicht landes- bzw.
bundesweit. Die Nationale Stelle werde daher auch im neuen Jahr verstärkt an der
Bekanntmachung und Verbreitung ihrer Empfehlungen arbeiten, um langfristig
eine möglichst flächendeckende Umsetzung ihrer Empfehlungen zu erreichen.
Drucksache 18/10217 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
B. Lösung
Annahme einer Entschließung mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei
Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Wurden im Ausschuss nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/10217
Beschlussempfehlung
In Kenntnis der Unterrichtung auf Drucksache 18/8966 wolle der Deutsche Bun-
destag folgende Entschließung annehmen:
„Das Verbot von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigen-
der Behandlung oder Strafe ist Teil der Allgemeinen Erklärung der Menschen-
rechte von 1948. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und
andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom
10. Dezember 1984 (VN-Antifolterkonvention – CAT) verpflichtet die Staaten,
jede Form von Folter zu unterbinden und strafrechtlich zu verfolgen. Das Fakul-
tativprotokoll zum Übereinkommen (OPCAT) vom 18. Dezember 2002 erweitert
die VN-Antifolterkonvention um einen präventiven Ansatz. Es sieht vor, den
Schutz vor Folter und Misshandlung durch ein Besuchssystem zu steigern. Dies
ist in Artikel 3 OPCAT durch die Verpflichtung zur Errichtung nationaler Präven-
tionsmechanismen, die die Arbeit des VN-Unterausschusses zur Verhütung von
Folter ergänzen sollen, beschrieben.
Deutschland hat das Fakultativprotokoll am 4. Dezember 2008 ratifiziert. Die
Bundesstelle zur Verhütung von Folter hat im Mai 2009 ihre Arbeit aufgenom-
men, die Länderkommission im September 2010. Beide Einrichtungen zusammen
bilden als Nationale Stelle den deutschen Präventionsmechanismus zur Verhü-
tung von Folter. Zu Beginn des Jahres 2015 wurde das Budget der Nationalen
Stelle auf 540.000 Euro erhöht und die Anzahl der Mitglieder der Länderkommis-
sion auf acht verdoppelt.
Hauptaufgabe der Nationalen Stelle ist es, Orte der Freiheitsentziehung aufzusu-
chen, auf Missstände aufmerksam zu machen und den Behörden Empfehlungen
und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrachten, zur Verhü-
tung von Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Nach Arti-
kel 4 Abs. 1 OPCAT sind Orte der Freiheitsentziehung solche, die der Hoheitsge-
walt und Kontrolle des Staates unterstehen und an denen Personen entweder auf-
grund der Entscheidung einer Behörde, auf deren Veranlassung oder mit deren
ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen
wird oder werden kann. Dies sind 280 Einrichtungen des Bundes sowie fast 2.000
Einrichtungen, für die die Länder zuständig sind. Die von der Nationalen Stelle
zur Verhütung von Folter entwickelten Standards gelten den Bereichen Wahrung
der Intimsphäre, Fixierungen, Einzelhaft, Ausstattung von Hafträumen, Ausstat-
tung von Räumen zur kurzzeitigen Unterbringung, Dokumentation von Kurzzeit-
gewahrsamen sowie Belehrung bei Ingewahrsamnahmen.
Den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit legte die Bundesstelle der Nationalen Stelle zur
Verhütung von Folter im Jahr 2015 auf Besuche der Dienststellen der Bundespo-
lizei. So besuchte sie 16 Dienststellen der im Berichtszeitraum aufgrund der ho-
hen Zahl von einreisenden Flüchtlingen und Migranten zum Teil sehr stark bean-
spruchten Bundespolizei. Ein besonders intensiv frequentiertes Bundespolizeire-
vier war sowohl für die Registrierung der Flüchtlinge als auch für die Ingewahr-
samnahme der Schleusung verdächtiger Personen nicht hinreichend ausgerüstet,
so dass es Probleme mit der angemessenen Unterbringung gab. Inzwischen konnte
das Polizeirevier neue Räumlichkeiten beziehen. Der Bericht lobt ausdrücklich
die insgesamt hilfreiche und problembewusste Haltung der Beamten.
Darüber hinaus befasste sich die Länderkommission im Berichtszeitraum schwer-
punktmäßig mit dem Jugendstrafvollzug. Der Deutsche Bundestag nimmt erfreut
zur Kenntnis, dass die Bedingungen des Jugendstrafvollzuges im Hinblick auf die
Wahrung menschenwürdiger Bedingungen im Bericht als gut eingeschätzt wer-
den und es wenig Anlass zu grundsätzlichen Empfehlungen gab. So ermögliche
Drucksache 18/10217 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
die vergleichsweise hohe Zahl der besonders aus- und fortgebildeten Mitarbeiter
eine intensive Betreuung und Behandlungen der Jugendlichen.
Der Deutsche Bundestag erkennt das umfassende Engagement der Nationalen
Stelle zur Verhütung von Folter erneut ausdrücklich an und begrüßt die zeitnahen
Umsetzungen vieler Empfehlungen durch die besuchten Stellen. Dies zeigt das
Bestreben, die auf hohem Niveau befindliche Lage weiterhin zu verbessern. Da
die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter eine präventive Funktion wahr-
nimmt, richten sich ihre Empfehlungen nicht nur direkt an die von ihr besuchten
Einrichtungen. Deshalb unterstützt der Deutsche Bundestag die Bemühungen der
Nationalen Stelle, die Empfehlungen bundesweit stärker bekannt zu machen, da-
mit sie bei Bedarf in ähnlichen Einrichtungen ebenfalls und noch breiter ange-
wandt werden können.
Der Deutsche Bundestag begrüßt darüber hinaus die internationalen Aktivitäten
der Nationalen Stelle, die dem Austausch mit Vertretern von Nationalen Präven-
tionsmechanismen anderer Länder galten sowie die Teilnahme an Konferenzen
zu Fachthemen umfassten.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
• ihr Engagement gegen und zur Verhütung von Folter und anderer grausamer,
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe mit Nachdruck
im In- und Ausland fortzusetzen;
• die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter auch zukünftig in ihrer Arbeit
zu unterstützen.“
Berlin, den 19. Oktober 2016
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
Michael Brand
Vorsitzender
Frank Heinrich (Chemnitz)
Berichterstatter
Frank Schwabe
Berichterstatter
Inge Höger
Berichterstatterin
Tom Koenigs
Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/10217
Bericht der Abgeordneten Frank Heinrich (Chemnitz), Frank Schwabe, Inge Höger
und Tom Koenigs
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat die Unterrichtung auf Drucksache 18/8966 mit Überweisungsdrucksache 18/9129
Nr. 1.2 am 8. Juli 2016 an den Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe zur federführenden Beratung
sowie an den Auswärtigen Ausschuss, den Innenausschuss, den Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz und
den Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zur Mitberatung überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter als Nationaler Präventionsmechanismus (NPM) agiert an der
Schnittstelle zwischen dem deutschen Recht und den einschlägigen internationalen Abkommen, zuvorderst der
UN-Antifolterkonvention.
Das Ziel der Verhütung von Folter und Misshandlung ist im Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen der
Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe (OPCAT) niedergelegt, das die UN-Antifolterkonvention aus dem Jahr 1984 durch einen präventiven An-
satz ergänzt. Artikel 3 OPCAT verpflichtet die Vertragsstaaten, NPMs einzurichten. Diese Mechanismen ergän-
zen die Arbeit des ebenfalls durch das Fakultativprotokoll geschaffenen UN-Unterausschusses zur Verhütung von
Folter (SPT). In Deutschland wurde hierzu die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter eingerichtet. Sie besteht
im Zuständigkeitsbereich des Bundes aus der Bundesstelle zur Verhütung von Folter und im Zuständigkeitsbe-
reich der Länder aus der Länderkommission zur Verhütung von Folter.
Hauptaufgabe der Nationalen Stelle ist es, Orte der Freiheitsentziehung aufzusuchen, auf Missstände aufmerksam
zu machen und den Behörden Empfehlungen und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrachten
und zur Verhütung von Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Nach Artikel 4 Abs. 1 OPCAT sind
Orte der Freiheitsentziehung solche, die der Hoheitsgewalt und Kontrolle des Staates unterstehen und an denen
Personen entweder aufgrund der Entscheidung einer Behörde, auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrück-
lichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen wird oder werden kann.
Hierzu zählen im Zuständigkeitsbereich des Bundes alle etwa 280 Gewahrsamseinrichtungen der Bundeswehr,
der Bundespolizei und des Zolls sowie Rückführungsmaßnahmen, die von der Bundespolizei begleitet werden.
Die weit überwiegende Zahl der Orte der Freiheitsentziehung fällt jedoch in den Zuständigkeitsbereich der Län-
derkommission. Dies waren im Dezember 2015 184 organisatorisch selbstständige Justizvollzugsanstalten,
etwa 1.270 Dienststellen der Landespolizeien, alle Gerichte mit Vorführzellen sowie sieben Abschiebungshaftein-
richtungen, ca. 550 psychiatrische Fachabteilungen in speziellen Kliniken oder allgemeinen Krankenhäusern, 28
Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe mit geschlossenen Plätzen sowie geschlossene Heime für Menschen
mit Behinderung. Orte der Freiheitsentziehung in diesem Sinn sind auch die etwa 10.900 Alten- und Pflegeheime,
in denen freiheitsentziehende Maßnahmen durchgeführt werden oder durchgeführt werden können. Neben der
Besuchstätigkeit soll die Nationale Stelle zudem Vorschläge und Beobachtungen zu bestehenden und im Entwurf
befindlichen Rechtsvorschriften unterbreiten.
Die Aufgabe der Nationalen Stelle ist präventiv. Ihre Empfehlungen sollen nicht nur in der besuchten sondern in
allen Einrichtungen im gesamten Bundesgebiet umgesetzt werden. Hierzu ist es notwendig, dass die Aufsichtsbe-
hörden Empfehlungen, die zu einer spezifischen Einrichtung abgegeben wurden, auch auf vergleichbare andere
Einrichtungen in ihrem Zuständigkeitsbereich übertragen. Zu wiederkehrenden Beanstandungen hat die Nationale
Stelle darüber hinaus Empfehlungen standardisiert. Im Berichtszeitraum befasste sie sich verstärkt mit dem Ge-
wahrsam in Polizeieinrichtungen und entwickelte hierzu ebenfalls Standards, die im thematischen Zusammenhang
in Abschnitt III.4 wiedergegeben werden.
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Insgesamt zieht die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter eine positive Bilanz des Jahres 2015: Eine Vielzahl
der von Bundesstelle und Länderkommission ausgesprochenen Empfehlungen seien bereits umgesetzt worden.
Allerdings würden Empfehlungen nach wie vor in vielen Fällen nur in der jeweils besuchten Einrichtung umge-
setzt und nicht landes- bzw. bundesweit. Die Nationale Stelle werde daher auch im neuen Jahr verstärkt an der
Bekanntmachung und Verbreitung ihrer Empfehlungen arbeiten, um langfristig eine möglichst flächendeckende
Umsetzung ihrer Empfehlungen zu erreichen.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Auswärtige Ausschuss hat die Unterrichtung auf Drucksache 18/8966 in seiner 76. Sitzung am 21. Septem-
ber 2016, der Innenausschuss in seiner 93. Sitzung am 19. Oktober 2016, der Ausschuss für Recht und Ver-
braucherschutz in seiner 114.Sitzung am 19. Oktober 2016 und der Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen
und Jugend in seiner 74. Sitzung am 19. Oktober 2016 beraten. Alle mitberatenden Ausschüsse empfehlen
Kenntnisnahme.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe hat die Unterrichtung auf Drucksache 18/8966 in
seiner 71. Sitzung am 19. Oktober 2016 beraten. Er empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und SPD gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE., bei Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, folgende Entschließung anzunehmen:
„Das Verbot von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ist
Teil der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen
gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10. Dezem-
ber 1984 (VN-Antifolterkonvention – CAT) verpflichtet die Staaten, jede Form von Folter zu unterbinden und
strafrechtlich zu verfolgen. Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen (OPCAT) vom 18. Dezember 2002
erweitert die VN-Antifolterkonvention um einen präventiven Ansatz. Es sieht vor, den Schutz vor Folter und
Misshandlung durch ein Besuchssystem zu steigern. Dies ist in Artikel 3 OPCAT durch die Verpflichtung zur
Errichtung nationaler Präventionsmechanismen, die die Arbeit des VN-Unterausschusses zur Verhütung von Fol-
ter ergänzen sollen, beschrieben.
Deutschland hat das Fakultativprotokoll am 4. Dezember 2008 ratifiziert. Die Bundesstelle zur Verhütung von
Folter hat im Mai 2009 ihre Arbeit aufgenommen, die Länderkommission im September 2010. Beide Einrichtun-
gen zusammen bilden als Nationale Stelle den deutschen Präventionsmechanismus zur Verhütung von Folter. Zu
Beginn des Jahres 2015 wurde das Budget der Nationalen Stelle auf 540.000 Euro erhöht und die Anzahl der
Mitglieder der Länderkommission auf acht verdoppelt.
Hauptaufgabe der Nationalen Stelle ist es, Orte der Freiheitsentziehung aufzusuchen, auf Missstände aufmerksam
zu machen und den Behörden Empfehlungen und Vorschläge zur Verbesserung der Situation der Untergebrach-
ten, zur Verhütung von Folter und sonstigen Misshandlungen zu unterbreiten. Nach Artikel 4 Abs. 1 OPCAT sind
Orte der Freiheitsentziehung solche, die der Hoheitsgewalt und Kontrolle des Staates unterstehen und an denen
Personen entweder aufgrund der Entscheidung einer Behörde, auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrück-
lichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen wird oder werden kann. Dies sind 280 Ein-
richtungen des Bundes sowie fast 2.000 Einrichtungen, für die die Länder zuständig sind. Die von der Nationalen
Stelle zur Verhütung von Folter entwickelten Standards gelten den Bereichen Wahrung der Intimsphäre, Fixie-
rungen, Einzelhaft, Ausstattung von Hafträumen, Ausstattung von Räumen zur kurzzeitigen Unterbringung, Do-
kumentation von Kurzzeitgewahrsamen sowie Belehrung bei Ingewahrsamnahmen.
Den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit legte die Bundesstelle der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter im
Jahr 2015 auf Besuche der Dienststellen der Bundespolizei. So besuchte sie 16 Dienststellen der im Berichtszeit-
raum aufgrund der hohen Zahl von einreisenden Flüchtlingen und Migranten zum Teil sehr stark beanspruchten
Bundespolizei. Ein besonders intensiv frequentiertes Bundespolizeirevier war sowohl für die Registrierung der
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 7 – Drucksache 18/10217
Flüchtlinge als auch für die Ingewahrsamnahme der Schleusung verdächtiger Personen nicht hinreichend ausge-
rüstet, so dass es Probleme mit der angemessenen Unterbringung gab. Inzwischen konnte das Polizeirevier neue
Räumlichkeiten beziehen. Der Bericht lobt ausdrücklich die insgesamt hilfreiche und problembewusste Haltung
der Beamten.
Darüber hinaus befasste sich die Länderkommission im Berichtszeitraum schwerpunktmäßig mit dem Jugend-
strafvollzug. Der Deutsche Bundestag nimmt erfreut zur Kenntnis, dass die Bedingungen des Jugendstrafvollzu-
ges im Hinblick auf die Wahrung menschenwürdiger Bedingungen im Bericht als gut eingeschätzt werden und es
wenig Anlass zu grundsätzlichen Empfehlungen gab. So ermögliche die vergleichsweise hohe Zahl der besonders
aus- und fortgebildeten Mitarbeiter eine intensive Betreuung und Behandlungen der Jugendlichen.
Der Deutsche Bundestag erkennt das umfassende Engagement der Nationalen Stelle zur Verhütung von Folter
erneut ausdrücklich an und begrüßt die zeitnahen Umsetzungen vieler Empfehlungen durch die besuchten Stellen.
Dies zeigt das Bestreben, die auf hohem Niveau befindliche Lage weiterhin zu verbessern. Da die Nationale Stelle
zur Verhütung von Folter eine präventive Funktion wahrnimmt, richten sich ihre Empfehlungen nicht nur direkt
an die von ihr besuchten Einrichtungen. Deshalb unterstützt der Deutsche Bundestag die Bemühungen der Nati-
onalen Stelle, die Empfehlungen bundesweit stärker bekannt zu machen, damit sie bei Bedarf in ähnlichen Ein-
richtungen ebenfalls und noch breiter angewandt werden können.
Der Deutsche Bundestag begrüßt darüber hinaus die internationalen Aktivitäten der Nationalen Stelle, die dem
Austausch mit Vertretern von Nationalen Präventionsmechanismen anderer Länder galten sowie die Teilnahme
an Konferenzen zu Fachthemen umfassten.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf:
• ihr Engagement gegen und zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedri-
gender Behandlung oder Strafe mit Nachdruck im In- und Ausland fortzusetzen;
• die Nationale Stelle zur Verhütung von Folter auch zukünftig in ihrer Arbeit zu unterstützen.“
Berlin, den 19. Oktober 2016
Frank Heinrich (Chemnitz)
Berichterstatterin
Frank Schwabe
Berichterstatter
Inge Höger
Berichterstatterin
Tom Koenigs
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