Vom 27. April 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9473
17. Wahlperiode 27. 04. 2012
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Arbeit und Soziales (11. Ausschuss)
a) zu dem Antrag der Abgeordneten Jutta Krellmann, Sabine Zimmermann,
Diana Golze, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE.
– Drucksache 17/7220 (neu) –
Missbrauch von Werkverträgen verhindern – Lohndumping eindämmen
b) zu dem Antrag der Abgeordneten Beate Müller-Gemmeke,
Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn, Markus Kurth, weiterer Abgeordneter
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 17/7482 –
Leiharbeit und Werkverträge abgrenzen – Kontrollen verstärken
A. Problem
Werkverträge werden nach Darlegung beider antragstellenden Fraktionen von
Unternehmen zunehmend missbraucht, um Löhne und Gehälter zu drücken.
Bei vielen vermeintlichen Werkverträgen handele es sich tatsächlich um ver-
deckte Leiharbeit. Der Schaden für die Beschäftigten wie für die Sozialkassen
sei beträchtlich. Um diese Praxis zu unterbinden, fehlten ausreichende gesetz-
liche Regelungen.
B. Lösung
Die Fraktion DIE LINKE. verlangt ein „Gesetz zur Verhinderung des Miss-
brauchs von Werkverträgen“, um Lohndrückerei u. a. durch Scheinwerkver-
träge zu verhindern. Dieses solle u. a. Vermutenstatbestände für das Vorliegen
von Scheinwerkverträgen definieren. Im Betriebsverfassungsgesetz solle zu-
dem ein § 92b die Mitbestimmung bei der Auftragsvergabe an Fremdfirmen
regeln. Darüber hinaus müsse im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz zumindest
das Prinzip „gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ ohne Ausnahme festgeschrieben
werden.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN fordert eine eindeutige und praxis-
taugliche Abgrenzung zwischen Leiharbeit und Werkverträgen im Arbeitneh-
merüberlassungsgesetz (AÜG). Im Zweifel solle das Werksvertragsunterneh-
men nachweispflichtig sein. Eine originäre Prüfzuständigkeit solle künftig bei
Drucksache 17/9473 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
der Finanzkontrolle Schwarzarbeit liegen. Zudem seien Informationsrechte der
Betriebsräte in diesem Bereich im Betriebsverfassungsgesetz zu verankern.
Zu Buchstabe a
Ablehnung des Antrags auf Drucksache 17/7220 (neu) mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und weiteren Stimmen aus der Frak-
tion der SPD gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei Stimment-
haltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und weiteren Stimmen
aus der Fraktion der SPD.
Zu Buchstabe b
Ablehnung des Antrags auf Drucksache 17/7482 mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktionen SPD
und DIE LINKE.
C. Alternativen
Annahme des jeweiligen Antrags.
D. Kosten
Kostenrechnungen wurden nicht angestellt.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/9473
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
a) den Antrag auf Drucksache 17/7220 (neu) abzulehnen;
b) den Antrag auf Drucksache 17/7482 abzulehnen.
Berlin, den 25. April 2012
Der Ausschuss für Arbeit und Soziales
Katja Kipping
Vorsitzende
Anette Kramme
Berichterstatterin
arbeit und Personalserviceagenturen – CGZP – für ungültig • Zentralverband des Deutschen Handwerks e. V.
erklärt werden), um vom Grundsatz der gleichen Entloh-
nung abweichen zu können. Um das Drücken von Löhnen
zu unterbinden, fordern die Antragsteller ein „Gesetz zur
• Handelsverband Deutschland e. V.
• Verband Instore und Logistik Services e. V.
Drucksache 17/9473 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Anette Kramme
I. Verfahren
1. Überweisung
Der Antrag auf Drucksache 17/7220 (neu) ist in der
133. Sitzung des Deutschen Bundestages am 20. Oktober
2011 an den Ausschuss für Arbeit und Soziales zur federfüh-
renden Beratung und an den Rechtsausschuss sowie den
Ausschuss für Wirtschaft und Technologie zur Mitberatung
überwiesen worden.
Der Antrag auf Drucksache 17/7482 ist in der 139. Sitzung
des Deutschen Bundestages am 10. November 2011 an den
Ausschuss für Arbeit und Soziales zur federführenden Bera-
tung und an den Rechtsausschuss sowie den Ausschuss für
Wirtschaft und Technologie zur Mitberatung überwiesen
worden.
2. Voten der mitberatenden Ausschüsse
Zu Buchstabe a
Der Rechtsausschuss sowie der Ausschuss für Wirtschaft
und Technologie haben den Antrag auf Drucksache 17/7220
(neu) in ihren Sitzungen am 25. April 2012 beraten und
gleichlautend mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/
CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Fraktion DIE
LINKE. bei Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN dem Deutschen Bundestag die Ablehnung
der Vorlage empfohlen.
Zu Buchstabe b
Der Rechtsausschuss sowie der Ausschuss für Wirtschaft
und Technologie haben den Antrag auf Drucksache 17/7482
in ihren Sitzungen am 25. April 2012 beraten und gleich-
lautend mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktionen SPD
und DIE LINKE. dem Deutschen Bundestag die Ablehnung
der Vorlage empfohlen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlagen
Zu Buchstabe a
Nach der Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes
sehen die Antragsteller die Gefahr, dass Unternehmen ver-
mehrt versuchten, auf Scheinwerkverträge und den Einsatz
von Fremdfirmen (Outsourcing) auszuweichen. Sowohl
Scheinwerkverträge wie auch echte Werkverträge unter-
lägen – anders als Leiharbeit – keinem Mindestlohn. Der
Einsatz von Werkverträgen schade im Gegensatz zum Ein-
satz von Leiharbeit dem Image des Unternehmens nicht.
Zudem bedürfe es keiner Tarifverträge (die dann wie im Fall
der Tarifgemeinschaft Christlicher Gewerkschaften für Zeit-
im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz das Prinzip „gleicher
Lohn für gleiche Arbeit“ vom ersten Tag an festgeschrieben
werden.
Zu Buchstabe b
Immer mehr Unternehmen verlagern nach Analyse der An-
tragsteller Aufgaben über Werkverträge an Subunterneh-
men. Diese erledigten mit ihren Beschäftigten die gleichen
Aufgaben wie ursprünglich die Stammbelegschaft mit dem
einzigen Unterschied, dass den Beschäftigten weniger ge-
zahlt werde. In einem Werkvertrag müsse aber u. a. ein kon-
kret bestimmtes Ergebnis oder Werk vereinbart worden
sein. Die Kriterien zur Abgrenzung seien nach höchstrich-
terlicher Rechtsprechung für das Vorliegen eines Werkver-
trags nach § 631 des Bürgerlichen Gesetzbuchs maßgebend.
In der Praxis verursachten die von den Gerichten entwickel-
ten Kriterien Abgrenzungsprobleme. Umgehungen seien
leicht möglich. Unklarheiten müssten daher durch den Ge-
setzgeber klargestellt werden.
Auch die erwartete Zunahme von Entsendungen nach
Deutschland führe zu Handlungsbedarf, um Einnahmeaus-
fälle für den Fiskus und die Sozialversicherungsträger zu ver-
meiden, die Rechte von entsandten Beschäftigten zu sichern
und die Gefährdung von Arbeitsplätzen in Deutschland
durch Lohndumping zu verhindern. Das Arbeitnehmer-Ent-
sendegesetz (AEntG) diene der Schaffung und Durchsetzung
angemessener Mindestarbeitsbedingungen und der Gewähr-
leistung eines fairen und funktionierenden Wettbewerbs. Um
grenzüberschreitendes Lohndumping zu verhindern, müsse
das AEntG für alle Branchen geöffnet werden. Allen Bran-
chen müsse es möglich sein, spezifische Mindestlöhne zu
vereinbaren. Gleichzeitig müsse das Verfahren der Allge-
meinverbindlicherklärung im Tarifvertragsgesetz vereinfacht
werden.
III. Öffentliche Anhörung von Sachverständigen
Der Ausschuss für Arbeit und Soziales hat die Beratung der
Anträge auf Drucksachen 17/7220 (neu) und 17/7482 in sei-
ner 87. Sitzung am 25. Januar 2012 aufgenommen und die
Durchführung einer öffentlichen Anhörung von Sachver-
ständigen beschlossen. Diese fand in der 99. Sitzung am
23. April 2012 statt.
Die Teilnehmer der Anhörung haben schriftliche Stellung-
nahmen abgegeben, die in der Ausschussdrucksache
17(11)853 zusammengefasst sind.
Folgende Verbände, Institutionen und Einzelsachverstän-
dige haben an der Anhörung teilgenommen:
• Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
Verhinderung des Missbrauchs von Werkverträgen“. Dafür
schlagen sie Einzelregelungen vor. Darüber hinaus müsse
• Interessenverband Deutscher Zeitarbeitsunternehmen
e. V.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/9473
• Deutscher Gewerkschaftsbund
• Bundesagentur für Arbeit
• Prof. Dr. Raimund Waltermann, Bonn
• Prof. Franz-Josef Düwell, Weimar
• Jörg Spies, Stuttgart
• Jürgen Ulber, Darmstadt
• Frank Schmidt-Hullmann, Frankfurt am Main.
Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberver-
bände lehnt die beiden Anträge mit der Begründung ab, dass
die bestehenden rechtlichen Regelungen ausreichten. Die
Nutzung sogenannter Scheinwerkverträge, bei denen tat-
sächlich Arbeitnehmerüberlassung vorliege, werde von der
Rechtsordnung nicht akzeptiert. Eine solche rechtsmiss-
bräuchliche Anwendung von Werkdienstleistungsverträgen
könne entsprechend unterbunden werden. Die Sanktionen
reichten aus, um Missbrauch zu verhindern, und schränkten
gleichzeitig die rechtmäßige Nutzung von Werkdienstleis-
tungen Dritter nicht ein. Für Arbeitnehmer der Werkdienst-
leister gelte selbstverständlich das gesamte Arbeits- und
Tarifrecht. Die vorgeschlagene Einschränkung von Werk-
verträgen könne Beschäftigungschancen gefährden. Darüber
hinaus wäre es unsystematisch und systemwidrig, dem Be-
triebsrat Mitwirkungsrechte zu gewähren, die den Mitwir-
kungsrechten bei der Eingliederung im Wege der Arbeitneh-
merüberlassung entsprächen. Denn anders als bei der Zeit-
arbeit würden bei Werkverträgen Arbeitskräfte nicht in den
Betrieb des Bestellers eingegliedert. Im Übrigen stellten die
in den beiden vorliegenden Anträgen benannten Regelungs-
gebiete nur einen Ausschnitt der Nutzung von Werkverträ-
gen in Deutschland dar.
Aus Sicht des Zentralverbands des Deutschen Hand-
werks e. V. besteht für die Anträge der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN kein Bedarf.
Werkverträge spielten im Handwerk eine große Rolle, es
gebe aber in diesem Bereich keine Hinweise auf die Existenz
von „Scheinwerkverträgen“, noch seien solche im Rahmen
der Zusammenarbeit zwischen Handwerk und Industrie be-
kannt geworden. Dabei spielten auch die tarifvertraglichen
Mindestlohnregelungen im Handwerk eine entscheidende
Rolle. Die Vergabe von Aufträgen an Fremdfirmen über
Werkverträge stelle ein unverzichtbares Instrument dar, um
die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmern zu erhalten.
Dies gelte insbesondere im Baugewerbe wegen des für diese
Branche geltenden Verbots der Arbeitnehmerüberlassung.
Betriebe des Bauhauptgewerbes seien daher besonders da-
rauf angewiesen, Werkverträge mit Subunternehmern schlie-
ßen zu können. Dies um so mehr, weil für baufremde Ge-
werke aufgrund des Verbots der Zeitarbeit im Baugewerbe
keine Möglichkeit bestehe, sich Arbeitnehmer für diese Ar-
beiten von einer Zeitarbeitsfirma oder einem Betrieb außer-
halb des Baugewerbes auszuleihen.
Nach Einschätzung des Handelsverbands Deutschland e. V.
besteht kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Die beste-
henden gesetzlichen Regelungen gegen den Missbrauch von
Werkverträgen („Scheinwerkverträge“) reichten aus. Die ge-
setzlichen Vorgaben seien von den Unternehmen einzuhal-
ten. Der Verband lehnt zudem einen gesetzlichen Eingriff in
ihrer unternehmerischen Entscheidungsfreiheit zu entschei-
den, ob sie bestimmte Tätigkeiten durch hoch spezialisierte
Fremdfirmen ausführen ließen. Die Unternehmen folgten
dabei der in der Privatwirtschaft wie bei öffentlichen Arbeit-
gebern vorhandenen Tendenz zum Auslagern von Tätigkei-
ten an Dienst- oder Werkvertragsunternehmen („Outsour-
cing“). Das sei in einer arbeitsteiligen Wirtschaft ein norma-
ler Vorgang und führe wegen der Spezialisierung der Werk-
unternehmer zu Effizienzgewinnen. Dies sei auch deshalb
sinnvoll, weil sich das Unternehmen damit auf sein Kern-
geschäft konzentrieren könne. der Verband lehnt auch die im
Detail vorgeschlagenen Änderungen ab.
Der Verband Instore und Logistik Services e. V. (ILS)
sieht Werkverträge als elementare Grundlage einer arbeits-
teiligen Wirtschaft und im Rahmen der unternehmerischen
Entscheidungsfreiheit geschützt. Es bestehe deshalb kein
Grund, Werkverträge per se zu kritisieren. Problematisch
werde es nur, wenn sich hinter dem „Werkvertrag“ tatsäch-
lich eine verdeckte Arbeitnehmerüberlassung oder Schein-
selbständigkeit verstecke. Der ILS distanziere sich klar von
einer solchen Praxis zur Umgehung gesetzlicher Schutzvor-
schriften. Hier gebe es aber schon ausreichende Sanktions-
möglichkeiten zur Bekämpfung des Missbrauchs. Zusätz-
liche gesetzgeberische Maßnahmen, wie in den Anträgen
gefordert, seien überflüssig, unverhältnismäßig und sogar
gefährlich für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirt-
schaft. Aufgrund des millionenfachen Einsatzes von Werk-
verträgen könnten Änderungen, wie z. B. eine gesetzliche
Vermutung für Arbeitnehmerüberlassung oder eine Beweis-
lastumkehr, allein schon wegen der entstehenden Rechts-
unsicherheit weitreichende Folgen haben.
Der Interessenverband Deutscher Zeitarbeitsunterneh-
men e. V. (iGZ) hält für die Abgrenzung von Werkvertrag
und Arbeitnehmerüberlassung die bestehenden gesetzlichen
und durch höchstrichterliche Rechtsprechung konkretisier-
ten Abgrenzungskriterien für ausreichend. Deshalb bedürfe
es weder einer Vermutungsregelung zugunsten einer Ver-
tragsform noch anderer gesetzlicher Klarstellungen, wie in
beiden Anträgen gefordert. Bei Scheinwerkverträgen zur
Umgehung sozialer Standards der Zeitarbeit handele es sich
um ein rechtswidriges Verhalten. Es sei wichtig, dass die mit
der Aufdeckung solcher Gebaren betraute Zollverwaltung
(Finanzkontrolle Schwarzarbeit) mit Personal und Sachmit-
teln gut ausgestattet sei. Allerdings gebe es keine belastbaren
Beweise für eine stärkere Umgehung der Zeitarbeit durch
Werkverträge. Dennoch hätten die iGZ-Mitgliedsunter-
nehmen ein Signal dafür gesetzt, dass Werkverträge, sofern
sie von Personaldienstleistungsunternehmen zur Anwendung
kämen, nicht dazu dienen dürften, die sozialen Standards in
der Zeitarbeit zu unterlaufen. Man appelliere an den Gesetz-
geber, dem Zuwachs von Werkverträgen zu Lasten der Zeit-
arbeit nicht durch restriktive gesetzliche Regulierungen der
Zeitarbeit Vorschub zu leisten.
Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) unterstützt das
Anliegen der beiden Anträge. Die Situationsbeschreibung
im Vorspann der Anträge treffe weitgehend zu. Ziel des DGB
sei es aber nicht, Werkverträge generell zu unterbinden. Sie
könnten sinnvoll sein, um die Produktivität zu erhöhen. Un-
terbunden werden müssten sie aber, wenn es ausschließlich
darum gehe, Löhne zu drücken und Risiken abzuwälzen. In
die unternehmerische Entscheidungsfreiheit bei der Vergabe
von Werkverträgen ab. Es obliege den Firmen im Rahmen
diesem Fall sei das Werkvertragsunternehmen häufig weit-
gehend in den Produktionsablauf des Unternehmens einge-
Drucksache 17/9473 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
bunden, ein eigenständiges Werk werde dann oft nur „zum
Schein“ konstruiert. Diese Fälle nähmen zu. Im Gegensatz
zu anderen europäischen Ländern sei der Arbeitsmarkt in
Deutschland anfällig für „Umgehungstatbestände“; denn die
Kontrollen seien gering, die gesetzliche Abgrenzung un-
genau und die Lohnregulierung, vor allem im unteren Ein-
kommensbereich, niedrig. Leiharbeit und Werkverträge
seien deswegen bei Arbeitgebern beliebte Konstruktionen,
um Risiken abzuwälzen und Löhne zu drücken. Dies setze
die anderen Unternehmen unter Druck, die aus Wettbe-
werbsgründen dann ebenfalls zu diesen Praktiken übergin-
gen. Hierdurch werde die soziale Sicherung untergraben und
die Chancen der Beschäftigten auf existenzsichernde Löhne
sänken. Derzeit fänden Kontrollen nur dann statt, wenn es
konkrete Anhaltspunkte auf illegale Arbeitnehmerüberlas-
sung gebe. Dabei liege es an den Beschäftigten selbst, den
Behörden entsprechende Hinweise zu geben.
Die Bundesagentur für Arbeit verweist auf die Daten des
IAB-Betriebspanels (IAB: Institut für Arbeitsmarkt- und Be-
rufsforschung der Bundesagentur für Arbeit). Der Anteil
freier Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit Werk- oder
Dienstverträgen an der betrieblichen Gesamtbeschäftigung
habe sich danach zwischen 2002 und 2011 von einem auf
knapp zwei Prozent erhöht. Der Anteil der Betriebe, die
Werkverträge einsetzten, sei von vier auf sieben Prozent ge-
stiegen. Im selben Zeitraum habe sich die Zahl der im IAB-
Betriebspanel erfassten freien Mitarbeiter von etwa 350 000
auf über 600 000 nahezu verdoppelt. Der Beschäftigtenanteil
liege damit bei 1,7 Prozent. Auch der Anteil der Betriebe, die
freie Mitarbeiter einsetzten, sei in diesem Zeitraum von vier
auf über sieben Prozent gestiegen. Das seien rund 150 000
Betriebe, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf Basis
eines Werk- oder Dienstvertrags beschäftigten. Hinweise auf
einen deutlichen Anstieg individueller Werkverträge auf-
grund der geänderten Arbeits- und Rahmenbedingungen in
der Zeitarbeit ließen sich aber auf Basis der vorliegenden
Analysen nicht erkennen. Verdrängungsprozesse zwischen
freien Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit Werkverträgen
und alternativen Beschäftigungsformen seien mit den vorlie-
genden Daten ebenfalls nicht nachweisbar.
Der Sachverständige Prof. Dr. Raimund Waltermann,
Bonn, sieht einen Trend zu Werkvertragsgestaltung mit dem
Ziel, Kosten zu senken und rechtlicher Regulierung auszu-
weichen. Die Lösung an der Schnittstelle von Leiharbeit
und Werkverträgen zu suchen, erscheine aber wenig erfolg-
versprechend. Dies wäre nur teilweise zielführend. Die
Schnittstelle lasse sich nicht durch Gesetzgebung erfolg-
reich regeln. Es bleibe bei einer durch die Rechtsprechung
zu bewältigenden Auslegungsfrage. Das Hauptproblem
niedriger Entgelte in Arbeitsbeziehungen würde nur zum
Teil erfasst. Außerdem gälten sowohl im Einsatzbetrieb als
auch im Betrieb des Werkunternehmers die gesetzlichen
Anforderungen der betrieblichen Mitbestimmung. Die Tat-
bestände der Mitbestimmung in sozialen, personellen und
wirtschaftlichen Angelegenheiten erfassten die wesent-
lichen Anliegen der betrieblichen Mitbestimmung auch im
hier thematisierten Zusammenhang. Weiter lasse sich das
Anliegen, die Verlagerung von Beschäftigung durch Werk-
vertragsgestaltung in Beschäftigung zu niedrigen Löhnen zu
verhindern, durch einen allgemeinen gesetzlichen Mindest-
dauerhafter Beschäftigung zu niedrigen Entgelten verbun-
dene Verlagerung von Gegenwartsproblemen in das Steuer-
aufkommen und die Gestaltungsfreiheiten der nächsten Ge-
neration zu unterbinden.
Der Sachverständige Prof. Franz-Josef Düwell, Weimar,
bejaht angesichts der aktuellen Entwicklung die Notwendig-
keit des gesetzlichen Einschreitens. IAB-Betriebspanel und
beispielhafte Betriebsratsumfragen zeigten die Entwicklung
hin zu mehr Werkverträgen. Die kurzfristig durch die Regu-
lierung der Leiharbeit empfohlene Flucht in die Werkver-
träge werde den schon seit langem vorhandenen Trend zur
Auslagerung betrieblicher Funktionen als Werkvertrags-
und Dienstleistungen noch verstärken. Die Zahlen des IAB-
Betriebspanels müssten absehbar um eine erhebliche Dun-
kelziffer nach oben korrigiert werden. Neben den vorliegen-
den Anträgen gebe es die Initiativen von Nordrhein-West-
falen und Rheinland-Pfalz im Bundesrat gegen die Umge-
hung von Arbeitnehmerschutzrechten durch Werkverträge.
Die beiden dem Bundestag vorliegenden Anträge zeigten
u. a. ein großes Bedürfnis in der Praxis nach einer handhab-
baren Abgrenzung im Hinblick darauf, was eine zulässige
und was eine missbräuchliche Werkvertragsgestaltung sei.
Das sei jedoch kein Sonderproblem der Abgrenzung des
(Schein-)Werkvertrags, sondern betreffe den gesamten Be-
reich des drittbezogenen Arbeitseinsatzes von sogenannten
Fremdfirmenarbeitnehmern, die auf der Grundlage von
Werk-, Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverträgen im Be-
trieb eines Arbeitgebers tätig würden. Der Gesetzgeber habe
bisher vor der ihm nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung
zugewiesene Regelungsaufgabe „gekniffen“ Er sollte die
Anregungen aus beiden Anträgen aufnehmen; denn nur
durch eine widerlegbare Vermutung könne in der Praxis ein
handhabbare Abgrenzung erfolgen. Diese Vermutung be-
schwere auch nicht redliche Arbeitgeber. Wer sich der zu-
lässigen Form des Werk-, Dienst- oder Geschäftsbesor-
gungsvertrags bediene, könne auch nachweisen, dass der
tatsächlich vollzogene Geschäftsinhalt dem entspreche, was
als Überschrift über dem Vertrag gesetzt worden sei. Die
sich weiter stellende Rechtsfrage sei allerdings, wem die
Vermutung zugute komme. Hier sei noch nachzuarbeiten.
Denn es gebe nur wenige Scheinwerksvertrags- oder
Scheindienstvertragsarbeitnehmer, die zur Klage bereit
seien.
Der Sachverständige Jörg Spies, Stuttgart, betont, dass
vom Lohndumping gerade auch Hochqualifizierte betroffen
seien. Das Beispiel der Daimler AG zeige: Dort seien 2 300
eigene AKR-Beschäftigte mit ganz normalen Entwicklungs-
aufträgen beschäftigt. Sie würden ergänzt durch 800 Mit-
arbeiter mit Werkvertrag. Darüber hinaus gebe es 760 eigene
Entwickler, die ergänzt würden durch 200 Mitarbeiter aus
50 verschiedenen Unternehmen. Auf dem Betriebsgelände
sei die Frage der Abgrenzung, und wie man so etwas kon-
trollieren solle, hoch spannend. Diese Daten stammten nicht
vom Unternehmen, sondern seien von Betriebsräten in
akribischer Arbeit über eineinhalb Jahre durch sogenannte
Stubendurchgänge vor Ort gesammelt worden. Von daher sei
die Diskussion, dass ein Werkvertrag genutzt werde, um
Veränderungen herbeizuführen – die Kolleginnen und
Kollegen verdienten zudem auch noch 40 Prozent weniger
als die Daimler-Beschäftigten – hoch spannend. Was müsse
lohn so weit wie nötig erreichen. Ein allgemeiner gesetz-
licher Mindestlohn sei ohnehin erforderlich, um die mit
sich also ändern? Nach § 80 Absatz 1 Nummer 8 müsse der
Betriebsrat eigentlich alle Informationen vom Arbeitgeber
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 7 – Drucksache 17/9473
bekommen. Das geschehe aber nicht. Der Arbeitgeber-
verband wisse, warum nicht. Denn die Fachabteilung kaufe
diese Kräfte über die zentralen Einkaufsstationen ein. Der
Bereich human resources spiele dabei keine Rolle. Der
Personalbereich wisse nicht, wer wann zu welchem Zweck
auf dem Firmengelände unterwegs sei. Zur Novellierung
stünden – aus der betrieblichen Praxis heraus – drei Ele-
mente in Frage: einmal § 92 des Betriebsverfassungsgeset-
zes (BVerfG). Mit der Änderung müsse sichergestellt wer-
den, dass die Betriebsräte auch über geplante Maßnahmen
des Einkaufs von Kapazitäten mittels Werkvertrag zu infor-
mieren seien. Die zweite Frage sei die viel stärkere Variante
der Ergänzung des § 99 BVerfG, weil nur so gewährleistet
sei, dass im Endeffekt HR, also human resources im Betrieb,
auch verpflichtet sei, tatsächlich Menschen zu benennen, die
im Betrieb für einen Zeitraum oder die Entstehung eines
Gewerkes eingesetzt würden. Beim Arbeitnehmerüberlas-
sungsgesetz müsse eigentlich der Arbeitgeberverband ein
ureigenes Interesse an mehr Klarheit haben. Denn das Risiko
mit Scheinwerkverträgen entdeckt zu werden, sei in der jet-
zigen Konstellation groß.
Der Sachverständige Jürgen Ulber, Darmstadt, sieht die
vorliegenden Anträge als geeignet an. Die vorgeschlagene
gesetzliche Regelung von Vermutungstatbeständen, die bei
dienst- und werkvertraglichen Formen der Fremdfirmenarbeit
das Vorliegen von Arbeitnehmerüberlassung indizierten,
seien geeignet, bestehende Rechtsunsicherheiten zu beseiti-
gen. Dem bestehenden Missbrauch werde sich allerdings nur
dann wirksam begegnen lassen, wenn sowohl das illegale
Verhalten des Werkbestellers als auch des Werkunterneh-
mers mit Sanktionen verbunden sei. Als solche kämen u. a.
die uneingeschränkte Geltung des Gleichstellungsgrund-
satzes gemäß § 10 Absatz 4 Satz 1 AÜG als auch die Fiktion
eines Arbeitsverhältnisses zum Einsatzbetrieb analog § 10
Absatz 1 AÜG in Betracht.
Der Sachverständige Frank Schmidt-Hullmann, Frankfurt
am Main, sieht beide Anträge mit guten Ansätzen, um die
Zunahme des Missbrauches von Werkverträgen anstelle von
Leiharbeit zu bremsen. Sie deckten aber nur einen Teil des
Problems ab, weil der für viele Branchen relevante Bereich
des Missbrauchs von Werkverträgen im Rahmen der Schein-
selbständigkeit ausgeklammert bleibe. Für das ebenfalls re-
ale Problem der Ausgliederung von Tätigkeiten im Rahmen
echter Werkverträge innerhalb von Unternehmensgruppen,
um Mitbestimmungsregelungen zu umgehen oder die bisher
gezahlten Tariflöhne durch Anwendung anderer Tarife, von
Mindest- statt Tariflöhnen und/oder Nichtgebundenheit an
Tarife unterlaufen zu können, enthielten beide Anträge noch
keine hinreichend wirksamen Ansätze. Als erster Schritt
wären beide Anträge mit Ergänzungen bzw. Abänderungen
tauglich.
Weitere Einzelheiten können der Ausschussdrucksache
17(11)853 entnommen werden.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse
im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Arbeit und Soziales hat die Beratungen
über die Anträge auf Drucksachen 17/7220 (neu) und 17/7482
der CDU/CSU, FDP und weiteren Stimmen aus der Fraktion
der SPD gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei
Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
und weiteren Stimmen aus der Fraktion der SPD die Ableh-
nung des Antrags auf Drucksache 17/7220 (neu) empfohlen.
Der Ausschuss hat zudem mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Fraktionen SPD und DIE LINKE. die Ablehnung des An-
trags auf Drucksache 17/7482 empfohlen.
Die Fraktion der CDU/CSU betonte, dass die unterstellte
rasante Zunahme der missbräuchlichen Nutzung von Werk-
verträgen nicht bewiesen worden sei. Das gelte auch für die
Verdrängung von Stammbelegschaft durch sogenannte
Scheinwerkverträge. Belege habe letztlich auch der DGB
nicht vorgelegt. Unabhängig davon habe die Mehrheit der
Sachverständigen keinen gesetzlichen Handlungsbedarf ge-
sehen. Bereits heute seien Personaldienstleistungen unter
dem Deckmantel eines Werkvertrages illegale Zeitarbeit.
Die problematisierte Abgrenzungsfrage zwischen Arbeits-
vertrag und Werkvertrag sei nicht neu. Dazu habe die Recht-
sprechung einen Katalog sachgerechter Kriterien ent-
wickelt. Auch bei einer Gesetzesänderung müssten Behör-
den und Gerichte eine Einzelfallbewertung vornehmen. Prü-
fungen in den Unternehmen seien heute schon beim
Verdacht auf das Vorliegen von Scheinwerkverträgen mög-
lich. Im Übrigen könne jeder Arbeitnehmer eine Statusfest-
stellung bei der Deutschen Rentenversicherung beantragen.
Bei Feststellung eines Scheinwerkvertrages trage der Ar-
beitgeber das Risiko, allein die gesamten fälligen Sozialbei-
träge nachzahlen zu müssen.
Die Fraktion der SPD erinnerte daran, dass die Debatte
über die Verdrängung von Stammbelegschaften durch Leih-
arbeit ähnlich begonnen habe. Die Situation mit Werk- und
Dienstverträgen jetzt sei dem durchaus vergleichbar. Ge-
werkschaftsvertreter berichteten übereinstimmend aus den
Betrieben über Lohndumping mit Scheinwerkverträgen in
großem Umfang. Darüber hinaus werde die betriebliche
Mitbestimmung in diesem Bereich untergraben. Man müsse
differenzieren zwischen echten Verträgen, die Werk-,
Dienst- und Geschäftsbesorgungsverträge betreffen, und
Scheinverträgen. Es wäre ein Leichtes, durch Untersuchun-
gen entsprechendes Datenmaterial zu beschaffen. Es stimme
auch nicht, dass bereits hinreichend Handlungsmöglichkei-
ten gegen Scheinwerkverträge bestünden. Zwar gebe es
circa 30 Abgrenzungskriterien für Leiharbeit und Werkver-
träge. Der Gesetzgeber müsse u. a. klären, auf welche es
denn ankomme. Die Handlungsmöglichkeiten der Betriebs-
räte und der Kontrollbehörden reichten derzeit keineswegs
aus. Den vorliegenden Anträgen könne die Fraktion der SPD
dennoch nicht zustimmen, da die Ausgestaltung in wich-
tigen Punkten nicht treffe.
Die Fraktion der FDP kritisierte, dass die beiden Oppo-
sitionsfraktionen mit dem Generalangriff auf Werkverträge
in ihren Anträgen „das Kind mit dem Bade ausschütteten“.
Dieser Angriff ziele auf den Kern der arbeitsteiligen Wirt-
schaft. Löhne in Zulieferbetrieben müssten zudem nicht
notwendigerweise niedriger ausfallen als im Auftrag geben-
den Unternehmen. Da gelte es nach den Gegebenheiten in
in seiner 101. Sitzung am 25. April 2012 abgeschlossen und
dem Deutschen Bundestag mit den Stimmen der Fraktionen
den einzelnen Branchen zu differenzieren. Die Auslagerung
von Teilen des Produktionsprozesses an spezialisierte Fir-
Drucksache 17/9473 – 8 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
men sichere Qualität sowie Effizienz und senke die Kosten.
Die vorgeschlagene Beweislastumkehr würde die Axt an
diese Praxis legen. Auch die Vermutensregelung würde un-
nötig viel Bürokratie erzeugen.
Die Fraktion DIE LINKE. führte an, dass gesetzlicher
Handlungsbedarf von allen Arbeitnehmervertretern einge-
fordert werde. Eigentlich wisse jeder um die Probleme bei
der Abgrenzung von Werkverträgen. Es finde massenhaft
Lohndumping mit Scheinwerkverträgen statt. Tarifverträge
und Mindestlöhne würden unterlaufen. Es gebe bereits Un-
ternehmensberater, die sich darauf spezialisiert hätten, zu
dieser Unterbietung zu beraten. Auch die betriebliche Mit-
bestimmung werde durch diese Art der Auslagerung unter-
miniert. Die vorgeschlagene Umkehr der Beweislast würde
zur Lösung dieser Probleme beitragen, die andernfalls stetig
anwachsen würden. Im Übrigen gebe es zu diesem Thema
keine repräsentativen Zahlen, weil die offizielle Statistik vor
einigen Jahren entsprechend geändert worden sei. Zum An-
trag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN werde man
sich der Stimme enthalten, weil er zwar in die richtige Rich-
tung ziele, aber in Einzelfragen nicht weit genug reiche. So
biete ein Mindestlohn den Beschäftigten bei Ausgliederung
zu wenig Perspektive. Nötig sei hier „gleicher Lohn für
gleiche Arbeit“ und eine Ausweitung der Mitbestimmung.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verwies
darauf, dass alle Arbeitnehmervertreter in diesem Bereich
gesetzgeberischen Handlungsbedarf sähen. Scheinwerkver-
träge führten zu Tarifflucht, Lohndumping und der Flucht
aus der betrieblichen Mitbestimmung. Die unternehme-
rische Freiheit müsse im Fall von Lohndumping begrenzt
werden. Es sei problematisch, wenn Unternehmen eigene
Beschäftigte durch Werkvertragsnehmer ersetzten. Die
Konkurrenzsituation werde über die Löhne und Arbeitsbe-
dingungen ausgetragen. Auch die Verleiher wollten an dem
Verleih verdienen. Letztlich bleibe immer weniger Geld für
die Beschäftigten. Alle wüssten um die rechtlichen
Schwachstellen bei der Abgrenzung von Leiharbeit und
Werkverträgen. Die Beweislastumkehr sei wichtig, da die
Arbeitnehmerseite oft Scheinwerkverträge nicht beweisen
könne. Unverzichtbar seien auch stärkere Befugnisse der
Finanzkontrolle Schwarzarbeit sowie eine Statistik über
diesen Bereich.
Berlin, den 25. April 2012
Anette Kramme
Berichterstatterin