Vom 19. Mai 2010
Deutscher Bundestag Drucksache 17/1782
17. Wahlperiode 19. 05. 2010
Beschlussempfehlung und Bericht
des Finanzausschusses (7. Ausschuss)
zu dem Antrag der Abgeordneten Caren Lay, Dr. Axel Troost, Karin Binder, weiterer
Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE.
– Drucksache 17/887 –
Finanziellen Verbraucherschutz stärken – Finanzmärkte verbrauchergerecht
regulieren
A. Problem
Die Analyse der aktuellen Finanzkrise legt nahe, Verbraucher der deutschen
Finanzmärkte seien nicht ausreichend geschützt und würden Gefahr laufen,
Risiken zu übernehmen, die sie weder abschätzen könnten noch eingehen woll-
ten.
B. Lösung
Mit dem Antrag wird angestrebt, die Bundesregierung aufzufordern, eine Ver-
braucherschutzbehörde für Finanzmärkte zu schaffen sowie die Verbraucherzen-
tralen zu stärken, Finanzmärkte verbrauchergerecht zu regulieren, die unabhän-
gige Finanzberatung auszubauen und die Transparenz auf den Finanzmärkten zu
verbessern.
Ablehnung des Antrags mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU,
SPD und FDP gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei Stimment-
haltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Der Antrag beziffert die Kosten des Vorschlags nicht im Einzelnen.
E. Bürokratiekosten
Der Antrag formuliert keine Einführung, Vereinfachung oder Abschaffung von
Informationspflichten für Unternehmen, Bürger oder die Verwaltung.
Drucksache 17/1782 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
den Antrag auf Drucksache 17/887 abzulehnen.
Berlin, den 5. Mai 2010
Der Finanzausschuss
Dr. Volker Wissing
Vorsitzender
Klaus-Peter Flosbach
Berichterstatter
Dr. Carsten Sieling
Berichterstatter
Harald Koch
Berichterstatter
Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Ab-
lehnung.
keit einer größeren Kostentransparenz an. Die Forderung
nach einer Abschaffung von Provisionen gehe jedoch völlig
Der Rechtsausschuss hat den Antrag in seiner 12. Sitzung
am 5. Mai 2010 beraten und empfiehlt mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stim-
am Markt vorbei. Bestimmte Produkte könnten nicht ohne
Provisionen vertrieben werden. Beispielhaft wurde der Be-
reich der betrieblichen Altersvorsorge genannt, in dem ledig-
lich 170 Versicherungsberater in Deutschland, die gegen
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/1782
Bericht der Abgeordneten Klaus-Peter Flosbach, Dr. Carsten Sieling und
Harald Koch
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat den Antrag der Fraktion DIE
LINKE. auf Drucksache 17/887 in seiner 27. Sitzung am
4. März 2010 beraten und dem Finanzausschuss in strittiger
Abstimmung zur Federführung sowie dem Rechtsausschuss
und dem Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz zur Mitberatung überwiesen. Der Finanzaus-
schuss hat den Antrag in seiner 13. Sitzung am 5. Mai 2010
abschließend beraten.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Mit dem Antrag wird die Feststellung angestrebt, Klein-
anleger würden aufgrund von Falschberatung immensen
Schaden erleiden. Ursächlich sei der in Deutschland insti-
tutionell äußerst schwach ausgeprägte Finanzmarkt-Ver-
braucherschutz. Investitionen in Verbraucherbildung und
weitere Dokumentationspflichten alleine seien nicht ausrei-
chend. Vielmehr müsse der Finanzmarkt-Verbraucherschutz
institutionell durch Schaffung einer entsprechenden Ver-
braucherschutzbehörde und durch Stärkung der Verbrau-
cherzentralen in ihrer Marktwächterfunktion gestärkt wer-
den. Die Finanzmärkte müssten verbrauchergerecht reguliert
werden, indem ein Finanz-TÜV EU-weit oder, soweit nicht
möglich, auch national geschaffen, der graue Kapitalmarkt
der Finanzmarktaufsicht unterstellt und Haftungsregelungen
verschärft, die Beweislastregelung umgekehrt und Verjäh-
rungsfristen auf 30 Jahre verlängert werden. Die unabhängi-
ge Finanzberatung müsse durch Schaffung des Berufsbildes
zertifizierter Finanzberater sowie über die Verbraucherzent-
ralen und Schuldnerberatungsstellen ausgebaut werden. Pro-
duktbezogene Verkaufsvorgaben der Finanzmarkt-Institute
seien zu verbieten. Die Transparenz auf den Finanzmärkten
müsse durch standardisierte Produktinformationsblätter und
auch durch die Anwendung des Verbraucherinformationsge-
setzes auf Finanzmarkt-Produkte verbessert werden. Der
Antrag strebt an, entsprechende Forderungen an die Bundes-
regierung zu stellen.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat den Antrag in seiner 11. Sitzung am
5. Mai 2010 beraten und empfiehlt mit den Stimmen der
Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die
Stimmen der Fraktion DIE LINKE. bei Stimmenthaltung der
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Finanzausschuss empfiehlt mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stim-
men der antragstellenden Fraktion DIE LINKE. bei Stimm-
enthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den
Antrag abzulehnen.
Die Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP beton-
ten, der Antrag finde durchaus an einigen Stellen ihre Zu-
stimmung, überziehe aber an anderen Stellen und in seiner
Gesamtheit deutlich. Weniger die Schaffung einer neuen Be-
hörde als die Schaffung von mehr Transparenz, mehr Haf-
tung und mehr Verantwortlichkeit sei wichtig. Klarer ersicht-
lich werden müsse, ob der Kunde von einem Berater, einem
Makler oder einem Vertreter einer Versicherungsgesellschaft
beraten werde. Hierzu sei eine gesetzlich normierte Regist-
rierung mit Qualifikationsnachweis und Haftpflichtversiche-
rung denkbar, wie dies bereits heute von vielen seriösen Ver-
mittlern und Beratern vorgewiesen werde. Dies könne in
Anlehnung an das Versicherungsvertragsgesetz auch für an-
dere Finanzmarktprodukte umgesetzt werden. In die Forde-
rung nach mehr Transparenz müsse außerdem die Klarheit
über die Natur der Finanzmarktprodukte selbst mit ein-
bezogen werden. Hierfür sei die Idee eines Finanz-TÜV ein
attraktiver Gedanke, letztlich aber nicht umsetzbar. Auch die
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) habe
bei der vom Finanzausschuss am Ende der letzten Legis-
laturperiode durchgeführten öffentlichen Anhörung zum
Thema Grauer Kapitalmarkt deutlich gemacht, sie sei nicht
in der Lage, alle Finanzmarktprodukte inhaltlich zu prüfen.
Lediglich eine Standardisierung für einfachere Produkte für
breite Bevölkerungsschichten sei denkbar, um beispiels-
weise zu versuchen, Verluste von vielen Milliarden Euro,
wie sie im Anlagebereich entstanden seien, zu verhindern.
Um beispielsweise bei Lebensversicherungsverträgen mehr
Transparenz über die Kosten in den ersten Jahren oder über
die Rückkaufswerte zu schaffen, seien in den letzten Jahren
bereits erhebliche Veränderungen umgesetzt worden. Aller-
dings müsse bei allen Versuchen zur Verbesserung der Bera-
tungsqualität beachtet werden, dass selbst der Bund der Ver-
sicherten zum Beispiel keine Kapitallebensversicherungen
und statt dessen Investmentpapiere empfohlen habe. Auf-
grund von Kurseinbrüchen habe es auch hier erhebliche Ver-
luste gegeben. Dennoch müsse der wichtige Auftrag der Ver-
braucherzentralen anerkannt werden, um insbesondere breite
Bevölkerungsschichten allgemein zu informieren, nicht je-
doch um eine individuelle Beratung vorzunehmen. Darüber
hinaus erkannten die Koalitionsfraktionen die Notwendig-
men der Fraktion DIE LINKE. bei Stimmenthaltung der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Ablehnung.
Honorar beraten, mit klassischen Maklern, die auch Groß-
betriebe gegen Courtage beraten, und Beratern der Versiche-
Drucksache 17/1782 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
rungsgesellschaften selbst, die Provisionen erhalten, in Kon-
kurrenz stehen. Dennoch solle der Honorarberater gestärkt
werden. Dazu sei es notwendig, ein eigenes Berufsbild zu
schaffen. Dieses müsse sich jedoch im Wettbewerb durchset-
zen. Zur Regulierung von Produkten des grauen Kapital-
markts habe die Anhörung zudem mit Aussagen nicht nur
von betroffenen Verbänden, sondern insbesondere auch von
der BaFin, deutlich gemacht, dass Ungleiches nicht gleich
behandelt werden dürfe. Es sei deutlich geworden, dass es
kein sinnvoller Weg sei, der BaFin auch die Aufsicht über
den grauen Kapitalmarkt zu übertragen. Alternative Lösun-
gen unter Einbindung beispielsweise von Wirtschaftsprüfern
mit entsprechenden Testaten müssten erwogen werden. Da-
bei dürfe jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass
große Bereiche des grauen Kapitalmarkts, auch im Bereich
geschlossener Fonds, gut funktionieren würden. Andere Be-
reiche, wie beispielsweise der Fall Phoenix Kapitaldienst
GmbH, hätten jedoch solche Probleme geschaffen, dass neue
Aufsichts- und Transparenzregime für den Grauen Kapital-
markt geschaffen werden müssten.
Als Fazit zogen die Koalitionsfraktionen, der Antrag enthal-
te richtige Impulse, müsse aber an anderen Stellen weiterent-
wickelt werden. Zur notwendigen Diskussion erklärten sich
die Koalitionsfraktionen bereit und kündigten einen eigenen,
mit der Bundesregierung abgestimmten Antrag an. Die Frak-
tion der FDP betonte zudem die Bedeutung eines konsisten-
ten Finanzsystems ohne die Möglichkeit, Arbitragegewinne
zu erzielen, wie dies beispielsweise zwischen geschlossenen
und anderen Fonds sowie Versicherungen zu beobachten sei.
Hierfür zentral seien einheitliche Haftungsregelungen, ein-
heitliche Dokumentations- und Registrierungspflichten so-
wie einheitliche Mindeststandards. Die geplante Gesetzesin-
itiative der Koalitionsfraktionen werde diesen Bereich noch
vor der parlamentarischen Sommerpause 2010 maßgeblich
weiterentwickeln.
Die Fraktion der SPD betonte, der Antrag benenne die rich-
tigen Probleme im Bereich des Verbraucherschutzes auf den
Finanzmärkten und identifiziere die nach der letzten Legis-
laturperiode noch offenen Punkte zutreffend. Einige Forde-
rungen würden die richtige Richtung weisen, andere, wie
beispielsweise die Forderung, eine Verbraucherschutzbehör-
de nach US-amerikanischem Vorbild einzurichten, seien hin-
gegen nicht differenziert genug dargestellt oder würden in
die Irre führen und müssten abgelehnt werden. Es wurde er-
läutert, die US-Behörde solle sich lediglich auf das Hypothe-
kengeschäft konzentrieren und andere, wesentliche Bereiche
nicht abdecken. Sie würde der anderen Situation in Deutsch-
land, die andere Instrumente notwendig mache, nicht gerecht
werden. Zudem würde sie wichtige Fragen nach Bewertung,
Beurteilung und Kategorisierung der Produkte bislang nicht
beantworten. Außerdem sei zwar grundsätzlich die Notwen-
digkeit eines Finanz-TÜV unumstritten, die Frage nach der
Zuständigkeit in Deutschland sei aber weiterhin ungeklärt.
Ein Verweis allein auf die BaFin greife zu kurz. Darüber hi-
naus wurde die in Großbritannien existierende Einrichtung
eines „Super-complaints“ zwar grundsätzlich begrüßt. Vor
einer Übernahme in Deutschland müsse aber sichergestellt
werden, dass die Klagenden letztlich zu ihrem Recht kämen.
Ferner sei die Frage der Verjährungsfristen differenzierter zu
des Verbrauchers dargestellt. Inwieweit eine weitere Verlän-
gerung auf 30 Jahre hilfereich sei, müsse angezweifelt wer-
den. Auch die Fraktion der SPD kündigte an, nach Klärung
dieser Fragen eine eigene Initiative in die parlamentarische
Beratung einzubringen.
Die Fraktion DIE LINKE. betonte, Ziel des Antrags sei,
den Verbraucherschutz zu stärken und aus seiner Position
eines Randthemas heraus zu holen, um verkrustete Bürokra-
tie durch demokratische Vertretung von Verbraucherinteres-
sen zu ersetzen. Hierzu fordere der Antrag in Anlehnung an
eine Initiative des US-amerikanischen Präsidenten Barack
Obama, zuletzt öffentlich vorgestellt am 22. April 2010, eine
eigenständige Verbraucherschutzbehörde für Finanzmarkt-
produkte aufzubauen. Die Forderung der Koalitionsfraktio-
nen, diese Aufgaben der Deutschen Bundesbank zu übertra-
gen, werde von der Fraktion DIE LINKE. abgelehnt. Man
würde damit dem Süchtigen die Entscheidung über die
Suchtmittel übertragen. Nur eine eigenständige, mit entspre-
chenden Kompetenzen ausgestattete Behörde, sei in der La-
ge, Finanzmarktprodukte verhältnismäßig objektiv zu be-
werten und über deren Marktzulassung zu entscheiden. Für
funktionierende Finanzbeziehungen müssten nicht brauch-
bare, volkswirtschaftlich nicht nützliche, mitunter auch
schädliche Produkte auf diesem Wege aussortiert werden.
Hierzu zähle beispielsweise die mehrfache Wiederverbrie-
fung von Krediten. Als erste Aufgabe für den Finanz-TÜV
stelle sich, vorhandene Finanzmarktprodukte zu klassifizie-
ren, um überhaupt definieren zu können, was neue Finanz-
marktprodukte seien. Außerdem müssten Finanzmarktpro-
dukte in Risikoklassen eingeteilt werden, wie sie bereits
heute von der Finanzaufsicht zur Bemessung der notwendi-
gen Eigenkapitalunterlegung verwendet würden. Zur Frage
der Honorarberatung räumte die Fraktion DIE LINKE. ein,
diese stelle selbstverständlich keinen Garant für eine qualita-
tive Verbesserung der Beratung dar, allerdings könne ohne
Überwindung der provisionsgetriebenen Beratung keine un-
abhängige Beratung etabliert werden. Daher sei es alterna-
tivlos, die unabhängige Finanzberatung auszubauen. Das
finnische Beispiel und die Beschränkung der Möglichkeiten
der Provisionsannahme für Versicherungsberater in Deutsch-
land würden zeigen, welcher Erfolg damit zu erzielen sei.
Darüber hinaus betonte die Fraktion DIE LINKE. die Forde-
rung des Antrags, die Verjährungsfrist bei Falschberatung
auf 30 Jahre zu verlängern, damit sich Verjährungsfristen und
Laufzeiten der Produkte entsprächen. Ferner wurde beson-
ders hervorgehoben, die gesetzliche Regelung zu den Bera-
tungsprotokollen reiche bei weitem nicht aus. Kunden wür-
den, soweit ihnen ihre finanzielle Lage keine andere Wahl
lasse, jederzeit Protokolle unterschreiben, selbst wenn das
Beratungsgespräch nicht oder nicht so stattgefunden habe.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verwies im
Zusammenhang mit der Beratung des vorliegenden Antrags
auf die nun vorliegenden, ersten Vorschläge der Bundesre-
gierung zur Verbesserung des Verbraucherschutzes auf den
Finanzmärkten und identifizierte damit verschiedene Aspek-
te des Antrags als Konsens. Darüber hinaus täten sich aber in
der Position der Bundesregierung große Lücken für den Ver-
braucherschutz auf, weshalb der Antrag teilweise unterstützt
werden müsse. Die Koalitionsfraktionen würden das aus
Verbraucherschutzsicht zentrale Problem der provisions-
diskutieren, als dies der Antrag tue. Die Verlängerung auf
zehn Jahre habe einen wesentlichen Fortschritt zugunsten
orientierten Fehlberatung nicht angehen. Statt der Beseiti-
gung grundlegend falscher Strukturen in der Marktorganisa-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/1782
tion seien nur Detailmaßnahmen geplant. Zudem seien
weitere Dokumentationspflichten nicht geeignet, die Sub-
stanz der Finanzmärkte zu verändern. Daher müsse aus heu-
tiger Sicht resümiert werden, dass die Koalitionsfraktionen
nicht auf dem richtigen Weg seien. Der Antrag biete hierzu
jedoch nur bedingt alternative Lösungsansätze. Insbesondere
sei die Frage der behördlichen Zuständigkeit unbefriedigend
gelöst. Eine Anlehnung an den Vorschlag des US-amerikani-
schen Präsidenten Barack Obama reiche nicht aus. Unabhän-
gig von der Frage bankenaufsichtsrechtlicher Zuständigkeit
in Deutschland müsse eine einzige Behörde für die Wahrung
des Anleger- und Verbraucherschutzes bei Finanzprodukten
in Deutschland geschaffen werden. Hierfür seien der gesetz-
liche Auftrag, die faktischen Handlungsmöglichkeiten durch
Personal und Ausstattung sowie insbesondere der politische
Auftrag zu konkretisieren. Außerdem müssten die interna-
tionalen Erfahrungen in die Diskussion in Deutschland mit
einbezogen werden. Die Financial Services Authority (FSA)
leiste vorbildliche Arbeit. Auch die aktuelle Diskussion in
Frankreich könne Positives zur deutschen Diskussion beitra-
gen. Im Mittelpunkt müsse hierbei immer der Kunde stehen.
Die Ausrichtung der Koalitionsfraktionen gehe hingegen am
Kunden vorbei und werde somit dem Anliegen des Verbrau-
cherschutzes nicht gerecht.
Berlin, den 5. Mai 2010
Klaus-Peter Flosbach
Berichterstatter
Dr. Carsten Sieling
Berichterstatter
Harald Koch
Berichterstatter