Vom 19. Mai 2010
Deutscher Bundestag Drucksache 17/1769
17. Wahlperiode 19. 05. 2010
Antrag
der Abgeordneten Anette Kramme, Gabriele Lösekrug-Möller, Iris Gleicke,
Hubertus Heil (Peine), Josip Juratovic, Gabriele Hiller-Ohm, Angelika
Krüger-Leißner, Ute Kumpf, Katja Mast, Thomas Oppermann, Anton Schaaf,
Silvia Schmidt (Eisleben), Ottmar Schreiner, Dr. Frank-Walter Steinmeier
und der Fraktion der SPD
Langfristige Perspektive statt sachgrundlose Befristung
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Wir brauchen mehr Sicherheit im Erwerbsleben. Prekäre Beschäftigung auf Zeit
nimmt in Deutschland zu. Deshalb müssen befristete Arbeitsverträge auf das
Notwendige zurück gedrängt werden. Menschen, die in der Arbeitswelt keine
Sicherheit vorfinden, haben auch keine Sicherheit im Privatleben. Ihnen fällt es
schwer, eine Familie zu gründen sowie Beruf und bürgerschaftliches Engage-
ment zu vereinbaren. Dies ist jedoch das Fundament unseres Miteinanders in der
Bundesrepublik Deutschland.
Der Anteil befristeter Beschäftigung an allen Arbeitsverhältnissen ist in der Ver-
gangenheit stetig gestiegen. 2,7 Millionen Menschen waren 2008 befristet be-
schäftigt, was einem Anteil an der Gesamtbeschäftigung von knapp 9 Prozent
entspricht. Auszubildende, Schüler/-innen und Studierende mit Nebenjob sind
dabei nicht berücksichtigt. Zwei Jahre vorher lag der Anteil noch bei 6 Prozent.
Verträge werden in etwa gleich häufig mit und ohne sachlichen Grund abge-
schlossen (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung – IAB). Von allen neu
geschlossenen Verträgen war im ersten Halbjahr 2009 fast jeder zweite (47 Pro-
zent) befristet. Acht Jahre zuvor lag der entsprechende Anteil noch bei 32 Pro-
zent (Statistisches Bundesamt). Dieser Trend muss gestoppt werden.
Erhöhtes Prekaritätsrisiko und erschwerte Lebensplanung
Der Zusammenhang zwischen befristeter Beschäftigung und schlechten Ar-
beitsbedingungen liegt auf der Hand: Zum einen führt eine häufige Arbeitsplatz-
suche zu Zugeständnissen beim Einkommen und bei den Arbeitsbedingungen.
Zum anderen scheuen sich Beschäftigte, die auf eine Entfristung ihrer Stelle hof-
fen, auch während ihrer befristeten Beschäftigung, Arbeitnehmerrechte wahrzu-
nehmen, beispielsweise bei der Einhaltung der Arbeitszeit, bei der Vergütung
von Überstunden oder bei der Gewährung von Urlaub; sie verzichten häufig auf
tarifliche Ansprüche und gehen krank zur Arbeit. Befristet Beschäftigte haben
im Grunde keine Chance, sich als Betriebsrat oder Betriebsrätin zu engagieren.
Das Risiko von befristet Beschäftigten, zu einem Niedriglohn angestellt zu wer-
den, ist statistisch dreimal höher als bei Beschäftigten in einem Normalarbeits-
verhältnis (Statistisches Bundesamt, Daten von 2006). Auch die Möglichkeiten
zum beruflichen Aufstieg und der Zugang zu Weiterbildung sind bei befristet
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Beschäftigten geringer. Hinzu kommt, dass die Betroffenheit von Mobbing bei
befristet Beschäftigten größer ist als bei unbefristet Beschäftigten (Zentrum für
Europäische Wirtschaftsforschung).
Eine befristete Beschäftigung bietet keinen persönlichen Planungshorizont –
weder für die Familiengründung, die aktive Entscheidung für ein Kind, noch für
große Investitionen. Sicherheit im Erwerbsleben bedeutet deshalb, für fast jeden
ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu haben. Von allen befristet Beschäftigten
erklärten 2008 nur 2,5 Prozent, keine Dauerstellung gewünscht zu haben (Sta-
tistisches Bundesamt).
Betroffen sind von Befristungen leicht überdurchschnittlich Frauen (9,5 Prozent
im Vergleich zu 8,4 Prozent Männer; Statistisches Bundesamt) und Ausländer/
-innen (13,6 Prozent im Vergleich zu 8,5 Prozent deutschen Beschäftigten).
Gesetzliche Regelungen zur sachgrundlosen Befristung sind nicht zielführend
Die ursprünglich angestrebte arbeitsmarktpolitische Wirkung sachgrundloser
Befristungen ist nicht eingetreten. Während befristete Beschäftigung die Be-
schäftigungsaussichten weder verbessert noch verschlechtert, ist sie mit gravie-
renden Nachteilen für die Beschäftigten verbunden. Durchweg alle relevanten
Arbeitsbedingungen wie insbesondere Lohnhöhe sowie Aufstiegs- und Weiter-
bildungsmöglichkeiten schneiden im befristeten Arbeitsverhältnis deutlich
schlechter ab als im unbefristeten Arbeitsverhältnis. Die rechtlich unerwünschte
Verlagerung unternehmerischer Risiken auf Arbeitnehmer/-innen und die Aus-
hebelung des Kündigungsschutzes für sachgrundlos befristet Eingestellte wird
damit nicht durch positive Beschäftigungseffekte ausgeglichen. Eine Abschaf-
fung dieser Regelung ist damit überfällig.
Die grundsätzlich erwünschte Absicht, Arbeitnehmer/-innen zu testen und lang-
fristig in den Unternehmen auch eine Auslese vorzunehmen, wird durch eine
Streichung der sachgrundlosen Befristung nicht gefährdet. Sie lässt sich sowohl
mit Hilfe der entsprechenden Befristungssachgründe vornehmen als auch mit
Hilfe von Kündigungen. Die Probezeitfunktion, die befristete Beschäftigung oft
hat, ist damit nicht gefährdet.
Auch die beiden erleichterten Befristungsmöglichkeiten für Ältere und in den
ersten vier Jahren nach einer Unternehmensgründung sind nicht zielführend.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
unverzüglich einen Gesetzentwurf vorzulegen, der die nachfolgenden Punkte
regelt:
– Die Möglichkeit zur kalendermäßigen Befristung eines Arbeitsvertrages
ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes bis zur Dauer von zwei Jahren in
§ 14 Absatz 2 des Teilzeit und Befristungsgesetzes (TzBfG) ist zu streichen.
– Die Möglichkeit zur kalendermäßigen Befristung eines Arbeitsvertrages
ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes bis zur Dauer von vier Jahren in den
ersten vier Jahren nach der Gründung eines Unternehmens in § 14 Absatz 2a
TzBfG ist zu streichen.
– Die Möglichkeit zur kalendermäßigen Befristung eines Arbeitsvertrages
ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes bis zur Dauer von fünf Jahren für
Arbeitnehmer ab Vollendung des 52. Lebensjahrs in § 14 Absatz 3 TzBfG ist
zu streichen.
Berlin, den 19. Mai 2010
Dr. Frank-Walter Steinmeier und Fraktion
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Begründung
Gesetzgebungsgeschichte
Der Regelfall und sozialpolitisch erwünschte Normalfall soll der Abschluss
eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses sein. Mit dem Beschäftigungsförde-
rungsgesetz 1985 wurde die Möglichkeit zur sachgrundlosen Befristung einge-
führt. Die Höchstdauer betrug damals im Regelfall 18 Monate und in kleinen
oder neugegründeten Betrieben zwei Jahre. Bis dahin war die Rechtsprechung
des Bundesarbeitsgerichts von 1960 maßgeblich, wonach ein Arbeitsverhältnis
nur befristet abgeschlossen werden durfte, wenn ein sachlicher Grund vorlag,
der es rechtfertigte, dem oder der Arbeitnehmer/-in den Kündigungsschutz vor-
zuenthalten. Das Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 war Kernstück einer ar-
beitsrechtlichen Deregulierungspolitik der damaligen schwarz-gelben Bundes-
regierung unter Dr. Helmut Kohl mit der erklärten Absicht, Beschäftigung durch
den Abbau von Schutzvorschriften zu fördern. Es enthielt eine Aufweichung des
Kündigungsschutzes und der arbeitsrechtlichen Schutzgesetzgebung.
Mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz 1996 wurde dann die Möglichkeit zur
sachgrundlosen Befristung ausgeweitet; Verträge durften bis zu zwei Jahre ohne
Sachgrund abgeschlossen und innerhalb dieses Zeitraums bis zu dreimal ver-
längert werden. Verträge mit Arbeitnehmer/-innen über 60 Jahre durften ein-
schränkungslos ohne Sachgrund befristet werden. Zudem waren für alle Arbeit-
nehmer/-innen „Kettenbefristungen“ gesetzlich erlaubt, wenn zwischen den ein-
zelnen Befristungen mindestens vier Monate Pause lagen. Die Befürchtungen
hatten sich jedoch bewahrheitet, dass dies nicht nur zu ausgedehnten Befristun-
gen, sondern auch zu Befristungsketten führte. Die Richtlinie 1999/90/EG über
befristete Arbeitsverhältnisse forderte dann Maßnahmen, um einen Missbrauch
durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge zu verhindern.
Das zum 1. Januar 2001 in Kraft getretene TzBfG reagierte darauf, indem es eine
sachgrundlose Befristung verbietet, wenn mit demselben Arbeitgeber zuvor be-
reits ein befristetes oder unbefristetes Arbeitsverhältnis bestanden hat. Auch die
Schriftform für befristete Verträge wurde zwingend geregelt. Zugleich wurden
mit dem Gesetz die wichtigsten Befristungsgründe, die vorher lediglich von der
Rechtsprechung entwickelt worden waren, erstmals im Gesetz selbst geregelt
(§ 14 Absatz 1 TzBfG). Der gesetzliche Sachgrundkatalog ist jedoch nicht ab-
schließend; denn alle gesetzlich vergleichbaren Gründe können eine Befristung
rechtfertigen. Daneben wurde die Möglichkeit zu einer Befristung ohne Sach-
grund bis zur Dauer von zwei Jahre mit einer bis zu dreimaligen Verlängerungs-
möglichkeit übernommen (§ 14 Absatz 2 TzBfG).
Gleichzeitig wurde mit Einführung des TzBfG die Altersschwelle für die er-
leichterte Befristung Älterer auf 58 Jahre herabgesetzt. Im Zuge von Reformen
am Arbeitsmarkt unter der rot-grünen Bundesregierung erfolgte eine weitere
Absenkung der Altersschwelle auf 52 Jahre zum 1. Januar 2003. Zum 1. Mai
2007 wurde die erleichterte Befristungsmöglichkeit für Ältere auf höchstens
vier Jahre und auf zuvor „beschäftigungslose“ Arbeitnehmer/-innen beschränkt.
Durch die Regelungen sollten die Arbeitsmarktchancen älterer Arbeitnehmer
verbessert werden.
Im Zuge des Arbeitsmarktreformgesetzes wurde zum 1. Januare 2004 die Mög-
lichkeit einer sachgrundlosen Befristung in den ersten vier Jahren nach einer Un-
ternehmensneugründung für die Dauer von bis zu vier Jahren eingeführt.
Verlängerte Probezeit und größere „Flexibilität“ für Unternehmen
Rund jeder fünfte befristet Beschäftigte (20,9 Prozent) gab an, dass seine Befris-
tung eine verlängerte Probezeit darstellte (Statistisches Bundesamt). Stärker
ausgeprägt als die „Probezeitfunktion“ befristeter Beschäftigung ist jedoch laut
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einer empirischen Studie des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Insti-
tuts die „Flexibilitätsfunktion“.
Für die „Probezeitfunktion“ befristeter Beschäftigung ist die sachgrundlose Be-
fristungsmöglichkeit nicht erforderlich. Da dieser Befristungszweck anerkenns-
wert ist, zielen zwei der in § 14 Absatz 1 TzBfG geregelten Sachgründe darauf,
eine Erprobung des oder der Arbeitnehmer/-in möglich zu machen: Erlaubt ist
nach Nummer 2 zum einen eine Befristung „im Anschluss an eine Ausbildung
oder ein Studium“, zum anderen nach Nummer 5 eine Befristung „zur Erpro-
bung“.
Die sachgrundlose Befristung dient somit wohl nicht selten dazu, die „Flexi-
bilitätsfunktion“ befristeter Beschäftigung zu bedienen, d. h. Unternehmen kos-
tengünstige Reaktionen auf Auftragsschwankungen zu ermöglichen. Diese
Absicht ist allerdings zu Recht nicht als Sachgrund anerkannt. Das Bundes-
arbeitsgericht hat vor 1985 wiederholt entschieden, dass die Absicht eines
Unternehmens, auf eine unsichere und schwankende Auftragslage und auf
wechselnde Marktbedingungen, flexibel zu reagieren, nicht als Sachgrund für
eine nur befristete Einstellung taugt. Erst als 1985 die Möglichkeit zur sach-
grundlosen Befristung eröffnet wurde, konnten Unternehmen befristete Be-
schäftigung zu diesem Zweck nutzen und damit das unternehmerische Risiko
tendenziell auf den oder die Arbeitnehmer/-in abwälzen. Dies steht jedoch im
Widerspruch zum Schutzzweck des Arbeitsrechts, eine solche Risikoabwälzung
gerade zu verhindern.
Keine arbeitsmarktpolitische Wirkung von Kündigungs- und Befristungs-
erleichterungen
Arbeitsverhältnisse, die nach § 14 Absatz 2 TzBfG befristet sind, enden auto-
matisch mit dem Ablauf der Zeit, für die sie eingegangen sind, ohne dass die
betreffenden Arbeitnehmer/-innen insoweit Kündigungsschutz geltend machen
könnten. Dementsprechend hat das Bundesarbeitsgericht 1960 in befristeten
Arbeitsverhältnissen eine Umgehung des Kündigungsschutzes gesehen und
diese nur bei einem nachvollziehbaren Grund für gerechtfertigt gehalten. Diese
Rechtsprechung ist mit der Einführung der sachgrundlosen Befristung überholt.
Auch der Gesetzgeber darf jedoch nicht beliebig über den Kündigungsschutz
disponieren. Das in Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG) gewährleistete
Grundrecht auf freie Wahl des Arbeitsplatzes schützt den Einzelnen auch in sei-
nem Entschluss, eine konkrete Beschäftigungsmöglichkeit in dem gewählten
Beruf beizubehalten; die Verfassung fordert also ein Mindestmaß an Bestands-
schutz (so auch BVerfG 1991).
Die 1985 eingeführte sachgrundlose Befristung wurde im Hinblick auf die in
Artikel 12 Absatz 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit trotz der mit ihr einher-
gehenden Verkürzung des Bestandsschutzes nur deshalb für verfassungsgemäß
gehalten, weil sie von ihrem Ziel her, die Beschäftigungschancen Arbeitsloser
zu verbessern, plausibel erschien. Die Annahme einer arbeitsmarktpolitisch för-
derlichen Wirkung sachgrundloser Befristungen durfte sich damals auf das Jah-
resgutachten 1984/85 des Sachverständigenrats gestützt haben, in dem der Re-
gelung eine Eignung bescheinigt wurde, die Arbeitsmarktflexibilität zu erhöhen
und zu mehr Beschäftigung beizutragen, sowie auf die Annahme des damaligen
Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit, wonach zu erwarten sei, dass die er-
leichterte Zulassung befristeter Arbeitsverträge die Bereitschaft der Arbeitgeber
beeinflusst, Überstunden abzubauen und Neueinstellungen vorzunehmen. Im
Hinblick darauf, dass es in den vergangenen 25 Jahren nicht gelungen ist, diese
Annahmen empirisch zu bestätigen, sondern im Gegenteil zahlreiche Studien
die arbeitsmarktpolitische Wirkungslosigkeit von Befristungs- und Kündi-
gungserleichterungen nahelegen, steht die Verfassungsmäßigkeit der Regelung
im Hinblick auf das verfassungsrechtlich geforderte Mindestmaß an Bestands-
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schutz wieder in Frage. Auch der gegenwärtige Vorstandsvorsitzende der Bun-
desagentur für Arbeit Frank-Jürgen Weise ist offensichtlich anderer Auffassung
als der damalige Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, da er im März dieses
Jahres appellierte, Beschäftigten Planungssicherheit zu gewähren und der steti-
gen Zunahme befristeter Arbeitsverhältnisse entgegenzutreten.
Zahlreiche empirische Studien aus den vergangenen zehn Jahren konnten keinen
wesentlichen Einfluss von Kündigungserleichterungen auf die Schaffung neuer
Beschäftigung zeigen. Auch der erleichterten Befristungsmöglichkeit für Ältere
wurde arbeitsmarktpolitische Wirkungslosigkeit bescheinigt. Die im Auftrag
des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom Rheinisch-Westfälischen
Institut für Wirtschaftsforschung und vom Institut für Sozialforschung und Ge-
sellschaftspolitik 2006 durchgeführte Evaluation der Umsetzung der Vorschläge
der Hartz-Kommission konnte keine Arbeitsmarktwirkung der Neuregelung
2003 feststellen. 96 Prozent der befragten Unternehmen gaben an, die Regelung
habe keinen Einfluss auf ihre Einstellungspraxis. Eine Analyse des Mikrozensus
zeigte, dass die Änderung des TzBfG zum 1. Januar 2003 bis Ende April des
darauf folgenden Jahres die Chancen der von der Änderung betroffenen älteren
Arbeitnehmer/-innen auf eine befristete Tätigkeit nicht verändert hat. Genauso
wenig ist im selben Zeitraum eine Veränderung ihrer Chancen auf eine unbefris-
tete Tätigkeit eingetreten.
Brückenfunktion zweifelhaft
Bereits im Koalitionsvertrag 2006 wurde zwischen CDU, CSU und SPD verein-
bart, dass die Möglichkeit, Arbeitsverträge bis zu zwei Jahre sachgrundlos zu
befristen, im TzBfG gestrichen werden soll. Befristete Arbeitsverträge sollten in
Zukunft nur noch bei Vorliegen eines Sachgrundes geschlossen werden können.
Diese Vereinbarung wurde in der 16. Legislaturperiode nicht umgesetzt.
Die Brückenfunktion beschreibt die Arbeitsmarktwirkung aus der individuellen
Perspektive. Sie ist bei befristeter Beschäftigung uneindeutig. Zwar sind im ers-
ten Halbjahr 2009 rund 45 Prozent der ausgelaufenen befristeten Beschäftigun-
gen in eine unbefristete Beschäftigung übergegangen (IAB). Gleichwohl ist es
für befristet Beschäftigte ebenso wahrscheinlich, nach zwei oder drei Jahren
arbeitslos zu sein, wie für Arbeitslose, die keine befristete Beschäftigung anneh-
men, sondern weiter aus der Arbeitslosigkeit nach einem Job suchen (Zentrum
für Europäische Wirtschaftsforschung). Die Brückenfunktion bei befristeten Be-
schäftigungsverhältnissen funktioniert damit zwar besser als beispielsweise bei
der Leiharbeit. Es besteht aber für einen nicht unerheblichen Teil der befristet
Beschäftigten ein Risiko, immer wieder bei verschiedenen Unternehmen nur be-
fristet eingestellt zu werden.