Vom 28. Mai 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/9322
16. Wahlperiode 28. 05. 2008
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (15. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Bundesregierung
– Drucksache 16/8135 Nr. 2.17 –
Mitteilung der Kommission
Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen
Luftraum: Ergebnisse und künftiges Vorgehen
KOM (2007) 845 endg.; Ratsdok. 5078/08
A. Problem
Die Europäische Kommission hat gemäß Artikel 12 Abs. 2 der Verordnung zur
Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen
Luftraums einen ersten Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften
zum einheitlichen Luftraum vorgelegt. Im diesem Bericht wird insgesamt fest-
gestellt, dass sich bis heute die allgemeine Effizienz der Gestaltung und Nutzung
der europäischen Streckenstruktur kaum verbessert hat und daher hinsichtlich
Flugeffizienz und Umweltauswirkungen bisher keine nennenswerten Fortschrit-
te zu verzeichnen sind. Um die Leistung der Flugsicherung in Europa langfristig
zu verbessern, muss die Fragmentierung nach Ländergrenzen dringend aufgeho-
ben werden und stattdessen eine Neuordnung nach funktionalen Luftraumblö-
cken erfolgen, die sich maßgeblich an Verkehrsströmen orientiert.
B. Lösung
Annahme einer Entschließung, mit der der Deutsche Bundestag die Bundes-
regierung auffordert, die Umsetzung des Single European Sky (SES) mit Nach-
druck innerhalb der Europäischen Union voranzutreiben, für das Projekt zu
werben und Deutschland damit als Motor des Projektes zu etablieren, die euro-
päischen Partner davon zu überzeugen, dass die laufenden Anstrengungen zur
Errichtung der funktionalen Luftraumblöcke zeitnah und konkret vorangebracht
werden; darauf hinzuwirken, dass die EASA schnellstmöglich die benötigte
Fachexpertise im sensiblen Bereich der Sicherheit im Air Traffic Management
erhält und die geltenden Regelungen des Single European Sky übernimmt, da-
mit ihr Zuständigkeitsbereich wie vorgesehen weiter ausgedehnt werden kann,
um eine Bündelung der Beteiligten der Sicherheitskette des Luftverkehrs zu er-
zielen, gleichzeitig aber dafür zu sorgen, dass Doppelzuständigkeiten im Ver-
hältnis etwa zur internationalen Organisation Eurocontrol oder zur ICAO (Inter-
nationale Zivilluftfahrt-Organisation) vermieden werden; die Regelungen für
die Flugsicherung im deutschen Luftraum dahingehend zu ergänzen, dass der
Drucksache 16/9322 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
deutsche Luftraum europakonform in einen funktionalen Luftraumblock im
Rahmen des Single European Sky integriert werden kann und die nationalen Vo-
raussetzungen für eine grenzüberschreitende Flugsicherung zu schaffen.
Annahme einer Entschließung mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/
CSU und SPD bei Stimmenthaltung der Fraktionen FDP, DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Wurden nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/9322
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
in Kenntnis der Unterrichtung durch die Bundesregierung auf Drucksache
16/8135 Nr. 2.17 folgende Entschließung anzunehmen:
„I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Verkehrsmanagement im europäischen Luftraum leidet seit Jahrzehnten an
der Zersplitterung der Zuständigkeiten für Flugsicherungsdienste entlang der
nationalen Grenzen. Jedes Jahr kostet dieser Missstand die Luftverkehrs-
wirtschaft und ihre Kunden – nach Angaben der Europäischen Kommission –
ca. 1,4 Mrd. Euro. Darüber hinaus geht aufgrund unnötiger Streckenverlänge-
rungen durch die Fragmentierung eine Verschwendung von Kerosin im europäi-
schen Luftraum einher, wodurch die Umwelt unnötig belastet und der Verkehrs-
fluss behindert wird.
Aufgrund dieser Erkenntnisse startete im Jahr 2000 die EU-Initiative zur Schaf-
fung eines einheitlichen europäischen Luftraums. Nachdem die eingesetzte
Hochrangige Gruppe ihren diesbezüglichen Bericht vorgelegt hatte, legte die
Europäische Kommission im Jahr 2001 ein insgesamt vier Verordnungen umfas-
sendes Legislativpaket vor, welches im März 2004 von Rat und Europäischem
Parlament beschlossen wurde. Zur Anwendung der Rechtsvorschriften zum ein-
heitlichen Luftraum veröffentlichte die Europäische Kommission im Dezember
2007 ihren ersten Bericht. Die Kommission kommt in der diesbezüglichen Mit-
teilung zu der Erkenntnis, dass aufgrund der nationalen Streckennetze bei Flü-
gen innerhalb der EU nach wie vor ein Effizienzverlust von 15 Prozent gegen-
über Inlandsflügen zu verzeichnen ist. Insgesamt bemerkt die Kommission, dass
sich bis heute die allgemeine Effizienz der Gestaltung und Nutzung der europä-
ischen Streckenstruktur kaum verbessert hat und daher hinsichtlich Flugeffi-
zienz und Umweltauswirkungen bisher keine nennenswerten Fortschritte zu ver-
zeichnen sind. Wird im Sektor des Single European Sky nicht konsequent
gehandelt und die derzeitige Zersplitterung des Luftraums beseitigt, wird eine
Möglichkeit der Steigerung der Leistungsfähigkeit des Flugverkehrsmanage-
ments verspielt.
Ziel des Single European Sky ist es, die Leistung der Flugsicherung in Europa
langfristig zu verbessern. Um dies zu erreichen, muss die Fragmentierung nach
Ländergrenzen dringend aufgehoben werden und stattdessen eine Neuordnung
nach funktionalen Luftraumblöcken erfolgen, die sich maßgeblich an Verkehrs-
strömen orientiert. Dazu bedarf es der Weiterentwicklung der Flugsicherung und
damit einer weit reichenden Rechts- und Strukturanpassung in Deutschland, um
den europäischen Forderungen und Herausforderungen wirksam begegnen zu
können.
Nur wenn Flugsicherungsorganisationen als gleichberechtigte Partner und los-
gelöst von Ländergrenzen in grenzüberschreitenden funktionalen Luftraum-
blöcken zusammenwirken können, wird es gelingen, Effizienz, Kapazität und
Sicherheit des Flugverkehrsmanagements insgesamt zu steigern.
Durch die Schaffung der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) im
Jahr 2003 wurde der Startschuss für eine gemeinsame Sicherheits- und Umwelt-
linie in der EU gegeben. Notwendig ist nun, dass die EASA künftig ihr Zustän-
digkeitsgebiet weiter ausbauen kann, um sich den Herausforderungen des stetig
wachsenden Luftverkehrs anpassen zu können und eine maximale Harmoni-
sierung zwischen den Mitgliedstaaten zu erreichen.
Drucksache 16/9322 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Die gesetzliche Grundlage zur Implementierung des Single European Sky
wurde im Jahr 2004 durch vier Rechtsakte geschaffen (Verordnung (EG)
Nr. 549/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004
zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen
Luftraums, ABl. EU Nr. L 96 vom 31. März 2004 S. 1; Verordnung (EG)
Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004
über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen
Luftraum, ABl. EU Nr. L 96 vom 31. März 2004 S. 10; Verordnung (EG)
Nr. 551/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004
über die Ordnung und Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen
Luftraum, ABl. EU Nr. L 96 vom 31. März 2004 S. 20; Verordnung (EG)
Nr. 552/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004
über die Interoperabilität des europäischen Flugverkehrsmanagementnetzes,
ABI. EU Nr. L 96 vom 31. März 2004 S. 26). Es liegt nun bei den Mitglied-
staaten, die notwendigen flankierenden Maßnahmen zu gewährleisten, um die
mit SES gegebene Chance dafür zu nutzen, dass Europa im Luftverkehrssektor
im weltweiten Wettbewerb dauerhaft mithalten kann und seine Zukunftsfähig-
keit nicht gefährdet.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
– die Umsetzung des Single European Sky mit Nachdruck innerhalb der Euro-
päischen Union voranzutreiben, für das Projekt zu werben und Deutschland
damit als Motor des Projektes zu etablieren,
– die europäischen Partner davon zu überzeugen, dass die laufenden Anstren-
gungen zur Errichtung der funktionalen Luftraumblöcke zeitnah und konkret
vorangebracht werden,
– darauf hinzuwirken, dass die EASA schnellstmöglich die benötigte Fach-
expertise im sensiblen Bereich der Sicherheit im Air Traffic Management er-
hält und die geltenden Regelungen des Single European Sky übernimmt, da-
mit ihr Zuständigkeitsbereich wie vorgesehen weiter ausgedehnt werden
kann, um eine Bündelung der Beteiligten der Sicherheitskette des Luftver-
kehrs zu erzielen, gleichzeitig aber dafür zu sorgen, dass Doppelzuständig-
keiten im Verhältnis etwa zur internationalen Organisation Eurocontrol oder
zur ICAO vermieden werden;
– die Regelungen für die Flugsicherung im deutschen Luftraum dahingehend
zu ergänzen, dass der deutsche Luftraum europakonform in einen funktio-
nalen Luftraumblock im Rahmen des Single European Sky integriert werden
kann,
– die nationalen Voraussetzungen für eine grenzüberschreitende Flugsicherung
zu schaffen.“
Berlin, den 15. Mai 2008
Der Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
Dr. Klaus W. Lippold Christian Carstensen
Vorsitzender Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/9322
Bericht des Abgeordneten Christian Carstensen
I. Überweisung
Die Unterrichtung durch die Bundesregierung – Druck-
sache 16/8135 Nr. 2.17 – wurde am 18. Februar 2008 gemäß
§ 93 GO-BT an den Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadt-
entwicklung zur federführenden Beratung und an den
Ausschuss für Tourismus sowie den Ausschuss für die
Angelegenheiten der Europäischen Union zur Mitberatung
überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Gegenstand der Mitteilung der Europäischen Kommission
ist deren erster Bericht gemäß Artikel 12 Abs. 2 der Verord-
nung zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines
einheitlichen europäischen Luftraums über die Anwendung
der Rechtsvorschriften zum einheitlichen Luftraum.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Ausschuss für Tourismus hat die Vorlage in seiner
53. Sitzung am 12. März 2008 beraten und empfiehlt deren
Kenntnisnahme.
Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen
Union hat die Vorlage in seiner 57. Sitzung am 12. März
2008 beraten und empfiehlt deren Kenntnisnahme.
IV. Beratungsverlauf im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung hat
die Vorlage in seiner 62. Sitzung am 7. Mai 2008 beraten.
Zu dieser Sitzung haben die Fraktionen der CDU/CSU und
SPD einen Entschließungsantrag (Ausschussdrucksache
16(15)1209) eingebracht, dessen Inhalt sich aus der Be-
schlussempfehlung ergibt.
Der Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
hat mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
bei Stimmenthaltung der Fraktionen FDP, DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN empfohlen, den Entschlie-
ßungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD auf
Ausschussdrucksache 16(15)1209 anzunehmen.
Die Unterrichtung hat er zur Kenntnis genommen.
Berlin, den 15. Mai 2008
Christian Carstensen
Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 7 – Drucksache 16/9322
RAT DER
EUROPÄISCHEN UNION
Brüssel, den 8. Januar 2008 (09.01)
(OR. en)
5078/08
AVIATION 3
ÜBERMITTLUNGSVERMERK
Absender: Herr Jordi AYET PUIGARNAU, Direktor, im Auftrag des
Generalsekretärs der Europäischen Kommission
Eingangsdatum: 21. Dezember 2008
Empfänger: der Generalsekretär/Hohe Vertreter, Herr Javier SOLANA
Betr.: Mitteilung der Kommission
Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften zum
einheitlichen Luftraum:
– Ergebnisse und künftiges Vorgehen
Die Delegationen erhalten in der Anlage das Kommissionsdokument - KOM(2007) 845 endgültig
Anl.: KOM(2007) 845 endgültig
Drucksache 16/9322 – 8 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
Brüssel, den 20.12.2007
KOM(2007) 845 endgültig
MITTEILUNG DER KOMMISSION
Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften
zum einheitlichen Luftraum:
Ergebnisse und künftiges Vorgehen
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 9 – Drucksache 16/9322
MITTEILUNG DER KOMMISSION
Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften
zum einheitlichen Luftraum:
Ergebnisse und künftiges Vorgehen
1. EINLEITUNG
Die Initiative zum einheitlichen europäischen Luftraum wurde im Jahr 2000
gestartet, nachdem es 1999 zu erheblichen Verzögerungen gekommen war. Eine
Hochrangige Gruppe wurde eingerichtet, die in ihrem Bericht eine Reihe von
Empfehlungen aussprach. Darauf aufbauend legte die Kommission Ende 2001 ein
Legislativpaket vor, das vom Europäischen Parlament und dem Rat im März 2004
beschlossen wurde und im Monat darauf in Kraft trat.
Das Legislativpaket umfasst vier Rechtsakte: eine Verordnung zur Festlegung des
Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums
(Rahmenverordnung)1, eine Verordnung zur Festlegung gemeinsamer
Anforderungen bezüglich der Erbringung von Flugsicherungsdiensten
(Flugsicherungsdienste-Verordnung)2, eine Verordnung über die Ordnung und
Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen Luftraum (Luftraum-
Verordnung)3 sowie eine Verordnung über die Interoperabilität des europäischen
Flugverkehrsmanagementnetzes (Interoperabilitäts-Verordnung)4.
Gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Rahmenverordnung muss die Kommission die
Anwendung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen Luftraum regelmäßig
überprüfen und dem Europäischen Parlament und dem Rat darüber Bericht erstatten.
Die Berichte müssen eine entsprechende Ergebnisbewertung sowie Informationen
über die Entwicklungen in dem Sektor umfassen, wobei auf die ursprünglichen Ziele
und den künftigen Bedarf Bezug zu nehmen ist.
Dies ist der erste zum Durchführungsstand vorgelegte Bericht, in dem die
Kommission ihre Standpunkte hinsichtlich der Notwendigkeit künftiger
Entwicklungen des einheitlichen Luftraums darlegt.
1 Verordnung (EG) Nr. 549/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 zur
Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums, ABl. L 96 vom
31.3.2004, S. 1.
2 Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über
die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum, ABl. L 96 vom
31.3.2004, S. 10.
3 Verordnung (EG) Nr. 551/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über
die Ordnung und Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen Luftraum, ABl. L 96 vom
31.3.2004, S. 20.
4 Verordnung (EG) Nr. 552/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über
die Interoperabilität des europäischen Flugverkehrsmanagementnetzes, ABl. L 96 vom 31.3.2004,
S. 26.
Drucksache 16/9322 – 10 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
In dem Bericht finden sich außerdem zahlreiche Empfehlungen der zweiten
Hochrangigen Gruppe (HG), die von Vizepräsident Barrot eingesetzt wurde. Diese
Gruppe sollte sich mit dem künftigen Rechtsrahmen für den europäischen
Luftverkehr befassen und legte im Juli 2007 ihren Bericht vor.
2. DIE NOTWENDIGKEIT EINER ROLLE DER GEMEINSCHAFT IM BEREICH DES
FLUGVERKEHRSMANAGEMENTS (ATM)
2.1. Hintergrund
Die gemeinschaftliche Luftverkehrspolitik hat sich als äußerst erfolgreich erwiesen.
Dank der Liberalisierung sind die Flugtarife gesunken und haben die
Auswahlmöglichkeiten der Kunden zugenommen. Durch die EU-Erweiterung und
die aktive Nachbarschaftspolitik erstreckt sich der europäische Luftverkehrsmarkt
inzwischen auf 37 Länder mit 500 Millionen Einwohnern. Angesichts der sich
wandelnden sozialen Erfordernisse ist der Luftverkehr allerdings auch vor
wachsende Probleme gestellt und muss der zunehmenden Sorge über dessen
Umweltauswirkungen Rechnung getragen werden. Eine wettbewerbsfähige und
nachhaltige Luftverkehrsbranche benötigt ein leistungsfähiges
Flugverkehrsmanagement (ATM).
Zusammen mit den Flughäfen bildet das Flugverkehrsmanagement die Infrastruktur
des Luftverkehrs. Mit dieser Infrastruktur wird bis 2020 eine erhebliche
Verkehrszunahme zu bewältigen sein. Veraltende Technologien und Systeme werden
unweigerlich zu einer Kapazitätskrise und einer Verschlimmerung der ökologischen
Auswirkungen des Luftverkehrs führen, wenn die Branche nicht in der Lage ist,
einen technologischen Quantensprung zu vollziehen. Bereits heute führen
Abflugverspätungen, Störungen wegen schlechten Wetters oder Unfällen zu einem
erheblichen Domino-Effekt im Gesamtsystem und unterstreichen den hohen
Vernetzungsgrad des europäischen Luftverkehrs.
Die erwartete Zunahme des Luftverkehrs erfordert eine strukturelle und technische
Modernisierung, in die auch das gesamte europäische Flugverkehrsmanagement
einbezogen werden muss. Dank der Dynamik dieses Prozesses und des steigenden
Luftverkehrsaufkommens wird das Flugverkehrsmanagement auch in Zukunft ein
bedeutendes und attraktives Beschäftigungsfeld sein.
2.2. Aktuelle Unzulänglichkeiten des Flugverkehrsmanagements
Nur durch das Flugverkehrsmanagement lässt sich sicherstellen, dass schnell
fliegende Luftfahrzeuge sich jederzeit in sicherem Abstand voneinander befinden
und Zugang zum ATM-Netz gewährt wird. Die Fluglotsen kennen die Staupunkte
und gefährlichen Kreuzungen der europäischen Luftwege sowie die entsprechenden
Abhilfemaßnahmen, die in einem komplizierten Streckennetz notwendig sind.
Das Flugverkehrsmanagement stellt ein natürliches Monopol dar, das normalerweise
dazu berechtigt, sämtliche Kosten den Luftraumnutzern anzulasten, unabhängig von
der Qualität der geleisteten Dienste. Dieses Prinzip der Kostenanlastung bietet nicht
genügend Anreize, die Qualität und Kosteneffizienz der Dienste zu verbessern und
das System zu modernisieren.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 11 – Drucksache 16/9322
Der Luftverkehr hat sich in den 50er und 60er Jahren des 20. Jahrhunderts voll
entwickelt und nahm in dieser Zeit auch rasch zu. Er stand damals ausschließlich
unter staatlicher Kontrolle und galt als Symbol nationaler Souveränität. In den
1970er Jahren wurde damit begonnen, nichtstaatliche Luftverkehrsaufgaben zu
privatisieren, wobei jedoch die rechtlichen Strukturen des Flugverkehrsmanagements
durch zwischenstaatliche Vereinbarungen geregelt wurden.
Die Hochrangige Gruppe von 2007 und die EUROCONTROL-Kommission für
Leistungsüberprüfung (Performance Review Commission, PRC) haben festgestellt,
dass der zwischenstaatliche Ansatz ungeeignet ist, gleiche Ausgangsbedingungen
herzustellen, da die Vorschriften je nach Bereitschaft der einzelnen Staaten
angewandt und uneinheitlich durchgesetzt werden. Unklar ist dabei auch die
Aufgabenverteilung zwischen Staaten, Behörden, Luftfahrtunternehmen und
Flugsicherungsorganisationen. Zwischenstaatliche Entscheidungsprozesse können
langsam und ineffizient sein und sind wenig geeignet, der Fragmentierung des
Systems entlang den Ländergrenzen entgegenzuwirken. Die Gemeinschaft muss
deshalb zur treibenden Kraft im Bereich des Flugverkehrsmanagements werden.
Das Flugverkehrsmanagement in Europa ist stark zersplittert, was sich für die
Luftraumnutzer in erheblichen Zusatzkosten niederschlägt. Weitere Konsequenzen
sind unnötige Verlängerungen der Flugzeiten mit den damit einhergehenden
Umweltfolgen, die nur schleppende Einführung neuer Technologien und Verfahren
sowie die sich daraus ergebenden geringeren Effizienzgewinne. Die Fragmentierung
hat außerdem zur Folge, dass in der ATM-Branche keine Skalenerträge
erwirtschaftet werden, die Flugsicherungszentren in ihrer Größe nicht optimal
ausgelegt sind und wegen der unnötig vielen technischen Systeme entsprechend hohe
Instandhaltungskosten anfallen. Durch eine stärkere Vereinheitlichung könnten
schätzungsweise jährlich 2 Mrd. € eingespart werden5.
Das europäische Streckennetz besteht nach wie vor aus einer Verknüpfung nationaler
Strecken, was bei Flügen innerhalb der Gemeinschaft zu einem Effizienzverlust von
etwa 15 % gegenüber Inlandsflügen führt und den Verkehrsanforderungen in Europa
nicht immer gerecht wird. Da es an exakten Echtzeit-Informationen mangelt, werden
die kürzesten Streckenführungen nicht hinreichend genutzt6. Dies hat zur Folge, dass
für die Luftfahrtunternehmen unnötige Zusatzkosten von jährlich ca. 1,4 Mrd. €
anfallen und die Umwelt jedes Jahr mit weiteren 4,8 Mio. Tonnen CO2-Emissionen
belastet wird.
Der Markt für Flugsicherungsdienste mit einem Volumen von 8 Mrd. € ist durch
Staatsgrenzen eindeutig in Einzelmärkte aufgeteilt. Während in anderen
Wirtschaftszweigen die Barrieren fallen, sind in diesem Sektor nach wie vor 27
nationale Flugsicherungsdienstleister aktiv, und zwar mit den ihnen eigenen
Verfahren, Ausrüstungen, Betriebskonzepten und Gemeinkosten. Vom betrieblichen
Standpunkt aus betrachtet, würden zehn Bezirkskontrollstellen ausreichen, um die
5 Kommission für Leistungsüberprüfung (Performance Review Commission, PRC), Dezember 2006,
„Evaluation of the impact of the SES on ATM Performance“ (Bewertung der Auswirkungen des
einheitlichen europäischen Luftraums auf die Leistungsfähigkeit des Flugverkehrsmanagements), S. 24.
6 EUROCONTROL, PRC (2007): „An Assessment of Air Traffic Management in Europe in 2006“
(Bewertung des Flugverkehrsmanagements in Europa 2006), S. 51 ff.
Drucksache 16/9322 – 12 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Arbeit der derzeit bestehenden 50 zu verrichten7. Durch eine Integration der
Dienstleistungen und die Schaffung funktionaler Luftraumblöcke könnte die
Kosteneffizienz erheblich gesteigert werden.
Ungeachtet des technischen Fortschritts im Luftverkehr generell ist die
Flugsicherung nach wie vor überwiegend ein handwerkliches Geschäft. Während in
den Cockpits die Automatisierung Einzug gehalten hat, haben sich die
Flugsicherungssysteme nicht fortentwickelt und die Arbeitsverfahren der Fluglotsen
sind im Prinzip unverändert. Die Verkehrszunahme wird hauptsächlich durch die
Schaffung neuer Sektoren aufgefangen, was zu einem höheren Personalbedarf und
entsprechenden Kosten führt. Dieser Prozess stößt derzeit an seine Grenzen, so dass
die Kapazitäten in den kommenden fünf bis zehn Jahren ausgeschöpft sein werden,
sofern es keine einschneidenden Veränderungen zur Beschleunigung der technischen
Innovation gibt.
3. BEWERTUNG DES EINHEITLICHEN EUROPÄISCHEN LUFTRAUMS
Mit der Verabschiedung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen europäischen
Luftraum gelangte das Flugverkehrsmanagement in den Zuständigkeitsbereich der
Gemeinschaft. Damit wurde ein solider Rechtsrahmen geschaffen, der eine Vielzahl
von Tätigkeiten abdeckt. In den drei Jahren, die seit dem Inkrafttreten dieser
Vorschriften vergangen sind, wurden eine Reihe von Arbeiten abgeschlossen, andere
dauern noch an und in manchen Bereichen sind kaum Fortschritte erzielt worden.
Darüber hinaus sind bei der Anwendung der Vorschriften infolge sich verändernder
Rahmenbedingungen auch einige Schwachstellen festgestellt worden.
3.1. Bisher Erreichtes
a) Rechtlicher und institutioneller Rahmen für den einheitlichen Luftraum
Das erste Ziel im Hinblick auf einen einheitlichen Luftraum bestand darin, das
Handeln der Gemeinschaft institutionell zu untermauern. So entstand ein Gerüst für
die Partnerschaft mit den beteiligten Gruppen:
– Der Ausschuss für den einheitlichen Luftraum vermittelt die strategischen
Standpunkte der Mitgliedstaaten und unterstützt die Kommission beim Erlass der
Durchführungsvorschriften im Ausschussverfahren.
– Das Branchenkonsultationsgremium bietet allen Wirtschaftsbeteiligten die
Gelegenheit, zur Durchführung der Vorschriften Stellung zu nehmen.
– Die Nutzung von Synergien mit EUROCONTROL hinsichtlich der technischen
Unterstützung und Entwicklung von Durchführungsvorschriften für die
Gemeinschaft.
In den Entscheidungsprozess der Gemeinschaft sind auch die
Verteidigungsministerien eingebunden.
7 Die USA benötigen für das doppelte Verkehrsaufkommen 20 Flugsicherungszentren, die außerdem
verringert werden sollen.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 13 – Drucksache 16/9322
b) Trennung von Dienstleistung und Regulierung
Die Trennung zwischen der Erbringung von Flugsicherungsdiensten und der
Regulierung, die eine fundamentale Voraussetzung für die Sicherheit darstellt, wurde
erreicht. Außerdem ist in jedem Mitgliedstaat eine nationale Aufsichtsbehörde
eingerichtet worden8.
Gemäß der Verordnung zur Festlegung gemeinsamer Anforderungen bezüglich der
Erbringung von Flugsicherungsdiensten9 müssen die Flugsicherungsorganisationen
seit dem 20. Juni 2007 von den nationalen Aufsichtsbehörden zertifiziert werden.
c) Fortschritte in Sicherheitsfragen
Das Thema Sicherheit wurde nicht vernachlässigt, wie der Erlass einer Verordnung10
über die Sicherheitsaufsicht durch die nationalen Aufsichtsbehörden beweist, mit der
die gemeinsamen Anforderungen ergänzt werden.
d) Harmonisierung der Zulassung von Fluglotsen
Die Annahme der Richtlinie 2006/23/EG über eine gemeinschaftliche
Fluglotsenlizenz11, die gemeinsame Anforderungen und Ausbildungsbestimmungen
enthält, wird zu einem einheitlichen Qualifikationsstand und einer besseren Mobilität
der Arbeitnehmer führen.
e) Gebührentransparenz
Mit der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 der Kommission zur Einführung einer
gemeinsamen Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste12 wird eine vollständige
Transparenz dieser Gebühren gewährleistet. Die Verordnung schreibt vor, dass die
von den Flugsicherungsorganisationen verwendeten Kostengrundlagen offengelegt
und die Luftraumnutzer konsultiert werden müssen.
f) Advances in the efficient use of airspace
Zur Förderung einer effizienten Nutzung des Luftraums erließ die Kommission
Verordnungen über gemeinsame Regeln für die flexible Luftraumnutzung
(2150/2005)13 und über die Luftraumklassifizierung im oberen Luftraum
(730/2006)14.
g) Beschleunigung der Innovation
Inzwischen sind die ersten Schritte unternommen worden, um die zur Sicherstellung
der Kapazität notwendige technische Innovation zu beschleunigen. Die SESAR-
Definitionsphase wurde eingeleitet und schreitet voran, während die
8 In einem Mitgliedstaat steht die Errichtung der nationalen Aufsichtsbehörde kurz vor dem Abschluss.
9 ABl. L 335 vom 21.12.2005, S. 13.
10 ABl. L 291 vom 9.11.2007, S. 16.
11 ABl. L 114 vom 27.4.2006, S. 22.
12 ABl. L 341 vom 7.12.2006, S. 3.
13 ABl. L 342 vom 24.12.2005, S. 20.
14 ABl. L 128 vom 16.5.2006, S. 3.
Drucksache 16/9322 – 14 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Entwicklungsphase für das gemeinsame Unternehmen SESAR15 so weit gediehen ist,
dass der bis zum Frühjahr 2008 zu erstellende Generalplan umgesetzt werden kann.
h) Übergang zu interoperablen Ausrüstungen
Im Hinblick auf den Beschluss von Durchführungsbestimmungen und die
Entwicklung gemeinschaftlicher Spezifikationen für technische Systeme und ihre
betriebliche Nutzung wurde ein wirksames Interoperabilitätsinstrument geschaffen,
das für die effiziente Anwendung der mit SESAR erzielten Ergebnisse unentbehrlich
sein wird.
3.2. In Ausarbeitung
a) Leistungsüberprüfung bei den Flugsicherungsorganisationen
Die Rahmenverordnung sieht vor, die Leistung der Flugsicherungsorganisationen zu
überprüfen. Mit der Sammlung von Daten und der Erstellung von
Leistungsvergleichen wird 2008 begonnen. Dies wird für die Weiterentwicklung der
Initiative zum einheitlichen Luftraum eine solide Grundlage bilden.
b) Gegenseitige Begutachtung der Aufsichtsbehörden
Zur Gewährleistung eines einheitlichen Sicherheitsstands und einer einheitlichen
Anwendung der gemeinsamen Anforderungen ist vorgesehen, dass die nationalen
Aufsichtsbehörden sich gegenseitig begutachten. Nachdem die nationalen
Aufsichtsbehörden die erste Zertifizierungsrunde im Juli 2007 abgeschlossen haben,
werden Anfang 2008 die ersten Besuche im Rahmen der gegenseitigen Begutachtung
stattfinden.
c) Gebührentransparenz
Nach Vorlage der ersten Finanzdaten im November 2007 wird die erste Überprüfung
nach Maßgabe der Verordnung über eine gemeinsame Gebührenregelung
durchgeführt. Ziel ist es, größere Transparenz hinsichtlich der Festlegung,
Auferlegung und Durchsetzung von Gebühren für Flugsicherungsdienste
herzustellen. Diese Transparenz steht mit dem allgemeinen Engagement der
Kommission im Einklang, eine faire Grundlage für die Gebührenerhebung zu
schaffen, was auch das Ziel ihres Richtlinienvorschlags zu Flughafenentgelten ist16.
d) Luftraumauslegung
Durch eine Reihe von Verordnungsentwürfen, die den Luftraum betreffen, wurde mit
der Mandatserteilung an EUROCONTROL zu folgenden Themen begonnen:
Schaffung eines Europäischen Fluginformationsgebiets für den oberen Luftraum
(EUIR), Luftraumklassifizierung im unteren Luftraum sowie gemeinsame
Grundsätze für die Strecken- und Sektorenauslegung. Allerdings gibt es in allen drei
15 Verordnung (EG) Nr. 219/2007 des Rates vom 27. Februar 2007 zur Gründung eines gemeinsamen
Unternehmens zur Entwicklung des europäischen Flugverkehrsmanagementsystems der neuen
Generation (SESAR), ABl. L 64 vom 2.3.2007, S. 1.
16 KOM(2006) 820 endg. vom 24. Januar 2007.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 15 – Drucksache 16/9322
Bereichen nur geringe Fortschritte und die Kommission prüft derzeit
Alternativverfahren.
e) Funktionale Luftraumblöcke
Ein Schlüsselelement des einheitlichen europäischen Luftraums ist die Schaffung
funktionaler Luftraumblöcke, mit denen die größtmögliche Kapazität und Effizienz
des Flugverkehrsmanagementnetzes sichergestellt werden soll. Zu diesem Thema
gibt es derzeit mehrere Initiativen, die aber nur langsam voranschreiten, jeweils
verschiedene Ambitionen und Nutzen aufweisen und unterschiedlich ausgereift sind.
Die meisten dieser Initiativen befinden sich noch in der Projektphase, und nur eine
ist so weit vorangeschritten, dass mit der Durchführung begonnen werden kann17.
3.3. Mangelnde Fortschritte in Schlüsselbereichen
In einigen wichtigen Bereichen hat der einheitliche europäische Luftraum nicht zu
den erwarteten Ergebnissen geführt. Generell bringt das Konzept der funktionalen
Luftraumblöcke nicht den erhofften Nutzen hinsichtlich Flugeffizienz,
Kostensenkung und Defragmentierung.
Bekanntermaßen stellt die Einrichtung funktionaler Luftraumblöcke eine neue
Herausforderung dar mit erheblichen technischen und organisatorischen
Schwierigkeiten. Dabei spielt die nationale Souveränität, vor allem in Bezug auf die
Zuständigkeit und die Verantwortung der Mitgliedstaaten für den Luftraum sowie
auf das Militär, nach wie vor eine Rolle. Anstatt die Ausübung hoheitlicher
Befugnisse innovativ zu gestalten, werden diese von denen, die die
grenzübergreifende Zusammenarbeit und Integration aufhalten möchten, als
Hemmschuh benutzt.
Die aktuellen Rechtsvorschriften enthalten wirksame Instrumente zur Verbesserung
der Leistungsfähigkeit, u. a. die Benennung von Dienstleistern, die Entbündelung der
Dienste, wirtschaftliche Anreize, die Festsetzung von Nutzungsgebühren,
Änderungen der Streckenstruktur, die Einrichtung funktionaler Luftraumblöcke und
die Rationalisierung der Infrastruktur18. Von den Mitgliedstaaten wurden diese
Instrumente allerdings nicht hinreichend genutzt, um die Kosten- oder die
Betriebseffizienz der Dienstleistungen zu verbessern.
Die allgemeine Effizienz der Gestaltung und Nutzung der europäischen
Streckenstruktur hat sich kaum verbessert, so dass auch hinsichtlich der Flugeffizienz
und der Umweltauswirkungen keine Fortschritte zu verzeichnen sind.
3.4. Neue Herausforderungen
Umwelt: Aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse weisen darauf hin, dass die
Aktivitäten des Menschen die Hauptursache des Klimawandels sind. Bisher ist der
17 Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums durch funktionelle Luftraumblöcke:
Sachstandsbericht zur Halbzeit, KOM(2007) 101 endg.
18 PRC (2006): „Evaluation of the impact of the SES on ATM Performance“ (Bewertung der
Auswirkungen des einheitlichen europäischen Luftraums auf die Leistungsfähigkeit des
Flugverkehrsmanagements), Brüssel, S. iii.
Drucksache 16/9322 – 16 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Luftverkehr mit 3 % nur für einen relativ geringen Anteil der
Treibhausgasemissionen in der EU verantwortlich, doch ist die Tendenz steigend.
Die aktuellen Rechtsvorschriften für den einheitlichen europäischen Luftraum lassen
den Beitrag, den das Flugverkehrsmanagement zum Umweltschutz leisten kann,
weitgehend unbeachtet. Durch Verbesserungen im Netzaufbau, eine effizientere
Streckennutzung und neue Betriebsverfahren wäre es möglich, die Flugzeiten
wesentlich zu verkürzen, den Treibstoffverbrauch und die Kosten erheblich zu
senken und damit die Auswirkungen auf die Umwelt und den Klimawandel
entsprechend abzumildern. Schätzungen zufolge könnte der CO2-Ausstoß um
jährlich 4,8 Mio. Tonnen verringert werden. Neben den direkten Emissionen
beeinflussen Luftfahrzeuge auch die Entstehung von Zirruswolken, so dass
gegebenenfalls Abhilfemaßnahmen im Bereich des Flugverkehrsmanagements in
Betracht zu ziehen sind.
Verspätungen sind nicht mehr die wichtigste Triebkraft für Veränderungen: Nach
einer Abschwächung des Wachstums im Anschluss an den 11. September 2001 und
einer Ausweitung der Luftraumkapazität infolge der verringerten Höhenstaffelung
gibt es in Europa derzeit wenig Verspätungen, ungeachtet der Rekordwerte im
Verkehrsvolumen der letzten Jahre. Bei anhaltendem Wachstum wird das
Verspätungsproblem allerdings erneut auftauchen, wie auch bereits aus der
entsprechenden Prognose für 2008 hervorgeht.
Wirtschaft: Die weltweite Instabilität der Energiemärkte hat zu einem enormen
Anstieg der Treibstoffkosten geführt. Auf Seiten der Luftverkehrsgesellschaften
führte dies insbesondere zu einer verstärkten Ausgabenkontrolle sowie zu einer
Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit und Flugeffizienz. Zur wesentlichen Triebkraft
für Veränderungen sind somit die unwirtschaftlichen Flugsicherungsdienste und der
ineffiziente Flugbetrieb geworden.
4. BESCHLEUNIGUNG DER UMSETZUNGSSTRATEGIE
Die Fragmentierung ist das größte Hindernis, das der Verbesserung der
Leistungsfähigkeit des europäischen Flugverkehrsmanagements im Wege steht. Es
kann nur überwunden werden, wenn der Leistungsrahmen, die rechtlichen Strukturen
und die rasche Einführung neuer Technologien auf Gemeinschaftsebene behandelt
werden (vgl. HG 1*).
Ein Kernstück der künftigen Strategie ist ein leistungsorientiertes Konzept, mit dem
die jährlich 3 Mrd. € an Kosten infolge von Ineffizienz sowie an externen
Umweltkosten, die das heutige System verursacht, angegangen werden sollen.
4.1. Schwerpunkt Leistungsverbesserung
4.1.1. Ein Rahmen zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit
Um die notwendigen Verbesserungen in den Bereichen Sicherheit, Effizienz,
Kapazität und Kostenwirksamkeit zu erreichen, bedarf es eines leistungsorientierten
Konzepts (vgl. HG 4*), das die geeigneten Anreize und Sanktionen vorsieht und so
den Änderungsprozess vorantreibt. Zu diesem Zweck könnten europäische
Konvergenzkriterien für den einheitlichen Luftraum geschaffen und die nationalen
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 17 – Drucksache 16/9322
Aufsichtsbehörden ermächtigt werden, spezifische Leistungszielvorgaben zu
vereinbaren und ihre Umsetzung zu überwachen. Die Festlegung strenger
Konvergenzkriterien, die Beurteilung der spezifischen Leistungszielvorgaben und die
Überwachung ihrer Umsetzung durch die nationalen Aufsichtsbehörden würde ein
unabhängiges „Leistungsüberprüfungsgremium“ auf Gemeinschaftsebene erfordern.
Aus dem Bericht der Hochrangigen Gruppe geht hervor, dass das
Dienstleistungsniveau mit Hilfe von Marktinstrumenten für nichtmonopolistische
Dienste verbessert werden könnte. Die wirtschaftlichen Argumente für solche
Dienste und die dazugehörigen Regulierungsmaßnahmen sollten analysiert werden.
Werden Dienstleistungen im Rahmen eines natürlichen Monopols erbracht, so sollte
nach Ansicht der Kommission das leistungsorientierte Konzept mit
gemeinschaftlicher Kontrolle in vollem Umfang zum Tragen kommen.
4.1.2. Eine europäische Architektur führt zu Effizienzgewinnen
Die Leistungsfähigkeit des „transeuropäischen Flugverkehrsmanagementnetzes“
hängt davon ab, wie gut die Verwaltung knapper Ressourcen wie Start- und
Landebahnen, Luftraum und Frequenzspektrum funktioniert. Die Herausforderung
besteht darin, ein möglichst effizientes Netz zu schaffen und im Hinblick auf einen
optimalen Netzbetrieb einen wirksamen Informationsfluss zu ermöglichen.
Mit einem rein auf das Netz ausgerichteten Ansatz wären Einsparungen von
mindestens 6 % oder rund 50 km je Flug möglich. Um dies zu bewerkstelligen, sollte
die Netzeffizienz einer Leistungsüberprüfung unterzogen werden. Ferner sollten auf
hoher Ebene von einem unabhängigen Leistungsüberprüfungsgremium auf
Gemeinschaftsebene Zielwerte vorgegeben werden.
Ein Netzverwalter, der alle beteiligten Kreise der Luftfahrt, einschließlich des
Militärs, repräsentiert, sollte für die netzorientierte Verbesserung der Strecken- und
Sektorenauslegung zuständig sein und außerdem eine Schlüsselrolle übernehmen im
Hinblick auf eine Verstärkung der zentralen Kapazitätsplanung sowie auf die
Verkehrsflussregelung und Optimierung der Flughafenkapazität, indem er klare
Regeln für den Netzzugang und eine effiziente Streckennutzung aufstellt. Nach den
kürzesten Distanzen bemessene Gebühren sorgen für starke Anreize, die Effizienz-,
Kosten- und Umweltziele zu erreichen (vgl. HG 9*). Durch eine Optimierung der
Flugrouten können die luftverkehrsbedingten Schadstoffemissionen um
schätzungsweise 6 - 12 % verringert werden.
4.1.3. Funktionale Luftraumblöcke
Ein leistungsorientiertes Konzept zur Defragmentierung und Steigerung der
Systemeffizienz sollte die Integration der Flugsicherungsdienste in funktionale
Luftraumblöcke beschleunigen, wann immer dies angemessen und nützlich ist. Die
technische Schwierigkeit dieser Integration ist zwar unbestritten, die tatsächliche
Hürde ist jedoch politischer Art. Die Kommission wird sich mit der Idee der
Hochrangigen Gruppe eines Koordinators für das Luftverkehrssystem (vgl. HG 5*)
beschäftigen, dessen Aufgabe es wäre, auf ein stärkeres politisches Engagement der
Mitgliedstaaten und Interessengruppen hinzuwirken. Die Mitgliedstaaten sollten sich
politisch verpflichten, bis 2010 funktionale Luftraumblöcke einzurichten und
Drucksache 16/9322 – 18 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
diese bis spätestens Ende 2012 auch zu nutzen. Auch die Vorschläge in Bezug auf
die Netzverwaltung und die Leistungszielvorgaben könnten dazu beitragen, die
Funktionalität und den zusätzlichen Nutzen funktionaler Luftraumblöcke unter dem
Netzaspekt zu beurteilen. Man wird die Möglichkeit prüfen, für die Wahrnehmung
dieser zwei Aufgaben auf bereits bestehende Stellen zurückzugreifen.
4.1.4. SESAR - Bewältigung der Kapazitätskrise
Die Kapazitätskrise kann nur durch technische Innovation im Rahmen des
Programms SESAR und in Kombination mit Maßnahmen zur Vergrößerung der
Flughafenkapazität überwunden werden (vgl. HG 7*). Die Möglichkeiten der
technischen Innovation können aber nur dann in vollem Umfang genutzt werden,
wenn der Fragmentierung des Systems Einhalt geboten wird. Deshalb ist es von
größter Bedeutung, die Errichtung des künftigen Systems zu koordinieren und
Überschneidungen zu vermeiden. Der von SESAR ausgehende
Rationalisierungseffekt für Forschung und Entwicklung sollte auf den gesamten
Prozess ausgedehnt werden. Kurzfristige Maßnahmen zur Verbesserung der
Kapazitäten können, damit sie effizient umgesetzt werden können, eine
Koordinierung auf Gemeinschaftsebene erfordern.
4.2. Klarer Rechtsrahmen
Die Binnenmarktpolitik erfordert einheitliche Rechtsvorschriften. Überschneidungen
mit Vorschriften, die aus anderen Strukturen stammen, sind zu vermeiden.
Uneinheitliche Rechtsvorschriften führen zu einer unklaren Aufgabenverteilung und
verursachen unnötige Kosten für die nationalen Verwaltungen.
Um den gemeinschaftlichen Ansatz für die Entwicklung besserer Regelungen (vgl.
HG 3*) wirksam zu verfolgen, bedarf es einer engen Zusammenarbeit zwischen der
Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. Darüber hinaus ist es notwendig, dass die
Mitgliedstaaten, die für den Luftraum verantwortlich sind, sich für den
Veränderungsprozess einsetzen (vgl. HG 10*) und auch die Wirtschaft größere
Verantwortung übernimmt (vgl. HG 2*). An dieser Partnerschaft sind auch das
Militär19 und, mittels geeigneter Mechanismen, Drittstaaten beteiligt. Damit der
Luftverkehrsraum reibungslos funktioniert, müssen auch Nicht-EU-Länder auf
geeignete Weise in den Rechtsetzungsprozess der EU einbezogen werden.
Die Kommission ist damit beschäftigt, den Zuständigkeitsbereich der EASA auf
Flughäfen, Flugsicherungsdienste und Flugverkehrsmanagement auszudehnen und
damit sämtliche Glieder der Sicherheitskette des Luftverkehrs unter einem Dach zu
bündeln (vgl. HG 8*). Dies beinhaltet auch die Ausarbeitung und Förderung von
Sicherheitsvorschriften sowie die Überwachung ihrer Einhaltung durch die
Mitgliedstaaten. Die EASA wird damit auch zur geeigneten Plattform für die
Zertifizierung europaweiter Dienste (z. B. EGNOS/GALILEO) und die dazugehörige
Sicherheitsaufsicht.
Wirtschaftliche und leistungsbezogene Regulierung: Die unmittelbare Beteiligung
der Luftraumnutzer an der Preisbildung dürfte zu einer höheren Leistungsfähigkeit
19 Dem Ausschuss für den einheitlichen Luftraum gehören je Mitgliedstaat jeweils ein ziviler und ein
militärischer Vertreter an.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 19 – Drucksache 16/9322
führen. Natürliche Monopole sollten gründlicheren Verfahren unterworfen werden
und ihre Investitionspolitik und Kostengrundlagen begründen müssen. Eine solche,
zunächst auf regionaler Ebene geschaffene Verwaltungsstruktur würde zu einer
fairen Grundlage für die Gebührenerhebung beitragen. Stehen für eine Dienstleistung
mehrere Anbieter zur Verfügung, so sollten die Verwaltungsstrukturen einen fairen
Wettbewerb sicherstellen.
Bei einem leistungsorientierten Konzept wird die Regulierung auf
Gemeinschaftsebene erfolgen. Dazu würde gehören, die Konvergenzkriterien für den
einheitlichen Luftraum festzulegen, ihre Kohärenz mit den zwischen den
Dienstleistern und den nationalen Aufsichtsbehörden vereinbarten spezifischen
Leistungszielvorgaben zu überwachen sowie sicherzustellen, dass diese Vorgaben
ordnungsgemäß umgesetzt werden. Sollten die spezifischen Leistungszielvorgaben
nicht den Kriterien entsprechen oder nicht erfüllt werden, so wären auf
Gemeinschaftsebene entsprechende Durchsetzungsmaßnahmen in Betracht zu
ziehen.
Technologie: Im Hinblick auf eine Beschleunigung der technischen Innovation wird
erwartet, dass 2008 der Generalplan für SESAR angenommen und das gemeinsame
Unternehmen seine Arbeit aufnehmen wird. Allerdings wird die Einführung von
SESAR organisatorische Änderungen erfordern (vgl. HG 5*). Bei einem Fortbestehen
des derzeitigen fragmentierten Flugverkehrsmanagements bliebe das Potenzial neuer
Technologien zur Verbesserung der Systemleistung möglicherweise ungenutzt und
würde die finanzielle Belastung unnötig erhöht. Die mit einer Trennung von
Infrastruktur und Dienstleistung verbundenen Vorteile werden ebenfalls analysiert.
EUROCONTROL: Die Kommission unterstützt die in dem Bericht der
Hochrangigen Gruppe ausgesprochenen Empfehlungen hinsichtlich einer Reform
von EUROCONTROL (vgl. HG 6*). Die Empfehlungen betreffen die Trennung
bestimmter Funktionen, die Übertragung der Sicherheitsaufsicht an die EASA, mehr
Transparenz und Leistungsüberprüfung bei sämtlichen Funktionen von
EUROCONTROL sowie eine stärkere Beteiligung der Branche an der
Beaufsichtigung und Kontrolle. Das revidierte EUROCONTROL-Übereinkommen
sollte erst ratifiziert werden, nachdem die internen Reformen von EUROCONTROL
abgeschlossen wurden und ein geeigneter institutioneller Rahmen besteht, der die
Rolle von EUROCONTROL innerhalb der Struktur des einheitlichen europäischen
Luftraums eindeutig bestimmt. Dies schließt auch die Möglichkeit ein, dass
EUROCONTROL im Namen der Gemeinschaft bestimmte Aufgaben zur
Vollendung des einheitlichen europäischen Luftraums durchführt.
5. FAZIT
Der Luftverkehr ist vor erhebliche Herausforderungen gestellt, die nur bewältigt
werden können, wenn die Wirtschaft, die Mitgliedstaaten, das Militär sowie
Drittländer und die Sozialpartner gemeinsame Anstrengungen unternehmen und die
einschlägigen Anhörungsverfahren in vollem Umfang genutzt werden. Die
Kommission wird nach Kräften zu diesem Prozess beitragen.
Auf der Grundlage der vorliegenden Überprüfung der Durchführung der
Rechtsvorschriften zum einheitlichen europäischen Luftraum sowie im Einklang mit
Drucksache 16/9322 – 20 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
den Schlussfolgerungen der Kommission für Leistungsüberprüfung (Performance
Review Commission) und der Hochrangigen Gruppe wird die Kommission im
zweiten Quartal 2008 konkrete Vorschläge für ein zweites Maßnahmenpaket zum
einheitlichen Luftraum sowie für eine Erweiterung des Zuständigkeitsbereichs der
EASA und den SESAR-Generalplan unterbreiten.
* Siehe Anhang
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 21 – Drucksache 16/9322
ANNEX
High Level Group Report
To facilitate cross-reference between the Commission recommendations in Section 4
(Accelerating the Implementation Strategy) and the High Level Group recommendations, the
corresponding HLG Recommendation (HLG 1, 2 .. etc) has been identified in the
Communication
HLG Recommendation Subject
HLG 1 EU as driving force in aviation regulation in Europe
HLG 2 Greater responsibilities for industry
HLG 3 Better regulation
HLG4 Drive improved performance
HLG5 Deliver the Single European Sky
HLG 6 Empower and focus Eurocontrol
HLG 7 Address airport capacity
HLG 8 Deliver continuously improving safety
HLG 9 Deliver environmental benefits
HLG 10 Commit member states to deliver
The Executive Summary (below) of the High Level Group Report gives more information
Executive Summary
Vice President Barrot appointed the High Level Group for the Future European Aviation
Regulatory Framework in November 2006 in response to strong demand from industry, EU
member states and other stakeholders to simplify and increase the effectiveness of the
regulatory framework for aviation in Europe. Vice President Barrot asked the High Level
Group to present a vision for the development of the aviation regulatory framework - with a
particular focus on Air Traffic Management - and to provide a roadmap with practical next
steps.
The High Level Group underlines the need for, and indeed urgency of, change in the
regulatory framework for aviation in Europe. This is necessary to ensure alignment across the
aviation system towards achieving shared objectives.
The High Level Group has faced a set of complex and occasionally conflicting objectives
when considering the performance improvement objectives:
� Aviation has a key role to play in achieving the objectives of the Lisbon agenda, in terms
of reducing the internal and external cost of mobility within Europe and between Europe
Drucksache 16/9322 – 22 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
and the rest of the world. Like other transport modes, aviation is an important enabler of
economic growth. The aviation sector itself is also a significant source of employment and
technological innovation.
� At the same time capacity in the air and on the ground is increasingly scarce, the
environmental impact a growing source of concern at the local and international levels,
while improving safety becomes ever more challenging with increasing traffic levels.
� Additionally, aviation in Europe faces growing competition from other parts of the world
for the market in Europe and the global aviation market. This emphasises the importance
of finding cost-effective solutions.
To determine the priorities for change, the High Level Group has reviewed ongoing initiatives
to improve the European aviation system such as the Single European Sky (SES) initiative,
the inclusion of aviation in the emissions trading scheme, and the Clean Sky programme. It
has concluded that the challenge for Europe is not to embark on new system changes but
to focus on accelerating the effective delivery of the existing initiatives and to strengthen
the capabilities of the key players to deliver them. The High Level Group has focused on
the SES initiative in particular. Improved ATM can play a vital role in increasing capacity
and reducing the environmental impact of aviation.
The High Level Group has therefore concentrated on two main themes: performance and
governance. This leads to proposals for clear roles for the European Commission, the
member states and the Eurocontrol and EASA organisations, and proposals for concrete
actions to address the current and expected bottlenecks in performance. It also leads to
proposals to rebalance the governance of the aviation system in Europe to enable industry
(airlines, air navigation services providers (ANSPs), airports and manufacturers) to play an
appropriate role in influencing decisions that affect them. This focus has been validated by a
process of stakeholder (industry, the military, professional staff associations and non-EU
member states) consultation.
The High Level Group has followed the European Commission in taking 2020 as the target
date for completing the major changes already initiated within Europe, in particular the Single
European Sky. However, the High Level Group has targeted 2014 as the date by which its
proposals must be implemented to ensure that the European aviation system remains safe,
competitive and environmentally responsible. 2013 is the date when the SESAR deployment
phase is due to start.
To facilitate the next steps, the High Level Group has outlined a roadmap for change. The
roadmap provides for actions that can be started immediately and for putting in place a
process of continuous change to respond to market developments. Because 2013 is a critical
date, the High Level Group proposes a timely evaluation of its recommendations in 2011 to
ensure that the necessary additional actions are taken.
The High Level Group recognises that its proposals represent a major change process
challenge. This challenge can only be met if it fully involves the people working in the
organisations involved in the change process. The High Level Group therefore urges the
European Commission to continue the process of extensive consultation with stakeholders
during the decision-making process following on from the High Level Group work. In
particular, the High Level Group points to the valuable contribution that can be made by
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 23 – Drucksache 16/9322
representatives from professional staff organisations and the need for inclusive social
dialogue.
The proposals of the High Level Group can be summarised in the following 10
recommendations:
HLG 1 EU as driving force in aviation regulation in Europe: Fragmentation is a major
bottleneck in improving the performance of the European aviation system. As this
can only be addressed at the European level, strengthen the role of the European
Community and the Community method as the sole vehicle to set the regulation
agenda for European aviation by eliminating overlaps between EU and other
regulatory processes, ensuring independent structures for regulation and service
provision, and ensuring that safety regulatory activities are conducted independently
from other forms of regulation. Drive change forward at the strategic level through
regular meetings of the European Directors General of Civil Aviation working
together with the European Commission, coordinating across the governing bodies of
Eurocontrol, EASA and ECAC and creating a more structured dialogue between the
EU and non-EU member states. Appoint a senior figure as an ‘Aviation System
Coordinator’ to drive forward the necessary actions.
HLG 2 Greater responsibilities for industry: Give more responsibility to industry in line
with the liberalisation of the internal market. Involve industry more systematically in
the rulemaking process for the aviation system. Realign the governance of service
provision functions to give industry greater responsibilities within a harmonised
regulatory framework. Make possible competition for contestable activities which
can be executed by industry.
HLG 3 Better regulation: Apply the principles of Better Regulation, avoiding over-
regulation, and undertaking full impact assessments and consultation. Apply
consistent definitions and rationalise existing legislation.
HLG 4 Drive improved performance: Every regulatory intervention should target
improving performance within overriding safety objectives. As general principles, set
performance improvement objectives, maximise the use of performance incentives
and require independent performance reporting. For ATM, adapt the regulatory
framework and governance structures to stimulate management to deliver improved
performance. Where possible, facilitate the application of market principles by the
unbundling and liberalisation of ANSP services. Introduce economic regulation to
drive performance improvement in the monopoly elements of ANSP activities.
HLG 5 Deliver the Single European Sky: Accelerate the delivery of the Single European
Sky (SES) and SESAR through proactive management and annual progress
monitoring and reporting by the European Commission. Translate the SES ambitions
into an implementation strategy and plan. Introduce economic regulation for ATM
services to ensure that ANSPs are incentivised to achieve converging objectives in
Europe and to regulate the monopoly elements of ANSP activities. Address the
hurdles to implementing FABs and task the Aviation System Coordinator to facilitate
their progress. Strengthen the orientation of the SESAR programme on results,
including quick wins, and develop proposals for the pan-European ATM governance
structure post the SESAR JU in 2013. Increase the political support for SES and
SESAR, including the military stakeholders in European ATM.
Drucksache 16/9322 – 24 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
HLG 6 Empower and focus Eurocontrol: Empower Eurocontrol to play a key role in
delivering the Single European Sky and SESAR objectives within the strategic and
regulatory framework set by the EU. Focus its activities on excellent pan European
functions and ATM network design, and support to regulation as requested by the
European Commission and member states. Transfer the responsibility for safety
regulatory activities to EASA. Invite the Eurocontrol governing bodies to give
industry an appropriate role in the governance of the pan-European functions and
facilitate the unbundling of activities through corporate structures or undertakings
where appropriate to allow the Eurocontrol organisation to evolve in line with
industry developments while ensuring that the interests of employees are considered.
Prepare for the appropriate pan-European ATM governance and operational
structures for the post 2013 SESAR deployment phase.
HLG 7 Address airport capacity: Address the forthcoming airport capacity crunch by
asking the European Commission to raise the profile of this emerging bottleneck in
the European aviation system and point the way forward in terms of reconciling
growth and environment goals. Request member states to provide strategies for
addressing the airport capacity issue while demanding that airports themselves take
greater responsibility for securing the local ‘licence to grow’. Enable the European
Commission to facilitate progress through the ‘Aviation System Coordinator’.
Integrate airports more systematically into the total system approach.
HLG 8 Deliver continuously improving safety: Require states to apply safety management
principles consistently and, in particular, facilitate the uniform application of ‘just
culture’ principles. Empower EASA as the single EU instrument for aviation safety
regulation including airports and ATM, and ensure that EASA is funded and
resourced accordingly. Prepare for the SESAR challenge by timely certification
processes. Ensure that states’ safety oversight is harmonised and that cooperation
between national authorities is stimulated to achieve overall higher levels of
performance.
HLG 9 Deliver environmental benefits: Building on the three pillars of improved gate-to-
gate ATM, cleaner and quieter aircraft, and market oriented solutions, ask the
European Commission to develop an integrated environment strategy. Incorporate
ambitions from the transport and environment perspectives, enabling Europe to play
a leading role in balancing economic, environmental, safety and social impacts.
HLG 10 Commit member states to deliver: Require more systematic implementation of
existing commitments by EU member states, in particular the defragmentation
targeted by the Single European Sky initiative. States should address inconsistent
guidelines for ANSPs, performance shortfalls in oversight, bottlenecks in airport
capacity and safety management, and the new challenges of mitigating and adapting
to climate change. Encourage regulatory authorities to exchange best practices and
develop common approaches.
The High Level Group thanks Vice President Barrot for the opportunity to develop
these recommendations and hopes that they will be acted upon without delay.
The High Level Group commends its report to the Vice President, to the European
Parliament, to Eurocontrol’s Provisional Council and to the member states.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 25 – Drucksache 16/9322
RAT DER
EUROPÄISCHEN UNION
Brüssel, den 14. Februar 2008 (15.02)
6433/08
LIMITE
AVIATION 43
ARBEITSDOKUMENT
des Generalsekretariats des Rates
für die Gruppe "Luftverkehr"
Nr. Kommissionsvorschlag: 5078/08 AVIATION 3
Betr.: Mitteilung der Kommission
Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen
Luftraum:
− Ergebnisse und künftiges Vorgehen
− Entwurf von Schlussfolgerungen des Rates
Die Delegationen erhalten in der Anlage den Entwurf von Schlussfolgerungen des Rates zur
Mitteilung der Kommission "Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften zum
einheitlichen Luftraum: Ergebnisse und künftiges Vorgehen".
Drucksache 16/9322 – 26 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
ANLAGE
Entwurf von Schlussfolgerungen des Rates
zur Mitteilung der Kommission
"Erster Bericht über die Anwendung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen
Luftraum: Ergebnisse und künftiges Vorgehen"
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION
1. BEGRÜSST die Mitteilung der Kommission mit dem Titel "Erster Bericht über die
Anwendung der Rechtsvorschriften zum einheitlichen Luftraum: Ergebnisse und künftiges
Vorgehen";
2. NIMMT mit Befriedigung die Fortschritte ZUR KENNTNIS, die bei der Anwendung der
Rechtsvorschriften zum einheitlichen europäischen Luftraum erzielt worden sind, STELLT
jedoch FEST, dass es Bereiche gibt, in denen Verbesserungen in Angriff genommen werden
müssen;
3. ERKENNT AN, dass seit der Annahme der Rechtsvorschriften zum einheitlichen europä-
ischen Luftraum wichtige politische Entwicklungen stattgefunden haben: die Erweiterung der
Europäischen Union auf 27 Mitglieder, die Erweiterung des Luftverkehrsbinnenmarktes über
die Grenzen der EU hinaus und das wachsende Umweltbewusstsein;
4. ERKENNT AN, dass zur Erreichung der Lissabon-Ziele die neuen gesellschaftlichen
Anforderungen in die Rechtsvorschriften zum einheitlichen europäischen Luftraum
eingebunden werden müssen;
5. EMPFIEHLT die Entwicklung eines Ansatzes, der von einem Gesamtsystem ausgeht und der
auch die Frage der Flughafenkapazität einschließt, damit bei der Erbringung von Flug-
sicherungsdiensten Sicherheit, Kapazität und Kosteneffizienz erhöht und Umweltaspekte
stärker berücksichtigt werden;
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 27 – Drucksache 16/9322
6. ERSUCHT die Kommission, im Einklang mit den Empfehlungen der Hochrangigen Gruppe1
einen gemeinschaftlichen Leistungsrahmen zu entwickeln, der der Fragmentierung sowie der
Ineffizienz bei Flügen entgegenwirkt und insbesondere zur nachhaltigen Entwicklung des
Luftverkehrs beiträgt;
7. BETONT, dass dieser Leitungsrahmen auf der Gemeinschaftsmethode beruhen und den
Grundsätzen der Proportionalität, Subsidiarität und besseren Rechtsetzung Rechnung tragen
muss;
8. BETRACHTET die Einführung des Leistungsrahmens als eine Vorbedingung für die erfolg-
reiche Errichtung von SESAR und die raschen Nutzeffekte, die diese Initiative verspricht;
9. ERKENNT AN, dass die Aufsichtsfunktion auf der Grundlage einer schrittweisen Beteiligung
der EASA und unter Einbeziehung der einzelstaatlichen, auf regionaler Ebene organisierten
Aufsichtsbehörden gestärkt werden muss;
10. BETONT, dass die Mitgliedstaaten sich aktiv an der Verwirklichung des einheitlichen euro-
päischen Luftraums beteiligen sollten, wozu auch die Einrichtung funktionaler Luftraum-
blöcke gehört, und die Verteidigungsministerien einbeziehen sollten, um einen gleich-
berechtigten Zugang aller Luftraumnutzer zu gewährleisten;
11. HEBT HERVOR, dass zur Förderung eines paneuropäischen Luftverkehrsmarktes die Grund-
sätze des einheitlichen europäischen Luftraums über die Grenzen der EU hinaus angewendet
und in internationalen Organisationen geltend gemacht werden müssen.
________________________
1 Hochrangige Gruppe für den künftigen Rechtsrahmen für den europäischen Luftverkehr,
2007, "A framework for driving performance improvement", Brüssel, 47 S.