Vom 7. November 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/6982
16. Wahlperiode 07. 11. 2007
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(16. Ausschuss)
1. zu der Verordnung der Bundesregierung
– Drucksachen 16/6400, 16/6487 Nr. 2.2 –
Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung
2. zu dem Antrag der Abgeordneten Horst Meierhofer, Michael Kauch, Angelika
Brunkhorst, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP
– Drucksache 16/6598 –
Verpackungsverordnung sachgerecht novellieren – Weichen stellen
für eine moderne Abfall- und Verpackungswirtschaft in Deutschland
3. zu dem Antrag der Abgeordneten Sylvia Kotting-Uhl, Hans-Josef Fell, Bärbel
Höhn, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 16/3140 –
Weg vom Öl im Kunststoffbereich – Chance der Novelle der Verpackungs-
verordnung nutzen und mit Biokunststoffen echte Kreisläufe schließen
A. Problem
Zu Nummer 1
Die bereits 1998 im Rahmen der Novellierung der Verpackungsverordnung fest-
gelegten Ziele, nämlich die Sicherung der haushaltsnahen Erfassung sowie die
Verbesserung der Effizienz der Erfassung durch die Förderung eines fairen Wett-
bewerbs, sind nach den bisherigen Erfahrungen nur teilweise erreicht worden.
Zwar sind die Kosten bei der Entsorgung von Verkaufsverpackungen aufgrund
eines zunehmenden Wettbewerbs bei der Verpackungsentsorgung deutlich ge-
senkt worden, jedoch ist eine Zunahme sog. Trittbrettfahrer zu beobachten. Hier-
bei handelt es sich um Unternehmen, die sich an den Kosten für die Entsorgung
ihrer Verpackungen nicht beteiligen und diese somit den haushaltsnahen Erfas-
sungssystemen oder den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern aufbürden.
Die vorliegende Verordnung bedarf nach § 59 des Kreislaufwirtschafts- und Ab-
fallgesetzes der Zustimmung des Bundestages.
Drucksache 16/6982 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Zu Nummer 2
Mit dem Antrag der Fraktion der FDP auf Drucksache 16/6598 soll die Bundes-
regierung aufgefordert werden, ihre bisherigen Konzepte zur Novellierung der
rechtlichen Rahmenbedingungen der Abfall- und Verpackungswirtschaft in der
Bundesrepublik Deutschland einschließlich der vorliegenden Novellierung der
Verpackungsverordnung zu überarbeiten und zu revidieren. Hierbei soll vom
Trennungsmodell abgesehen und stattdessen ein System geschaffen werden, in
dem kurzfristig alle alternativen Systeme (duale Systeme, maschinelle Sortie-
rung und energetische bzw. thermische Verwertung) miteinander konkurrieren
können. Langfristig soll die Verwertung von Verpackungen auf ein System der
Mengensteuerung durch handelbare Zertifikate umgestellt werden.
Zu Nummer 3
Mit dem Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Drucksache 16/
3140 soll die Bundesregierung aufgefordert werden, die Verpackungsverord-
nung so umzugestalten, dass die Verwendung von nachwachsenden Rohstoffen
für Verpackungskunststoffe als eine Form der Produktverantwortung ausdrück-
lich anerkannt wird. Auch die Biomasse und die Düngemittelverordnung sollen
so überarbeitet werden, dass biologisch abbaubare Biokunststoffe auch über die
Biotonne entsorgt und verwertet werden können. Neben der stofflichen Verwer-
tung soll die energetische Verwertung (z. B. in einer Biogasanlage) als gleich-
wertig anerkannt werden.
B. Lösung
Zu Nummer 1
Zustimmung zu der Verordnung, die eine Änderung der Verpackungsverord-
nung in folgenden Punkten vorsieht:
– Pflicht zur Beteiligung an einem dualen System für Verpackungen, die bei
privaten Endverbrauchern (Haushaltungen und vergleichbare Anlaufstellen)
anfallen, sowie Selbstentsorgung durch gewerbliche/industrielle Endver-
braucher (Trennungsmodell),
– Erhöhung der Transparenz bei der Entsorgung von Verkaufsverpackungen
durch Vollständigkeitserklärungen, die bei den IHK hinterlegt werden,
– Vorgabe verbesserter Rahmenbedingungen für den Wettbewerb zwischen den
Anbietern haushaltsnaher Rücknahmesysteme und
– verbesserte Rahmenbedingungen für die Abstimmung zwischen dualen Sys-
temen und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern.
Zustimmung zu der Verordnung auf Drucksache 16/6400 mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen
FDP, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Zu Nummer 2
Ablehnung des Antrags auf Drucksache 16/6598 mit den Stimmen der
Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-
NEN gegen die Stimmen der Fraktion der FDP
Zu Nummer 3
Ablehnung des Antrags auf Drucksache 16/3140 mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Frak-
tion der FDP
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/6982
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Wurden im Ausschuss nicht erörtert.
Drucksache 16/6982 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
1. der Verordnung der Bundesregierung auf Drucksache 16/6400 zuzustimmen;
2. den Antrag auf Drucksache 16/6598 abzulehnen;
3. den Antrag auf Drucksache 16/3140 abzulehnen.
Berlin, den 7. November 2007
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
Petra Bierwirth
Vorsitzende
Michael Brand
Berichterstatter
Gerd Bollmann
Berichterstatter
Horst Meierhofer
Berichterstatter
Eva Bulling-Schröter
Berichterstatterin
Hans-Josef Fell
Berichterstatter
len, die in privaten Haushalten anfallen, in aller Regel als
– auch bei künftigen Novellen der Verpackungsverordnung
nicht praktikabel erwiesen.
– Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die
typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen
und diese erstmals in den Verkehr bringen, werden ver-
von allen Neuregelungen Abstand zu nehmen, die geeig-
net sind, den Einfluss öffentlich-rechtlicher Körperschaf-
ten oder Unternehmen auf die Verwertungs- und Entsor-
gungswirtschaft zu vergrößern oder deren Beteiligung an
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/6982
Bericht der Abgeordneten Michael Brand, Gerd Bollmann, Horst Meierhofer,
Eva Bulling-Schröter und Hans-Josef Fell
I. Überweisung
Die Verordnung der Bundesregierung auf Drucksache
16/6400 wurde gemäß § 92 der Geschäftsordnung des
Deutschen Bundestages (Überweisungsdrucksache 16/6487
Nr. 2.2) zur federführenden Beratung an den Ausschuss für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit mit der Bitte,
den Bericht dem Plenum bis spätestens 6. November 2007
vorzulegen, und zur Mitberatung an den Ausschuss für Wirt-
schaft und Technologie sowie an den Ausschuss für Ernäh-
rung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz überwiesen.
Der Antrag auf Drucksache 16/6598 wurde in der 118. Sit-
zung des Deutschen Bundestages am 11. Oktober 2007 zur
federführenden Beratung an den Ausschuss für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit und zur Mitberatung an
den Ausschuss für Wirtschaft und Technologie sowie an den
Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucher-
schutz überwiesen.
Der Antrag auf Drucksache 16/3140 wurde in der 97. Sit-
zung des Deutschen Bundestages am 10. Mai 2007 an diesel-
ben Ausschüsse überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlagen
Zu Nummer 1
Ziel der Änderungsverordnung ist es, die haushaltsnahe
Entsorgung von Verkaufsverpackungen dauerhaft sicher-
zustellen und faire Wettbewerbsbedingungen zwischen den
Wirtschaftsbeteiligten zu schaffen. Die bisherigen Erfahrun-
gen seit der Neuregelung im Jahr 1998, die bereits diese
Ziele verfolgte, haben gezeigt, dass diese nur teilweise
erreicht worden sind. Auf der einen Seite hat ein zuneh-
mender Wettbewerb bei der Verpackungsentsorgung eine
deutliche Kostensenkung bei der Entsorgung von Verkaufs-
verpackungen bewirkt. Auf der anderen Seite ist eine Zu-
nahme der sog. Trittbrettfahrer zu beobachten, die die Kos-
ten der Entsorgung ihrer Verpackungen den haushaltsnahen
Erfassungssystemen oder den öffentlich-rechtlichen Entsor-
gungsträgern aufbürden. Vor diesem Hintergrund werden im
Wesentlichen folgende Punkte neu geregelt:
– Es wird eine klare Trennung der Entsorgungsbereiche
private Endverbraucher und vergleichbare (klein-)ge-
werbliche Anlaufstellen einerseits sowie (groß-)gewerb-
liche/industrielle Endverbraucher andererseits vorge-
nommen, um einen fairen Wettbewerb bei der Erfassung
von Verkaufsverpackungen zu gewährleisten. Die bishe-
rige sog. Selbstentsorgung, die die Rücknahme am Ort
der Übergabe voraussetzt, hat sich bei Verpackungsabfäl-
abzugeben. Hierdurch soll die Transparenz in diesem Be-
reich verbessert werden.
– Der Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den dua-
len Systemen wird ergänzt, um deren Wettbewerb zu för-
dern. Die Systeme sollen zukünftig verpflichtet sein, sich
an einer neutralen Gemeinsamen Stelle zu beteiligen, zu
deren Aufgaben die wettbewerbsneutrale Koordinierung
der Ausschreibung von Entsorgungsdienstleistungen
durch die Systeme gehören soll.
– Im Rahmen der notwendigen Abstimmung zwischen
Kommunen und Erfassungssystemen für Verkaufsverpa-
ckungen bei privaten Endverbrauchern wird klargestellt,
dass neu hinzukommende Systeme keine neue Abstim-
mungserklärung mit dem öffentlich-rechtlichen Ver-
sorgungsträger vereinbaren müssen, wenn sie sich durch
eine einseitige Erklärung der vorhandenen Abstim-
mungserklärung zwischen einem bzw. mehreren Syste-
men und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
unterwerfen und die dort vereinbarten Kostenbeteiligun-
gen ihrem Marktanteil entsprechend mittragen. Außer-
dem wird die Möglichkeit eröffnet, im Rahmen dieser
Abstimmungserklärung auf Wunsch der Kommunen
eine Erfassung weiterer – stoffgleicher – Wertstoffe in
den Erfassungssystemen für Verkaufsverpackungen zu
vereinbaren.
Die Verordnung bedarf nach § 59 des Kreislaufwirtschafts-
und Abfallgesetzes der Zustimmung des Bundestages.
Zu Nummer 2
Mit dem Antrag der Fraktion der FDP auf Drucksache 16/
6598 soll die Bundesregierung aufgefordert werden,
– ihre bisherigen Konzepte zur Novellierung der recht-
lichen Rahmenbedingungen der Abfall- und Verpa-
ckungswirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland
einschließlich der vorliegenden Änderungsverordnung
zu überarbeiten und zu revidieren,
– mit dem Ziel einer längerfristig materialbezogenen Vor-
gabe von Verwertungszielen zunächst die in der Novelle
der Verpackungsverordnung, nicht aber auf europäischer
Ebene vorgesehene Unterteilung zwischen Transport-,
Um- und Verkaufsverpackungen aufzuheben,
– von dem in der Novelle geplanten Trennungsmodell ab-
zusehen und stattdessen ein System zu schaffen, in dem
im Sinne einer kostenminimalen Zielerreichung kurzfris-
tig alle alternativen Systeme (duale Systeme, maschinelle
Sortierung und energetische bzw. thermische Verwer-
tung) miteinander konkurrieren können,
pflichtet, eine Vollständigkeitserklärung über sämtliche
von ihnen in Verkehr gebrachte Verkaufsverpackungen
der operativen Abfall- und Verpackungswirtschaft zu
Lasten privater Leistungsanbieter auszuweiten,
Drucksache 16/6982 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– die Anbieter sog. Selbstentsorgerlösungen und von Ver-
fahren zur nachgelagerten, maschinellen Abfalltrennung
im Vergleich zu den etablierten Systemen im Wettbewerb
um eine Marktteilnahme nicht zu benachteiligen,
– sicherzustellen, dass zwischen der energetischen und der
(roh-)stofflichen Verwertung von Abfällen unvoreinge-
nommen sowie ausschließlich auf der Grundlage ökolo-
gischer und ökonomischer Sachargumente abgewogen
wird,
– dass eine nachhaltige Abfallwirtschaftspolitik in der
Bundesrepublik Deutschland als expliziter Bestandteil
einer umfassenden und konsistenten Klimapolitik formu-
liert wird, wobei erreicht werden sollte, dass die auf
europäischer Ebene vorgegebenen Quoten für die stoff-
liche Verwertung aufgehoben werden,
– auf europäischer Ebene darauf hinzuwirken, dass die Be-
schränkung der Reichweite ökologischer Produktverant-
wortung auf den Verpackungsbereich langfristig aufge-
hoben wird, und sich in diesem Sinne dafür einzusetzen,
dass die europäische Verpackungsrichtlinie auf ein öko-
logisch bzw. klima- und energiepolitisch fundiertes,
durchgängig materialbezogenes Regime umgestellt wird,
– mit der derzeitigen Novellierung der Verpackungsverord-
nung eine Systemoffenheit zu gewährleisten, so dass
langfristig die Verwertung von Verpackungen auf ein
System der Mengensteuerung durch handelbare Zertifi-
kate umstellbar ist, wobei von Marktsegmentierungen
und Abschottungen von Teilmärkten abgesehen und ge-
nerell wettbewerblichen Strukturen mehr Raum gegeben
werden soll.
Zu Nummer 3
Mit dem Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
auf Drucksache 16/3140 soll die Bundesregierung aufgefor-
dert werden,
– die Verpackungsverordnung so umzugestalten, dass Ver-
packungen auf Basis nachwachsender Rohstoffe wie Bio-
kunststoffe nicht nur zukünftig einen fairen Marktzugang
bekommen, sondern die Verwendung von nachwachsen-
den Rohstoffen für Verpackungskunststoffe als eine
Form der Produktverantwortung ausdrücklich anerkannt
wird;
– über die Verpackungsverordnung hinaus auch die Bio-
masse- und die Düngemittelverordnung so zu überarbei-
ten, dass biologisch abbaubare Biokunststoffe auch über
die Biotonne entsorgt und verwertet werden können;
– für Biokunststoffe den Verwertungsweg insgesamt frei-
zugeben und neben der stofflichen Verwertung auch die
energetische Verwertung (z. B. in einer Biogasanlage) als
gleichwertig anzuerkennen;
– sonstige Regelungen, insbesondere des Abfallrechtes,
auf Hemmnisse für die Anwendung und Verbreitung von
Biokunststoffen zu überprüfen und solche unverzüglich
abzubauen;
– die Erarbeitung neuer Strategien zur Schaffung nachhal-
tiger Produkte aus nachwachsenden Rohstoffen und deren
Rahmenbedingungen, die Investitionen zur Herstellung
von biobasierten Produkten erleichtern, zu schaffen;
– die Öffentlichkeit über die Anwendungsmöglichkeiten
und Vorteile von Biokunststoffen in geeigneter Weise zu
informieren und
– sich innerhalb der Europäischen Union für einen gemein-
sam abgestimmten Handlungsrahmen auf dem Gebiet der
biologisch basierten Produkte einzusetzen und so die kla-
ren europäischen Zielsetzungen in den Bereichen Bio-
energie und Biokraftstoffe in notwendiger Weise zu er-
gänzen.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
1. Zu der Verordnung der Bundesregierung auf Drucksache
16/6400
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat mit
den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen
die Stimmen der Fraktionen FDP, DIE LINKE. und BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN empfohlen, der Verordnung der Bun-
desregierung auf Drucksache 16/6400 zuzustimmen.
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen FDP,
DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN empfohlen,
der Verordnung der Bundesregierung auf Drucksache 16/
6400 zuzustimmen.
2. Zu dem Antrag auf Drucksache 16/6598
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat mit
den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE.
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der
Fraktion der FDP empfohlen, den Antrag auf Drucksache 16/
6598 abzulehnen.
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat mit den Stimmen der Fraktionen CDU/
CSU, SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
gegen die Stimmen der Fraktion der FDP empfohlen, den
Antrag auf Drucksache 16/6598 abzulehnen.
3. Zu dem Antrag auf Drucksache 16/3140
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat mit
den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und SPD gegen
die Stimmen der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktion der
FDP empfohlen, den Antrag auf Drucksache 16/3140 abzu-
lehnen.
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimment-
haltung der Fraktion der FDP empfohlen, den Antrag auf
Drucksache 16/3140 abzulehnen.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im feder-
führenden Ausschuss
stofflicher Nutzung in der Bundesrepublik Deutschland
zu veranlassen und entsprechende innovationsfördernde
Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktor-
sicherheit hat in seiner 45. Sitzung am 19. September 2007
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 7 – Drucksache 16/6982
beschlossen, vorbehaltlich der Überweisung eine öffentliche
Anhörung zur Fünften Verordnung zur Änderung der Verpa-
ckungsverordnung durchzuführen, die am 10. Oktober 2007
(47. Sitzung) stattfand. An der Anhörung haben folgende
Sachverständige teilgenommen:
● Dr. Ralf Bleicher
Beigeordneter des Deutschen Landkreises
Dezernat III – Umwelt, Planung, Bundeswirtschaftsrecht,
Verkehr, Berlin
● Monika Büning
Verbraucherzentrale Bundesverband e. V.,
Referentin Umwelt und Konsum, Berlin
● Dipl.-Ing. Maria Elander
Deutsche Umwelthilfe e. V., Projektleiterin
Kreislaufwirtschaft, Berlin
● Dr. Fritz Flanderka
Verfasser eines Standard-Kommentars zur Verpackungs-
verordnung, Herborn
● Dr. Stephan Harmening
Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der
Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE), Berlin
● Dr. Reinhard Klopfleisch
Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di),
Referat Ver- und Entsorgungspolitik, Berlin
● Burkhard Landers
Präsident des Bundesverbandes Sekundärrohstoffe
und Entsorgung e. V. (bvse), Bonn
● Prof. Dr. Thomas Pretz
Rheinisch-Westfälische Technische Hochschule
(RWTH), Lehrstuhl für Aufbereitung und Recycling
fester Abfallstoffe, Aachen
● Dr. Armin Rockholz
Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK),
Fachbereich Umwelt, Berlin
● Dr. Klaus Peter Stadler
Mitglied des Geschäftsführenden Vorstandes
der Arbeitsgemeinschaft Verpackung + Umwelt e. V.
(AGVU), Berlin
● Prof. Dr. Carl Christian Freiherr von Weizsäcker
Designierter Präsident des Bundesverbandes Wettbewerb,
Produktverantwortung und Innovation (BWPI), Berlin.
Die Ergebnisse der Anhörung sind in die Beratungen des
Ausschusses eingeflossen. Der Fragenkatalog (Ausschuss-
drucksache 16(16)314), die hierzu eingegangenen schrift-
lichen Stellungnahmen der geladenen Sachverständigen
(Ausschussdrucksache 16(16)315), der nicht zur Anhörung
geladenen Experten (sog. unangeforderte Stellungnahmen,
Ausschussdrucksache 16(16)316) sowie das korrigierte
Wortprotokoll der Anhörung sind der Öffentlichkeit über das
Internet zugänglich (www.bundestag.de).
Der Ausschuss hat die Verordnung der Bundesregierung auf
Drucksache 16/6400 sowie die Anträge auf Drucksachen
16/6598 und 16/3140 in seiner Sitzung am 24. Oktober
2007 abschließend beraten.
Die Fraktion der CDU/CSU betonte vor dem Hintergrund
getrennten haushaltsnahen Sammlung von Verpackungen
durch die dualen Systeme, stehe für eine echte Verwertung
und die Fraktion der CDU/CSU stehe nicht für die Schein-
debatte über angebliche und mehrfach widerlegte Vorteile
der Monotonne zur Verfügung.
Im Hinblick auf die Zukunft zeige die Novelle mit z. B. der
Trockenen Wertstofftonne die besseren Alternativen auf. Der
Erfolg und die Akzeptanz der getrennten Sammlung durch
die dualen Systeme bei den Bürgerinnen und Bürgern sei,
wie auch die Ergebnisse von Umfragen belegten, groß. Häu-
fig würden irreführende Rechnungen auf der Basis von ver-
hältnismäßig kleinen Mengen an Kunststoffabfällen durch-
geführt. Es sei auch kein überzeugendes Gegenargument,
wenn große Mengen an Bauschutt einer qualitativ völlig an-
deren Menge an Leichtverpackungen gegenübergestellt wür-
den. Das System der getrennten Sammlung sei ökologisch,
weil es Ressourcen schone. Es sei ökonomisch, wenn nun-
mehr ein breiterer Wettbewerb seine Chance erhalte. Das
System sei zudem bürgerfreundlich, wenn es in enger Ab-
stimmung mit den Kommunen den Bedürfnissen der Ver-
braucherinnen und Verbraucher gerecht werde.
Ziel der vorliegenden Fünften Novelle zur Verpackungsver-
ordnung sei die Stabilisierung der haushaltsnahen Samm-
lung von Verpackungsabfällen. Durch die vorgelegte No-
velle solle dies im Wesentlichen durch eine deutliche
Stärkung der dualen Systeme sowie durch ein Zurückdrän-
gen der Selbstentsorgung erreicht werden. Allerdings ergä-
ben sich aus dem faktischen Wegfall der individuellen Pro-
duktverantwortung und dem Anschlusszwang an die dualen
Systeme rechtliche Risiken, auf die z. B. in Stellungnahmen
des Bäckerhandwerks deutlich hingewiesen worden sei. Die
Fraktion der CDU/CSU habe sich bereits im Dezember 2005
für die Sicherung der haushaltsnahen Erfassung eingesetzt.
Auch die Umweltministerkonferenz habe einen wesent-
lichen Anteil daran, dass das BMU die Novellierung mit dem
Ziel auf den Weg gebracht habe, unseriöse Verrechnungen
und einen Missbrauch der dualen Systeme zu beenden. Das
BMU habe hierfür das Trennungsmodell vorgesehen, das
eine Selbstentsorgung jedweder Art beenden werde. Das
BMU habe durch Veränderungen in der vorliegenden Novel-
le in der praktischen Konsequenz nahezu alle Verpackungen
den dualen Systemen zugeordnet und deren Bereich entspre-
chend ausgeweitet. Dies werfe rechtliche Fragen auf. Durch
die Einführung der sog. Vollständigkeitserklärung werde das
bisherige „Trittbrettfahrertum“ erschwert und zum Teil un-
möglich gemacht. Es sei sehr hilfreich, dass der Deutsche In-
dustrie- und Handelskammertag sich dieser Aufgabe ange-
nommen habe und die entsprechenden Daten für die Voll-
zugsbehörden aufbereiten und zur Verfügung stellen werde.
Bei der Anhörung am 10. Oktober 2007 seien neben bekann-
ten Positionen auch offene und ernsthafte Bedenken zur
Rechtslage und zu drohenden Konzentrationsprozessen vor-
getragen worden. Die Fraktion der CDU/CSU habe im An-
schluss daran darauf gedrängt, die vorgetragenen Bedenken
intensiv zu prüfen und die abschließende Beratung zu verta-
gen. Sie habe drei Punkte für eine schlanke und rechtssichere
Novelle vorgelegt, die geeignet gewesen seien, die genann-
ten Risiken zu vermeiden und akute Probleme zu lösen. Es
sei bedauerlich, dass mit der Fraktion der SPD und dem
der teilweise propagierten Ablösung der getrennten Erfas-
sung durch eine Monotonne, sie stehe klar zur erfolgreichen,
BMU diesbezüglich keine Einigung erreicht worden sei.
Trotz einiger Bedenken in zentralen Elementen stimme die
Drucksache 16/6982 – 8 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Fraktion der CDU/CSU nun der Novelle zu und sehe die Ver-
antwortung bei Bundesminister Sigmar Gabriel dafür, dass
die haushaltsnahe Sammlung durch diese Novelle nicht zu-
sammenbricht. Sie werde der Novelle zustimmen und die
Anträge der Fraktionen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und
FDP ablehnen.
Die Fraktion der SPD wies auf das Ziel der Verpackungs-
verordnung hin, die Sammlung und ökologisch optimale
Verwertung von Verpackungsabfällen zu erreichen. Es sei
zu einigen Fehlentwicklungen gekommen, die diesem Ziel
widersprochen und eine Novelle notwendig gemacht hätten.
Die Zahl der Fehlwürfe in den gelben Sack bzw. in die gelbe
Tonne durch nicht lizenzierte Verpackungen sowie durch
stoffgleichen Abfall, der nicht Verpackung sei, nehme zu.
Nach der derzeitigen Rechtslage handelten die Selbstentsor-
ger im Handel legal. In der Praxis würden jedoch Verkaufs-
verpackungen nicht in die Geschäfte zurückgebracht, son-
dern in der gelben Tonne entsorgt. Duale Systeme müssten
somit diese Verpackungen entsorgen, ohne dass sie dafür
bezahlt würden. Die Selbstentsorger im Handel erreichten
die Verwertungsquoten durch eine virtuelle Einbeziehung
zusätzlicher Mengen aus dem Überschuss anderer Selbst-
entsorgungsbereiche wie z. B. Krankenhäusern oder Gewer-
be (sog. Mengenverrechnung). Nähme man keine Änderun-
gen an der derzeitigen Verpackungsverordnung vor, würden
aller Voraussicht nach weitere große Marktteilnehmer zu
den kostengünstigen Selbstentsorgersystemen wechseln.
Dies würde schließlich zu einem Zusammenbruch der haus-
haltsnahen Getrenntsammlung führen. Dies wäre ökolo-
gisch falsch und würde zudem einen fairen Wettbewerb zwi-
schen denjenigen Firmen, die ihre Verpackungen
lizenzieren ließen, und denjenigen, die davon Abstand näh-
men, verhindern.
Die getrennte Haushaltssammlung sei derzeit aus ökologi-
schen und ökonomischen Gründen unverzichtbar. Lege man
die Sammlung in einer gelben und einer grauen Tonne zu-
sammen und führe anschließend eine maschinelle Trennung
durch, so führe dies zu einer geringeren Qualität. Insoweit
hätten die Anhörungen im Dezember 2004 und im Oktober
2007 – insbesondere die Ausführungen des Sachverständi-
gen Prof. Dr. Thomas Pretz – gezeigt, dass dies nach wie vor
zutreffe. Würde man überhaupt eine einheitliche Sammlung
in Erwägung ziehen, so wäre es mit Blick auf die zu hohe
Restfeuchte notwendig, eine Biotonne verpflichtend einzu-
führen, um überhaupt ein vernünftiges Recycling zu gewähr-
leisten. Auch im Hinblick auf den sehr hohen finanziellen
Aufwand wäre ein solches System derzeit nicht vorstellbar.
Das Trennungsmodell gewährleiste einen fairen Wettbewerb
dadurch, dass Selbstentsorgersysteme nur noch dort zustän-
dig sein sollen, wo Verpackungsabfälle vor Ort anfielen. Die
Fraktion der CDU/CSU habe zu Recht darauf hingewiesen,
dass es rechtlich umstritten sei, ob es zulässig sei, private
Hersteller zur Teilnahme an einem privaten System zu zwin-
gen. Die Fraktion der SPD habe sich zu diesem Punkt der
Auffassung des BMU und der Mehrzahl der Sachverständi-
gen angeschlossen.
Neben einer Verbesserung der Kontrolle durch Einführung
von Vollständigkeitserklärungen sei auf die Einrichtung ei-
ner gemeinsamen Stelle hinzuweisen, die künftig die Aus-
Kommunen könnten nunmehr die Sammlung von stoffglei-
chen Produkten in der gelben Tonne ermöglichen und hierfür
ein angemessenes Entgelt verlangen. Hier sei eine Weiter-
entwicklung zu einer trockenen Wertstofftonne möglich. Die
Fraktion der SPD bewerte eine trockene Wertstofftonne
grundsätzlich positiv, jedoch seien insoweit u. a. finanzielle
Probleme zwischen Kommunen und Firmen zu klären.
Durch die Einführung einer Pfandpflicht für Getränkeverpa-
ckungen von diätischen Getränken werde eine Lücke ge-
schlossen, um den Missbrauch mit Einwegverpackungen aus
biologisch abbaubaren Wertstoffen zu verhindern. Hierdurch
würden Biokunststoffe gefördert, da mindestens 75 Prozent
der nachwachsenden Rohstoffe bis zum 1. Januar 2010 von
der Pfandpflicht befreit würden. Dem Antrag der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN werde in diesem Punkt im
Übrigen entsprochen.
Nach Einschätzung der Fraktion der SPD habe die Sachver-
ständigenanhörung im Oktober 2007 gezeigt, dass der größte
Teil der Sachverständigen und auch die Verbände (z. B.
BVSE, BDE, AGVU, Deutsche Umwelthilfe, Verbraucher-
zentrale, ver.di, BUND) die Novelle grundsätzlich positiv
bewerteten. Die Fraktion der SPD begrüße die Zusage des
BMU, ein bis eineinhalb Jahre nach Verabschiedung der
Fünften Novelle zur Änderung der Verpackungsverordnung
ein sog. Planspiel durchzuführen, bei dem die gültige
Rechtslage, aber auch eine Weiterentwicklung (z. B. Aus-
schreibung durch Kommunen, Übertragung der Sammlung
auf die Kommunen, Einführung einer trockenen Wertstoff-
tonne) überprüft werden sollen. Die Fraktion der SPD werde
der vorliegenden Novelle zustimmen und die Änderungsan-
träge der Fraktionen FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
jeweils ablehnen.
Die Fraktion der FDP kritisierte, dass die Fraktionen der
CDU/CSU und SPD nur ansatzweise auf die Anträge der
Fraktionen FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN einge-
gangen seien. Die Tatsache, dass bereits auf die Sechste No-
velle verwiesen werde, zeige, dass man nicht zu wirklichen
Verbesserungen ökologischer und ökonomischer Art kom-
me, sondern das derzeitige Trennungssystem zementiere.
Aus der Sicht der Fraktion der FDP wäre es nicht notwendig
gewesen, eine derart strikte Trennung durchzuführen. Es ge-
he der Fraktion der FDP nicht darum, die maschinelle Tren-
nung als den stets richtigen Weg darzustellen. Vielmehr gehe
es darum, denjenigen, die solche Trennungsanlagen für öko-
logisch und ökonomisch gleichwertig hielten, eine Möglich-
keit zu eröffnen, an einem Markt teilzunehmen. Hierbei gehe
es nicht um eine Zerstörung der dualen Systeme. Um die
Trittbrettfahrerproblematik zu regeln, hätten Verrechnungen
und die Einführung der Vollständigkeitserklärung gereicht.
Die Grundidee der Produktverantwortung ziele nicht auf ein
duales System, sondern grundsätzlich auf die Selbstentsor-
gung. Wer ein Produkt in Umlauf bringe, solle auch dafür
verantwortlich sein, es zu entsorgen. Dies sei auch die Grund-
idee des Antrags der Fraktion der FDP. Wenn Bürger einer
Kommune den Service der dualen Systeme nicht in Anspruch
nähmen, sollten sie dafür auch nicht bezahlen müssen. Es
müsste dann gewährleistet werden, dass sie die Mittel zu-
rückbekämen. Statt den Status quo zu zementieren, sei es
notwendig, Überlegungen in dieser Richtung anzustellen.
schreibungen durchführe und eine bessere Koordination der
Zusammenarbeit mit den Kommunen gewährleiste. Die
Langfristig wäre es wünschenswert, dass die Produktverant-
wortung über Verkaufsverpackungen hinaus gelte. Darüber
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 9 – Drucksache 16/6982
hinaus könnte ein System der Mengensteuerung sinnvoller
sein und zudem zu mehr Wettbewerb bei besseren ökolo-
gischen und ökonomischen Standards führen.
Der Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sei
insoweit positiv zu bewerten, als derjenige, der Biokunst-
stoffe in Umlauf bringe, nicht zusätzlich noch Gebühren da-
für bezahlen solle. Die Fraktion der FDP werde sich zu dem
Antrag allerdings lediglich der Stimme enthalten, weil nicht
klar sei, ob es möglich sei, Kompost beizufügen. Für die
Bürgerinnen und Bürger dürfte es schwierig sein, Biokunst-
stoffe von anderen Kunststoffen zu unterscheiden. Mögli-
cherweise würden Biokunststoffe auch von den Landwirten
nicht akzeptiert.
Die Fraktion DIE LINKE. begrüßte einige Ansätze der
vorliegenden Novelle der Verpackungsverordnung. Wenn
vorgesehen sei, künftig alle beim Endverbraucher anfallen-
den Verpackungen ausschließlich durch haushaltsnahe Er-
fassungssysteme zu sammeln und Selbstentsorgung nur noch
bei gewerblichen Verpackungsabfällen zulässig sei, so wür-
den Schlupflöcher für Trittbrettfahrer geschlossen. Es werde
nunmehr möglich sein, alle Hersteller von Endverbraucher-
produkten in die Pflicht zu nehmen, die Erfassung und Ent-
sorgung ihrer Verpackungen tatsächlich zu organisieren und
zu bezahlen. Es sei zu hoffen, dass damit auch der Anreiz er-
höht werde, unsinnige Verpackungen zu vermeiden. Zu be-
grüßen sei auch die Streichung der Ausnahme von der Pfand-
pflicht für Verpackungen diätischer Getränke. Sie seien
vielfach von Herstellern mittels phantasievoller Namensge-
bungen missbraucht worden, um dem Pfand zu entkommen.
Bei der Qualität der Erfassung und Verwertung gebe es je-
doch noch viele Probleme. So seien keine Verwertungsquo-
ten für gewerbliche Verpackungsabfälle vorgesehen. Das er-
mögliche Manipulationen, weil bei der Quotenerfüllung
gewerbliche Verpackungsabfälle mit Verpackungen von pri-
vaten Haushalten verrechnet werden könnten. Zudem blie-
ben stoffgleiche Nichtverpackungen wie z. B. Kunststoff,
Gießkannen, Plastikbadewannen in der Novelle unberück-
sichtigt.
In Bezug auf die Produktverantwortung bestehe nach Auf-
fassung der Fraktion DIE LINKE. dringender Handlungsbe-
darf. Im Ergebnis sei eine Wertstoffverordnung anzustre-
ben, die an die Stelle der Verpackungsverordnung treten
könnte. Dem Vernehmen nach habe auch Bundesminister
Sigmar Gabriel eine solche Erweiterung angekündigt. Es sei
kritikwürdig, dass das vorrangig wettbewerbs- und weniger
umweltorientierte System der Erfassung und Verwertung
mit einer unübersehbaren Zahl von Subbeauftragten viel-
fach ökologisch sinnvollen Kreisläufen entgegenstehe. Es
fördere Intransparenz und Missbrauch einschließlich illega-
ler Entsorgungswege. Trotz des Pflichtpfandes für Einweg-
flaschen und Dosen sinke die Mehrwegquote ständig. Hier-
für biete die Novelle keine Lösung an. Nur noch 31 Prozent
der alkoholfreien Getränke würden in wiederbefüllbaren
Verpackungen verkauft. In den 90er Jahren seien es über
70 Prozent gewesen. Die Bundesregierung sollte deshalb
prüfen, ob eine zusätzliche Einwegabgabe die Händler vom
ökologischen Vorteil der Mehrwegverpackungen überzeu-
gen könnte.
Der Antrag der Fraktion der FDP enthalte einen neuen An-
Markt und Flexibilität erreichen. Allerdings wolle sie auch
die Gleichwertigkeit von Verbrennung und stofflicher Ver-
wertung, weshalb der Antrag abzulehnen sei. Ein Zertifika-
tesystem könnte möglicherweise zu besseren Verwertungs-
qualitäten und weniger Bürokratie beitragen. Schließlich
würde der Staat die Zertifikate direkt für eine nachgewiesene
Verwertung an die Recycling- und Verwertungsbetriebe aus-
geben. Das könnte die zunehmende Intransparenz beim Ver-
wertungsnachweis beenden. Nachteilig sei allerdings, dass
es auch für die Verbrennung Verwertungszertifikate geben
solle. Darüber hinaus sei es sehr schwierig, beide Systeme
nebeneinander zu betreiben. Positiv sei, dass die Fraktion der
FDP die Erfassung und kodierte Verwertung nicht nur für
Verkaufsverpackungen und Endverbraucher vorschreiben
wolle, sondern auf stoffgleiche Nichtverpackungen ausdeh-
nen wolle.
Den Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN wer-
de man unterstützen. Er fördere den Gedanken der Kreislauf-
wirtschaft, er werde Abfallprobleme verringern und Ein-
kommensalternativen für die deutsche Landwirtschaft
schaffen. Die Fraktion DIE LINKE. halte darüber hinaus die
Entwicklung einer DIN-Norm für notwendig, die die Abbau-
barkeit im Freilandbereich, also beim Garten- und Land-
schaftsbau, regele.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN wies darauf
hin, dass in dem Bericht der EU-Kommission über die Um-
setzung der Richtlinie 94/62/EG darauf hingewiesen werde,
dass eine substanzielle Änderung der Verpackungsmengen,
die in Verkehr gebracht würden, nur herbeigeführt werden
könne, wenn die Produktions-, Verbrauchs- und Vertriebs-
muster geändert würden. Hierdurch werde bestätigt, dass
eine zu starke Fokussierung auf Verpackungsrecycling kri-
tisch zu überprüfen sei und dass im Sinne des Ressourcen-
schutzes der Wertstoffbegriff deutlich weiter gefasst werden
müsse. Auch hinsichtlich der Instrumente der Vermeidung
bedürfe es neuer Ansätze. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN schlage deshalb die Einführung einer Wertstoff-
verordnung anstelle einer Verpackungsverordnung vor und
zudem die Einführung einer Ressourcenabgabe als Instru-
ment mit ökologischer Lenkungswirkung. Hierdurch wür-
den die Ressourceneinsparung ökonomisch attraktiv ge-
macht und der Verbrauch verteuert.
Im Gegensatz zu dem Kommissionsbericht bleibe die vor-
liegende Novelle in dem System der bisherigen Verpa-
ckungsverordnung verhaftet. Bei diesem System sei nach-
teilig, dass nicht nach Materialien gesammelt und erfasst
werde, sondern nach der Herkunft als Verpackung. Dies
führe bei den Bürgerinnen und Bürgern immer wieder zu
Schwierigkeiten der Zuordnung. Beispielsweise trage eine
Verpackung aus Papier einen grünen Punkt, dürfe aber nicht
in die gelben Tonnen geworfen werden. Es sei daher bedau-
erlich, dass die Bundesregierung lediglich eine Reparatur-
novelle vorgelegt habe, die ausschließlich den ökonomi-
schen Interessen dualer Systeme diene und bestehende
ökologisch und marktwirtschaftlich fragwürdige Strukturen
weiter verfestige. Letztlich werde dadurch der Wettbewerb
nicht gefördert, sondern verhindert. Es wäre sinnvoll, die
vorliegende Novelle durch eine ökologisch orientierte Wert-
stoffverordnung zu ersetzen.
satz in der Wertstofferfassung. Mit dem vorgeschlagenen
Zertifikatesystem wolle sie als zusätzliches Element mehr
Der Antrag der Fraktion der FDP werde in der Problembe-
schreibung in Bezug auf den fehlenden Wettbewerb unter-
Drucksache 16/6982 – 10 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
stützt. Allerdings stehe die Verbrennung hierbei zu sehr im
Vordergrund, so dass er im Ergebnis abzulehnen sei.
Der Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sei
von den Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und SPD nicht
hinreichend erörtert worden. Die Gebührenbefreiung bis
zum Jahr 2010 für Biokunststoffe reiche als Anreiz für die
Wirtschaft zu investieren nicht aus. Den Herstellern müsse
ein langfristiger Anreiz gegeben werden, mit Biokunststof-
fen im Verpackungsbereich zu produzieren. Hierdurch wür-
den keine verlässlichen Rahmenbedingungen geschaffen. Es
sei auch unter Klimaschutzgesichtspunkten notwendig, von
der Produktion mit Erdöl wegzukommen. Der Antrag der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN enthalte konkrete
Vorschläge, wie ein Umstieg zu Biokunststoffen erreicht
werden könne. Im Gegensatz zur Fraktion der FDP sehe man
auch nicht die Problematik von Fehlwürfen, wie ein vor Jah-
ren in Kassel durchgeführter Versuch belege.
Der Ausschuss beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen
FDP, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, dem
Deutschen Bundestag zu empfehlen, der Verordnung der
Bundesregierung auf Drucksache 16/6400 zuzustimmen.
Der Ausschuss beschloss mit den Stimmen der Fraktionen
CDU/CSU, SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktion der FDP, dem
Deutschen Bundestag zu empfehlen, den Antrag auf Druck-
sache 16/6598 abzulehnen.
Der Ausschuss beschloss mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthal-
tung der Fraktion der FDP, dem Deutschen Bundestag zu emp-
fehlen, den Antrag auf Drucksache 16/3140 abzulehnen.
Berlin, den 7. November 2007
Michael Brand
Berichterstatter
Gerd Bollmann
Berichterstatter
Horst Meierhofer
Berichterstatter
Eva Bulling-Schröter
Berichterstatterin
Hans-Josef Fell
Berichterstatter