Vom 25. Oktober 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/6836
16. Wahlperiode 25. 10. 2007
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss)
zu dem Antrag der Abgeordneten Heinz Lanfermann, Birgit Homburger,
Daniel Bahr (Münster), weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP
– Drucksache 16/672 –
Entbürokratisierung der Pflege vorantreiben – Qualität und Transparenz
der stationären Pflege erhöhen
A. Problem
Nach Auffassung der Antragsteller ist die stationäre Pflege mit Gesetzen und
Verordnungen überfrachtet. Durch das Übermaß an Bürokratie komme die
Pflege am Menschen zu kurz. Da mehr als 40 Instanzen zur Prüfung in den Ein-
richtungen berechtigt seien, komme es zu Doppel- und Mehrfachprüfungen.
Hinzu kämen Widersprüche zwischen einzelnen Regelungen des Heimgesetzes
und des Pflegeversicherungsgesetzes, die Überreglementierung des Personal-
einsatzes durch eine starre Fachkraftquote und eine enge Definition der Pflege-
fachkraft sowie ein hoher Abstimmungsaufwand zwischen Heim und Heimbei-
rat, ohne dass den Bewohnern echte Mitwirkungsrechte eingeräumt würden. Die
Vielzahl von Regelungen trage auch zu einer Verunsicherung des Pflegeper-
sonals bei.
B. Lösung
Die Antragsteller halten es für dringend geboten, einen Paradigmenwechsel in
der Pflege weg von einer starren Festlegung von Strukturen und Prozessen hin
zu mehr Transparenz über die Qualität des Pflegeergebnisses zu vollziehen und
dadurch der unternehmerischen Eigenverantwortung und -initiative mehr Raum
zu geben. Nötig seien eine Überprüfung verschiedener Regelungen des Heim-
gesetzes auf ihre Erforderlichkeit und Praxistauglichkeit sowie eine Harmo-
nisierung von SGB XI und Heimgesetz. Die Prüfkompetenzen von MDK und
Heimaufsicht sollten inhaltlich und terminlich besser aufeinander abgestimmt
werden. Die Heimaufsicht und die anderen an der Prüfung beteiligten Instanzen
sollten ein gemeinsames Ergebnis der Prüfung erstellen. Auch die Regelungen
des Pflege-Qualitätssicherungsgesetzes (PQsG) seien auf ihre Erforderlichkeit
und Praxistauglichkeit hin zu überprüfen. Ziel müsse die Einführung eines
„Benchmarking“ zwischen den Einrichtungen nach bundeseinheitlichen Quali-
tätskriterien sein.
Drucksache 16/6836 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Ablehnung des Antrags mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD
und DIE LINKE. gegen die Stimmen der Fraktion der FDP bei Stimment-
haltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
C. Alternativen
Annahme des Antrags.
D. Kosten
Kosten werden in dem Antrag nicht spezifiziert.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/6836
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
den Antrag auf Drucksache 16/672 abzulehnen.
Berlin, den 24. Oktober 2007
Der Ausschuss für Gesundheit
Dr. Martina Bunge Willi Zylajew
Vorsitzende Berichterstatter
sollte ein „Benchmarking“ zwischen den Einrichtungen nach Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e. V. (EKD),
bundeseinheitlichen Qualitätskriterien eingeführt werden.
Die Qualitätskriterien seien unter Mitarbeit der Leistungs-
träger in Abstimmung mit den Prüfinstanzen zu erarbeiten
Kuratorium Deutsche Altershilfe (KDA), Medizinischer
Dienst der Spitzenverbände der Krankenkassen e. V. (MDS),
Sozialverband Deutschland e. V. (SoVD), Sozialverband
Drucksache 16/6836 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Bericht des Abgeordneten Willi Zylajew
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat den Antrag auf Drucksache 16/
672 in seiner 33. Sitzung am 7. April 2007 in erster Lesung
beraten und zur federführenden Beratung an den Ausschuss
für Gesundheit sowie zur Mitberatung an den Ausschuss für
Familie, Senioren, Frauen und Jugend überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Nach Auffassung der Antragsteller ist die stationäre Pflege
mit Gesetzen und Verordnungen überfrachtet. Durch das
Übermaß an Bürokratie komme die Pflege am Menschen zu
kurz. Da mehr als 40 Instanzen zur Prüfung in den Ein-
richtungen berechtigt seien, komme es zu Doppel- und
Mehrfachprüfungen. Hinzu kämen Widersprüche zwischen
einzelnen Regelungen des Heimgesetzes und des Pflege-
versicherungsgesetzes, die Überreglementierung des Perso-
naleinsatzes durch eine starre Fachkraftquote und eine enge
Definition der Pflegefachkraft sowie ein hoher Abstim-
mungsaufwand zwischen Heim und Heimbeirat, ohne dass
den Bewohnern echte Mitwirkungsrechte eingeräumt wür-
den. Die Vielzahl von Regelungen trage auch zu einer Ver-
unsicherung des Pflegepersonals bei.
Die Antragsteller halten es für dringend geboten, einen Para-
digmenwechsel in der Pflege weg von einer starren Fest-
legung von Strukturen und Prozessen hin zu mehr Transpa-
renz über die Qualität des Pflegeergebnisses zu vollziehen
und dadurch der unternehmerischen Eigenverantwortung
und -initiative mehr Raum zu geben.
Nötig seien eine Überprüfung verschiedener Regelungen des
Heimgesetzes auf ihre Erforderlichkeit und Praxistauglich-
keit sowie eine Harmonisierung von SGB XI und Heim-
gesetz. Die Prüfkompetenzen von MDK und Heimaufsicht
sollten inhaltlich und terminlich besser aufeinander abge-
stimmt werden. Die Heimaufsicht solle für die Prüfung der
Strukturqualität und der MDK für die Prüfung der Ergebnis-
qualität zuständig sein. Die Heimaufsicht und die anderen an
der Prüfung beteiligten Instanzen sollten ein gemeinsames
Ergebnis der Prüfung erstellen. Eine geeignete Maßnahme,
um die Professionalisierung der Pflege voranzutreiben, sei
unter anderem eine Ausweitung der Definition der Pflege-
fachkraft.
Auch die Regelungen des Pflege-Qualitätssicherungs-
gesetzes (PQsG) sollten auf ihre Erforderlichkeit und Praxis-
tauglichkeit überprüft werden. Schwerpunktmäßig solle zu
anlassbezogenen und unangemeldeten ergebnisqualitätsori-
entierten Prüfungen im SGB XI übergegangen werden. Es
sei nötig, Maßnahmen zu ergreifen, die die Transparenz über
die Qualität der Pflegeleistungen erhöhten. Regelungen, die
den bürokratischen Aufwand vergrößerten, ohne zur Steige-
rung der Qualität beizutragen, sollten gestrichen werden. Es
zwischen Leistungsträgern und Prüfungsinstanzen Grenz-
werte zu vereinbaren. Die durch die Einrichtungen realisier-
ten Ergebnisse in Bezug auf die einzelnen Qualitätskriterien
seien zu veröffentlichen. Die Bestimmungen zur Mitwirkung
der Bewohner von stationären Einrichtungen sollten darauf-
hin überprüft werden, ob sie wirklich zu einer Steigerung der
Beteiligung beigetragen hätten.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
hat in seiner 42. Sitzung am 24. Oktober 2007 mit den Stim-
men der Fraktionen CDU/CSU, SPD, DIE LINKE. und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Frak-
tion der FDP empfohlen, den Antrag auf Drucksache 16/672
abzulehnen.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse
im federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Gesundheit hat die Beratung in seiner
31. Sitzung am 8. November 2006 aufgenommen, in seiner
43. Sitzung am 7. März 2007 fortgesetzt und dabei beschlos-
sen, eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu
dem Antrag der Fraktion der FDP durchzuführen.
Die Anhörung fand in der 58. Sitzung am 20. Juni 2007 statt.
Als sachverständige Verbände waren eingeladen:
AOK-Bundesverband (AOK-BV), BKK Bundesverband
(BKK BV), IKK-Bundesverband (IKK-BV), Bundesver-
band der landwirtschaftlichen Krankenkassen (BLK),
Knappschaft, See-Krankenkasse (See-KK), Verband der
Angestellten-Krankenkassen e. V./AEV-Arbeiter-Ersatzkas-
sen Verband e. V. (VdAK/AEV), Arbeiterwohlfahrt Bundes-
verband e. V. (AWO), Berufsgenossenschaft für Gesund-
heitsdienst und Wohlfahrtspflege (BGW), Bundesarbeits-
gemeinschaft der Seniorenorganisationen (BAGSO) e. V.,
Bundesinteressenvertretung und Selbsthilfeverband der Be-
wohnerinnen und Bewohner von Altenwohn- und Pflege-
einrichtungen (BIVA) e. V., Bundesverband privater Anbie-
ter sozialer Dienste e. V. (bpa), Bundesvereinigung der
Deutschen Arbeitgeberverbände e. V. (BDA), Deutscher Be-
rufsverband für Pflegeberufe e. V. (DBfK), Deutscher Cari-
tasverband e. V., Deutscher Evangelischer Verband für
Altenarbeit und Pflege e. V. (DEVAP), Deutscher Gewerk-
schaftsbund (DGB), Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsver-
band – Gesamtverband e. V. (DPWV), Deutscher Pflegerat –
Bundesarbeitsgemeinschaft der Pflegeberufsorganisationen
(DPR), Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB),
Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e. V.,
Deutsches Zentrum für Altersfragen (DZA), Diakonisches
und möglichst eng an dem Ergebnis des Pflegeprozesses zu
orientieren. Für die einzelnen Qualitätskriterien seien
VdK Deutschland e. V., Verband der privaten Krankenver-
sicherung e. V. (PKV), Verband Deutscher Alten- und Be-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/6836
hindertenhilfe e. V. (VDAB), Verbraucherzentrale Bundes-
verband e. V. (vzbv), ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerk-
schaft, Volkssolidarität – Bundesverband e. V. (VS).
Außerdem waren als Einzelsachverständige Dr. Martin Dan-
ner, Dr. Waltraud Hannes, Ingrid Hastedt und Wilfried Voigt
eingeladen.
Auf das Wortprotokoll und die als Ausschussdrucksachen
verteilten Stellungnahmen der Sachverständigen wird Bezug
genommen.
Der Ausschuss hat seine Beratungen in der 64. Sitzung am
24. Oktober 2007 fortgesetzt und abgeschlossen. Als Ergeb-
nis empfiehlt er mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU,
SPD und DIE LINKE. gegen die Stimmen der Fraktion der
FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN die Ablehnung des Antrags.
Die Fraktion der CDU/CSU wies darauf hin, dass das
Problembewusstsein zum Thema Entbürokratisierung der
Pflege gewachsen sei und dass man daher bereits in der ver-
gangenen Wahlperiode einen entsprechenden Antrag einge-
bracht habe. Auch der Antrag der Fraktion der FDP greife
wichtige Aspekte aus der Debatte über die Weiterentwick-
lung der Pflegeversicherung auf. Die Fraktion der CDU/
CSU stimme dem Ziel, das Heimrecht zu entbürokratisieren
und zu einer Harmonisierung von SGB XI und Heimrecht zu
gelangen, grundsätzlich zu. Allerdings liege nach der Ent-
scheidung der Föderalismuskommission I die Zuständigkeit
hierfür zu großen Teilen nicht mehr beim Bund.
Für die Erreichung der im Antrag der Fraktion der FDP an-
gesprochenen Ziele seien die vorgesehenen Regelungen im
Gesetz zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegever-
sicherung (PfWG) jedoch wesentlich besser geeignet. Dies
lasse sich an verschiedenen Punkten verdeutlichen: So wür-
den nach dem neuen § 79 Wirtschaftlichkeitsprüfungen nur
noch aufgrund bestimmter Anhaltspunkte durchgeführt. Des
Weiteren werde die Neustrukturierung der Regelungen zur
Qualitätssicherung zu einer besseren Abstimmung der unter-
schiedlichen Prüfungen beitragen. Das in dem Antrag der
Fraktion der FDP angesprochene Problem der Leistungs-
und Qualitätsvereinbarungen werde durch die geplante Strei-
chung des § 80a gelöst. Künftig werde der Großteil der Prü-
fungen unangemeldet stattfinden (§ 114a). Außerdem wür-
den die Ergebnisse der MDK-Qualitätsprüfungen künftig
veröffentlicht. Alle Beteiligten auf Bundesebene seien auf-
gefordert, sich auf solche Anforderungen für eine Pflege-
Dokumentation zu einigen, durch die ein übermäßiger
Aufwand vermieden werde. Schließlich werde die Pflege-
Buchführungsverordnung entbehrlich, sobald es eine Verein-
barungslösung gebe. Der Turnus für die Vorlage des Berichts
über die Entwicklung der Pflegeversicherung werde von drei
auf vier Jahre verlängert.
Entbürokratisierung der Pflege sei zwar grundsätzlich ein
wichtiges Thema, der Antrag der Fraktion der FDP sei hier-
für aber letztlich nicht zielführend. Die Fraktion der CDU/
CSU werde den Antrag daher ablehnen.
Die Fraktion der SPD verwies zunächst darauf, dass die
Koalitionsfraktionen mit den Reformvorschlägen zur Wei-
terentwicklung der Pflege sehr viel konkreter als der Antrag
der Fraktion der FDP an die bekannten Probleme heran-
in einem Gesamtzusammenhang mit zwei weiteren überge-
ordneten Zielen, nämlich Qualität und Transparenz, gesehen
werden. Maßnahmen, die auf eine Verminderung des büro-
kratischen Aufwandes abzielten, trügen nicht automatisch
auch zu einer Steigerung der Qualität oder zur Erhöhung der
Transparenz bei. Im Zusammenhang mit den anstehenden
Debatten über die Pflegereform werde Gelegenheit beste-
hen, sich mit diesen Fragen intensiv auseinanderzusetzen.
Des Weiteren werde man darüber diskutieren müssen, wel-
che Konsequenzen sich aus der Übertragung der Kompeten-
zen für das Heimrecht auf die Länder für die Pflege ergäben.
Es müsse gewährleistet sein, dass es auch künftig bestimmte
bundesweit einheitliche Standards für die Pflege geben wer-
de. Auch müssten gewisse bauliche Standards eingehalten
werden. Aus den genannten Gründen werde man den Antrag
ablehnen.
Die Fraktion der FDP betonte, dass die Zielrichtung des
Antrags bei der Anhörung bestätigt worden sei. Aus zahlrei-
chen Stellungnahmen der Sachverständigen zum Thema
Pflegedokumentation habe sich ergeben, dass die Pflege-
personen in hohem Maße durch Bürokratie belastet seien
und für die eigentliche Pflege daher zu wenig Zeit verbleibe.
Dokumentation sei zwar grundsätzlich erforderlich, man
müsse hier künftig aber zu Vereinfachungen und Verbesse-
rungen gelangen. Die Aufgabe der Politik bestehe darin,
wieder ein angemessenes zeitliches Verhältnis zwischen dem
Aufwand für Dokumentation und der Pflege am Menschen
herzustellen. Wie man aus den jüngst veröffentlichten Prüf-
berichten ersehen könne, hänge der bürokratische Aufwand
in hohem Maße von den Kriterien und Verfahren der Prüfung
ab. Der Antrag solle zu einem Bewusstseinswandel im Be-
reich der Pflege beitragen.
Die Fraktion DIE LINKE. betonte, bei der Anhörung sei
eindeutig zum Ausdruck gekommen, dass Pflegedokumen-
tation im stationären wie im ambulanten Sektor dringend er-
forderlich sei. So habe insbesondere der MDS auf Missstän-
de in der stationären Pflege hingewiesen. Das dringendste
Problem im Pflegebereich sei nicht die Entbürokratisierung
bzw. die Beseitigung einer angeblichen Überdokumentation,
sondern vielmehr die Gewährleistung einer menschenwürdi-
gen Pflege. Das Ziel des Antrags, Transparenz und Qualität
im Pflegewesen zu erhöhen, sei ohne ausreichende Doku-
mentation nicht zu realisieren. Ein Abbau von Dokumen-
tationspflichten, wie im Antrag der Fraktion der FDP ge-
fordert, gehe zu Lasten der Struktur- und Ergebnisqualität in
der Pflege. Die Fraktion DIE LINKE. werde daher gegen den
Antrag stimmen.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN erklärte, dass
sie einzelnen Punkten des Antrags zustimmten. Es gebe da-
rin aber eine Reihe von Aspekten, die man im Sinne des Ver-
braucherschutzes für nicht zielführend und/oder ausreichend
halte. Der Antrag sei insgesamt eher auf die Interessen der
Unternehmer als auf die der Pflegebedürftigen ausgerichtet.
Die Mitwirkungsrechte der Pflegebedürftigen nach dem
Heimrecht seien aus Gründen des Verbraucherschutzes uner-
lässlich, auch wenn mit ihrer Umsetzung ein gewisser Auf-
wand verbunden sei. Die Fachkraftquote müsse sich primär
nach dem Bedarf der Pflegebedürftigen richten, daher bilde-
ten hier 50 Prozent eine untere Grenze. Zudem sei Bürokra-
gingen. Die Entbürokratisierung der Pflege sei eines der zen-
tralen Themen der Reform. Entbürokratisierung müsse aber
tie dort auch weiterhin notwendig, wo sie der Rechtssicher-
heit für Pflegebedürftige, Beschäftigte und Einrichtungen
Drucksache 16/6836 destag – 16. Wahlperiode
– 6 – Deutscher Bun
diene. Aus den genannten Gründen werde sich die Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN der Stimme enthalten.
Berlin, den 24. Oktober 2007
Willi Zylajew
Berichterstatter