Vom 6. Juli 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/2182
16. Wahlperiode 06. 07. 2006
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Gesundheit (14. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Bundesregierung
– Drucksache 16/419 Nr. 2.7 –
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments
und des Rates über Arzneimittel für neuartige Therapien und zur
Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung (EG)
Nr. 726/2004 (inkl. 15023/05 ADD 1)
KOM (2005) 567 endg.; Ratsdok. 15023/05
A. Problem
Unter Hinweis auf einen bislang unvollständigen Regulierungsrahmen zielt die
Europäische Kommission mit der Verordnung auf die Gewährleistung eines ho-
hen Gesundheitsschutzniveaus, die Harmonisierung des Marktzugangs, die
Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und eine hohe Flexibilität der technischen
Anforderungen im Bereich der Arzneimittel für neuartige Therapien (Genthera-
peutika, somatische Zelltherapeutika, Tissue-Engineering-Produkte) ab und
schlägt spezielle Vorschriften für die Zulassung, Überwachung und Pharmako-
vigilanz vor. Für alle Produkte wird eine zentrale Zulassung gefordert. Pro-
dukte, die in Krankenhäusern unter bestimmten Bedingungen hergestellt wer-
den, sollen vom Geltungsbereich ausgenommen bleiben.
Im Zusammenhang mit der Ausweitung des zentralen Zulassungsverfahrens
auch auf Arzneimittel für neuartige Therapien stellen sich Subsidiaritäts- und
ethische Fragen, Fragen nach den Kosten und dem Aufwand für die Biotech-
Industrie sowie mit Blick auf die geplante Ausnahme der Krankenhäuser von
der Zulassungspflicht auch wettbewerbsrechtliche Fragen.
B. Lösung
Kenntnisnahme des Entwurfs des Verordnungsvorschlags und Annahme ei-
ner Entschließung, mit der die Bundesregierung aufgefordert wird, im Rah-
men der Beratungen auf europäischer Ebene die vom Deutschen Bundestag
eingenommene Position zu beachten und im Ausschuss für Gesundheit vor
Verabschiedung des Gemeinsamen Standpunktes und vor der abschließenden
Verabschiedung des Verordnungsvorschlags im Rat über das Ergebnis der
Beratungen zu berichten. Insbesondere soll die Bundesregierung aktiv darauf
hinwirken, dass es weder zu einer Überregulierung noch zu Sicherheitslü-
cken oder ethischen Problemen kommt und das Subsidiaritätsprinzip gewahrt
wird.
Drucksache 16/2182 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Einvernehmliche Kenntnisnahme der Vorlage und Annahme einer Ent-
schließung mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktionen FDP
und DIE LINKE.
C. Alternativen
Kenntnisnahme der Vorlage ohne Annahme einer Entschließung bzw. Kennt-
nisnahme der Vorlage und Annahme einer alternativen Entschließung.
D. Kosten
Wurden im Ausschuss nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/2182
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
in Kenntnis der Unterrichtung – Drucksache 16/419 Nr. 2.7 – folgende Ent-
schließung anzunehmen:
„I. Der Deutsche Bundestag begrüßt, dass die EU-Kommission
– mit dem Verordnungsvorschlag eine Vereinheitlichung der Zulassung von
Arzneimitteln für neuartige Therapien und einheitliche Kriterien für die
Sicherheit der Produkte (Gentherapeutika, somatische Zelltherapeutika und
Tissue-Engineering-Produkte) anstrebt;
– mit ihrem Vorschlag in der Europäischen Gemeinschaft für hohe Qualität
und Sicherheit Sorge tragen will;
– besonders für kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) einen er-
leichterten Marktzugang und administrative Hilfestellungen vorsieht wie
Gebührenermäßigungen, Beratungen, Übersetzungen und Hilfe bei der Aus-
wertung klinischer Studien.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
auf Ratsebene aktiv darauf hinzuwirken, dass
– es weder zu einer Überregulierung bei bereits eingeführten Verfahren und
Produkten noch zu Sicherheitslücken bzw. ethischen Problemen bei zukünf-
tigen gentherapeutischen Verfahren oder Nutzung von nicht autologen
Stammzellen kommt;
– die Ausweitung des zentralen Zulassungsverfahrens auch auf Arzneimittel
für neuartige Therapien noch einmal sorgfältig in Hinblick auf die sehr unter-
schiedlichen Kapazitäten in den Mitgliedstaaten geprüft wird und dass in
Teilbereichen eine nationale Zulassung möglich bleibt, sofern die behörd-
lichen Kapazitäten in einem Mitgliedstaat vorhanden sind (Subsidiarität);
– insbesondere in Fällen autologer oder gerichteter Zell- und Gewebespenden
auf nationaler Ebene über die Zulassung der Verfahren bzw. Produkte ent-
schieden wird;
– für die Herstellung und Abgabe von Arzneimitteln nach dieser Verordnung
in Krankenhäusern grundsätzlich dieselben Qualitäts- und Sicherheitsregeln
gelten wie in externen Unternehmen. Allerdings soll von einer Zulassungs-
pflicht abgesehen werden, wenn Herstellung und Anwendung in einem
Krankenhaus unter der fachlichen Verantwortung eines Arztes stattfinden;
– bürokratische Hemmnisse vor allem für Start-ups und KMU so reduziert wer-
den, dass durch das Zulassungsverfahren kein Investitionshemmnis entsteht;
– die in Deutschland bestehenden ethisch begründeten Regelungen durch die
Verordnung nicht relativiert oder gar unterlaufen werden.
Die Bundesregierung wird außerdem aufgefordert, im Ausschuss für Gesund-
heit des Deutschen Bundestages vor Verabschiedung des Gemeinsamen Stand-
punktes und vor der abschließenden Verabschiedung des Verordnungsvor-
schlags im Rat über das Ergebnis der Beratungen zu berichten.“
Berlin, den 29. Juni 2006
Der Ausschuss für Gesundheit
Dr. Martina Bunge
Vorsitzende
Jens Ackermann
Berichterstatter
scher Studien. Für bereits rechtmäßig in Verkehr befind- hohe Flexibilität der technischen Anforderungen gewähr-
liche Produkte wird den pharmazeutischen Unternehmen
eine Übergangszeit von zwei Jahren gewährt. Erfüllen
diese die Anforderungen der Verordnung innerhalb dieses
leistet wird.
Mit der neuen Verordnung sollen alle der drei oben genann-
ten neuartigen Therapie-Produktgruppen zentral durch die
Drucksache 16/2182 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Bericht des Abgeordneten Jens Ackermann
I. Überweisung
Der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parla-
ments und des Rates über Arzneimittel für neuartige Thera-
pien und zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und
der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 (inkl. 15023/05 ADD 1)
– KOM (2005) 567 endg.; Ratsdok. 15023/05 – wurde mit
Überweisungsdrucksache 16/419 Nr. 2.7 vom 20. Januar
2006 gemäß § 93 Abs. 1 GO-BT dem Ausschuss für Ge-
sundheit zur federführenden Beratung sowie dem Aus-
schuss für Wirtschaft und Technologie und dem Ausschuss
für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur
Mitberatung überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlage
Die Europäische Kommission begründet den Vorschlag
unter Hinweis auf den bislang unvollständigen Regulie-
rungsrahmen für diese neuartigen Therapien: Insbeson-
dere Produkte aus Gewebezüchtungen werden nicht vom
gemeinschaftlichen Rechtsrahmen erfasst, wohingegen
Produkte für Gen- und somatische Zelltherapie als Arz-
neimittel eingestuft sind und als solche entsprechenden
Gemeinschaftsvorschriften unterliegen. Dies führt dazu,
dass die Ansätze auf nationaler Ebene zur Einstufung und
Zulassung voneinander abweichen, was den freien Ver-
kehr mit Produkten aus Gewebezüchtungen in der Ge-
meinschaft beeinträchtigt und den Patienten den Zugang
zu dieser innovativen Therapie verwehrt. Der Vorschlag
betrifft sämtliche Produkte für neuartige Therapien, die in
den Gesamtrahmen des Arzneimittelrechts fallen (Arti-
kel 2 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83/EG). Auch Tissue-En-
gineering-Produkte (TEP), die im Verordnungsvorschlag
mit Gentherapeutika und somatischen Zelltherapeutika
unter diesen Oberbegriff zusammengefasst werden, sollen
künftig unter das EG-Arzneimittelrecht subsumiert wer-
den. Um das reibungslose Funktionieren des Binnenmark-
tes im Biotechnologiesektor sicherzustellen, soll eine ob-
ligate, zentrale Zulassung für alle TEP und somatischen
Zelltherapeutika bei der europäischen Arzneimittelbe-
hörde EMEA eingeführt werden, bei der hierfür ein neuer
Ausschuss eingerichtet werden soll. Aus dem Geltungsbe-
reich ausgenommen werden sollen Krankenhäuser, die
Produkte vollständig für eigene Patienten herstellen. Un-
abhängig von der Unternehmensgröße sollen künftig
Gebührenermäßigungen bei wissenschaftlicher Beratung
durch die EMEA eingeführt werden. Kleinen und mittle-
ren Unternehmen (KMU) soll außerdem im Erfolgsfall
die volle Zulassungsgebühr von 241000 Euro am Ende
des Verfahrens zurückerstattet werden. Darüber hinaus er-
halten diese neben einer administrativen Hilfe Unterstüt-
zung bei Übersetzungen sowie bei der Auswertung klini-
III. Stellungnahmen der mitberatenden
Ausschüsse
Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie hat die
Vorlage in seiner 5. Sitzung am 8. Februar 2006 beraten und
Kenntnisnahme der Vorlage empfohlen. In seiner 14. Sit-
zung am 28. Juni 2006 hat er mit den Stimmen der Frak-
tionen der CDU/CSU und SPD gegen die Stimmen der
Fraktion der FDP bei Stimmenthaltung der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN empfohlen, den
von den Fraktionen der CDU/CSU und SPD vorgelegten
Entschließungsantrag anzunehmen.
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat die Vorlage in seiner 9. Sitzung am
15. Februar 2006 beraten und einstimmige Kenntnisnahme
der Vorlage empfohlen.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Gesundheit hat die Vorlage in seiner
19. Sitzung am 28. Juni 2006 abschließend beraten. Im Er-
gebnis empfiehlt er einvernehmlich die Kenntnisnahme der
Unterrichtung – Drucksache 16/419 Nr. 2.7 – sowie mit den
Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der Fraktionen FDP
und DIE LINKE., in Kenntnis der Unterrichtung – Drucksa-
che 16/419 Nr. 2.7 – die in der Beschlussempfehlung wie-
dergegebene und von den Fraktionen der CDU/CSU und
SPD vorgelegte Entschließung anzunehmen.
Abgelehnt hat der Ausschuss mit den Stimmen der Fraktio-
nen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der
Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
den folgenden von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN vorgelegten Entschließungsantrag:
Der Deutsche Bundestag wolle in Kenntnis des Vorschlags
für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates über Arzneimittel für neuartige Therapien und zur
Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung
(EG) Nr. 726/2004 - Ratsdokument 15023/05 beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Ziel der Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates über Arzneimittel für neuartige Therapien ist, dass im
EU-Arzneimittelrecht auch für Gentherapeutika, somatische
Zelltherapeutika und Tissue-Engineering-Produkte (TEP)
ein hohes Schutzniveau, eine Harmonisierung des Marktzu-
gangs, eine Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und eine
Zeitraumes, erfolgt die „Nachzulassung“ dieses Produktes
kostenlos.
EU-Kommission zugelassen werden. Die Überprüfung und
Evaluation dieser Produktgruppen wird die Europäische
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/2182
Arzneimittelbehörde EMEA vornehmen, die laut Verord-
nung (EWG) Nr. 2309/93 für die Beurteilung und Überwa-
chung von Arzneimitteln in der Europäischen Union zustän-
dig ist.
Eine zentrale Zulassung innerhalb der EU im Bereich der
Arzneimittel für neuartige Therapien ist grundsätzlich zu
begrüßen. Allerdings darf diese zentrale Zulassung nicht
Produkte auf der Basis embryonaler Stammzellen, für die
Embryonen hergestellt oder vernichtet werden mussten, um-
fassen, deren Herstellung oder Verwendung auf Verfahren
basieren, die nach der Rechtsordnung einzelner EU-Mit-
gliedstaaten unter Strafe stehen.
Beim Thema embryonaler Stammzellen gibt es keinen Kon-
sens unter den EU-Mitgliedstaaten, auf dem auf EU-Ebene
harmonisierte Entscheidungen über die Verwendung dieser
Zellen basieren könnten. Darum sollte der Gemeinschafts-
gesetzgeber im Zusammenhang mit embryonalen Stamm-
zellen – wie bereits bei der Annahme der Richtlinie zur
Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für
menschliche Gewebe und Zellen (RL 2004/23/EG) – aner-
kennen, dass auch zukünftig über die Verwendung oder ein
Verbot von embryonalen Stammzellen und ihren Einsatz auf
nationaler Ebene entschieden werden muss.
Die zu diesem Zweck in Artikel 28 der Verordnung geschaf-
fene Ausnahmeregelung ist rechtlich zweifelhaft; es muss
davon ausgegangen werden, dass sie einer Überprüfung
durch den EuGH nicht standhält. Die EU-Verordnung ist zu-
dem anders als eine Richtlinie unmittelbar rechtsverbind-
lich. Nationale Gesetze, die strengere als die in der Verord-
nung vorgegebenen Regelungen enthalten, bleiben nur dann
weiterhin anwendbar, wenn sie den in Artikel 30 EGV ge-
nannten Zwecken dienen und die EU-Kommission die An-
wendung gebilligt hat. Selbst wenn die in Deutschland
bestehenden Vorschriften zum Schutz embryonaler Stamm-
zellen aus Gründen des Gesundheitsschutzes oder der
öffentlichen Ordnung nach Artikel 30 bestehen blieben,
dürften sie bis zur Entscheidung der Kommission zunächst
nicht mehr angewandt werden. Damit würden derartige
Produkte zukünftig – zumindest kurzfristig – auch in
Deutschland zugelassen sein, obwohl deren Herstellung
und Verwendung hier – wie auch in anderen Mitgliedstaa-
ten – ausdrücklich verboten ist. Der Druck seitens der
Anwender und Nutzer solcher Produkte auf die nationale
Gesetzgebung wird zunehmen, auch wenn die Rechtslage,
dass die Mitgliedstaaten über die Herstellungserlaubnis
und das Inverkehrbringen dieser Produkte autonom ent-
scheiden dürfen, später unverändert bestehen bleiben soll.
Auf der europäischen Ebene existieren bereits Regelungen,
die Keimbahninterventionen ausschließen. Dies trifft auf die
Richtlinie über die Patentierung biotechnologischer Erfin-
dungen, als auch auf die Richtlinie über klinische Prüfung
zu in denen Eingriffe in die menschliche Keimbahn grund-
sätzlich ausgeschlossen sind.
Die Herstellung von Tier-Mensch-Lebewesen, z. B. von Em-
bryonen die sowohl menschliche als auch tierische Keimzel-
len enthalten, sollte generell von der Zulassung ausge-
schlossen werden.
In der EU-Gewebe-Richtlinie (RL 2004/23/EG) ist festge-
geltlichen Spende, der Anonymität von Spender und Emp-
fänger, der Uneigennützigkeit des Spenders sowie der Soli-
darität zwischen Spender und Empfänger beruhen sollen.
Allerdings war es seinerzeit der EU-Kommission – obwohl
unter anderem vom EU-Parlament gefordert – mit Verweis
auf rechtliche Gründe nicht möglich, eine verbindliche
Festschreibung dieses Grundsatzes in die Richtlinie aufzu-
nehmen.
Anders als die RL 2004/23/EG basiert die Verordnung über
Arzneimittel für neuartige Therapien jedoch nicht auf Arti-
kel 152 EG-Vertrag, sondern auf Artikel 95 EG-Vertrag.
Dadurch kann die freiwillige und unbezahlte Spende von
Humangeweben und -zellen verbindlicher als in der RL
2004/23/EG festgeschrieben werden. Die Verbindlichkeit
dieser Regelung ist ein Faktor, der zu hohen Sicherheits-
standards für Gewebe und Zellen und deshalb zum Schutz
der menschlichen Gesundheit bei Arzneimitteln für neuar-
tige Therapien beitragen kann.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung
auf, sich bei den weiteren Verhandlungen und Abstim-
mungen zur EU-Verordnung über Arzneimittel für neu-
artige Therapien dafür einzusetzen,
● dass embryonale Stammzellen aus dem Geltungsbereich
der Verordnung ausgeschlossen werden,
● dass Produkte, die auf Zellen und Gewebe von Mensch-
Tier-Hybriden oder Chimären beruhen, von der Zulas-
sung ausgeschlossen werden,
● dass Produkte, die auf Eingriffen in die menschliche
Keimbahn beruhen, von der Zulassung ausgeschlossen
werden,
● dass Arzneimittel für neuartige Therapien, die in einem
Krankenhaus zum einmaligen Gebrauch nach einem be-
sonderen, nicht genormten und nicht patentierten Ver-
fahren vollständig zubereitet und für einen einzelnen Pa-
tienten verwendet werden, nicht in den Anwendungsbe-
reich der Verordnung fallen,
● dass die freiwillige und unbezahlte Spende von Human-
geweben und -zellen verbindlich festgeschrieben wird
und die Beschaffung von Geweben und Zellen nicht ge-
winnorientiert erfolgt.
Die Fraktionen der CDU/CSU und SPD zeigten sich darin
einig, dass durch die EU-Verordnung weder das Prinzip der
Subsidiarität außer Kraft gesetzt noch eine in diesem ethisch
sensiblen Bereich unerwünschte Harmonisierung herbeige-
führt werden solle. Sie sprachen sich dafür aus, die proble-
matischen Punkte möglichst frühzeitig in die Diskussion auf
europäischer Ebene einzubringen, den Gang der Verhand-
lungen jedoch nicht durch realitätsferne Forderungen zu
komplizieren.
In der Beratung betonten die Mitglieder der Fraktion der
CDU/CSU, mit der Annahme des Entschließungsantrags
der Fraktionen der CDU/CSU und SPD solle frühzeitig auf
das EU-Rechtsetzungsverfahren Einfluss genommen und
ein entsprechendes Signal gegeben werden. Das Thema sei
mit der Beschlussfassung aber nicht erledigt, sondern werde
innerhalb der Fraktion sicher weiter diskutiert und könne
legt, dass Produkte auf der Grundlage von Humangeweben
und -zellen auf den Grundsätzen der freiwilligen und unent-
auch im Ausschuss im Wege der Selbstbefassung noch
einmal aufgegriffen werden. Dabei könne auch über ein-
Drucksache 16/2182 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
zelne Punkte aus dem Entschließungsantrag der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN geredet werden.
Die Mitglieder der Fraktion der SPD lehnten den
Entschließungsantrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN ab, weil darin bestimmte Verfahren umfassend
aus dem Gestaltungsbereich ausgeschlossen werden sollten.
Problematische Punkte seien allerdings die obligatorische
zentrale Zulassung bei der und durch die europäische Arz-
neimittelbehörde EMEA, die Herausnahme von Kranken-
häusern aus dem Geltungsbereich oder die Sicherstellung
von Entlastungen für kleine und mittlere Unternehmen. Zu-
dem gehe es um die Frage, ob die Verordnung allein auf
Artikel 95 EGV gestützt werden könne bzw. inwiefern Arti-
kel 308 EGV einschlägig sei.
Die Mitglieder der Fraktion der FDP begrüßten das im
Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD hervorge-
hobene Ziel, unnötige Bürokratie gerade für kleine und
mittlere Unternehmen zu verhindern. Deutsche Sonderwege
– wie in Bezug auf nichtautologe Stammzellen und die vor-
geschlagenen Subsidiaritätsregeln zu Zell- und Gewe-
bespenden gefordert – seien jedoch nicht geeignet, in der
ganzen EU ausgewogene ethische Kriterien durchzusetzen,
Innovationen im Interesse der Patienten zu fördern und zu-
gleich den Technologiestandort Deutschland zu sichern, so
dass sich die Fraktion der FDP bei der Abstimmung über
den Antrag enthalte.
Die Mitglieder der Fraktion DIE LINKE. hatten Bedenken
dahin gehend, dass mit der EU-Vorgabe ein Anreiz entstehen
könnte, nicht mehr Organe von Verstorbenen zu entnehmen,
sondern Zellbestandteile, mit denen dann aber ein Handel
getrieben werden könnte, den der Gesetzgeber für Organe
explizit ausgeschlossen habe. Zudem könnten die geltenden
gesetzlichen Regelungen zum Embryonenschutz unterlau-
fen werden.
Die Mitglieder der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
erläuterten, ihr Antrag setze drei Themenschwerpunkte: Be-
stimmte Verfahren sollten aus dem Anwendungsbereich der
Verordnung herausgenommen werden, Arzneimittel im
Krankenhausbereich unter bestimmten Bedingungen nicht
zulassungspflichtig sein und die Freiwilligkeit und Unent-
geltlichkeit von Spenden sowie das Verbot gewinnorientier-
ter Beschaffung von Geweben und Zellen verbindlich fest-
geschrieben werden. Da mit dem Entschließungsantrag der
Fraktionen der CDU/CSU und SPD jedoch ein Diskussions-
prozess eröffnet werde, der die Möglichkeit biete, auch die
im eigenen Entschließungsantrag genannten Punkte zu the-
matisieren, könne auch dem Antrag der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD zugestimmt werden.
Berlin, den 29. Juni 2006
Jens Ackermann
Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 7 – Drucksache 16/2182
RAT DER
EUROPÄISCHEN UNION
Brüssel, den 28. Novem ber 2005 (30.11)
(OR. en)
Interinstitutionelles Dossier:
2005/0227 (COD)
15023/05
ECO 147
SAN 192
CODEC 1100
VORSCHLAG
Absender: Kommission
vom: 16. November 2005
Betr.: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates über Arzneimittel für neuartige Therapien und zur Änderung der
Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
Die Delegationen erhalten in der Anlage den mit Schreiben von Herrn Jordi AYET PUIGARNAU,
Direktor, an den Generalsekretär/Hohen Vertreter, Herrn Javier SOLANA, übermittelten Vorschlag
der Kommission.
Anl.: KOM (2005) 567 endgültig
Anlage
Drucksache 16/2182 – 8 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
KOM M ISSION DER EUROPÄISCHEN GEM EINSCHAFTEN
Brüssel, den 16.11.2005
KOM (2005) 567 endgültig
2005/0227 (COD)
Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAM ENTS UND DES RATES
über Arzneim ittel für neuartige Therapien und zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG
und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
{SEK(2005) 1444}
(von der Kommission vorgelegt)
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 9 – Drucksache 16/2182
BEGRÜNDUNG
1. EINLEITUNG UND HINTERGRUND
Die derzeitige Lage
Die wissenschaftlichen Fortschritte in der Biologie, der Biotechnologie und der M edizin
haben die Entwicklung vielversprechender Ansätze für die Prävention und Behandlung von
Krankheiten oder Funktionsstörungen des menschlichen Körpers auf der Grundlage der Gen-
und der Zelltherapie vorangetrieben. Es haben bereits klinische Prüfungen für eine Reihe von
Produkten der Gentherapie und der somatischen Zelltherapie zur Behandlung von
Erbkrankheiten, Krebs, Diabetes, Parkinson und anderen neurodegenerativen Erkrankungen
stattgefunden.
Darüber hinaus ist ein neuer Zweig der Biotechnologie entstanden, nämlich das so genannte
Tissue-Engineering (Gewebezüchtung), das verschiedene Aspekte von M edizin, Zell- und
M olekularbiologie, W erkstoffkunde und –technik zur Regeneration, zur Reparatur oder zum
Ersatz von menschlichem Gewebe miteinander kombiniert. Derzeitige Anwendungsgebiete
dieses im Entstehen begriffenen Bereichs der „regenerativen M edizin“ umfassen
Behandlungen von Haut-, Knorpel- und Knochenkrankheiten und -verletzungen. Komplexere
Produkte befinden sich bereits in der Entwicklung und könnten in nächster Zukunft auf den
Gemeinschaftsmarkt gelangen.1
Neuartige Therapien: ein zusammenhängendes Ganzes
Es ist zu erwarten, dass sich diese drei Arten neuartiger Therapien (Gentherapie, somatische
Zelltherapie und Gewebezüchtung) stark auf die öffentliche Gesundheit auswirken werden,
indem sie die Lebensqualität der Patienten verbessern und die medizinische Praxis
beträchtlich verändern. Zudem stellen sie insofern ein zusammenhängendes Ganzes dar, als
sie mehrere wissenschaftliche, regulatorische und wirtschaftliche M erkmale miteinander
teilen:
– Sie basieren auf komplexen hochinnovativen Herstellungsprozessen. Die Besonderheit des
Produkts besteht eben genau in seinem Herstellungsprozess.
– Es mangelt an regulierungstechnischem und wissenschaftlichem Fachwissen zur
Beurteilung neuartiger Therapien. Daher ist die Zusammenführung des Fachwissens auf
Gemeinschaftsebene von wesentlicher Bedeutung dafür, ein hohes Schutzniveau für die
öffentliche Gesundheit zu gewährleisten.
– Die Rückverfolgbarkeit vom Patienten bis zum Spender, die langfristige Nachbeobachtung
von Patienten und eine sorgfältige Risikomanagementstrategie für die Zeit nach der
Zulassung sind Aspekte von entscheidender Bedeutung, die bei der Beurteilung neuartiger
Therapien behandelt werden müssen.
1
Siehe Bock, A.K., Ibarreta, D., Rodriguez-Cerezo, E.:‘Human tissue-engineered products - Today's
markets and future prospects’, Joint Research Centre - Institute for Prospective Technological Studies
(Europäische Kommission), EUR 21000 EN, Oktober 2003.
Drucksache 16/2182 – 10 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Produkte für neuartige Therapien werden gewöhnlich von innovativen kleinen und
mittleren Unternehmen, hoch spezialisierten Abteilungen größerer Akteure im Bereich der
Biowissenschaften (Biotechnologie, M edizinprodukte und Pharmazeutika),
Krankenhäusern oder Gewebebanken entwickelt. Hier wird rasch und häufig radikal
innoviert.
Die derzeitige Regulierungslücke und ihre Folgen für die öffentliche Gesundheit
Trotz dieser Gemeinsamkeiten bleibt der Regulierungsrahmen für neuartige Therapien
unvollständig. Insbesondere Produkte aus Gewebezüchtungen werden nicht vom
gemeinschaftlichen Rechtsrahmen erfasst, wohingegen Produkte für Gen- und somatische
Zelltherapie als Arzneimittel eingestuft sind und als solche entsprechenden
Gemeinschaftsvorschriften2 unterliegen. Dies führt dazu, dass die Ansätze auf nationaler
Ebene zur Einstufung und Zulassung voneinander abweichen, was den freien Verkehr mit
Produkten aus Gewebezüchtungen in der Gemeinschaft beeinträchtigt und den Patienten den
Zugang zu diesen innovativen Therapien verwehrt.
Es gilt demnach, diese Regulierungslücke zu schließen, indem alle neuartigen Therapien
(darunter vor allem auch die Gewebezüchtung) in einem einzigen integrierten Rahmen
behandelt und dabei ihre wissenschaftlichen und technischen M erkmale sowie die
Besonderheiten der betroffenen W irtschaftsakteure uneingeschränkt berücksichtigt werden.
2. BEGRÜNDUNG
2.1. Ziele
Übergeordnetes politisches Ziel ist es, den sicheren Zugang der Patienten zu neuartigen
Therapien zu verbessern, indem Forschung, Entwicklung und Zulassung von Produkten der
Gentherapie, der somatischen Zelltherapie und der Gewebezüchtung intensiviert werden.
Hauptziele sind insbesondere:
– Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus für europäische Patienten, die
mit Produkten für neuartige Therapien behandelt werden
– Harm onisierung des M arktzugangs und Verbesserung der Funktionsweise des
Binnenmarktes durch die Einführung eines eigens auf sie zugeschnittenen und
umfassenden Regulierungsrahmens für die Zulassung und Überwachung von Arzneimitteln
für neuartige Therapien und die Pharmakovigilanz im Anschluss an die Zulassung
– Förderung der W ettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen dieser Branche
– Herbeiführung von Rechtssicherheit bei gleichzeitiger ausreichender Flexibilität auf
technischer Ebene, damit mit der W eiterentwicklung von W issenschaft und Technologie
Schritt gehalten werden kann
2
Anhang I Teil IV der Richtlinie 2001/83/EG, geändert durch die Richtlinie 2003/63/EG, ABl. L 159
vom 27.6.2003, S. 46. Siehe auch „M itteilung der Kommission über die gemeinschaftlichen
Zulassungsverfahren für Arzneimittel (98/C 229/03)“, ABl. C 229 vom 22.7.1998, S. 4.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 11 – Drucksache 16/2182
2.2. Anwendungsbereich, Rechtsgrundlage und Verfahren
Anwendungsbereich
Der Vorschlag betrifft sämtliche Produkte für neuartige Therapien (Gentherapeutika,
somatische Zelltherapeutika und Produkte aus Gewebezüchtungen), die in den Gesamtrahmen
des Arzneimittelrechts fallen (Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG3), d. h. die in den
M itgliedstaaten in den Verkehr gebracht werden sollen und die entweder gewerblich
zubereitet werden oder bei deren Zubereitung ein industrielles Verfahren zur Anwendung
kommt.
Rechtsgrundlage und Verfahren
Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 95 EG-Vertrag. Artikel 95, in dem das in Artikel 251
beschriebene M itentscheidungsverfahren festgelegt ist, dient als Rechtsgrundlage für die
Verwirklichung der Ziele von Artikel 14 EG-Vertrag, zu denen der freie Verkehr von W aren
(Artikel 14 Absatz 2), in diesem Fall von Humanarzneimitteln für neuartige Therapien,
gehört.
Natürlich müssen Vorschriften über die Herstellung und den Vertrieb von Arzneimitteln im
W esentlichen auf die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit ausgerichtet sein, dieses Ziel
muss jedoch so erreicht werden, dass der freie Verkehr von Arzneimitteln in der
Gemeinschaft nicht behindert wird. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurden
sämtliche einschlägigen Rechtsvorschriften des Europäischen Parlaments und des Rates auf
der Grundlage dieses Artikels erlassen, da die Unterschiede zwischen den nationalen Rechts-
und Verwaltungsvorschriften über Arzneimittel den innergemeinschaftlichen Handel
behindern können und daher das Funktionieren des Binnenmarktes direkt betreffen.
M aßnahmen zur Förderung von Entwicklung und Zulassung von Arzneimitteln für neuartige
Therapien finden daher auf europäischer Ebene ihre Rechtfertigung in der Vermeidung oder
Beseitigung derartiger Behinderungen.
In Anbetracht der Besonderheiten von Arzneimitteln für neuartige Therapien ist es von
wesentlicher Bedeutung, einen soliden und umfassenden Regulierungsrahmen bereitzustellen,
der in allen M itgliedstaaten unmittelbare Anwendung findet. Daher gilt die Verordnung als
am besten geeigneter Rechtsakt. Durch sie dürfte eine einheitliche und zügige Anwendung der
Bestimmungen zum Nutzen aller Akteure - darunter Patienten, Industrie und sonstige von
diesem im Entstehen begriffenen Sektor betroffenen Interessengruppen - gewährleistet sein.
Außerdem ist das „zentralisierte“ Zulassungsverfahren ebenfalls in einer Verordnung
festgelegt (Verordnung (EG) Nr. 726/20044).
2.3. Subsidiarität und Verhältnism äßigkeit
Der Vorschlag baut auf den Erfahrungen mit dem bestehenden europäischen Rechtsrahmen
für Arzneimittel auf. Die vorliegenden Informationen lassen es unwahrscheinlich erscheinen,
dass der Fragenkomplex öffentliche Gesundheit und Arzneimittel für neuartige Therapien,
insbesondere Produkte aus Gewebezüchtungen, in der EU eine Lösung findet, bevor ein
entsprechender Rechtsrahmen eingeführt wird.
3 ABl. L 311 vom 28.11.2001, S. 67.
4
ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 1.
Drucksache 16/2182 – 12 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Das Vorgehen auf Gemeinschaftsebene erlaubt einen optimalen Einsatz der Instrumente des
Gemeinschaftsrechts (insbesondere im Arzneimittelsektor) zur Vollendung des
Binnenmarktes. Darüber hinaus handelt es sich bei Zulassung und Verfügbarkeit innovativer
Therapien um eine Frage von gemeinschaftsweitem Interesse. Dennoch wird den
M itgliedstaaten eine entscheidende Rolle bei der Verwirklichung der Ziele des Vorschlags
zukommen.
Die vorgeschlagenen Regeln zielen auf die Harmonisierung eines Bereichs ab, in dem sich die
Anwendung des bestehenden Gemeinschaftsrechts und ergänzender nationaler M aßnahmen
als unzureichend erwiesen haben. M it dem Vorschlag werden zusätzliche rechtliche
Anforderungen jedoch nur dann eingeführt, wenn dies zur Verwirklichung der Zielsetzungen
erforderlich erscheint. In dieser Hinsicht wurde der Anwendungsbereich des Vorschlags
sorgfältig konzipiert und mit allen Interessengruppen diskutiert, um zu vermeiden, dass
bestimmte W irtschaftsakteure (z. B. Krankenhäuser, Universitäten und Forschung) durch
unnötige Reglementierungen belastet werden. Die M aßnahme geht nicht über das hinaus, was
notwendig ist, um das verfolgte Ziel zu erreichen.
2.4. Legislative und adm inistrative Rationalisierung
Der vorgeschlagene Ansatz basiert auf einem einzigen integrierten Rechtsrahmen für
sämtliche Produkte für neuartige Therapien. M it dieser Strategie soll vermieden werden, dass
bereits bestehende und geltende Konzepte umgeschrieben werden müssen, und gleichzeitig
eine ausschließliche Konzentration auf die Kernfragen regulatorischer und technischer Art
erreicht werden.
Der Ansatz umfasst drei Ebenen:
(1) Eine Verordnung über Arzneimittel für neuartige Therapien, in der maßgeschneiderte
Regulierungsgrundsätze für die Beurteilung und Zulassung dieser Produkte festgelegt
sind: Zulassungsverfahren, Pharmakovigilanz nach der Zulassung, Rückverfolgbarkeit
usw. Eine solche Verordnung baut auf bereits bestehenden Rechtsvorschriften auf, und
zwar auf folgenden:
– Richtlinie 2004/23/EG5, in der Qualitäts- und Sicherheitsstandards für
Humangewebe und –zellen festgelegt sind. Hier ist zu bedenken, dass diese
Standards für Spende, Beschaffung und Testung von in Produkten für neuartige
Therapien enthaltenen Humangeweben und –zellen gelten würden;
– Verordnung (EG) Nr. 726/2004, mit der das so genannte „zentralisierte“
Verfahren und die Rolle/Struktur der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EM EA,
im Folgenden „die Agentur“) festgelegt wurden;
– Richtlinie 2001/83/EG über Arzneimittel;
– Richtlinie 93/42/EW des Rates über M edizinprodukte6 und Richtlinie
90/385/EW G des Rates über aktive implantierbare Geräte7.
5
ABl. L 102 vom 7.4.2004, S. 48.
6
ABl. L 169 vom 12.7.1993, S. 1.
7
ABl. L 189 vom 20.7.1990, S. 17.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 13 – Drucksache 16/2182
(2) Technische Anforderungen - Es herrscht Einvernehmen in der Frage, dass es sich bei
Produkten für neuartige Therapien weder um M edizinprodukte noch um
herkömmliche Arzneimittel handelt. Daher werden die technischen Anforderungen an
den Nachweis von Qualität, Unbedenklichkeit und W irksamkeit (z. B. die Art der
verlangten präklinischen und klinischen Daten) hochspezifisch sein und sie sollten
vom Grad des Risikos abhängen, das mit diesen Produkten einhergeht. Für Gen- und
somatische Zelltherapeutika sind diese anspruchsvollen Anforderungen bereits in
Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG8 (die im Rahmen des Ausschussverfahrens
geändert werden kann) festgelegt und werden durch Leitlinien9 ergänzt. Um dasselbe
M aß an Flexibilität zu bieten, wird vorgeschlagen, einen ähnlichen Ansatz für
Produkte aus Gewebezüchtungen zu verfolgen, d. h. die wichtigsten technischen
Anforderungen für diese Produkte in Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG
festzuschreiben und sie durch Leitlinien zu ergänzen.
(3) Ausführliche Leitlinien - W ie dies auch für Gen- und somatische Zelltherapeutika der
Fall ist, wird vorgeschlagen, eine ausführliche technische Anleitung in Form von
Leitlinien für Produkte aus Gewebezüchtungen zu erstellen. Die Tatsache, dass es
immer noch an Fachwissen in diesem rasch wachsenden und sich rapide
weiterentwickelnden Bereich mangelt, unterstreicht, wie wichtig eine umfassende und
sorgfältige Konsultation aller Interessengruppen zur Ausarbeitung dieser Leitlinien ist.
Hier ist darauf hinzuweisen, dass die derzeit bereits bestehenden Anforderungen an Gen- und
somatische Zelltherapeutika nicht von diesem Vorschlag berührt werden. Für diese Produkte
gibt es nur eine wichtige Änderung insofern, als ein neuer Ausschuss eingeführt wird
(Ausschuss für neuartige Therapien).
2.5. Vereinbarkeit m it anderen Bereichen der Gem einschaftspolitik
W ie in Abschnitt 2.4 beschrieben, steht die vorgeschlagene Verordnung im Einklang mit der
Gemeinschaftspolitik auf dem Gebiet der öffentlichen Gesundheit (z. B. Qualität und
Sicherheit von Humangeweben und –zellen) und der M edizinprodukte. Diese Vereinbarkeit
wird auch in Bezug auf andere Tätigkeiten in Zusammenhang mit dem Gesundheits- und
Verbraucherschutz sowie im Bereich Forschung und Entwicklung angestrebt.
2.6. Externe Konsultation
Alle Interessengruppen (Patientenverbände, Industrie, Krankenhäuser, Forschung … ) wurden
auf unterschiedlichen W egen umfassend zu diesem Vorschlag konsultiert: Internet-
Konsultation, W orkshops, bilaterale Treffen, Interviews. Einzelheiten zu dieser von der
Kommission durchgeführten Konsultation sind in der Folgenabschätzung enthalten, die dem
Vorschlag beigefügt ist.
2.7. Beurteilung des Vorschlags: Folgenabschätzung
Der Verordnungsvorschlag war Gegenstand einer Folgenabschätzung der Kommission, die
dem Vorschlag beigefügt ist.
8
Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG, geändert durch die Richtlinie 2003/63/EG, ABl. L 159 vom
27.6.2003, S. 46.
9
Siehe http://www.emea.eu.int/htms/human/itf/itfguide.htm .
Drucksache 16/2182 – 14 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
3. BESCHREIBUNG:K ERNELEM ENTE DES VORSCHLAGS
3.1. Begriffsbestim m ungen und Anwendungsbereich
Begriffsbestimmungen
Produkte für neuartige Therapien werden als Arzneimittel definiert, die einer der folgenden
Kategorien angehören:
– Gentherapeutika gemäß Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG oder
– somatische Zelltherapeutika gemäß Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG oder
– Produkte aus Gewebezüchtungen gemäß der im Vorschlag enthaltenen
Begriffsbestimmung.
Produkte, die nicht als Arzneimittel für neuartige Therapien eingestuft werden können, auch
wenn sie auf Geweben und Zellen basieren oder aus ihnen bestehen, werden nicht in diesem
Rahmen geregelt.
Natürlich wird auch die bestmögliche Definition für Arzneimittel für neuartige Therapien die
Gefahr von Grauzonen nicht vollständig ausschließen können, da der Sektor der neuartigen
Therapien hochinnovativ ist und sich rasch weiterentwickelt. Deshalb ist in dem Vorschlag
die M öglichkeit vorgesehen, dass Antragsteller die EM EA um eine wissenschaftliche
Empfehlung zur Einstufung eines gegebenen Zell- oder Gewebeprodukts ersuchen können,
um Grenzfälle abzuklären.
Im gemeinschaftlichen Arzneimittelrecht sind Produkte für die Gentherapie und die
somatische Zelltherapie bereits als biologische Arzneimittel eingestuft. Aus rechtlicher Sicht
gelten Produkte aus Gewebezüchtungen ebenfalls als Arzneimittel, und zwar aus mindestens
einem der folgenden Gründe:
– Ihnen werden Eigenschaften zur Heilung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten
zugeschrieben.
– Sie werden zur W iederherstellung, Besserung oder Beeinflussung der menschlichen
physiologischen Körperfunktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder
metabolische W irkung am M enschen verwendet oder ihm verabreicht.
– Sie haben eine erhebliche Auswirkung auf die Körperfunktionen im eigentlichen Sinn
(gemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - EuGH)10.
Außerdem ist das Vorhandensein von Gesundheitsrisiken eines der Kriterien, die der EuGH
traditionell für die Einstufung eines Produkts als Arzneimittel heranzieht.11 Entsprechend dem
im Arzneimittelrecht der Gemeinschaft verfolgten Ziel des Gesundheitsschutzes sollten
10
Siehe Rechtssachen 227/82, Van Bennekom [1983] Slg. 3883; C-369/88, Delattre [1991] Slg. I-1487;
C-60/89, M onteil und Samanni [1991] Slg. I-1547; C-112/89, Upjohn [1991] Slg. I-1703; C-290/90,
Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland [1992] Slg. I-3317; C-219/91, Ter Voort [1992] Slg. I-
5485.
11
M onteil und Samanni, Randnummer 29; Delattre, Randnummer 35; Kommission gegen Bundesrepublik
Deutschland, Randnummer 17.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 15 – Drucksache 16/2182
Produkte mit potenziellen Gesundheitsrisiken (wie dies bei Arzneimitteln für neuartige
Therapien der Fall ist) strengen rechtlichen Anforderungen unterliegen, wenn ihre Einstufung
nicht zweifelsfrei ist.12
Das bedeutet jedoch nicht, dass Arzneimittel für neuartige Therapien denselben technischen
Anforderungen unterliegen wie „konventionelle“ Arzneimittel. Im Gegenteil, Art und Umfang
der präklinischen und klinischen Daten zum Nachweis der Qualität, Unbedenklichkeit und
W irksamkeit, sollten hochspezifischer Natur sein und die biologischen, funktionellen und
strukturellen M erkmale uneingeschränkt berücksichtigen.
Anwendungsbereich
Der Vorschlag gilt für alle Arzneimittel für neuartige Therapien im allgemeinen
Geltungsbereich des gemeinschaftlichen Arzneimittelrechts13, die also „in den
M itgliedstaaten in den Verkehr gebracht werden sollen und die entweder gewerblich
zubereitet werden oder bei deren Zubereitung ein industrielles Verfahren zur Anwendung
kommt“. Produkte, die gemäß einer medizinischen Verschreibung für einen einzelnen
Patienten in ein und demselben Krankenhaus vollständig zubereitet und auch verwendet
werden, fallen nicht in den Anwendungsbereich des Vorschlags. Ausführliche Beispiele für
diesen Aspekt des Vorschlags sind in der Folgenabschätzung enthalten.
3.2. Zulassungsverfahren
Allgemeine Grundsätze
Die Erfahrungen im Bereich der modernen Biotechnologie, in der es häufig an
wissenschaftlichem Fachwissen mangelt, zeigen deutlich, dass es notwendig ist, für die
Zulassung von aus der Biotechnologie hervorgegangenen therapeutischen Produkten
zentralisierte Verfahren einzurichten. Das Zusammenführen von Fachwissen aus sämtlichen
M itgliedstaaten macht es möglich, quer durch die gesamte Union ein hohes Niveau bei der
wissenschaftlichen Beurteilung zu gewährleisten und damit das Vertrauen von Patienten und
Ärzten in diese Beurteilungen zu bewahren. Dies ist um so wichtiger für Arzneimittel für
neuartige Therapien, als diese häufig aus hochinnovativen noch nicht etablierten Prozessen
und Technologien hervorgehen.
Der Grundsatz einer zwingenden Gemeinschaftszulassung gilt bereits für Gen- und
somatische Zelltherapeutika, die mit Hilfe eines der im Anhang der Verordnung (EG)
Nr. 726/2004 genannten biotechnologischen Verfahren hergestellt werden. Es wird
vorgeschlagen, denselben Grundsatz einer zwingenden „zentralisierten“
Gemeinschaftszulassung auf alle Arzneimittel für neuartige Therapien anzuwenden,
einschließlich der Produkte aus Gewebezüchtungen, um das reibungslose Funktionieren des
Binnenmarktes im Biotechnologiesektor sicherzustellen und es den Unternehmen zu
ermöglichen, den direkten Zugang zum Gemeinschaftsmarkt zu nutzen. W ie für andere
„zentral zugelassene“ Produkte würde die wissenschaftliche Beurteilung von
Sachverständigen der M itgliedstaaten im Rahmen des von der EM EA koordinierten Netzes
vorgenommen.
12
Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2004/27/EG.
13
Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG in der Fassung der Richtlinie 2004/27/EG.
Drucksache 16/2182 – 16 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Ausschuss für neuartige Therapien (CAT)
In der EM EA ist der Ausschuss für Humanarzneimittel (CHM P) für die Erstellung der
Gutachten der Agentur zu sämtlichen wissenschaftlichen Fragen, die die Beurteilung von
Humanarzneimitteln betreffen, sowie für die Gewährleistung der Kohärenz in der Nutzen-
Risiko-Bewertung sämtlicher Arzneimittelkategorien zuständig.
Allerdings erfordert die Beurteilung von Arzneimitteln für neuartige Therapien häufig ganz
spezielle Fachkenntnisse, die über den Bereich der traditionellen Pharmazeutik hinausgehen,
und berührt andere damit zusammenhängende Fachgebiete wie Biotechnologie oder
M edizinprodukte. Aus diesem Grund wird vorgeschlagen, in der EM EA einen Ausschuss für
neuartige Therapien (Committee for Advanced Therapies - CAT) zu schaffen, den der CHM P
bei der Beurteilung der Daten für Arzneimittel für neuartige Therapien zu Rate ziehen sollte;
die Verantwortung für das endgültige wissenschaftliche Gutachten der Agentur verbleibt
jedoch beim CHM P.
Damit besteht also die Hauptaufgabe des CAT in der wissenschaftlichen Beratung zu Daten
im Zusammenhang mit Arzneimitteln für neuartige Therapien.
Der CAT soll eng mit dem CHM P zusammenarbeiten und allgemein von diesem überwacht
werden. Es wird ein klar definiertes Verfahren mit strengen Fristen eingerichtet, damit
Verzögerungen bei der Zulassung dieser Produkte vermieden werden. Die Zusammensetzung
dieses neuen Ausschusses sollte den multidisziplinären Charakter des Arbeitsbereichs
repräsentieren und die für neuartige Therapien relevanten W issenschaftsbereiche adäquat
abdecken. Patientenorganisationen sowie Chirurgen mit wissenschaftlicher Erfahrung im
Bereich der Arzneimittel für neuartige Therapien sollten ebenfalls vertreten sein.
Beurteilungsverfahren
Der CHM P wird den CAT zu jeder Beurteilung von Arzneimitteln für neuartige Therapien
konsultieren. Im Vorschlag ist eine Reihe von M echanismen vorgesehen, durch die
voneinander abweichende Stellungnahmen von CHM P und CAT vermieden werden sollen.
Der CAT kann auch für sonstige Arzneimittel konsultiert werden, für die gegebenenfalls das
Fachwissen des CAT zur Beurteilung von Qualität, Unbedenklichkeit und W irksamkeit
erforderlich ist, auch wenn sie nicht als Arzneimittel für neuartige Therapien einzustufen sind.
3.3. Zulassungsanforderungen
Allgemeine Grundsätze
Allgemein gesehen handelt es sich bei Arzneimitteln für neuartige Therapien um Produkte der
Biotechnologie. Sie sollten daher denselben übergeordneten Regulierungsgrundsätzen
unterliegen wie andere Arten von Arzneimitteln aus der Biotechnologie, etwa Produkte, die
mit Hilfe der Technologie der rekombinierten DNS entwickelt wurden.
Technische Anforderungen
Die technischen Anforderungen an „konventionelle Arzneimittel“ haben keine direkte
Relevanz für Arzneimittel für neuartige Therapien, da diese besondere strukturelle,
funktionelle und biologische Eigenschaften aufweisen. Gegebenenfalls müssen die
Lebensfähigkeit oder das W achstum von Zellen, die klinische Situation, in der die Produkte
verwendet werden, oder ihre spezielle W irkungsweise besonders betrachtet werden.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 17 – Drucksache 16/2182
Für die Gen- und die Zelltherapie sind Art und Umfang der qualitätsbezogenen, präklinischen
und klinischen Daten, die zum Nachweis der Qualität, Unbedenklichkeit und W irksamkeit der
Produkte erforderlich sind, bereits in Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG sowie in Form von
EM EA-Leitlinien festgelegt.
Es wird vorgeschlagen, denselben Ansatz für Produkte aus Gewebezüchtungen zu verfolgen,
nämlich Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG zu ändern und dort die technischen
Anforderungen festzulegen, die speziell für diese besonderen Produkte gelten, und dann diese
Anforderungen durch Leitlinien zu ergänzen, die in Konsultation mit allen Interessengruppen
erstellt werden.
Sonstige Anforderungen
Die Richtlinie 2004/23/EG beinhaltet hohe Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die
Spende, Beschaffung, Testung, Verarbeitung, Konservierung, Lagerung und Verteilung von
menschlichen Geweben und Zellen. Enthält ein Arzneimittel für neuartige Therapien
Humanzellen oder –gewebe, sollte die Richtlinie 2004/23/EG nur auf Spende, Beschaffung
und Testung Anwendung finden, da alle weiteren Aspekte in der vorgeschlagenen
Verordnung behandelt werden.
Arzneimittel für neuartige Therapien können außerdem als festen Produktbestandteil
M edizinprodukte oder aktive implantierbare Geräte gemäß der Definition in Richtlinie
93/42/EW G bzw. Richtlinie 90/385/EW G enthalten. In diesem Fall sollte der Bestandteil
„M edizinprodukt“ die grundlegenden Anforderungen dieser Richtlinien erfüllen. Die EM EA
würde mit dem CAT als einziger Anlaufstelle („one-stop shop“) ein System bereitstellen, in
dem sie sämtliche Aspekte (auch jene betreffend die M edizinprodukte) des Produkts beurteilt.
W urde der Bestandteil „M edizinprodukt“ jedoch bereits von einer benannten Stelle beurteilt
und zertifiziert, sollte der CAT diese Bescheinigung bei der endgültigen Beurteilung des
betreffenden Produkts uneingeschränkt berücksichtigen.
3.4. Aspekte im Anschluss an die Zulassung
Naturgemäß können Arzneimittel für neuartige Therapien länger im menschlichen Körper
verbleiben als „konventionelle“ Arzneimittel. Die langfristige Nachbeobachtung von
Patienten und die Überwachung im Anschluss an die Zulassung sind bei diesen Produkten von
entscheidender Bedeutung. Daher muss unbedingt sichergestellt werden, dass der
Antragsteller ein geeignetes Risikomanagementsystem zur Behandlung kritischer Aspekte
einrichtet, wenn dies aus Gründen der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist.
Langfristig gesehen ist für die Überwachung der Unbedenklichkeit von Arzneimitteln für
neuartige Therapien ein System, das die vollständige Rückverfolgbarkeit von Patient und
Produkt samt dessen Ausgangsstoffen ermöglicht, von ebenso großer Bedeutung und sollte
daher vorgeschrieben werden. Dieses Rückverfolgbarkeitssystem sollte in Bezug auf Spende,
Beschaffung und Testung von Humangeweben und -zellen mit den Bestimmungen der
Richtlinie 2004/23/EG vereinbar sein, auch was die Aspekte Datenschutz, Vertraulichkeit und
Anonymität sowohl des Spenders als auch des Empfängers angeht.
Drucksache 16/2182 – 18 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
3.5. Ethische Aspekte
Allgemeine Grundsätze
In der vorgeschlagenen Verordnung werden die grundlegenden M enschenrechte respektiert
und die Prinzipien der EU-Charta der Grundrechte14 beachtet. Außerdem berücksichtigt sie in
geeigneter W eise das Übereinkommen zum Schutz der M enschenrechte und der
M enschenwürde im Hinblick auf die Anwendung von Biologie und M edizin, das so genannte
Übereinkommen über M enschenrechte und Biomedizin („Oviedo-Übereinkommen“15).
Das Thema embryonale Stammzellen wurde im Zuge der Annahme der Richtlinie zur
Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für menschliche Gewebe und Zellen
(Richtlinie 2004/23/EG) eingehend erörtert. In diesem Zusammenhang haben die
Gemeinschaftsgesetzgeber anerkannt, dass es bis zum jetzigen Zeitpunkt keinen Konsens
unter den M itgliedstaaten gibt, auf dem auf Unionsebene harmonisierte Entscheidungen über
die Verwendung oder das Verbot embryonaler Stammzellen aufbauen könnten. Somit sollte
über Verwendung oder Verbot weiterhin auf nationaler Ebene entschieden werden. W ird
jedoch eine besondere Verwendung solcher Zellen in einem M itgliedstaat genehmigt, sollte
sichergestellt werden, dass alle Bestimmungen, die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
und zur W ahrung der Grundrechte erforderlich sind, gemeinschaftsweit einheitlich und
wirksam angewendet werden.16
Es wird vorgeschlagen, demselben Ansatz auch in diesem Vorschlag zu folgen. Die
vorgeschlagene Verordnung beeinträchtigt nicht die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zum
Verbot oder zur Beschränkung der Verwendung einer bestimmten Art von Human- oder
Tierzellen oder zum Verkauf, zur Bereitstellung oder Verwendung von Arzneimitteln auf der
Grundlage solcher Zellen. Zur Präzisierung dieses Punktes wurden explizite Bestimmungen in
den Vorschlag aufgenommen.
Freiwillige, unbezahlte Spenden
W ie in der Richtlinie 2004/23/EG ausgeführt, sollten Produkte auf der Grundlage von
Humangeweben und -zellen auf den Grundsätzen der freiwilligen und unentgeltlichen Spende,
der Anonymität von Spender und Empfänger, der Uneigennützigkeit des Spenders sowie der
Solidarität zwischen Spender und Empfänger beruhen. Freiwillige und unentgeltliche
Gewebe- und Zellspenden sind ein Faktor, der zu hohen Sicherheitsstandards für Gewebe und
Zellen und deshalb zum Schutz der menschlichen Gesundheit beitragen kann.
3.6. W ettbewerbsaspekte
Da Arzneimittel für neuartige Therapien in den allgemeinen Regelungsrahmen für
Arzneimittel fallen, gelten natürlich sämtliche bereits bestehenden Anreize und
wettbewerbsbezogenen Bestimmungen dieses Rechtsrahmens unmittelbar auch für sie. Dazu
gehört Folgendes:
– direkter und einheitlicher Zugang zum Gemeinschaftsmarkt durch eine
Gemeinschaftszulassung, wobei nationale Verbote der in Abschnitt 3.5 genannten Art nicht
berührt werden;
14
ABl. C 364 vom 18.12.2000, S. 1.
15
http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/164.htm
16
Erwägungsgrund 12 und Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 2004/23/EG.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 19 – Drucksache 16/2182
– einheitliche Datenschutzfrist (so genannte 8+2+1-Regel)17;
– m ögliche Ausweisung als Arzneimittel für seltene Leiden18;
– m ögliche Beschleunigung des Beurteilungsverfahrens19;
– M öglichkeit von mit Auflagen verbundenen Zulassungen oder von Zulassungen in
Ausnahmefällen20;
– spezifische finanzielle Anreize und administrative Unterstützung für kleine und mittlere
Unternehmen (KM U)21.
Darüber hinaus enthält der Vorschlag weitere spezielle Anreize:
– Die Gebühren für die wissenschaftliche Beratung durch die EM EA bei neuartigen
Therapien werden unabhängig von der wirtschaftlichen Größe des Antragstellers um 90 %
ermäßigt.
– Die Agentur richtet ein System zur frühzeitigen Beurteilung und Zertifizierung
qualitätsbezogener und vorklinischer Sicherheitsdaten ein, das jene KM U, die Arzneimittel
für neuartige Therapien entwickeln, unabhängig von einem konkreten Zulassungsantrag in
Anspruch nehmen können. M it diesem System sollen KM U unterstützt werden, die sich
auf das Frühstadium der Entwicklung konzentrieren, jedoch selbst anschließend keine
klinischen Versuche durchführen. Die Zertifizierung von Daten aus dem Frühstadium
durch die Agentur dürfte ein wichtiges Verkaufsargument für diejenigen Unternehmen
darstellen, die Lizenzen für ihre Technologie an größere Unternehmen vergeben wollen.
17
Artikel 14 Absatz 11 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004.
18
Verordnung (EG) Nr. 141/2000 (ABl. L 18 vom 22.1.2000, S. 1).
19
Artikel 14 Absatz 9 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004.
20
Artikel 14 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004.
21
Artikel 70 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004.
Drucksache 16/2182 – 20 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
2005/0227 (COD)
Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAM ENTS UND DES RATES
über Arzneim ittel für neuartige Therapien und zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG
und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
(Text von Bedeutung für den EW R)
DAS EUROPÄISCHE PARLAM ENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf
Artikel 95,
auf Vorschlag der Kommission22,
nach Stellungnahme des Europäischen W irtschafts- und Sozialausschusses23,
nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen24,
gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag25,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1) Neue wissenschaftliche Fortschritte in der Zell- und M olekularbiotechnologie haben
zur Entwicklung neuartiger Therapien geführt wie der Gentherapie, der somatischen
Zelltherapie und der Gewebezüchtung (Tissue-Engineering). Dieser im Entstehen
begriffene Bereich der Biomedizin bietet neue M öglichkeiten für die Behandlung von
Krankheiten und Funktionsstörungen des menschlichen Körpers.
(2) W enn diesen neuartigen Therapien menschliche Krankheiten heilende oder verhütende
Eigenschaften zugeschrieben werden oder wenn sie im oder am menschlichen Körper
zur W iederherstellung, Besserung oder Beeinflussung der menschlichen
physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder
metabolische W irkung verwendet werden können, gelten sie im Sinne des Artikels 1
Absatz 2 und des Anhangs I der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für
Humanarzneimittel26 als biologische Arzneimittel. Entsprechend sollten alle Rechts-
und Verwaltungsvorschriften für ihre Herstellung, ihren Vertrieb und ihre
Verwendung in erster Linie dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen.
22
ABl. C, S.
23
ABl. C, S.
24
ABl. C, S.
25
ABl. C, S.
26
ABl. L 311 vom 28.11.2001, S. 67. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2004/27/EG (ABl.
L 136 vom 20.4.2004, S. 34).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 21 – Drucksache 16/2182
(3) Aus Gründen der Klarheit bedürfen komplexe Therapeutika präziser
Legaldefinitionen. Gentherapeutika und somatische Zelltherapeutika sind in Anhang I
der Richtlinie 2001/83/EG definiert, eine Legaldefinition für Produkte aus
Gewebezüchtungen ist jedoch noch festzulegen.
(4) W egen der Neuheit, Komplexität und technischen Spezifizität von Arzneimitteln für
neuartige Therapien sind eigens auf sie zugeschnittene harmonisierte Vorschriften
erforderlich, damit der freie Verkehr dieser Produkte innerhalb der Gemeinschaft und
das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes im Biotechnologiesektor
gewährleistet werden können.
(5) Im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG sollten Arzneimittel für
neuartige Therapien insoweit reguliert werden, als sie für das Inverkehrbringen in
M itgliedstaaten bestimmt sind und sie entweder gewerblich zubereitet werden oder bei
ihrer Herstellung ein industrielles Verfahren zur Anwendung kommt. Arzneimittel für
neuartige Therapien, die in einem Krankenhaus gemäß einer ärztlichen Verschreibung
für einen einzelnen Patienten sowohl vollständig zubereitet als auch verwendet
werden, sollten also vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommen sein.
(6) Die Gemeinschaftsvorschriften über Arzneimittel für neuartige Therapien sollten nicht
mit Entscheidungen der M itgliedstaaten über die Zulässigkeit der Verwendung
spezifischer Arten menschlicher Zellen, etwa embryonaler Stammzellen, oder
tierischer Zellen kollidieren. Sie sollten die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften
ebenfalls unberührt lassen, die den Verkauf, die Bereitstellung und die Verwendung
von Arzneimitteln verbieten oder einschränken, die diese Zellen enthalten, aus ihnen
bestehen oder gewonnen werden.
(7) Diese Verordnung wahrt die Grundrechte, beachtet die in der Charta der Grundrechte
der Europäischen Union27 enthaltenen Grundsätze und berücksichtigt das
Übereinkommen zum Schutz der M enschenrechte und der M enschenwürde im
Hinblick auf die Anwendung von Biologie und M edizin (Übereinkommen über
M enschenrechte und Biomedizin).
(8) Alle sonstigen modernen Arzneimittel der Biotechnologie, die derzeit auf
Gemeinschaftsebene geregelt sind, müssen bereits das zentralisierte
Zulassungsverfahren durchlaufen, das eine einheitliche wissenschaftliche Beurteilung
von Qualität, Unbedenklichkeit und W irksamkeit des Produkts nach dem
höchstmöglichen Standard durch die Europäische Arzneimittel-Agentur (im
Folgenden: „die Agentur“) beinhaltet. Dieses Verfahren sollte auch für Arzneimittel
für neuartige Therapien zwingend vorgeschrieben werden, damit das Fachwissen auf
Gemeinschaftsebene erweitert wird, ein hohes Niveau der wissenschaftlichen
Beurteilung dieser Arzneimittel in der Gemeinschaft sichergestellt ist, das Vertrauen
der Patienten und der medizinischen Fachkräfte in diese Beurteilung erhalten bleibt
und der Zugang dieser innovativen Technologien zum Gemeinschaftsmarkt erleichtert
wird.
(9) Die Beurteilung von Arzneimitteln für neuartige Therapien erfordert häufig ganz
spezielle Fachkenntnisse, die über den Bereich der traditionellen Pharmakologie
27
ABl. C 364 vom 18.12.2000, S. 1.
Drucksache 16/2182 – 22 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
hinausgehen und andere Fachgebiete wie Biotechnologie und M edizinprodukte
berühren. Aus diesem Grund ist es angezeigt, innerhalb der Agentur einen Ausschuss
für neuartige Therapien einzurichten, der vom Ausschuss für Humanarzneimittel zur
Beurteilung von Daten im Zusammenhang mit Arzneimitteln für neuartige Therapien
konsultiert werden sollte, bevor er sein endgültiges wissenschaftliches Gutachten
abgibt. Darüber hinaus kann der Ausschuss für neuartige Therapien in Zusammenhang
mit der Beurteilung sonstiger Arzneimittel konsultiert werden, wenn besonderes
Fachwissen aus seinem Zuständigkeitsbereich erforderlich ist.
(10) Der Ausschuss für neuartige Therapien sollte das beste in der Gemeinschaft
vorhandene Fachwissen über Arzneimittel für neuartige Therapien in sich vereinen.
Durch die Zusammensetzung des Ausschusses für neuartige Therapien sollte
sichergestellt sein, dass die für die neuartigen Therapien relevanten wissenschaftlichen
Fachgebiete, darunter Gentherapie, Zelltherapie, Gewebetechnik, M edizinprodukte,
Pharmakovigilanz und Ethik, angemessen abgedeckt sind. Patientenorganisationen
sowie Chirurgen mit wissenschaftlicher Erfahrung im Bereich der Arzneimittel für
neuartige Therapien sollten ebenfalls vertreten sein.
(11) Damit das System wissenschaftlich kohärent und effizient arbeiten kann, sollte die
Agentur die Koordinierung zwischen dem Ausschuss für neuartige Therapien und
anderen Ausschüssen, beratenden Gruppen und Arbeitsgruppen der Agentur,
insbesondere dem Ausschuss für Humanarzneimittel, dem Ausschuss für Arzneimittel
für seltene Leiden und der Arbeitsgruppe für wissenschaftliche Beratung,
gewährleisten.
(12) Für Arzneimittel für neuartige Therapien sollten dieselben regulatorischen Grundsätze
gelten wie für andere Arten von biotechnologischen Arzneimitteln. Allerdings können
die technischen Anforderungen, insbesondere die Art und der Umfang
qualitätsbezogener, präklinischer und klinischer Daten zum Nachweis der Qualität,
Unbedenklichkeit und W irksamkeit des Produkts, hochspezifisch sein. Für Gen- und
somatische Zelltherapeutika sind diese Anforderungen bereits in Anhang I der
Richtlinie 2001/83/EG festgelegt, für Produkte aus Gewebezüchtungen muss dies erst
noch erfolgen. Es sollte im Rahmen eines Verfahrens geschehen, das ausreichend
flexibel ist, um der rapiden Entwicklung von W issenschaft und Technologie
problemlos zu folgen.
(13) In der Richtlinie 2004/23/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
31. M ärz 200428 sind Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Spende, Beschaffung,
Testung, Verarbeitung, Konservierung, Lagerung und Verteilung von menschlichen
Geweben und Zellen festgelegt. Die vorgeschlagene Verordnung läuft den
Grundsätzen dieser Richtlinie nicht zuwider, sondern ergänzt sie dort, wo dies
notwendig ist, durch zusätzliche Vorschriften. Enthält ein Arzneimittel für neuartige
Therapien Humanzellen oder –gewebe, sollte die Richtlinie 2004/23/EG nur für
Spende, Beschaffung und Testung gelten, da alle weiteren Aspekte unter diese
Verordnung fallen.
(14) Grundsätzlich sollten in Arzneimitteln für neuartige Therapien enthaltene
Humanzellen oder –gewebe aus freiwilligen und unentgeltlichen Spenden stammen.
28
ABl. L 102 vom 7.4.2004, S. 48.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 23 – Drucksache 16/2182
Freiwillige und unentgeltliche Gewebe- und Zellspenden sind ein Faktor, der zu hohen
Sicherheitsstandards für Gewebe und Zellen und deshalb zum Schutz der
menschlichen Gesundheit beitragen kann.
(15) Klinische Prüfungen mit Arzneimitteln für neuartige Therapien sollten in
Übereinstimmung mit den übergeordneten Grundsätzen und den ethischen
Anforderungen der Richtlinie 2001/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 4. April 2001 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
M itgliedstaaten über die Anwendung der guten klinischen Praxis bei der
Durchführung von klinischen Prüfungen mit Humanarzneimitteln29 durchgeführt
werden. Es sollten jedoch auf Arzneimittel für neuartige Therapien zugeschnittene
Regelungen zur Anpassung der Richtlinie 2005/28/EG der Kommission vom
8. April 2005 zur Festlegung von Grundsätzen und ausführlichen Leitlinien der guten
klinischen Praxis für zur Anwendung beim M enschen bestimmte Prüfpräparate sowie
von Anforderungen für die Erteilung einer Genehmigung zur Herstellung oder Einfuhr
solcher Produkte30 festgelegt werden, damit die speziellen technischen M erkmale
dieser Produkte uneingeschränkt berücksichtigt werden.
(16) Die Herstellung von Arzneimitteln für neuartige Therapien sollte im Einklang mit den
Grundsätzen der guten Herstellungspraxis gemäß der Richtlinie 2003/94/EG der
Kommission vom 8. Oktober 2003 zur Festlegung der Grundsätze und Leitlinien der
Guten Herstellungspraxis für Humanarzneimittel und für zur Anwendung beim
M enschen bestimmte Prüfpräparate31 erfolgen. Außerdem sollten eigene Leitlinien für
Arzneimittel für neuartige Therapien erstellt werden, damit der besonderen Natur des
Herstellungsprozesses angemessen Rechnung getragen wird.
(17) Arzneimittel für neuartige Therapien können M edizinprodukte oder aktive
implantierbare medizinische Geräte enthalten. Diese Produkte und Geräte sollten die
grundlegenden Anforderungen der Richtlinie 93/42/EW G des Rates vom
14. Juni 1993 über M edizinprodukte32 bzw. der Richtlinie 90/385/EW G des Rates vom
20. Juni 1990 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der M itgliedstaaten über aktive
implantierbare medizinische Geräte33 erfüllen, damit ein angemessenes Qualitäts- und
Sicherheitsniveau gewährleistet ist.
(18) Es sollten eigene Regeln festgelegt werden, durch die die Anforderungen der
Richtlinie 2001/83/EG in Bezug auf Zusammenfassung der Produktmerkmale,
Etikettierung und Packungsbeilage an die technischen Besonderheiten von
Arzneimitteln für neuartige Therapien angepasst werden.
(19) Eine langfristige Nachbeobachtung der Patienten und die Pharmakovigilanz sind
Aspekte von entscheidender Bedeutung für Arzneimittel für neuartige Therapien.
W enn dies aus Gründen der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist, sollte der
29
ABl. L 121 vom 1.5.2001, S. 34.
30
ABl. L 91 vom 9.4.2005, S. 13.
31
ABl. L 262 vom 14.10.2003, S. 22.
32
ABl. L 169 vom 12.7.1993, S. 1. Richtlinie zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003
des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1).
33
ABl. L 189 vom 20.7.1990, S. 17. Richtlinie zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr.
1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1).
Drucksache 16/2182 – 24 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Inhaber der Zulassung daher dazu verpflichtet sein, ein geeignetes
Risikomanagementsystem zur Behandlung dieser Aspekte einzurichten.
(20) Zur Kontrolle der Unbedenklichkeit von Arzneimitteln für neuartige Therapien ist ein
System erforderlich, das die vollständige Rückverfolgbarkeit von Patient wie Produkt
ermöglicht. Die Einrichtung und Führung dieses Systems sollten so erfolgen, dass
Kohärenz und Übereinstimmung mit den Rückverfolgbarkeitsanforderungen der
Richtlinie 2004/23/EG in Bezug auf Humangewebe und –zellen sowie der Richtlinie
2002/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 2003 zur
Festlegung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für die Gewinnung, Testung,
Verarbeitung, Lagerung und Verteilung von menschlichem Blut und Blutbestandteilen
und zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG34 sichergestellt sind. Das
Rückverfolgbarkeitssystem sollte außerdem die Bestimmungen der Richtlinie
95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum
freien Datenverkehr35 einhalten.
(21) Da die W issenschaft in diesem Bereich rapide Fortschritte macht, sollten
Unternehmen, die Arzneimittel für neuartige Therapien entwickeln, die M öglichkeit
erhalten, bei der Agentur um wissenschaftliche Beratung nachzusuchen, und zwar
auch dann, wenn es um Tätigkeiten nach der Zulassung geht. Als Anreiz sollte die
Gebühr für diese wissenschaftliche Beratung auf ein M indestmaß beschränkt bleiben.
(22) Die Agentur sollte dazu ermächtigt werden, wissenschaftliche Empfehlungen dazu
auszusprechen, ob ein bestimmtes Produkt auf der Grundlage von Zellen oder
Geweben die wissenschaftlichen Kriterien erfüllt, die für die Anerkennung als
Arzneimittel für neuartige Therapien gelten, damit sich aus dem wissenschaftlichen
Fortschritt ergebende Fragen, die andere Fachgebiete wie Kosmetika oder
M edizinprodukte berühren, so früh wie möglich behandelt werden können.
(23) Studien, die zum Nachweis der Qualität und der präklinischen Sicherheit von
Arzneimitteln für neuartige Therapien erforderlich sind, werden häufig von kleinen
und mittleren Unternehmen durchgeführt. Als Anreiz zur Durchführung derartiger
Studien sollte unabhängig von einem Zulassungsantrag ein System der Beurteilung
und Zertifizierung der sich ergebenden Daten durch die Agentur eingeführt werden.
Ziel dieses Systems sollte es außerdem sein, die Beurteilung künftiger, auf diesen
Daten basierender Zulassungsanträge zu vereinfachen.
(24) M it Blick auf die Berücksichtigung der wissenschaftlichen und technischen
Entwicklungen sollte die Kommission dazu ermächtigt werden, gegebenenfalls
erforderliche Änderungen in Bezug auf die technischen Anforderungen an
Zulassungsanträge für Arzneimittel für neuartige Therapien, die Zusammenfassung der
Produktmerkmale, die Etikettierung und die Packungsbeilage vorzunehmen.
(25) Es sollte vorgesehen werden, dass auf der Grundlage der gewonnnen Erfahrungen
Bericht über die Durchführung dieser Verordnung erstattet wird; dabei sollte den
34
ABl. L 33 vom 8.2.2003, S. 30.
35
ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. Richtlinie geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003
(ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 25 – Drucksache 16/2182
verschiedenen Arten der zugelassenen Arzneimittel für neuartige Therapien
besonderes Augenmerk gelten.
(26) Die Stellungnahmen des W issenschaftlichen Ausschusses für Arzneimittel und
M edizinprodukte in Bezug auf die Gewebetechnik sowie der Europäischen Gruppe für
Ethik der Naturwissenschaften und der Neuen Technologien sowie die internationalen
Erfahrungen auf diesem Gebiet wurden berücksichtigt.
(27) Die zur Durchführung dieser Verordnung erforderlichen M aßnahmen sollten gemäß
dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der
M odalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen
Durchführungsbefugnisse36 erlassen werden.
(28) Die Richtlinie 2001/83/EG und die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 31. M ärz 2004 zur Festlegung von
Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und
Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen Arzneimittel-Agentur37
sollten daher entsprechend geändert werden -
HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:
KAPITEL 1
G EGENSTAND UND BEG RIFFSBESTIM M UNGEN
Artikel 1
Gegenstand
M it dieser Verordnung werden spezielle Vorschriften für die Zulassung, Überwachung und
Pharmakovigilanz von Arzneimitteln für neuartige Therapien festgelegt.
Artikel 2
Begriffsbestim m ungen
1. Zusätzlich zu den Begriffsbestimmungen in Artikel 1 der Richtlinie 2001/83/EG und
in Artikel 3 Buchstaben a bis l sowie o bis q der Richtlinie 2004/23/EG gelten für die
Zwecke dieser Verordnung nachstehende Begriffsbestimmungen:
(a) Als Arzneimittel für neuartige Therapien gilt eines der folgenden
Humanarzneimittel:
– Gentherapeutika gemäß Anhang I Teil IV der Richtlinie 2001/83/EG,
36
ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23.
37
ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 1.
Drucksache 16/2182 – 26 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– somatische Zelltherapeutika gemäß Anhang I Teil IV der Richtlinie
2001/83/EG,
– Produkt aus Gewebezüchtungen gemäß der Begriffsbestimmung des
Buchstaben b.
(b) Als Produkt aus Gewebezüchtungen gilt ein Produkt,
– das bearbeitete Zellen oder Gewebe enthält oder aus ihnen besteht und
– dem Eigenschaften zur Regeneration, W iederherstellung oder zum
Ersatz menschlichen Gewebes zugeschrieben werden oder das zu
diesem Zweck verwendet oder M enschen verabreicht wird.
Ein Produkt aus Gewebezüchtungen kann Zellen oder Gewebe menschlichen
und/oder tierischen Ursprungs enthalten. Die Zellen oder Gewebe können
lebensfähig oder nicht lebensfähig sein. Es kann außerdem weitere Stoffe enthalten
wie Zellprodukte, Biomoleküle, Biomaterial, chemische Stoffe und Zellträger wie
Scaffolds oder M atrizes.
(c) Als bearbeitete Zellen oder bearbeitetes Gewebe gelten Zellen oder Gewebe,
auf die mindestens einer der in Anhang I aufgeführten Punkte zutrifft.
(d) Als kombiniertes Arzneimittel für neuartige Therapien gilt ein Arzneimittel für
neuartige Therapien, das folgende Voraussetzungen erfüllt:
– es enthält als festen Produktbestandteil eines oder mehrere
M edizinprodukte im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe a der
Richtlinie 93/42/EW G oder eines oder mehrere aktive implantierbare
medizinische Geräte im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe c der
Richtlinie 90/385/EW G;
– sein Zell- oder Gewebeanteil muss auf eine W eise auf den
menschlichen Körper einwirken können, die sich nicht auf die
genannten Produkte und Geräte zurückführen lässt.
2. Ein Arzneimittel für neuartige Therapien, das sowohl autologe (vom Patienten selbst
stammende) als auch allogene (von anderen Personen stammende) Zellen oder
Gewebe enthält, gilt als Arzneimittel zur allogenen Verwendung.
3. Ein Produkt, auf das die Definition für „Produkt aus Gewebezüchtungen“ und die
Definition für „somatische Zelltherapeutika“ zutreffen, gilt als Produkt aus
Gewebezüchtungen.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 27 – Drucksache 16/2182
KAPITEL 2
ZULASSUNG SANFORDERUNGEN
Artikel 3
Spende, Beschaffung und Testung
Enthält ein Arzneimittel für neuartige Therapien Humanzellen oder –gewebe, erfolgen
Spende, Beschaffung und Testung gemäß der Richtlinie 2004/23/EG.
Artikel 4
Klinische Prüfungen
1. Die in Artikel 6 Absatz 7 und Artikel 9 Absätze 4 und 6 der Richtlinie 2001/20/EG
für Gentherapeutika und somatische Zelltherapeutika festgelegten Regeln gelten
auch für Produkte aus Gewebezüchtungen.
2. Zur Berücksichtigung der besonderen M erkmale von Arzneimitteln für neuartige
Therapien ändert die Kommission die Richtlinie 2005/28/EG gemäß dem in
Artikel 26 Absatz 2 genannten Verfahren.
3. Die Kommission erstellt für Arzneimittel für neuartige Therapien eigene ausführliche
Leitlinien zur guten klinischen Praxis.
Artikel 5
Gute Herstellungspraxis
Die Kommission veröffentlicht für Arzneimittel für neuartige Therapien eigene ausführliche
Leitlinien in Übereinstimmung mit der guten Herstellungspraxis.
Artikel 6
Besondere Regelungen für M edizinprodukte
1. Ein M edizinprodukt, das Bestandteil eines kombinierten Arzneimittels für neuartige
Therapien ist, muss die grundlegenden Anforderungen des Anhangs I der Richtlinie
93/42/EW G erfüllen.
2. Ein aktives implantierbares medizinisches Gerät, das Bestandteil eines kombinierten
Arzneimittels für neuartige Therapien ist, muss die grundlegenden Anforderungen
des Anhangs I der Richtlinie 90/385/EW G erfüllen.
Drucksache 16/2182 – 28 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 7
Besondere Anforderungen an Produkte aus Gewebezüchtungen
Ergänzend zu den Anforderungen des Artikels 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
umfassen Anträge auf Zulassung eines Gewebetherapeutikums eine Beschreibung der
physikalischen Eigenschaften und Leistungsmerkmale des Produkts sowie eine Beschreibung
der Produktentwicklungsmethoden in Übereinstimmung mit Anhang I der Richtlinie
2001/83/EG.
Artikel 8
Technische Anforderungen
Die Kommission ändert den Anhang I der Richtlinie 2001/83/EG zur Festlegung besonderer
technischer Anforderungen für Produkte aus Gewebezüchtungen, insbesondere der in
Artikel 7 genannten, zur Berücksichtigung des wissenschaftlichen und technischen
Fortschritts gemäß dem in Artikel 26 Absatz 2 genannten Verfahren.
KAPITEL 3
ZULASSUNG SVERFAHREN
Artikel 9
Beurteilungsverfahren
1. Der Ausschuss für Humanarzneimittel der Europäischen Arzneimittel-Agentur, im
Folgenden „Agentur“ genannt, konsultiert den Ausschuss für neuartige Therapien zu
der wissenschaftlichen Beurteilung von Arzneimitteln für neuartige Therapien, die
zur Erstellung von wissenschaftlichen Gutachten gemäß Artikel 5 Absätze 2 und 3
der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 erforderlich ist. Der Ausschuss für neuartige
Therapien wird auch im Falle einer Überprüfung des Gutachtens nach Artikel 9
Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 konsultiert.
2. Der vom Ausschuss für Humanarzneimittel gemäß Artikel 62 der Verordnung (EG)
Nr. 726/2004 bestellte Berichterstatter oder M itberichterstatter ist M itglied des
Ausschusses für neuartige Therapien. Dieses M itglied fungiert auch als
Berichterstatter oder M itberichterstatter für den Ausschuss für neuartige Therapien.
3. Der gemäß Absatz 1 eingeholte Rat des Ausschusses für neuartige Therapien wird
dem Vorsitzenden des Ausschusses für Humanarzneimittel so frühzeitig übermittelt,
dass die in Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 festgelegte Frist
eingehalten werden kann.
4. Stimmt das vom Ausschuss für Humanarzneimittel gemäß Artikel 5 Absätze 2 und 3
der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 erstellte wissenschaftliche Gutachten zu einem
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 29 – Drucksache 16/2182
Arzneimittel für neuartige Therapien nicht mit dem Rat des Ausschusses für
neuartige Therapien überein, fügt der Ausschuss für Humanarzneimittel seinem
Gutachten eine detaillierte wissenschaftliche Begründung der unterschiedlichen
Auffassungen bei.
5. Die Agentur legt eigene Verfahren für die Anwendung der Absätze 1 bis 4 fest.
Artikel 10
Kom binierte Arzneim ittel für neuartige Therapien
1. Im Fall eines kombinierten Arzneimittels für neuartige Therapien beurteilt die
Agentur das gesamte Produkt, auch darin enthaltene M edizinprodukte oder aktive
implantierbare medizinische Geräte.
2. W urde das in einem Arzneimittel für neuartige Therapien enthaltene M edizinprodukt
oder aktive implantierbare medizinische Gerät bereits von einer benannten Stelle in
Übereinstimmung mit der Richtlinie 93/42/EW G oder der Richtlinie 90/385/EW G
beurteilt, berücksichtigt die Agentur die Ergebnisse dieser Beurteilung in ihrer
Beurteilung des betreffenden Arzneimittels.
Die Agentur kann die betreffende benannte Stelle dazu auffordern, mit den
Ergebnissen ihrer Beurteilung in Zusammenhang stehende Informationen zu
übermitteln. Die benannte Stelle übermittelt die Informationen innerhalb eines
M onats.
K APITEL 4
ZUSAM M ENFASSUNG DER PRODUK TM ERKM ALE,ETIK ETTIERUNG UND PACKUNGSBEILAGE
Artikel 11
Zusam m enfassung der Produktm erkm ale
Abweichend von Artikel 11 der Richtlinie 2001/83/EG enthält die Zusammenfassung der
Produktmerkmale von Arzneimitteln für neuartige Therapien die in Anhang II aufgeführten
Informationen in der dort angegebenen Reihenfolge.
Artikel 12
Äußere Um hüllung/Prim ärverpackung
Abweichend von den Artikeln 54 und 55 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG werden die in
Anhang III aufgeführten Angaben auf der äußeren Umhüllung von Arzneimitteln für
neuartige Therapien oder, sofern keine äußere Umhüllung vorhanden ist, auf der
Primärverpackung aufgeführt.
Drucksache 16/2182 – 30 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 13
Spezielle Prim ärverpackung
Zusätzlich zu den in Artikel 55 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2001/83/EG genannten
Angaben werden die nachstehenden Angaben auf der Primärverpackung von Arzneimitteln
für neuartige Therapien aufgeführt:
a) die einheitlichen Spende- und Produktcodes gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie
2004/23/EG,
b) im Falle von Arzneimitteln für neuartige Therapien zur autologen Verwendung die
persönliche Patienten-Kennnummer und der Vermerk „Nur zur autologen
Verwendung“.
Artikel 14
Packungsbeilage
1. Abweichend von Artikel 59 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG wird die
Packungsbeilage eines Arzneimittels für neuartige Therapien in Übereinstimmung
mit der Zusammenfassung der Produktmerkmale erstellt und beinhaltet die in
Anhang IV aufgeführten Informationen in der dort angegebenen Reihenfolge.
2. Die Packungsbeilage spiegelt die Ergebnisse der Befragung von
Patientenzielgruppen wider, mit der sichergestellt werden soll, dass sie lesbar, klar
und benutzerfreundlich ist.
K APITEL 5
NACH DER ZULASSUNG GELTENDE VORSCH RIFTEN
Artikel 15
Risikom anagem ent nach der Zulassung
1. Ergänzend zu den Pharmakovigilanzvorschriften in Artikel 21 bis 29 der Verordnung
(EG) Nr. 726/2004 erläutert der Antragsteller in seinem Zulassungsantrag
ausführlich die M aßnahmen, die er vorgesehen hat, um die Überwachung der
W irksamkeit von Arzneimitteln für neuartige Therapien zu gewährleisten.
2. Besteht besonderer Anlass zu Besorgnis, kann die Kommission auf den Rat der
Agentur hin die Zulassungsbedingung stellen, dass ein Risikomanagementsystem
einschließlich einer Bewertung der Effizienz dieses Systems eingerichtet wird, durch
das die Risiken in Verbindung mit Arzneimitteln für neuartige Therapien ermittelt,
vermieden oder minimiert werden sollen, oder dass der Zulassungsinhaber
spezifische Studien im Anschluss an das Inverkehrbringen durchführt und der
Agentur zur Prüfung vorlegt.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 31 – Drucksache 16/2182
Darüber hinaus kann die Agentur die Vorlage zusätzlicher Berichte fordern, die die
Bewertung der Effizienz eines Risikomanagementsystems und die Ergebnisse
derartiger Studien beinhalten.
Die Bewertung der Effizienz eines Risikomanagementsystems und die Ergebnisse
durchgeführter Studien werden in die regelmäßigen aktualisierten Berichte über die
Sicherheit nach Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
aufgenommen.
3. Die Agentur informiert unverzüglich die Kommission, wenn sie der Auffassung ist,
dass der Zulassungsinhaber die in Absatz 2 genannten Anforderungen nicht erfüllt.
4. Die Agentur erstellt ausführliche Leitlinien in Bezug auf die Anwendung der
Absätze 1, 2 und 3.
Artikel 16
Rückverfolgbarkeit
1. Der Inhaber der Zulassung eines Arzneimittels für neuartige Therapien erstellt und
betreibt ein System, durch das sichergestellt wird, dass jedes einzelne Produkt und
seine Ausgangs- und Rohstoffe, einschließlich aller mit den darin enthaltenen
Geweben oder Zellen in Berührung kommenden Stoffe, über Bezug, Herstellung,
Verpackung, Transport und Lieferung an das Krankenhaus, die Einrichtung oder
private Praxis, in dem/der das Produkt verwendet wird, rückverfolgt werden können.
2. Das Krankenhaus, die Einrichtung oder die private Praxis, in dem/der das
Arzneimittel für neuartige Therapien verwendet wird, erstellt und betreibt ein System
zur Rückverfolgbarkeit von Patienten und Produkten. Dieses System beinhaltet
ausreichend detaillierte Angaben, die es erlauben, jedes einzelne Produkt mit dem
Patienten in Verbindung zu bringen, der es erhielt, und umgekehrt.
3. Enthält ein Arzneimittel für neuartige Therapien Humanzellen oder -gewebe, stellt
der Zulassungsinhaber ebenso wie das Krankenhaus, die Einrichtung oder die private
Praxis, in dem/der das Produkt verwendet wird, sicher, dass die in Übereinstimmung
mit den Absätzen 1 und 2 eingerichteten Rückverfolgbarkeitssysteme die
Anforderungen der Artikel 8 und 14 der Richtlinie 2004/23/EG in Bezug auf
Humanzellen und -gewebe außer Blutzellen und der Artikel 14 und 24 der Richtlinie
2002/98/EG in Bezug auf menschliche Blutzellen ergänzen und mit ihnen vereinbar
sind.
4. Der Zulassungsinhaber bewahrt die in Absatz 1 genannten Daten mindestens
30 Jahre nach dem Inverkehrbringen des Produkts auf; die Kommission kann auch
eine längere Aufbewahrungsdauer als Zulassungsbedingung vorschreiben.
5. Befindet sich der Zulassungsinhaber in Konkurs oder Liquidation und hat er die
Zulassung keiner anderen Rechtsperson übertragen, werden die in Absatz 1
genannten Daten an die Agentur weitergegeben.
Drucksache 16/2182 – 32 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
6. W ird die Zulassung ausgesetzt, zurückgenommen oder widerrufen, gelten die
Verpflichtungen der Absätze 1, 3 und 4 weiterhin für den Zulassungsinhaber.
7. Die Kommission erstellt ausführliche Leitlinien für die Anwendung der Absätze 1
bis 6, insbesondere zu Art und Umfang der in Absatz 1 genannten Daten.
K APITEL 6
ANREIZE
Artikel 17
W issenschaftliche Beratung
1. Der Antragsteller oder der Zulassungsinhaber kann die Agentur um Beratung zu
Entwicklung und Durchführung der Pharmakovigilanz und des in Artikel 15
genannten Risikomanagementsystems ersuchen.
2. Abweichend von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 297/95 gilt in Bezug
auf Arzneimittel für neuartige Therapien für die in Absatz 1 und in Artikel 57
Absatz 1 Buchstabe n der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 genannte Beratung eine
um 90 % ermäßigte Gebühr.
Artikel 18
W issenschaftliche Em pfehlung zur Einstufung als neuartige Therapie
1. Antragsteller, die ein Produkt auf der Grundlage von Zellen oder Geweben
entwickeln, können die Agentur um eine wissenschaftliche Empfehlung in der Frage
ersuchen, ob das betreffende Produkt aus wissenschaftlicher Sicht unter die
Definition von Arzneimitteln für neuartige Therapien fällt. Die Agentur spricht diese
Empfehlung nach Rücksprache mit der Kommission aus.
2. Die Agentur veröffentlicht Zusammenfassungen der gemäß Absatz 1
ausgesprochenen Empfehlungen nach Streichung aller vertraulichen Angaben
kommerzieller Art.
Artikel 19
Zertifizierung von qualitätsbezogenen und präklinischen Daten
Kleine und mittlere Unternehmen, die ein Arzneimittel für neuartige Therapien entwickeln,
können der Agentur alle qualitätsbezogenen und, wenn verfügbar, präklinischen Daten
vorlegen, die gemäß den M odulen 3 und 4 des Anhangs I der Richtlinie 2001/83/EG für die
wissenschaftliche Beurteilung und Zertifizierung erforderlich sind.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 33 – Drucksache 16/2182
Die Kommission legt die Bestimmungen für die Beurteilung und Zertifizierung solcher Daten
gemäß dem in Artikel 26 Absatz 2 genannten Verfahren fest.
K APITEL 7
AUSSCH USS FÜR NEUARTIG E THERAPIEN
Artikel 20
Ausschuss für neuartige Therapien
1. Innerhalb der Agentur wird ein Ausschuss für neuartige Therapien eingerichtet.
2. Sofern in der vorliegenden Verordnung nicht anders vorgesehen, gilt für den
Ausschuss für neuartige Therapien die Verordnung (EG) Nr. 726/2004.
3. Der Verwaltungsdirektor der Agentur gewährleistet eine angemessene Koordinierung
zwischen dem Ausschuss für neuartige Therapien und den anderen Ausschüssen der
Agentur, insbesondere dem Ausschuss für Humanarzneimittel und dem Ausschuss
für Arzneimittel für seltene Leiden, ihren Arbeitsgruppen und sonstigen beratenden
wissenschaftlichen Gruppen.
Artikel 21
Zusam m ensetzung des Ausschusses für neuartige Therapien
1. Der Ausschuss für neuartige Therapien setzt sich zusammen aus:
(a) fünf M itgliedern des Ausschusses für Humanarzneimittel und fünf
Stellvertretern , die von diesem Ausschuss benannt werden;
(b) jeweils einem M itglied und einem Stellvertreter, die von denjenigen
M itgliedstaaten benannt werden, deren zuständige nationale Behörden nicht
durch die vom Ausschuss für Humanarzneimittel benannten M itglieder und
Stellvertreter vertreten sind;
(c) vier M itgliedern, die die Kommission auf der Grundlage eines öffentlichen
Aufrufs zur Interessenbekundung benennt, wobei zwei die Chirurgen und zwei
die Patientenverbände vertreten.
2. Alle M itglieder des Ausschusses für neuartige Therapien werden aufgrund ihrer
wissenschaftlichen Qualifikation oder Erfahrung in Bezug auf Arzneimittel für
neuartige Therapien ausgewählt. Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe b
arbeiten die M itgliedstaaten unter der Koordinierung des Verwaltungsdirektors der
Agentur zusammen, damit gewährleistet ist, dass die endgültige Zusammensetzung
des Ausschusses für neuartige Therapien in geeigneter und ausgewogener W eise die
W issenschaftsbereiche abdeckt, die für neuartige Therapien von Bedeutung sind;
Drucksache 16/2182 – 34 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
dazu gehören die Bereiche M edizinprodukte, Gewebezüchtung, Gentherapie,
Zelltherapie, Biotechnologie, Pharmakovigilanz, Risikomanagement und Ethik.
3. Die M itglieder des Ausschusses für neuartige Therapien werden für eine Amtszeit
von drei Jahren benannt, die verlängert werden kann. Auf den Sitzungen des
Ausschusses für neuartige Therapien können sie sich von Sachverständigen begleiten
lassen.
4. Der Ausschuss für neuartige Therapien wählt einen Vorsitzenden unter seinen
M itgliedern; seine Amtszeit beträgt drei Jahre und kann einmal verlängert werden.
5. Die Agentur veröffentlicht die Namen und wissenschaftlichen Qualifikationen der
M itglieder.
Artikel 22
Interessenkonflikte
1. Die M itglieder des Ausschusses für neuartige Therapien und ihre Sachverständigen
verpflichten sich, im öffentlichen Interesse und unter W ahrung ihrer Unabhängigkeit
zu handeln. Sie dürfen keine finanziellen oder sonstigen Interessen in der
Arzneimittel-, M edizinprodukte- oder Biotechnologiebranche haben, die ihre
Unparteilichkeit beeinträchtigen könnten.
2. Alle indirekten Interessen, die mit der Arzneimittel-, M edizinprodukte- oder
Biotechnologiebranche in Zusammenhang stehen könnten, werden in das in
Artikel 63 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 genannte Register
aufgenommen.
Artikel 23
Aufgaben des Ausschusses für neuartige Therapien
Zu den Aufgaben des Ausschusses für neuartige Therapien gehört Folgendes:
(a) Beratung des Ausschusses für Humanarzneimittel zu Daten, die im Zuge der
Entwicklung eines Arzneimittels für neuartige Therapien erarbeitet wurden, im
Hinblick auf die Abfassung eines Gutachtens zu dessen Qualität,
Unbedenklichkeit und W irksamkeit;
(b) auf Ersuchen des Ausschusses für Humanarzneimittel Beratung zu
Arzneimitteln, in deren Fall die Beurteilung von Qualität, Unbedenklichkeit
und W irksamkeit Fachwissen in einem der in Artikel 21 Absatz 2 genannten
wissenschaftlichen Bereiche erfordern kann;
(c) auf Ersuchen des Verwaltungsdirektors der Agentur oder der Kommission
Beratung in Fragen, die mit Arzneimitteln für neuartige Therapien in
Verbindung stehen;
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 35 – Drucksache 16/2182
(d) wissenschaftliche Unterstützung bei der Ausarbeitung von Unterlagen in
Zusammenhang mit der Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung;
(e) auf Ersuchen der Kommission Bereitstellung von wissenschaftlichem
Fachwissen und Beratung bei Gemeinschaftsinitiativen, die mit der
Entwicklung innovativer Arzneimittel und Therapien in Verbindung stehen,
welche Fachwissen in einem der in Artikel 21 Absatz 2 genannten
wissenschaftlichen Sachgebiete erfordern.
K APITEL 8
ALLGEM EINE UND SCHLUSSBESTIM M UNG EN
Artikel 24
Anpassung von Anhängen
Die Kommission ändert die Anhänge I bis IV nach dem in Artikel 26 Absatz 2 genannten
Verfahren, um sie an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt anzupassen.
Artikel 25
Berichterstattung
Innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieser Verordnung veröffentlicht die
Kommission einen allgemeinen Bericht über ihre Anwendung, der umfassende Informationen
über die verschiedenen Arten der gemäß dieser Verordnung zugelassenen Arzneimittel für
neuartige Therapien umfasst.
Artikel 26
Ausschussverfahren
1. Die Kommission wird vom ständigen Ausschuss für Humanarzneimittel unterstützt,
der auf der Grundlage von Artikel 121 Absatz 1 der Richtlinie 2001/83/EG
eingesetzt wurde.
2. W ird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten die Artikel 5 und 7 des
Beschlusses 1999/468/EG unter Beachtung von dessen Artikel 8.
Der Zeitraum nach Artikel 5 Absatz 6 des Beschlusses 1999/468/EG wird auf drei
M onate festgesetzt.
Drucksache 16/2182 – 36 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 27
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004
Die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 wird wie folgt geändert:
(1) Artikel 56 wird wie folgt geändert:
(a) In Absatz 1 wird folgender Buchstabe d)a eingefügt:
„d)a den Ausschuss für neuartige Therapien;“
(b) In Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 1 wird „in Absatz 1 Buchstaben a) bis d)“
ersetzt durch „in Absatz 1 Buchstaben a) bis d)a“.
(2) Im Anhang wird folgende Nummer 1.a eingefügt:
„1.a Arzneimittel für neuartige Therapien gemäß der Verordnung (EG) Nr. [… /…
des Europäischen Parlaments und des Rates (Verordnung über Arzneimittel für
neuartige Therapien)*]
_______________________________________________________-
* ABl. L [… ] vom [… ], S. [… ].“
Artikel 28
Änderung der Richtlinie 2001/83/EG
Die Richtlinie 2001/83/EW G wird wie folgt geändert:
(1) In Artikel 3 wird folgender Absatz 7 angefügt:
“7. Arzneimittel für neuartige Therapien gemäß der Verordnung (EG) Nr. [… /… des
Europäischen Parlaments und des Rates (Verordnung über Arzneimittel für neuartige
Therapien)*], die gemäß einer ärztlichen Verschreibung für einen einzelnen
Patienten in ein und demselben Krankenhaus vollständig zubereitet und verwendet
werden.
_______________________________________________________-
* ABl. L [… ] vom [… ], S. [… ].“
(2) In Artikel 4 wird folgender Absatz 5 angefügt:
“5. Diese Richtlinie und alle darin genannten Verordnungen berühren nicht die
Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften, die die Verwendung spezifischer
Arten menschlicher oder tierischer Zellen oder den Verkauf, die Lieferung und die
Verwendung von Arzneimitteln, die diese Zellen enthalten, aus ihnen bestehen oder
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 37 – Drucksache 16/2182
aus ihnen gewonnen werden, untersagen oder beschränken. Die M itgliedstaaten
teilen der Kommission die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften mit.“
(3) Artikel 6 Absatz 1 Unterabsatz 1 erhält folgende Fassung:
„Ein Arzneimittel darf in einem M itgliedstaat erst dann in den Verkehr gebracht
werden, wenn von der zuständigen Behörde dieses M itgliedstaats nach dieser
Richtlinie eine Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilt wurde oder wenn eine
Genehmigung für das Inverkehrbringen nach der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates* in Verbindung mit der Verordnung (EG)
Nr. [… /… des Europäischen Parlaments und des Rates (Verordnung über
Arzneimittel für neuartige Therapien)**] erteilt wurde.
_______________________________________________________-
* ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 1.
** ABl. L [… ] vom [… ], S. [… ].“
Artikel 29
Übergangszeitraum
1. Arzneimittel für neuartige Therapien, die sich im Einklang mit nationalen und
gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser
Verordnung bereits rechtmäßig in der Gemeinschaft im Verkehr befinden, müssen
spätestens zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten dieser Verordnung entsprechen.
2. Abweichend von Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 297/95 wird für
Anträge auf Zulassung der in Absatz 1 genannten Arzneimittel für neuartige
Therapien keine Gebühr erhoben.
Artikel 30
Diese Verordnung tritt am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der
Europäischen Union in Kraft.
Sie gilt ab dem [drei M onate nach Inkrafttreten].
Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem
M itgliedstaat.
Brüssel, den
Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates
Der Präsident Der Präsident
Drucksache 16/2182 – 38 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
ANHANG I:
Punkte, auf die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c verwiesen wird
Zellen oder Gewebe gelten als „bearbeitet“, wenn mindestens einer der nachstehenden Punkte
auf sie zutrifft:
(1) Die Zellen oder Gewebe wurden substanziell manipuliert, so dass ihre ursprünglichen
biologischen M erkmale, physiologischen Funktionen oder strukturellen Eigenschaften,
die für das beabsichtigte Regenerieren, Reparieren oder Ersetzen relevant sind,
beeinflusst werden.
Folgende M anipulationen gelten nicht als substanzielle M anipulationen:
– Schneiden
– Zerreiben
– Formen
– Zentrifugieren
– Einlegen in antibiotischen oder antimikrobiellen Lösungen
– Sterilisieren
– Bestrahlen
– Separieren, Konzentrieren oder Reinigen von Zellen
– Filtern
– Lyophilisierung
– Einfrieren
– Kryopräservation
– Verglasen
(2) Die beabsichtigte Verwendung der Zellen oder Gewebe betrifft beim Empfänger nicht
die gleiche/n wesentliche/n Funktion/en wie beim Spender.
(3) Die Zellen oder Gewebe sind Bestandteil eines kombinierten Arzneimittels für
neuartige Therapien.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 39 – Drucksache 16/2182
ANHANG II:
Zusam m enfassung der Produktm erkm ale
1. Name des Arzneimittels
2. Zusammensetzung des Produkts:
2.1 Allgemeine Produktbeschreibung, falls erforderlich mit erläuternden
Zeichnungen und Abbildungen
2.2 Qualitative und quantitative Zusammensetzung aus W irkstoffen und sonstigen
Produktbestandteilen, deren Kenntnis für eine zweckgemäße Verwendung,
Verabreichung oder Implantation des Produkts erforderlich ist. Enthält das Produkt
Zellen oder Gewebe, sind diese Zellen oder Gewebe sowie ihre genaue Herkunft
ausführlich zu beschreiben.
3. Darreichungsform
4. Klinische Angaben
4.1 Therapeutische Indikationen
4.2 Dosierung und detaillierte Anweisungen für Verwendung, Applikation,
Implantation oder Verabreichung an/bei Erwachsene/n und, bei Bedarf, Kinder/n
oder sonstige/n besondere/n Personengruppen, falls erforderlich mit erläuternden
Zeichnungen und Abbildungen
4.3 Gegenanzeigen
4.4 Besondere W arn- und Vorsichtshinweise für den Gebrauch, einschließlich aller
besonderen Vorsichtsmaßnahmen, die von Personen zu treffen sind, die mit
derartigen Produkten umgehen und sie Patienten verabreichen oder implantieren,
sowie alle gegebenenfalls von dem Patienten zu treffenden Vorsichtsmaßnahmen
4.5 M edikamentöse und sonstige W echselwirkungen
4.6 Verwendung in der Schwangerschaft und Stillzeit
4.7 Auswirkungen auf die Fähigkeit zur Bedienung von M aschinen und zum Führen
von Kraftfahrzeugen
4.8 Unerwünschte W irkungen
4.9 Überdosierung (Symptome, Notfallmaßnahmen)
5. Pharmakologische Eigenschaften
5.1 Pharmakodynamische und pharmakokinetische Eigenschaften, falls zutreffend
5.2 Präklinische Daten zur Unbedenklichkeit
6. Qualitätsbezogene Angaben
Drucksache 16/2182 – 40 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
6.1 Verzeichnis der Konservierungssysteme und Trägerstoffe, falls zutreffend
6.2 Hauptinkompatibilitäten, falls zutreffend
6.3 Dauer der Haltbarkeit, nötigenfalls nach Rekonstitution des Arzneimittels oder
bei erstmaliger Öffnung der Primärverpackung
6.4 Besondere Vorsichtsmaßnahmen für die Aufbewahrung
6.5 Art und Inhalt von Behältnissen und Spezialausrüstung für Verwendung,
Verabreichung oder Implantation
6.6 Besondere Vorsichtshinweise und Anweisungen für den Umgang mit einem
gebrauchten Arzneimittel für neuartige Therapien oder mit Abfällen eines solchen
Produkts und für ihre Beseitigung, falls zutreffend
7. Zulassungsinhaber
8. Zulassungsnummer/n
9. Datum der Erteilung der Erstgenehmigung oder der Verlängerung der Genehmigung
10. Datum der Überarbeitung des Textes
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 41 – Drucksache 16/2182
ANHANG III:
Etikettierung
a) Name des Arzneimittels und gegebenenfalls ein Hinweis darauf, ob es für Säuglinge,
Kinder oder Erwachsene bestimmt ist; der internationale Freiname (INN), oder bei Fehlen des
INN der gebräuchliche Name
b) Beschreibung des/der W irkstoffe/s in Form der qualitativen und quantitativen
Zusammensetzung; enthält das Produkt Zellen oder Gewebe, der Hinweis „Dieses Produkt
enthält Zellen menschlicher/tierischer [je nachdem] Herkunft.“ zusammen mit einer
Kurzbeschreibung dieser Zellen oder Gewebe und ihrer genauen Herkunft
c) Pharmazeutische Form
d) Verzeichnis der Konservierungssysteme und Trägerstoffe, falls zutreffend
e) Art und erforderlichenfalls W eg der Verwendung, Applikation, Verabreichung oder
Implantation. Falls zutreffend, ist Raum für die Angabe der verschriebenen Dosierung
vorzusehen.
f) Besondere W arnhinweise, wonach das Arzneimittel außerhalb der Reich- und Sichtweite
von Kindern aufzubewahren ist
g) Auf das betreffende Arzneimittel zutreffende besondere W arnhinweise
h) Unverschlüsseltes Verfallsdatum (M onat, Jahr und Tag, falls zutreffend)
i) Gegebenenfalls besondere Vorsichtsmaßnahmen für die Aufbewahrung
j) Gegebenenfalls besondere Vorsichtsmaßnahmen für die Entsorgung nicht verwendeter
Arzneimittel oder des Abfalls von Arzneimitteln sowie ein Hinweis auf bestehende geeignete
Sammelsysteme
k) Name und Anschrift des Zulassungsinhabers und gegebenenfalls der Name des von ihm
benannten Vertreters
l) Nummer der Genehmigung für das Inverkehrbringen
m) Chargennummer des Herstellers und die einheitlichen Spende- und Produktcodes gemäß
Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 2004/23/EG
n) Im Falle von Arzneimitteln für neuartige Therapien zur autologen Verwendung die
persönliche Patienten-Kennnummer und die Erklärung „Nur zur autologen Verwendung.“
Drucksache 16/2182 – 42 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
ANHANG IV:
Packungsbeilage
a) Zur Identifizierung des Arzneimittels für neuartige Therapien:
i) Name des Arzneimittels für neuartige Therapien und ein Hinweis darauf, ob es für
Säuglinge, Kinder oder Erwachsene bestimmt ist. Der gebräuchliche Name muss
aufgeführt werden, wenn das Arzneimittel nur einen W irkstoff enthält und sein
Name ein Phantasiename ist.
ii) Die therapeutische Klasse oder W irkungsweise in einer für den Patienten leicht
verständlichen Form
iii) Enthält das Produkt Zellen oder Gewebe, eine Beschreibung dieser Zellen oder
Gewebe und ihrer genauen Herkunft
b) Heilanzeigen
c) Aufzählung von Informationen, die vor Einnahme oder Verwendung des Arzneimittels
bekannt sein müssen:
i) Gegenanzeigen
ii) Entsprechende Vorsichtsmaßnahmen für die Verwendung
iii) W echselwirkungen mit anderen Arzneimitteln und sonstige W echselwirkungen
(z. B. mit Alkohol, Tabak, Nahrungsmitteln), die die W irkungsweise des
Arzneimittels beeinträchtigen können
iv) Besondere W arnhinweise
v) Etwaige Auswirkungen auf die Fähigkeit zur Bedienung von M aschinen und zum
Führen von Kraftfahrzeugen
vi) Arzneiträgerstoffe, deren Kenntnis für eine sichere und wirksame Verwendung
des Arzneimittels wichtig ist und die in den nach Artikel 65 der Richtlinie
2001/83/EG veröffentlichten Leitlinien enthalten sind
Das Verzeichnis berücksichtigt auch die besondere Situation bestimmter
Verbrauchergruppen (Kinder, schwangere oder stillende Frauen, ältere M enschen,
Personen mit besonderen Erkrankungen).
d) Die für eine ordnungsgemäße Verwendung erforderlichen üblichen Anweisungen,
insbesondere
i) Dosierung
ii) Zusammenfassung von Art der Verwendung, Applikation, Verabreichung oder
Implantation sowie, falls erforderlich, des Verabreichungswegs
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 43 – Drucksache 16/2182
sowie gegebenenfalls je nach Art des Erzeugnisses:
iii) Häufigkeit der Verabreichung, erforderlichenfalls mit Angabe des genauen
Zeitpunkts, zu dem das Arzneimittel verabreicht werden kann oder muss;
iv) Dauer der Behandlung, falls diese begrenzt werden sollte;
v) M aßnahmen für den Fall einer Überdosierung (z. B. Symptome, Erste-Hilfe-
M aßnahmen);
vi) Informationen über M aßnahmen für den Fall, dass die Verabreichung einer oder
mehrerer Dosen unterlassen wurde;
vii) die ausdrückliche Empfehlung, gegebenenfalls den Arzt oder Apotheker bei
Fragen zur Verwendung des Arzneimittels zu konsultieren.
e) Eine Beschreibung der Nebenwirkungen, die bei normaler Anwendung des Arzneimittels
beobachtet werden können, und der gegebenenfalls zu ergreifenden Gegenmaßnahmen; der
Patient sollte ausdrücklich aufgefordert werden, seinem Arzt oder Apotheker jede
unerwünschte W irkung mitzuteilen, die in der Packungsbeilage nicht aufgeführt ist.
f) Ein Verweis auf das auf der Verpackung angegebene Verfallsdatum sowie
i) ein W arnhinweis, das Arzneimittel nach Überschreiten dieses Datums nicht mehr
zu verwenden;
ii) gegebenenfalls ein Hinweis auf besondere Vorsichtsmaßnahmen für die
Aufbewahrung;
iii) gegebenenfalls ein W arnhinweis auf bestimmte sichtbare Anzeichen dafür, dass
ein Arzneimittel nicht mehr zu verwenden ist;
iv) die vollständige qualitative und quantitative Zusammensetzung;
vi) Name und Anschrift des Inhabers der Genehmigung für das Inverkehrbringen und
gegebenenfalls Name der vom Inhaber benannten Vertreter in den M itgliedstaaten;
vi) Name und Anschrift des Herstellers.
g) Datum der letzten Überarbeitung der Packungsbeilage
Drucksache 16/2182 – 44 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
FINANZBO G EN
Politikbereich: Binnenm arkt (Art. 95 EG-Vertrag)
Tätigkeiten: Die folgenden politischen Ziele sind betroffen:
– Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus für europäische Patienten, die mit
neuartigen Therapien behandelt werden
– Vereinfachung des M arktzugangs für Produkte für neuartige Therapien und besseres
Funktionieren des Binnenmarktes in diesem Sektor
– Förderung der W ettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen in diesem Bereich,
insbesondere von kleinen und mittleren Unternehmen
BEZEICHNUNG DER M ASSNAHM E: VERORDNUNG ÜBER ARZNEIM ITTEL FÜR NEUARTIG E
THERAPIEN UND ZUR ÄNDERUNG DER RICHTLINIE 2001/83/EG UND DER
VERORDNUNG (EG )NR. 726/2004
1. HAUSHALTSLINIE(N)(NUM M ER UND BEZEICH NUNG)
02 04 02 01 – Europäische Arzneimittel-Agentur — Zuschüsse im Rahmen der
Titel 1 und 2
02 04 02 02 – Europäische Arzneimittel-Agentur — Zuschüsse im Rahmen des
Titels 3
2. ALLG EM EINE ZAHLENANG ABEN
2.1. Gesam tm ittelausstattung der M aßnahm e (Teil B)
Der Vorschlag hat Folgen für die EM EA, wirkt sich jedoch nicht direkt auf die
M ittelausstattung des Gemeinschaftshaushalts aus. Eine ausführliche
Berechnung der Auswirkungen auf die EM EA befindet sich im Anhang.
2.2. Laufzeit
Die vorgeschlagene Verordnung gilt voraussichtlich ab Ende 2007. Die Folgen
wurden für den Zeitraum 2008-2012 berechnet; die Auswirkungen für 2007 sind
zu vernachlässigen.
2.3. M ehrjährige Gesam tvorausschätzung der Ausgaben
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 45 – Drucksache 16/2182
2.4. Vereinbarkeit m it der Finanzplanung und der Finanziellen Vorausschau
[X] Der Vorschlag kann eine Anpassung der betreffenden Rubrik der
Finanziellen Vorausschau erforderlich machen.
2.5. Finanzielle Auswirkungen auf die Einnahm en
[X] Der Vorschlag zeitigt keine finanziellen Auswirkungen auf die
Gemeinschaftseinnahmen.
3. HAUSHALTSTECHNISCHE M ERK M ALE
Art der Ausgaben Neu EFTA-
Beitrag
Beiträge von
Bewerberländer
n
Rubrik der
Finanziellen
Vorausschau
NOA Getrennte
M ittel
NEIN JA NEIN Nr. 3 (1a)
4. RECHTSG RUNDLAG E
– Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere Artikel 95
– Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
30. M ai 2004 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und
Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer
Europäischen Arzneimittel-Agentur (ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 1)
– Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel
(ABl. L 311 vom 28.11.2001, S. 67, geändert durch ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 34)
– Verordnung (EG) Nr. 297/95 des Rates vom 10. Februar 1995 über die Gebühren der
Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (ABl. L 35 vom
15.2.1995, S. 1, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2743/98 vom
14. Dezember 1998, ABl. L 345 vom 19.12.1998, S. 3, und durch die Verordnung
(EG) Nr. 494/2003 vom 18. M ärz 2003, ABl. L 73 vom 19.3.2003, S. 6 Siehe auch
KOM (2005) 106
Drucksache 16/2182 – 46 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5. BESCHREIBUNG UND BEGRÜNDUNG
5.1. Notwendigkeit einer M aßnahm e der Gem einschaft
5.1.1. Ziele
Die wichtigsten Ziele des Vorschlags sind:
– Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus für europäische Patienten, die
mit Produkten für neuartige Therapien behandelt werden
– Vereinfachung des M arktzugangs für Produkte für neuartige Therapien
– Förderung der W ettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen dieser Branche
– Gewährleistung von Rechtssicherheit
M it dem Vorschlag wird ein Beitrag zu den drei strategischen Zielen des
Gemeinschaftsrechts für Arzneimittel geleistet:
(1) Gewährleistung eines angemessenen Schutzes der öffentlichen Gesundheit in der
gesamten Gemeinschaft
(2) Unterstützung der Vollendung des Binnenmarktes im Arzneimittelsektor
(3) Verbesserung der W ettbewerbsfähigkeit der pharmazeutischen und
biotechnologischen Industrie der Union
5.1.2. M aßnahmen im Zusammenhang mit der Ex-ante-Bewertung
Zu dem Vorschlag der Kommission wurde eine Folgenabschätzung durchgeführt. Sie
basiert auf:
– Erfahrungen mit den bestehenden EU-Rechtsvorschriften für Arzneimittel,
M edizinprodukte und Humangewebe und –zellen
– Erfahrungen der EM EA mit Gentherapeutika und somatischen Zelltherapeutika
– der ausführlichen Konsultation aller Interessengruppen
– zwei Studien zum Thema Gewebezüchtung, die vom Institute for Prospective
Technological Studies (IPTS) durchgeführt wurden
– Erfahrungen mit den Rechtsvorschriften für Humanzellen und -gewebe sowie für
Produkte auf der Grundlage von Zellen und Geweben (HCT/Ps) in den Vereinigten
Staaten (USA)
– der veröffentlichten Literatur über die regenerative M edizin im Allgemeinen
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 47 – Drucksache 16/2182
Zur Vorbereitung der vorgeschlagenen Verordnung wurden sämtliche Interessengruppen
umfassend konsultiert. Dies geschah in folgender Form:
– W orkshops und Rundtischgespräche;
– Befragung von Betroffenen;
– öffentliche Konsultationen im Internet.
Die sich daraus ergebenden Rückmeldungen wurden bei der weiteren Ausarbeitung des
Vorschlags sorgfältig berücksichtigt.
5.1.3. M aßnahmen infolge der Ex-post-Bewertung
In Bezug auf Gentherapeutika und somatische Zelltherapeutika basiert der Vorschlag auf
den Erfahrungen mit den für Arzneimittel, M edizinprodukte sowie Humangewebe und
-zellen geltenden Vorschriften, auf Erfahrungen der EM EA mit Gentherapeutika und
somatischen Zelltherapeutika sowie auf den Erfahrungen mit dem HCT/Ps-Recht in den
USA.
Für die Gewebezüchtung gibt es derzeit noch keinen Gemeinschaftsrahmen. Daher
konnte keine Ex-post-Bewertung auf Gemeinschaftsebene durchgeführt werden.
Allerdings wurden die Erfahrungen auf nationaler Ebene, insbesondere die des
Vereinigten Königreichs, Frankreichs und Deutschlands, sorgfältig analysiert und
berücksichtigt.
5.2. Geplante Einzelm aßnahm en und M odalitäten der Intervention zu Lasten
des Gem einschaftshaushalts
Es kann leicht gemessen werden, ob die Ziele und die erwarteten Ergebnisse erreicht
wurden, z.B. anhand folgender Größen:
– Zahl der Zulassungsanträge für Produkte für neuartige Therapien
– Zahl der Anträge für mit Auflagen verbundene Zulassungen
– Zahl der Anträge für eine beschleunigte Beurteilung von Zulassungsanträgen
– Zahl der Anträge auf Bereitstellung wissenschaftlicher Beratung
– Zahl der erteilten Zulassungen
– Prozentanteil der Anträge von KM U an der Gesamtzahl
– Zahl der Anträge auf Studien nach dem Inverkehrbringen, Pharmakovigilanzpläne und
Risikomanagementsysteme sowie Erfüllung dieser Pläne
Drucksache 16/2182 – 48 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.3. Durchführungsm odalitäten
Zentralisierte Verwaltung, indirekt durch Delegation an eine von den Gemeinschaften
geschaffene Einrichtung gemäß Artikel 185 der Haushaltsordnung (EM EA).
6. FINANZIELLE AUSW IRKUNGEN
– Die vorgeschlagene Verordnung wirkt sich unmittelbar auf die Europäische
Arzneimittel-Agentur aus. (Siehe Abschnitt 10.)
– Neuartige Therapien bilden einen jungen, in Europa rasch wachsenden Sektor. Er wird
somit weitreichende M öglichkeiten unterschiedlicher Art bieten. Der
Regulierungsrahmen ist nur einer der Faktoren, die die künftige Entwicklung in
diesem Bereich beeinflussen. Es stehen lediglich begrenzte und statische
Informationen über diese W achstumsbranche zur Verfügung. Die hier angeführten
Zahlen können daher nur als Schätzwerte betrachtet werden.
6.1. Finanzielle Gesam tbelastung für Teil B des Haushalts (während des
gesam ten Planungszeitraum s)
6.1.1. Finanzielle Intervention
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
6.1.2. Technische und administrative Hilfe, Unterstützungsausgaben und IT-Ausgaben
(Verpflichtungsermächtigungen)
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
6.2. Berechnung der Kosten für jede zu Lasten von Teil B vorgesehene
Einzelaktion (während des gesam ten Planungszeitraum s)
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
7. AUSW IRK UNGEN AUF PERSO NAL-UND
VERW ALTUNG SAUSGABEN
7.1. Auswirkungen im Bereich der Hum anressourcen
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
7.2. Finanzielle Gesam tbelastung durch die Hum anressourcen
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 49 – Drucksache 16/2182
7.3. Sonstige Verwaltungsausgaben im Zusam m enhang m it der M aßnahm e
Keine (siehe Abschnitt 10 über die Abschätzung der Folgen für die EM EA).
8. ÜBERW ACHUNG UND BEW ERTUNG
8.1. Überwachung
Die meisten W irkungen des Vorschlags lassen sich unmittelbar messen. Außerdem sind
in den Artikeln 67 bis 70 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 Finanzvorschriften für die
jährliche Feststellung, Durchführung und Überwachung des Haushalts der EM EA sowie
für die Berichterstattung festgelegt; zu dem Haushalt gehören auch Einnahmen aus von
Unternehmen entrichteten Gebühren sowie Ausgaben für die Beurteilung, Überwachung
und die Pharmakovigilanz nach der Zulassung. Entsprechend werden im Zusammenhang
mit der Durchführung dieser Artikel und der Bestimmungen dieses Vorschlags geeignete
M onitoringdaten über neuartige Therapien zusammengetragen.
8.2. M odalitäten und Periodizität der vorgesehenen Bewertung
Die EM EA wird jährlich im Rahmen ihres Jahresberichts eine Analyse der in
Anwendung der Verordnung gewonnenen Erfahrungen vornehmen.
9. BETRUG SBEKÄM PFUNGSM ASSNAH M EN
Die Europäische Arzneimittelagentur verfügt über spezifische
Haushaltskontrollmechanismen und –verfahren. Der Verwaltungsrat, der sich aus
Vertretern der M itgliedstaaten, der Kommission und des Europäischen Parlaments
zusammensetzt, stellt den Haushaltsplan der Agentur fest (Artikel 66 Buchstabe f der
Verordnung (EG) Nr. 726/2004) und verabschiedet die internen Finanzbestimmungen
(Artikel 66 Buchstabe g). Der Europäische Rechnungshof prüft jedes Jahr die
Ausführung des Haushaltsplans (Artikel 68 Absatz 3).
Die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 25. M ai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für
Betrugsbekämpfung (OLAF) gelten ohne Einschränkung für die EM EA. Ferner wurde
bereits am 1. Juni 1999 ein Beschluss über die Zusammenarbeit mit dem OLAF
verabschiedet (EM EA/D/15007/99).
Das Qualitätssicherungssystem der Agentur ermöglicht eine kontinuierliche Überprüfung,
mit der sichergestellt werden soll, dass die richtigen Verfahren angewandt werden und
dass diese geeignet und effizient sind. In diesem Rahmen werden jedes Jahr mehrere
interne Audits durchgeführt.
Drucksache 16/2182 – 50 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
10. ANH ANG : AUSFÜH RLICH E BERECH NUNG DER FINANZIELLEN
AUSW IRK UNGEN DES VORSCH LAG S AUF EINKOM M EN UND
AUSG ABEN DER EM EA
Einleitung
Der Vorschlag hat mehrere Folgen für die EM EA; diese ergeben sich insbesondere aus:
(1) der Schaffung eines neuen Ausschusses und der damit
zusammenhängenden Infrastruktur,
(2) der Einreichung neuer Anträge auf dem W eg des zentralisierten
Verfahrens, für die die Antragsteller Gebühren entrichten müssen.
Die Kosten in Zusammenhang mit Punkt 1 lassen sich analog zu denen für bereits
bestehende Ausschüsse schätzen.
Die Ausgaben und Einnahmen in Zusammenhang mit Punkt 2 sind nicht so leicht
vorhersehbar, da sie von externen Faktoren abhängen (z. B. Entwicklung der Branche,
Risikokapitalinvestitionen in diesem Bereich), die nicht in den Anwendungsbereich des
Vorschlags fallen.
M ethodik
Annahmen in Bezug auf die Einnahmen
– Die Höhe der von den Antragstellern zu entrichtenden Gebühren basiert
normalerweise auf den durchschnittlichen Gebühren des Jahres 2004 entsprechend den
Ansätzen der EM EA und im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 297/97 des
Rates38. Die Inflation bleibt unberücksichtigt.
– M an geht von der Annahme aus, dass der Anteil der zu einer Genehmigung führenden
Zulassungsanträge bei etwa 80 % liegt.
– Die verschiedenen Arten von Dienstleistungen der Agentur werden aufgeführt (z. B.
Beurteilung des Zulassungsantrags, Änderungen, wissenschaftliche Beratung usw.). Es
wird unterschieden zwischen ausgewiesenen Arzneimitteln für seltene Leiden, für die
zusätzliche spezielle Gebührenermäßigungen gelten,39 und sonstigen Arzneimitteln.
Die Gebühr für Inspektionen ist als Pauschalinspektionsgebühr angegeben;
Reisekosten sind aus der Berechnung herausgenommen.
38
ABl. L 35 vom 15.2.1995, S. 1, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2743/98 des Rates vom
14. Dezember 1998, ABl. L 345 vom 19.12.1998, S. 3 und die Verordnung (EG) Nr. 494/2003
vom 18. M ärz 2003, ABl. L 73 vom 19.3.2003, S. 6. Siehe auch KOM (2005) 106.
39
Siehe Verordnung (EG) Nr. 141/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. Dezember 1999 über Arzneimittel für seltene Leiden (ABl. L 18 vom 22.1.2000, S. 1) und
http://www.emea.eu.int .
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 51 – Drucksache 16/2182
– Bei der Berechnung sind die besonderen Gebührenermäßigungen und der
Zahlungsaufschub für KM U gemäß der Verordnung der Kommission zur Anwendung
von Artikel 70 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 berücksichtigt.
Nachstehend die wichtigsten Bestimmungen:
– Aufschub der Entrichtung der Gebühren für einen Zulassungsantrag bis zum
Abschluss des Beurteilungsverfahrens. Dabei werden die Gebühren für einen
im Jahr N eingereichten Zulassungsantrag im Jahr N+1 verbucht;
– 90 % Ermäßigung der Gebühren für wissenschaftliche Beratung, Inspektionen
und wissenschaftliche Dienstleistungen. Die Ermäßigung für
wissenschaftliche Beratung gilt auch für Unternehmen, die keine KM U sind;
– 100 % Gebührenermäßigung für administrative Dienstleistungen;
– 100 % Gebührenermäßigung für wissenschaftliche Beratung in Bezug auf
ausgewiesene Arzneimittel für seltene Leiden;
– Gebührenbefreiung unter Vorbehalt für einen Zulassungsantrag für ein
Arzneimittel, für das die Agentur bereits vor Einreichen des
Zulassungsantrags eine wissenschaftliche Beratung geleistet hat; die Gebühr
für die Prüfung dieses Antrags wird nur dann fällig, wenn die Zulassung
erteilt wird.
– Die durchschnittliche Gebühr für die wissenschaftlichen Dienstleistungen wird auf
100 000 EUR geschätzt.
– Im Laufe der beiden ersten Jahre könnte eine gewisse Zahl von Anträgen kostenlos
beurteilt werden. Die Zahlen reichen von dem vorsichtigen Szenario mit vier Anträgen
(2008: 2; 2009: 2) bis zu dem optimistischen Szenario mit elf Anträgen (2008: 6;
2009: 5). Die Beurteilung dieser Anträge erzeugt keine Einnahmen, sondern Ausgaben
(z. B. Vergütung der Berichterstatter, zusätzliche Sachverständige). Die
Dienstleistungen nach der Zulassung im Zusammenhang mit diesen Anträgen
erzeugen dieselben Einnahmen und Ausgaben wie die sonstigen Anträge.
Annahmen bezüglich der Kosten
In Bezug auf die Kosten gelten folgende Annahmen:
– Kosten für CAT-M itglieder auf der Grundlage von 750 EUR pro M itglied pro Tag,
2 Tage je Sitzung, 11 Sitzungen jährlich;
– Sekretariatskosten auf der Grundlage von 1,5 bis 2 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) der
Kategorie Verwaltungsrat und 1,5 bis 3 Vollzeitäquivalenten der Kategorie Senior
Assistant Staff. Die Personalkosten werden auf der Grundlage der für die EM EA
üblichen Kosten berechnet und beinhalten die Gemeinkosten.
Drucksache 16/2182 – 52 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Kosten für zusätzliche Sachverständige auf Ad-hoc-Basis abhängig von der Zahl und
der Neuartigkeit der von der Agentur zu bewertenden Anträge; Grundlage von
750 EUR pro Sachverständiger pro Tag, 2 Tage je Sitzung, 11 Sitzungen jährlich;
– Sitzungsmanagement und Kosten für Konferenzdienstleistungen auf der Grundlage
von ~ 2 500 EUR pro Sitzungstag, 2 Tage je Sitzung, 11 Sitzungen jährlich;
– Beurteilungskosten, d. h. Vergütung für Berichterstatter und M itberichterstatter,
geschätzt auf a 45 % der gesamten Gebühreneinnahmen. Dies stimmt mit den für
andere Arzneimittelarten üblichen Beurteilungskosten überein (Angaben der EM EA
für den Zeitraum 2003-2005)40;
– IT-Entwicklungen, Datenbanken und sonstige Kosten im Zusammenhang mit der
Verwaltung und Führung der Dossiers in der Agentur. Es wird geschätzt, dass sich die
Kosten in einem Jahr N proportional verhalten zu (1+ln(AN/AN-1)), wobei AN für die
Zahl der Zulassungsanträge im Jahr N und AN-1 für die Zahl der Zulassungsanträge im
Jahr N-1 steht.
– W orkshops, Fortbildungen und Dienstreisen der EM EA in diesem Tätigkeitsbereich.
Da die W issenschaft auf diesem Gebiet rasche Fortschritte macht, dürften die Kosten
nicht zu vernachlässigen sein. Es wird eine jährliche Steigerung von 10 %
angenommen.
Die EM EA wird ab 2007 aller Voraussicht nach eine Taskforce zur Vorbereitung der in
diesem Vorschlag vorgesehenen Arbeiten und Verfahren einrichten müssen. M an geht
von der Annahme aus, dass ein Vollzeitäquivalent der Kategorie Verwaltungsrat und ein
Vollzeitäquivalent der Kategorie Senior Assistant Staff erforderlich sind, allerdings
ausschließlich durch interne Personalumsetzung. Daher sind diese Kosten für 2007 zu
vernachlässigen.
Annahmen bezüglich der Szenarien
Es werden drei Szenarien aufgestellt (konservativ, durchschnittlich, optimistisch):
– Konservatives Szenario: Der Bereich neuartige Therapien entwickelt sich sehr
langsam. KM U beantragen hauptsächlich wissenschaftliche Beratung und stellen fast
keine Zulassungsanträge in den ersten drei Jahren. Es werden allerdings einige
Dossiers von sonstigen Unternehmen bei der Agentur eingereicht.
– Optimistisches Szenario auf der Grundlage einer exponentiellen Entwicklung in der
Branche: Eine beträchtliche Zahl von Anträgen sowohl auf wissenschaftliche Beratung
als auch auf Zulassung wird von KM U und anderen Unternehmen eingereicht.
– Durchschnittliches Szenario auf der Grundlage einer moderaten Entwicklung der
Branche: 2011-2012 stellt sich ein stationärer Zustand ein.
40
Siehe auch Anhang 7 des Jahresberichts 2004 der EM EA.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 53 – Drucksache 16/2182
Ergebnisse
Die Ergebnisse sind in Abbildung 1 angegeben. Detaillierte Zahlen sind in den
Tabellen 1, 2 und 3 enthalten.
-2 500 000
-2 000 000
-1 500 000
-1 000 000
-500 000
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
2008 2009 2010 2011 2012
Abbildung 1: Neuartige Therapien: Einnahmen – Ausgaben. X-Achse: Jahre. Y-Achse: Differenz
zwischen geschätzten Einnahmen und Ausgaben in Euro. Alle drei Szenarien sind dargestellt: konservativ
(Dreiecke), durchschnittlich (Quadrate) und optimistisch (Punkte).
Erläuterung der Zahlen:
– W ährend der ersten drei Jahre sind die finanziellen Auswirkungen in allen drei
Szenarien insgesamt negativ. Dies liegt im W esentlichen an den Ausgaben im
Zusammenhang mit den Anträgen, die innerhalb der im Vorschlag vorgesehenen
zweijährigen Übergangszeit gebührenfrei beurteilt werden. Das maximale jährliche
Defizit bleibt 2008 unter a1,8 M io. EUR sowie 2009 und 1010 unter a1,3 M io. EUR.
Im optimistischen Szenario wird bereits 2010 die Kostendeckung erreicht.
– Im Zeitraum 2010-2012 verbleiben die finanziellen Auswirkungen im konservativen
Szenario bei etwa -1 M io. EUR jährlich. Im optimistischen Szenario steigern sich die
Auswirkungen von a+250 000 EUR im Jahr 2010 auf a+2,1 M io. EUR im Jahr 2012.
Im durchschnittlichen Szenario wird 2011 ein Ausgleich erreicht und die Situation
stabilisiert sich bei a+250 000 EUR.
– Zwei im Vorschlag vorgesehene finanzielle Anreize können beträchtliche Folgen für
die EM EA haben, da sie Ausgaben verursachen, ohne direkte Einnahmen zu erzielen:
die 90 % ige Gebührenermäßigung für wissenschaftliche Beratung und der zweijährige
Drucksache 16/2182 – 54 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Übergangszeitraum, in dem die EM EA Arzneimittel, die vor dem Inkrafttreten der
Verordnung zugelassen wurden, gebührenfrei beurteilt. Diese beiden M aßnahmen
erscheinen gerechtfertigt,
– weil sie das W achstum dieses im Entstehen begriffenen Sektors und damit die
Entwicklung neuer Produkte und Therapien für Patienten unterstützen und
– weil sie einen reibungslosen Übergang von der jetzigen Rechtslage zur von
der Verordnung geschaffenen Situation vereinfachen, indem die finanzielle
Belastung der Antragsteller in diesem Zeitraum gemildert wird.
– Bei allen drei Szenarien sind die finanziellen Auswirkungen des Vorschlags nicht zu
vernachlässigen. Dies sollte im Rahmen des Haushaltsverfahrens bei der Überprüfung
der Gemeinschaftszuschüsse an die EM EA für den Zeitraum 2008-2012 voll
berücksichtigt werden. Diese Auswirkungen sind nicht isoliert, sondern in einem
weiteren Kontext zu betrachten, d. h. gemeinsam mit allen anderen Rechtsvorschriften,
die Folgen für den Haushalt der EM EA haben können, etwa die Verordnung der
Kommission zur Anwendung von Artikel 70 Absatz 2 der Verordnung (EG)
Nr. 726/2004.
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
– 55 –
D
ru
cksach
e 16/2182
2011 2012
lle
ngen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
0 4.0 0 5.0 0
.000 3.0 +696.000 3.0 +696.000
+0 0 +0 1.0 +232.000
+0 0 +0 0 +0
+0 1.0 +0 2.0 +0
+0 1.0 +116.000 1.0 +116.000
+0 0 +0 0 +0
+0 0 +0 0 +0
.333 5.4 +269.444 8.5 +424.537
.700 6.5 +11.310 9.0 +15.573
.000 7.6 +608.000 12.4 +992.000
.300 18.0 +93.960 20.0 +104.400
+0 5.0 +0 5.0 +0
.000 12.0 +120.000 12.0 +120.000
+0 4.0 +0 4.0 +0
+0 2.0 +0 3.0 +0
.000 5.0 +1.160.000 5.0 +1.160.000
+0 2.0 +232.000 1.0 +116.000
.333 5.4 +269.444 8.5 +424.537
.860 8.2 +142.158 8.5 +147.047
.000 7.6 +640.000 12.4 +992.000
.300 18.0 +93.960 20.0 +104.400
+0 3.0 +0 4.0 +0
.000 12.0 +1.200.000 13.0 +1.300.000
.000 3.0 +300.000 3.0 +300.000
.600 3.0 +17.400 3.0 +17.400
427 5.937.677 7.261.894
12 13
9.6 10.4
2011 2012
lle
ngen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen
.847 -4.442.376 -5.218.403
.500 31 -511.500 31 -511.500
.000 2.0 -300.000 2.0 -300.000
.000 2.0 -252.000 3.0 -378.000
.750 6.0 -99.000 6.5 -107.250
.000 -55.000 -55.000
.332 -142.099 -153.473
.500 -66.550 -73.205
929 -5.868.525 -6.796.831
2008 2009 2010
Einnahm en Gebühr
Bes. Gebühren-
erm äßigung und
Zahlungs-
aufschub
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzie
Auswirku
Anträge im Übergangszeitraum 232.000 gebührenfrei 4.0 0 4.0 0
Neue Anträge
KM U
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 Zahlungsaufschub 1.0 0 1.0 0 3.0
Positives Ergebnis 232.000 0% 0 +0 1.0 +232.000 1.0 +232
Negatives Ergebnis ohne wiss. Beratung 232.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 232.000 100% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 Zahlungsaufschub 0 +0 0 +0 1.0
Positives Ergebnis 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis ohne wiss. Beratung 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 116.000 100% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 2.0 +100.000 3.7 +183
Inspektionen 17.400 90% 3.8 +6.525 4.0 +6.960 5.0 +8
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 2.4 +192.000 4.8 +384
W issenschaftliche Beratung
Sonstige Arzneim ittel 52.200 90% 4.0 +20.880 10.0 +52.200 15.0 +78
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 2.0 +0 4.0 +0 4.0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Sonstige Arzneim ittel 100.000 90% 4.0 +40.000 6.0 +60.000 8.0 +80
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 100% 0 +0 1.0 +0 3.0
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 100% 0 +0 0 +0 1.0
Sonstige Unternehm en
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 0% 1.0 +232.000 1.0 +232.000 3.0 +696
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 2.0 +100.000 3.7 +183
Inspektionen 17.400 0% 1.0 +17.400 3.0 +52.200 3.9 +67
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 2.4 +192.000 4.8 +384
W issenschaftliche Beratung
Sonstige Arzneim ittel 52.200 90% 4.0 +20.880 10.0 +52.200 15.0 +78
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 2.0 +0 2.0 +0 3.0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Sonstige Arzneim ittel 100.000 0% 5.0 +500.000 8.0 +800.000 10.0 +1.000
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 0% 0 +0 2.0 +200.000 2.0 +200
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 0% 0 +0 0 +0 2.0 +11
G esam teinnahm en (A) 837.685 2.271.560 3.587.
Zulassungsanträge 6 6 7
Erteilte Zulassungen 4.8 4.8 5.6
2008 2009 2010
Ausgaben Ausgaben # VZÄ Auswirkungen # VZÄ Finanzielle
Auswirkungen # VZÄ
Finanzie
Auswirku
Ausgaben für Beurteilungen (Vergütung für
(M it-)Berichterstatter) -1.350.473 -2.319.750 -3.170
Ausschuss für neuartige Therapien
Ausgaben für CAT-M itglieder 31 -511.500 31 -511.500 31 -511
Ausgaben für Sekretariat
Personal der Kategorie Verwaltungsrat 150000 1.5 -225.000 1.5 -225.000 2.0 -300
Personal der Kategorie Senior Assistant Staff 126000 1.5 -189.000 1.5 -189.000 2.0 -252
Ausgaben für zusätzliche Sachverständige 3 -49.500 3 -49.500 3.5 -57
Sitzungsm anagem ent und Konferenzdienstleistungen -55.000 -55.000 -55
Ausgaben für IT-Entwicklungen und Datenbanken -80.000 -80.000 -92
W orkshops, Fortbildungen und Dienstreisen der EM EA -50.000 -55.000 -60
G esam tkosten (B) -2.510.473 -3.484.750 -4.499.
D
ru
cksach
e 16/2182
– 56 –
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
502 69 152 465.064
ch lediglich um der Orientierung dienende Schätzwerte.
Ausw irkungen insgesam t (A+B) -1.672.788 -1.213.190 -912.
Tabelle 1: (Durchschnittliches Szenario) Finanzielle Auswirkungen des Vorschlags für die EM EA. Angaben in Euro. Bei den Zahlen handelt es si
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
– 57 –
D
ru
cksach
e 16/2182
lediglich um der Orientierung dienende Schätzwerte.
2011 2012
lle
ngen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
0 1,0 0 1,0 0
+0 1,0 +232.000 1,0 +232.000
+0 0 +0 0 +0
+0 0 +0 0,0 +0
+0 1,0 +0 1,0 +0
+0 1,0 +116.000 1,0 +116.000
+0 0 +0 0 +0
+0 0 +0 0 +0
.778 2,3 +114.815 3,2 +162.346
.610 1,5 +2.610 1,5 +2.610
.000 3,2 +256.000 4,8 +384.000
.760 11,0 +57.420 14,0 +73.080
+0 2,0 +0 3,0 +0
.000 7,0 +70.000 7,0 +70.000
+0 1,0 +0 2,0 +0
+0 1,0 +0 1,0 +0
.000 2,0 +464.000 3,0 +696.000
+0 0,0 +0 0 0
.778 2,3 +114.815 3,2 +162.346
.800 1,5 +26.100 3,0 +52.200
.000 3,2 +256.000 4,8 +384.000
.760 10,0 +52.200 15,0 +78.300
+0 2,0 +0 3,0 +0
.000 5,0 +500.000 6,0 +600.000
.000 1,0 +100.000 1,0 +100.000
+0 1,0 +5.800 2,0 +11.600
486 2.367.760 3.124.481
4,0 5,0
3,2 4,0
2011 2012
lle
ngen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen
.715 -1.945.093 -2.546.726
.500 31,0 -511.500 31,0 -511.500
.000 2,0 -300.000 2,0 -300.000
.000 2,0 -252.000 3,0 -378.000
.750 2,0 -33.000 2,5 -41.250
.000 -55.000 -55.000
.273 -90.490 -110.682
Tabelle 2: (Konservatives Szenario) Finanzielle Auswirkungen des Vorschlags für die EM EA: Angaben in Euro. Bei den Zahlen handelt es sich
2008 2009 2010
Einnahm en Gebühr
Bes. Gebühren-
erm äßigung und
Zahlungs-
aufschub
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzie
Auswirku
Anträge im Übergangszeitraum 232.000 gebührenfrei 2,0 0 2,0 0
Neue Anträge
KM U
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 Zahlungsaufschub 0 0 0 0 1
Positives Ergebnis 232.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis ohne wiss. Beratung 232.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 232.000 100% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 Zahlungsaufschub 0 +0 0 +0 1
Positives Ergebnis 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 116.000 100% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 0,7 +33.333 1,6 +77
Inspektionen 17.400 90% 1,5 +2.610 1,5 +2.610 1,5 +2
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 0,8 +64.000 2,0 +160
W issenschaftliche Beratung
Andere Arzneim ittel 52.200 90% 2,0 +10.440 4 +20.880 8,0 +41
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 0 +0 1,0 +0 2,0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Andere Arzneim ittel 100.000 90% 3,0 +30.000 3,0 +30.000 5,0 +50
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 100% 0 +0 +0 1,0
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 100% 0 +0 0 +0 0
Andere Unternehm en
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 0% 0 +0 1,0 +232.000 1,0 +232
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 0,7 +33.333 1,6 +77
Inspektionen 17.400 0% 0 +0 2,0 +34.800 2,0 +34
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 0,8 +64.0000 2,0 +160
W issenschaftliche Beratung
Andere Arzneim ittel 52.200 90% 3,0 +15.660 5,0 +26.100 8,0 +41
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 0 +0 1,0 +0 1,0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Andere Arzneim ittel 100.000 0% 3,0 +300.000 4,0 +400.000 4,0 +400
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 0% 0 +0 1,0 +100.000 1 +100
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 0% 0 +0 0 +0 0
G esam teinnahm en (A) 358.710 1.041.057 1.378.
Zulassungsanträge 2,0 3,0 3,0
Erteilte Zulassungen 1,6 2,4 2,4
2008 2009 2010
Ausgaben Ausgaben # VZÄ Auswirkungen # VZÄ Finanzielle
Auswirkungen # VZÄ
Finanzie
Auswirku
Ausgaben für Beurteilungen (Vergütung für
M it-/Berichterstatter) -607.995 -1.046.595 -1.443
Ausschuss für neuartige Therapien
Ausgaben für CAT-M itglieder 31,0 -511.500 31,0 -511.500 31,0 -511
Ausgaben für Sekretariat
Personal der Kategorie Verwaltungsrat 150000 1,5 -225.000 1,5 -225.000 2,0 -300
Personal der Kategorie Senior Assistant Staff 126000 1,5 -189.000 1,5 -189.000 2,0 -252
Ausgaben für zusätzliche Sachverständige 1,0 -16.5000 1,5 -24.750 1,5 -24
Sitzungsm anagem ent und Konferenzdienstleistungen -55.000 -55.000 -55
Ausgaben für IT-Entwicklungen und Datenbanken -50.000 -70.273 -70
D
ru
cksach
e 16/2182
– 58 –
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
.400 -53.240 -58.564
638 -3.240.323 -4.001.722
153 -872.563 -877.241
W orkshops, Fortbildungen und Dienstreisen der EM EA -40.000 -44.000 -48
G esam tkosten (B) -1.694.995 -2.166.118 -2.705.
Ausw irkungen insgesam t (A+B) -1.336.285 -1.125.062 -1.327.
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
– 59 –
D
ru
cksach
e 16/2182
lediglich um der Orientierung dienende Schätzwerte.
2011 2012
lle
ngen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
0
0 7,0 0 7,0 0
.000 3,0 +696.000 6,0 +1.392.000
+0 0 +0 1,0 +232.000
+0 1,0 +0 0 +0
+0 2,0 +0 3,0 +0
.000 1,0 +116.000 2,0 +232.000
+0 0 +0 0 +0
+0 0 +0 0 +0
.111 10,8 +538.426 15,3 +765.355
.525 6,8 +11.745 7,5 +13.050
.000 15,2 +1.216.000 22,8 +1.824.000
.400 25,0 +130.500 30,0 +156.600
+0 8,0 +0 10,0 +0
0000 13,0 +130.000 14,0 +140.000
+0 5,0 +0 7,0 +0
+0 3,0 +0 4,0 +0
4.00 8,0 +1.856.000 7,0 +1.624.000
.000 2,0 +232.000 2,0 +232.000
.111 10,8 +538.426 15,3 +765.355
.800 10,0 +174.000 10,0 +174.000
.000 15,2 +1.216.000 22,8 +1.824.000
.960 22,0 +114.840 25,0 +130.500
+0 7,0 +0 8,0 +0
.000 13,0 +1.300.000 13,0 +1.300.000
.000 4,0 +400.00 5,0 +50.000
.600 3,0 +17.400 5,0 +29.000
507 8.687.337 11.333.860
19,0 19,0
15,2 15,2
2011 2012
lle
ngen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen # VZÄ
Finanzielle
Auswirkungen
.413 -6.531.976 -7.683.304
.500 31.0 -511.500 31.0 -511.500
.000 2.0 -300.000 2.0 -300.000
.000 2.0 -252.000 3.0 -378.000
.000 6.9 -114.000 6.9 -114.000
.000 -55.000 -55.000
.918 -158.528 -158.528
.700 -93.170 -102.487
Tabelle 3: (Optim istisches Szenario) Finanzielle Auswirkungen des Vorschlags für die EM EA. Angaben in Euro. Bei den Zahlen handelt es sich
2008 2009 2010
Einnahm en Gebühr
Bes. Gebühren-
erm äßigung und
Zahlungs-
aufschub
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzielle
Auswirkungen
Zahl der
Anträge
Finanzie
Auswirku
Anträge im Übergangszeitraum 232.000 gebührenfrei 6,0 0 5,0 0
Neue Anträge
KM U
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 Zahlungsaufschub 2,0 0 2,0 0 4,0
Positives Ergebnis 232.000 0% 0 +0 2,0 +464.000 1,0 +232
Negatives Ergebnis ohne wiss. Beratung 232.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 232.000 100% 0 +0 0 +0 1,0
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 Zahlungsaufschub 0 +0 1,0 +0 1,0
Positives Ergebnis 116.000 0% 0 +0 0 +0 1,0 +116
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 116.000 0% 0 +0 0 +0 0
Negatives Ergebnis m it wiss. Beratung 116.000 100% 0 +0 0 +0 0
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 3,7 +183.333 7,7 +386
Inspektionen 17.400 90% 6,0 +10.440 6,0 +10.440 3,8 +6
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 4,4 +352.000 10,0 +800
W issenschaftliche Beratung
Andere Arzneim ittel 52.200 90% 8,0 +41.760 15,0 +78.300 20,0 +104
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 3,0 +0 5,0 +0 6,0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Andere Arzneim ittel 100.000 90% 5,0 +50.000 8,0 +80.000 9,0 +9
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 100% 1,0 +0 2,0 +0 3,0
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 100% 0 +0 0 +0 2,0
Andere Unternehm en
Zulassungsanträge - Arzneim ittel, außer für seltene Leiden 232.000 0% 3,0 +696.000 5,0 +1.160.000 7,0 +1.62
Zulassungsanträge - Arzneim ittel für seltene Leiden 116.000 0% 0 +0 1,0 +116.000 1,0 +116
Zulassungsänderungen 50.000 0% 0 +0 3,7 +183.333 7,7 +386
Inspektionen 17.400 0% 2,3 +39.150 4,5 +78.300 7,0 +121
Jahresgebühr 80.000 0% 0 +0 4,4 +352..000 10,0 +800
W issenschaftliche Beratung
Andere Arzneim ittel 52.200 90% 8,0 +41.760 15,0 +78.300 18,0 +93
Arzneim ittel für seltene Leiden 52.200 100% 2,0 +0 4,0 +0 6,0
W issenschaftliche Dienstleistungen
Andere Arzneim ittel 100.000 0% 7,0 +700.000 10,0 +1.000.000 12,0 +1.200
Arzneim ittel für seltene Leiden 100.000 0% 1,0 +100.000 2,0 +200.000 4,0 +400
Adm inistrative Dienstleistungen 5.800 0% 0 +0 1,0 +5.800 2,0 +11
G esam teinnahm en (A) 1.679.110 4.341.807 6.488.
Zulassungsanträge 11,0 14,0 13,0
Erteilte Zulassungen 8,8 11,2 10,4
2008 2009 2010
Ausgaben Ausgaben # VZÄ Auswirkungen # VZÄ Finanzielle Auswirkungen # VZÄ
Finanzie
Auswirku
Ausgaben für Beurteilungen (Vergütung für
(M it-)Berichterstatter) -2.336.288 -3.829.935 -4.849
Ausschuss für neuartige Therapien
Ausgaben für CAT-M itglieder 31.0 -511.500 31.0 -511.500 31.0 -511
Ausgaben für Sekretariat
Personal der Kategorie Verwaltungsrat 150000 1.5 -225.000 1.5 -225.000 2.0 -300
Personal der Kategorie Senior Assistant Staff 126000 1.5 -189.000 1.5 -189.000 2.0 -252
Ausgaben für zusätzliche Sachverständige 4.0 -66.000 5.1 -84.000 4.7 -78
Sitzungsm anagem ent und Konferenzdienstleistungen -55.000 -55.000 -55
Ausgaben für IT-Entwicklungen und Datenbanken -100.000 -124.116 -114
W orkshops, Fortbildungen und Dienstreisen der EM EA -70.000 -77.000 -84
D
ru
cksach
e 16/2182
– 60 –
D
eutscher B
undestag – 16. W
ahlperiode
531 -8.016.174 -9.302.820
977 671.163 2.031.040
G esam tkosten (B) -3.552.788 -5.095.551 -6.245.
Ausw irkungen insgesam t (A+B) -1.873.678 -753.745 242.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 61 – Drucksache 16/2182
COUNCIL OF
THE EUROPEAN UNION
Brussels, 28 Novem ber 2005
Interinstitutional File:
2005/0227 (COD)
15023/05
ADD 1
ECO 147
SAN 192
CODEC 1100
ADDENDUM TO COVER NOTE
from: Secretary-General of the European Commission,
signed by M r Jordi AYET PUIGARNAU, Director
date of receipt: 16 November 2005
to: M r Javier SOLANA, Secretary-General/High Representative
Subject: Proposal for a Regulation on advanced therapy medicinal products
- Commission Staff W orking Document on Impact Assessment
Delegations will find attached Commission document SEC(2005) 1444.
________________________
Encl.: SEC(2005) 1444
Drucksache 16/2182 – 62 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
COM M ISSION OF THE EUROPEAN COM M UNITIES
Brussels, 16.11.2005
SEC(2005) 1444
COM M ISSION STAFF W ORKING DOCUM ENT
Annex to the :
PROPOSAL FOR A REGULATION ON ADVANCED THERAPY M EDICINAL
PRODUCTS
IM PACT ASSESSM ENT
{COM (2005) 567 final}
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 63 – Drucksache 16/2182
EXECUTIVE SUM M ARY
Tissue engineering is an emerging biotechnology sector at the interface between
medicine, cellular/molecular biology, materials science and engineering. It aims at
developing cell- or tissue-based products to replace, repair or regenerate human tissues.
Together with other advanced therapies like gene therapy or cell therapy, this emerging
and fast-growing biotechnology sector paves the way for new, highly promising
treatment opportunities for European patients.
However, the development of this sector is currently hampered by the lack of a
harmonised and tailored regulatory environment. W hile the other advanced therapy
products have been regulated as medicinal products for many years within the
Community, tissue-engineered products currently lie outside of any EU legislative
framework. This leads to divergent national approaches as to their legal classification and
authorisation, which impair the free movement of these products, hinder patients’ access
to innovative therapies, and ultimately affect the EU competitiveness in this key
biotechnology area.
In order to bridge this regulatory gap, the European Commission proposes to establish
specific procedures and requirements for the authorisation, supervision and vigilance of
tissue engineered products, in the broader context of advanced therapies. This initiative is
part of the Commission Legislative W ork Programme for 20051. Objective is to ensure
the free movement of these products, while guaranteeing an equal high level of safety for
patients throughout Europe.
In accordance with the principles set out in the Communication ‘Better Regulation for
Growth and Jobs in the European Union’2, this impact assessment report provides a
detailed overview of the policy options envisaged by the European Commission to meet
its objective. It is based, in particular, on wide-ranging consultation with all stakeholders,
including patients, industry, hospitals, doctors, regulators, and the research community.
Outcome of the impact assessment suggests that the proposed Regulation should be of
significant benefit for all actors in the field, by providing legal clarity and certainty,
harmonising quality, safety and efficacy standards for the placing on the Community
market of these products, improving the competitiveness of the concerned economic
operators and increasing the confidence of patients and healthcare practitioners.
In practice, the success of this proposal will depend on particular attention paid to certain
categories of stakeholders –most notably hospitals and small and medium-sized
enterprises (SM Es)– so as to ensure a high level of health protection without imposing an
unnecessary regulatory burden. The subsequent establishment of technical requirements
for tissue engineered products, and the related scientific guidelines, will also be
important to ensure that the overall regulatory framework on advanced therapies is
balanced, tailored, and can keep the pace with new scientific developments.
1 http://europa.eu.int/comm/off/work_programme/index_en.htm
2
COM (2005) 97 final, 16.3.2005. See also:
http://europa.eu.int/comm/enterprise/regulation/better_regulation/index_en.htm
Drucksache 16/2182 – 64 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
TABLE OF CO NTENTS
EXECUTIVE SUM M ARY
1. Introduction
2. W hat issue is the proposal expected to tackle ?
2.1. A fragmented and incomplete regulatory framework
2.2. A disrupted internal market
3. M ain objectives of the proposal
4. M ain policy options available to reach the objective
4.1. Regulatory options considered
4.1.1. Status quo – no new regulation at European level
4.1.2. Extension of the M edical devices legislation
4.1.3. “New approach” legislation
4.1.4. Semi-centralised and 2-tier authorisation procedure
4.1.5. ‘Third pillar’ approach
4.1.6. ‘Advanced Therapies’ approach
4.2. Regulatory option retained
4.3. Subsidiarity and proportionality
5. Economic, social and environmental impacts
5.1. The tissue engineering sector in the EU
5.2. Economic and competitiveness impacts
5.2.1. Commercial undertakings, in particular SM Es
5.2.2. Hospitals and tissue banks
5.2.3. Research
5.2.4. Upstream players
5.2.5. Downstream players
5.2.6. Public expenditure
5.3. Social impacts
5.3.1. Employment and education
5.3.2. Other social impacts
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 65 – Drucksache 16/2182
5.4. Environmental impacts
5.5. Impacts outside the Union
5.6. Impacts over time
6. Ethical Aspects
6.1. Information and consent of the donor
6.2. Free donation and financial benefits by private undertakings
6.3. Privacy, data protection and traceability
6.4. Safety
6.5. Priorities of access
6.6. Research and clinical trials
6.7. Use of embryonic stem cells
6.8. Patenting
7. M onitoring and evaluation of impacts
7.1. M onitoring indicators
7.2. Arrangements for ex-post evaluation
8. Stakeholders consultation
8.1. M eans of consultation
8.1.1. W orkshops and roundtable meetings
8.1.2. Stakeholders interviews by the IPTS
8.1.3. Public consultation
8.2. Outcome of the consultation and impact on the proposal
8.2.1. Overall strategy
8.2.2. Legal basis, procedure and choice of legal instrument
8.2.3. Definitions and Scope
8.2.4. Cells of animal origin and xenogeneic TEPs
8.2.5. Authorisation Procedure and Committee for Advanced Therapies
8.2.6. M arketing Authorisation Requirements
8.2.7. Post-authorisation issues
8.2.8. Other provisions
9. Commission proposal and justification
Drucksache 16/2182 – 66 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
10. Conclusion
11. ANNEXES
11.1. IPTS Reports
11.2. Consultation: summary list of key events, workshops and meetings
11.3. Summary of the 2002 public consultation
11.4. Summary of the 2004 public consultation
11.5. Summary of the 2005 public consultation
TABLE OF FIG URES
Figure 1: Spectrum of products and corresponding legislation: p.8
Figure 2: Regulation for TEPs in EU M ember States: p.9
Figure 3: The ‘Advanced Therapies’ regulatory strategy: p.15
Figure 4: Overview of all regulatory options envisaged: p.17
Figure 5: Estimated impact of financial incentives for SM Es: p.24
Figure 6: The Committee for Advanced Therapies: p.44
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 67 – Drucksache 16/2182
This impact assessment report provides a detailed overview of the policy options
envisaged by the European Commission with a view to establishing a harmonised
regulatory framework for tissue engineered products (TEPs), in the broader context of
advanced therapies. It outlines the background to the proposal and presents an in-depth
analysis of all legislative options available and possible impacts that may derive from
them.
Impact Assessment is one of the key tools put forward by the Commission to promote
Better Regulation for Growth and Jobs in the European Union3. The Commission’s
commitment to integrated impact assessment is based on the principle of sustainable
development and is designed to allow policy makers to make choices on the basis of
careful analysis of the potential economic, social and environmental impacts of new
legislation. This integrated approach is based upon the principle of a thorough and
balanced appraisal of all impacts and allows the presentation of a comprehensive analysis
and the identification of trade-offs, where relevant. A key idea is that the depth and scope
of an impact assessment, and hence the resources allocated to it, are proportionate to the
expected nature of the proposal and its likely impacts. Finally, Impact Assessments must
go hand in hand with wide-ranging consultation allowing for sufficient time to receive
the views of all stakeholders who wish to contribute to the shaping of new rules.
This Impact Assessment is based primarily on:
– Experience with existing EU legislation on medicinal products, medical devices and
human tissues and cells;
– Experience with gene therapy and somatic cell therapy products at the European
M edicines Agency (EM EA);
– Extensive consultation with all stakeholders;
– Two studies on human tissue engineering conducted by the Institute for Prospective
Technological Studies (IPTS)4;
– Experience with legislation on human cells, tissues, and cellular and tissue-based
products (HCT/Ps) in the United States (US); and
– Published literature on scientific, economic, regulatory and ethical aspects of tissue
engineering and ‘regenerative medicine’ in general.
This document is to be read together with the proposal for a Regulation on Advanced
Therapy M edicinal Products, and the accompanying Legislative Financial Statement.
3
COM (2005) 97 final, 16.3.2005. See also:
http://europa.eu.int/comm/enterprise/regulation/better_regulation/index_en.htm
4
Bock, A.K., Ibarreta, D., Rodriguez-Cerezo, E.: “Human tissue-engineered products - Today's
markets and future prospects”, Joint Research Centre - Institute for Prospective Technological
Studies (European Commission), EUR 21000 EN -
http://www.jrc.es/home/publications/publication.cfm?pub=1127. and
“Human tissue-engineered products: Potential socio-economic impacts of a new European
regulatory framework for authorisation, supervision and vigilance”, 2005, to be published.
Drucksache 16/2182 – 68 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
1. INTRO DUCTION
Tissue engineering is an emerging biotechnology sector at the interface between
medicine, cellular/molecular biology, materials science and engineering. It aims at
developing cell or tissue-based products to replace, repair or regenerate human tissues.
TEPs are manufactured on the basis of cells of human (human TEPs) or animal
(xenogeneic TEPs) origin, before being implanted in, applied on or administered to the
patient (usually via a surgical operation).
Current applications of this nascent field of “regenerative medicine” include treatment
for skin, cartilage and bone diseases or injuries. M ore complex products – such as heart
valves, blood vessels or heart muscle tissue – are currently in pre-clinical and clinical
development, and could reach the Community market in a near future.
From a regulatory and scientific viewpoint, TEPs lie within a spectrum of advanced
therapies, which includes other cell-based therapies like gene or somatic cell therapy,
with which they share a number of scientific and economic features:
– They are based on complex, innovative manufacturing processes aiming at modifying
genetic, physiological or structural properties of cells and tissues. The specificity of
the product precisely lies in the process.
– Regulatory and scientific expertise for the evaluation of advanced therapies, although
increasing, remains limited;
– Traceability from the donor to the patient, long-term patient follow-up and a thorough
risk management strategy are crucial aspects to be addressed when evaluating
advanced therapies.
– Advanced therapy products are usually developed by innovative small and medium-
sized enterprises (SM Es), highly-specialised divisions of larger operators in the Life
Science industry (biotechnology, medical devices and pharmaceuticals), hospitals or
tissue banks. They are subject to rapid and often radical innovation.
Advanced therapies herald new forms of medical treatment. Tissue engineering, through
its focus on the regeneration of human tissues, is expected to have a major impact on
future medical practice. One of the longer term perspectives is to be able to regenerate
full organs and hence to tackle the issue of donor shortages. Thus, the development of
this novel biotechnology area paves the way for new and highly promising treatment
opportunities for patients.
TEPs have already been present on the European market for several years. Current sales
do not exceed 60 million euros per year worldwide. However, market growth is expected
to be substantial in the coming years, with an estimated market potential roughly around
100 billion euros worldwide5.
5
Bock, A.K., Ibarreta, D., Rodriguez-Cerezo, E.: “Human tissue-engineered products - Today's
markets and future prospects”.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 69 – Drucksache 16/2182
2. W HAT ISSUE IS TH E PROPOSAL EXPECTED TO TACKLE ?
Tissue engineering uses cells or tissues for the regeneration of human body parts,
sometimes with the help of supporting scaffolds and/or biomolecules such as growth
factors. Despite the commonalities with other advanced therapies like gene or cell
therapy, which are already regulated under existing Community legislation, TEPs
currently lie outside of any EU legislative framework.
2.1. A fragm ented and incom plete regulatory fram ework
The EU has established an important set of legislative rules to promote an effective
internal market for safe and efficacious health products: medicinal products, medical
devices, etc., and for the safeguard of public health in respect of human cells and tissues.
However, at present, tissue engineered products are not adequately covered by any
existing Community legislation (
Figure):
M edical
Devices
Chem icals
(e.g. aspirin)
Biotech
(e.g. insulin)
Gene TherapyCellTherapyTissue
Engineering
Advanced Therapies
Science
M edicinal
Products
2001/83/EC
M edical
Devices
93/42/EEC
?
Legislation
Figure f products and corresponding. 1: o
The m ain Directive on m edical devices is Dir. 93/42/EEC. The m ain Directive on m edicinal products
is Dir. 2001/83/EC.
– Products incorporating or derived from tissues or cells of human origin, such as
human TEPs, are explicitly excluded from the scope of Directive 93/42/EEC on
medical devices6;
– Directive 2001/83/EC on the Community code relating to medicinal products for
human use7 regulates gene therapy and somatic cell therapy products, but not TEPs.
6
Directive 93/42/EEC of the Council concerning medical devices - Article 1, paragraph 5, point f),
OJ L169, 12.7.1993, p.1. See also
http://europa.eu.int/comm/enterprise/medical_devices/index_en.htm
7
Directive 2001/83/EC of the European Parliament and of the Council on the Community code
relating to medicinal products for human use, OJ L311, 28.11.2001, p. 67. Directive as amended
by Commission Directive 2003/63/EC, OJ L159, 27.06.2003, p 46, and Directive 2004/27/EC, OJ
L136, 30.4.2004, p.34.
Drucksache 16/2182 – 70 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
No legal definition of ‘tissue engineering’ is laid down, although one may argue that
the current definition of somatic cell therapy partly encompasses tissue engineering.
Specific requirements for the demonstration of the quality, safety and efficacy of
tissue engineered products are also missing;
– Directive 2004/23/EC provides for quality and safety standards for the donation,
procurement, testing, processing, preservation, storage and distribution of human
tissues and cells8. However, it does not address efficacy aspects, does not lay down
rules for the evaluation and marketing authorisation of tissue/cell-based manufactured
products, and also does not cover products based on animal cells. M ore broadly,
Directive 2004/23/EC is based on Article 152 of the Treaty establishing the European
Community (EC Treaty), which aims at establishing a high level of human health
protection but does not pursue an ‘internal market’ objective. As such, it does not
ensure the free movement of TEPs within the Community.
2.2. A disrupted internal m arket
In the absence of a specific and comprehensive legal framework at Community level,
M ember States often authorise TEPs on an ad hoc basis. National authorities tend to rely
on existing legislation, in particular provisions on medical devices or medicinal products.
In addition, some M ember States have adopted specific measures or defined guidelines to
regulate the production, authorisation and use of TEPs. This results in divergent national
approaches and creates discrepancies regarding both the legal classification of TEPs and
the conditions under which such products may be manufactured and placed on the market
in M ember States (Figure 2).
Figure 2: Regulation for autologous and allogeneic hum an TEPs in EU M em ber States
8
Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council on setting standards of
quality and safety for the donation, procurement, testing, processing, preservation, storage and
distribution of human tissues and cells, OJ L102; 7.4.2004, p. 48.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 71 – Drucksache 16/2182
(as of M arch 2004; ref.: See Footnote 2)
The diversity of national approaches creates obstacles to the free movement of TEPs. For
each country where a tissue engineered product is planned to be marketed, different
requirements must be complied with and, in many instances, a specific authorisation
procedure needs to be completed. M anufacturers often consider these procedures as
opaque and lengthy, making it difficult for them to place their products on the market.
This situation could prevent patients’ access to innovative therapies in some EU
countries, although such therapies are readily available in others. Regulatory differences
may also act as barriers to guaranteeing a high level of public health protection across the
European Union. Finally, divergent approaches in the M ember States could impede the
development of a strong tissue engineering sector in Europe and affect the European
Union’s competitiveness in this key biotechnology area.
In a recent European Commission’s study on the human tissue engineering market in
Europe, the lack of a harmonised and comprehensive legal framework was identified as
one of the main challenges which this emerging sector is facing9. This study notably
demonstrated that, while European companies are at the same level of scientific and
technological excellence as their world competitors, they are disadvantaged by the
fragmentation of the European market. Obviously, this situation is also detrimental to
European patients.
3. M AIN OBJECTIVES OF THE PROPOSAL
The overall policy objective is to bridge the existing regulatory gap, in order to improve
patients’ safe access to tissue engineered products and other advanced therapies by
increasing the research, development and authorisation of these products.
M ore specifically, the main objectives are:
– To guarantee a high level of health protection for European patients treated with
advanced therapies;
– To harm onise m arket access for advanced therapies and to improve the functioning
of the internal market by establishing a tailored and comprehensive regulatory
framework for the authorisation, supervision and post-authorisation vigilance of these
products;
– Tofoster the com petitiveness of European undertakings operating in this field;
– To provide overall legal certainty, while allowing for sufficient flexibility at
technical level, in order to keep the pace with the evolution of science and
technology.
Beyond these policy objectives, it is also essential to ensure consistency between the
proposal and other legal instruments already in place in the Community, most notably the
legislation on medical devices, human tissues and cells, and medicinal products.
9
See footnote 2, 1st report.
Drucksache 16/2182 – 72 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
4. M AIN POLICY OPTIONS AVAILABLE TO REACH TH E OBJECTIVE
Different regulatory approaches were considered and discussed with interested parties
during the preparatory phase leading to this proposal.
Given the potential health risks associated with TEPs, it is essential to provide a coherent
and stable regulatory framework, which is strictly enforced in all M ember States where
these products are manufactured, imported or put on the market. A Regulation is
therefore considered as the most appropriate legal instrument. It will ensure uniform and
timely application of the provisions, for the benefit of all actors involved in the sector.
M oreover, in the absence of specific national legislation on TEPs in a number of M ember
States, a Regulation will facilitate the application of common rules without requiring any
transposition measures at national level.
4.1. Regulatory options considered
4.1.1. Status quo – no new regulation at European level
In the absence of a clear and comprehensive regulatory framework at European level, the
application of different legal requirements in the M ember States results in legal
uncertainty for economic operators, as well as obstacles to the free circulation of TEPs.
Fragmentation of the European market may deprive patients’ access to a number of
innovative therapies using TEPs.
Existing legislation on medical devices, human tissues and cells and medicinal products
does not appear sufficient to properly cover TEPs and address the above issue of lack of
harmonisation (see also Section 2.1). Besides, all consultations highlighted a broad
consensus in favour of a specific EU regulatory framework, covering tissue engineered
products as well as other cell/tissue based products. M aintaining the status quo does
therefore not appear as an acceptable option.
4.1.2. Extension of the M edical devices legislation
The opportunity to extend the scope of Directive 93/42/EEC on medical devices to
include TEPs was considered early in the process. However, although TEPs may
incorporate medical device elements, they raise inherent and specific issues due to the
presence of manipulated tissues and cells and the associated risks, e.g. viral safety and
the transmission of infectious diseases as well as pyrogenicity. These aspects were also
recognised by the Council during the adoption process of Directive 98/79/EC on in vitro
diagnostic medical devices: the Council agreed that “in view of the many problems
(existing and future) raised by substances of human origin, much more careful study was
required of all the safety and ethical aspects of the question”10.
10
OJ C 178 , 10.6.1998, p.7
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 73 – Drucksache 16/2182
4.1.3. “New approach” legislation
The Commission services also addressed the possibility of proposing separate legislation
based on the regulatory principles of the “new approach”11 (similar approach as the one
used to regulate medical devices). Under the “new approach” concept, conformity of the
product with the technical ‘essential requirements’ laid down in legislation is assessed by
a notified body (public or private) officially designated by the M ember States.
However, expertise in tissue engineered products, although increasing, remains limited in
Europe. In this context, it is questionable whether any single public or private entity
would, at national level, possess the required expertise and capacity to evaluate such
highly complex products which include biological, physical and chemical aspects. In
order to ensure true harmonisation of requirements across the EU, pooling of scientific
expertise also appeared more adequate than the designation of scientific bodies spread
over various M ember States.
4.1.4. Semi-centralised and 2-tier authorisation procedure
One of the options envisaged consisted in setting up a specific regulatory framework
based on a semi-centralised procedure (see also Section 11.3). Under this framework,
applications for authorisation of TEPs would be submitted to and processed by the
competent authorities of the M ember States, passed on to a central scientific committee
for evaluation, and eventually approved by the Community. This option presented a
major advantage in that applicants could introduce applications in their own language
and have as a main interlocutor the national authorities they are accustomed to work
with. However, this procedure would have introduced two layers of bureaucracy and may
have been considerably time-consuming. Results of public consultation conducted in
2002 also revealed a clear majority against this policy option.
Another possible policy choice consisted in establishing a mechanism in which the
Community and the M ember States would share the responsibility of granting marketing
authorisations. During the stakeholders’ consultation process, the Commission services
investigated the opportunity to establish a procedure along this line (see also Section
11.4). A “two-tier” approach was envisaged, whereby allogeneic products (based on
tissues and cells from another human being) would be authorised exclusively by the
Community, whereas autologous products (based on tissues and cells from the same
person) could be authorised either by the M ember States’ competent authorities or by the
Community, at the choice of the manufacturer. The impact of this approach was
thoroughly analysed in collaboration with the IPTS (see also Section 11.1).
The two-tier approach was initially contemplated with a view to limiting the regulatory
and administrative burden on small operators, in particular hospitals, tissue banks and
small and medium-sized enterprises (SM Es). It was based on the observation that those
operators tend to produce autologous products for local or regional use, or for their own
patients in the case of hospitals. On the other hand, allogeneic products are more likely to
be produced in batches and placed on the market in several M ember States.
11
M ore information on the New Approach to technical harmonisation can be found at:
http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/index.htm
Drucksache 16/2182 – 74 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
However, field research carried out in relation to the proposal demonstrates that very few
hospitals and tissue banks currently produce – or are planning to produce – TEPs12.
W hen they are involved in tissue engineering, health institutions do not usually
manufacture products on a large, industrial-type scale. Their activities are rather focused
on research and, in some cases, on the development of products intended for the in-house
treatment of particular patients. Besides, a registration process already applies to those
establishments13: the requirement for a marketing authorisation, be it at national or
Community level, would only add another layer of bureaucracy, for little public health
benefit. Therefore, it would appear more appropriate to introduce a specific exemption
for these tailor-made, in-house produced and patient-specific products.
The two-tier approach was also reconsidered in light of the 2004 public consultation
results (see Section 11.4). A number of interested parties pointed out that:
– A regulatory approach based on the autologous vs. allogeneic criterion would create
an artificial distinction between products which may indeed carry the same level of
risk. In both cases, a thorough scientific assessment, based on uniform criteria, should
be required.
– Scientific expertise on TEPs is scarce, and may not be evenly distributed in all
M ember States. Pooling of that expertise is therefore crucial, not only to guarantee a
high level of scientific evaluation, but also to preserve the confidence of patients and
medical practitioners in the system.
– In a decentralised procedure, all M ember States, irrespective of the development of a
national tissue engineering sector and respective applications, would be required by
law to build up the necessary infrastructure and expertise for the evaluation of
autologous products, thus increasing the overall complexity and the costs of the
proposal.
– A decentralised system would require, in one way or another, mutual recognition of
authorisations granted at national level. The establishment of a genuine internal
market and access to the whole Community market would hence depend directly on
the actual functioning of such recognition system.
These findings were further confirmed during the 2005 public consultation (see Section
11.5).
Two other options were further explored by the Commission services:
– (‘Third pillar’ approach) Introducing a third, new regulatory framework solely for
TEPs, independent from existing legislation on medical devices and medicinal
products, and based on a fully centralised authorisation procedure; or
– (‘Advanced Therapies’ approach) Designing a comprehensive regulatory framework
which encompasses all advanced therapies based on genes, cells and tissues (i.e. gene
therapy, somatic cell therapy and tissue engineering). Such framework would build on
12
See REF 2nd IPTS REPORT, Section 0
13
See Article 6 of Directive 2004/23/EC.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 75 – Drucksache 16/2182
existing legislation (medicinal products, medical devices, human tissues and cells) and
applicable regulatory principles, while adapting to the technical specificities of the
products and to the particularities of the economic operators concerned.
4.1.5. ‘Third pillar’ approach
The Commission services assessed the opportunity to establish a new, independent
regulatory framework, which would specifically and exclusively address TEPs (‘third
pillar’). This approach was advocated by certain stakeholders, in particular amongst
industry, during the public consultation process. It implied that the European M edicines
Agency (EM EA) would be responsible for assessing TEPs, through the involvement of a
newly created Committee on TEPs. Nevertheless, specific procedures and technical
requirements would be established for these products. The rationale behind such a ‘third
pillar’ was to emphasise the specificity of TEPs compared to medical devices and
“conventional” medicinal products.
However, this approach presented one major shortcoming, insofar as it addressed TEPs
in isolation from other cell-based, advanced therapies. Common scientific and economic
characteristics that TEPs, somatic cell therapy and gene therapy do share (see Section 1)
were overlooked in this option.
From the consultation process, it appeared that most of, if not all the overarching
regulatory principles applicable for the evaluation and authorisation of gene and cell
therapy are equally relevant to tissue engineered products: concept of marketing
authorisation, demonstration of quality, safety and efficacy, post-authorisation vigilance
and risk management, variations to the marketing authorisation dossier in case of
changes in the manufacturing process, traceability, etc. At best, the establishment of a
separate and specific regulatory framework for TEPs would hence create an unnecessary
duplication of these legislative provisions, by introducing essentially similar principles
twice, in different ‘pillars’. This approach was likely to entail confusion and legal
uncertainty. The risk of borderline issues and legal conflicts between the different
regulatory instruments was high, while one the primary objectives of the initiative is
precisely to ensure legal certainty.
4.1.6. ‘Advanced Therapies’ approach
As an alternative to a completely new legal framework designed for the sole purpose of
regulating TEPs, the Commission investigated the option of a more global and integrated
approach, building upon existing legislation. This approach consists in addressing all
advanced therapies (gene therapy, somatic cell therapy, tissue engineering) within a
single and coherent framework, taking into account their regulatory and technical
specificities (Figure 3).
Drucksache 16/2182 – 76 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
G ene TherapyCellTherapyTissue Engineering
Advanced
Therapies
Regulatory
Fram ework
Technical
Requirem ents
Regulation on Advanced Therapies
Com itology
(Annex I ofDir. 2001/83/EC)Com itology
Dir. 2004/23/EC + Dir.2001/83/EC +
Reg. (EC) No 726/2004 + Dir. 93/42/EECBasis
Specifics
G uidelinesGuidelines
Basis
Specifics
Figure 3: The ‘Advanced Therapies’ regulatory strategy.
Existing elem ents are highlighted in grey; elem ents to be established are highlighted in white, dashed
boxes.
The aim of this strategy is to avoid any re-drafting of already-existing and applicable
concepts, while focusing exclusively on the key regulatory and technical specificities of
the field.
Concretely, the approach is based on 3 levels (Figure 3):
1. A tailored Regulation on Advanced Therapy M edicinal Products, covering
gene therapy, cell therapy, and tissue engineered products, which would lay
down tailored regulatory principles for the evaluation and authorisation of these
products: marketing authorisation procedure, post-authorisation vigilance,
traceability, etc. Such Regulation would build on already-existing legislation, in
particular:
– Directive 2004/23/EC, which lays down basic quality/safety requirements on
human tissues and cells;
– Regulation (EC) No 726/2004, which establishes the so-called ‘centralised
procedure’ and the role/structure of the European M edicines Agency
(EM EA)14;
– Directive 2001/83/EC on medicinal products;
– Council Directive 93/42/EEC concerning medical devices.
As in the ‘third pillar’ option, the EM EA would be responsible for assessing
TEPs, through the involvement of a newly created Committee (Committee for
Advanced Therapies, see Sections 8.2.5 and 9).
2. Technical requirements. It is well acknowledged that advanced therapy products
are neither standard medical devices, nor conventional medicines: therefore, the
14
OJ L136, 30.4.2004, p.1
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 77 – Drucksache 16/2182
technical requirements necessary to demonstrate their quality, safety and
efficacy (e.g. the type of pre-clinical and clinical data required, control of the
manufacturing process, etc.) would be highly specific.
As regards gene and somatic cell therapy products, those high-level
requirements are already laid down in Annex I to Directive 2001/83/EC15
(which is amendable via a so-called ‘comitology’ procedure), and further
complemented by guidelines16. In order to provide for the same level of
flexibility, it would be proposed to follow a similar approach regarding tissue
engineered products (Figure 3), i.e. to lay down the main technical requirements
that are specific to these products through a ‘comitology’ procedure, and to
further complement them with guidelines.
3. Detailed guidelines. As for gene and somatic cell therapy products, detailed
technical guidance would be drawn up for tissue engineered products through
guidelines, drawn up either by the EM EA or by the Commission (Figure 3). The
fact that expertise is still scarce in this fast-growing, fast-evolving area
highlights the importance of extensive and thorough consultation with all
interested parties, in particular the industry, for the drafting of these guidelines.
Such a global approach presents the advantage of meeting the main objectives of the
proposal (i.e. fill the current regulatory gap with respect to tissue engineered products in
order to achieve a functioning internal market, taking as a base a high level of health
protection), while ensuring legal clarity, consistency and coherence with the existing
legislative framework.
In addition, the assessment of advanced therapy products often requires very specific
expertise, which goes beyond the traditional pharmaceutical field and extend to other
sectors such as biotechnology, medical devices, materials science and engineering, cell
biology, etc. In this context, an integrated approach offers the opportunity to bring
together the scientific expertise which is necessary for assessing the quality, safety and
efficacy of all advanced therapy medicinal products (rather than just TEPs).
However, it would be critical in this option to ensure that:
– a fully centralised approach does not entail an unnecessary regulatory overburden on
certain stakeholders (e.g. hospitals, universities and research community);
– the existing legislation is properly adapted to meet the specificities and corresponding
requirements of advanced therapies, in particular tissue engineered products.
4.2. Regulatory option retained
Figure 4 provides an overview of the pros and cons of all regulatory options envisaged. In
light of these elements, the Commission considered the ‘Advanced Therapies’ option as
15
Annex I to Directive 2001/83/EC, as amended by Directive 2003/63/EC, OJ L159, 27.6.2003,
p.46.
16
See http://www.emea.eu.int/htms/human/itf/itfguide.htm
Drucksache 16/2182 – 78 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
the most sensible and practical way forward towards an effective regulatory framework
for TEPs in particular and other advanced therapies in general.
Status Q uo
Extension of the
M edical Devices
legislation
‘New Approach’
legislation
Sem i-centralised
and 2-tier
auhtorisation
‘3rd pillar’
‘Advanced
Therapies’
approach
Pros Cons
Does not require any change
–Current situation is unharm onised
–Stakeholders in favour of a specific EU
fram ework
Existing fram ework with dem onstrated
practicability
–Tissues/cells raise specific safety,
efficacy and ethical issues
–Scarcity of expertise / Notified bodies
–Com m unity harm onisation m ay not be
ensured
–Concept of ‘New approach’ has
worked well in other sectors
–‘Essential requirem ents’ system
provides for flexibility
–Scarcity of expertise / Notified bodies
–Com m unity harm onisation m ay not be
ensured
–Flexible system , m atch the need of
local/national producers
–Use of existing resources and
expertise at national level
–Scarcity of expertise
–National authorisation im plies m utual
recognition; Com m unity harm onisation
m ight not be ensured
–2 layers of bureaucracy; overall
com plexity of the system
–Specificity of TEPs em phasised and
addressed
–New fram ework allows flexibility
–Creates artificial border between TEPs
and other, ‘sim ilar’ products (e.g. cell
therapy)
–Duplication of existing and applicable
regulatory concepts; ‘reinvent the wheel’
risk
–Builds on existing and applicable
fram eworks
–Focus on specificities
–Allows for flexibility
–Need for special attention to sm all/local
actors
–Existing fram ework need to be adapted
to m atch specificities
Figure 4: Overview of all regulatory options envisaged.
4.3. Subsidiarity and proportionality
The European Commission’s proposal carefully takes into account the principles of
subsidiarity and proportionality. The proposed rules aim at harmonising an area in which
application of existing Community legislation and additional national measures have
proven insufficient. Lack of Community action would hamper the functioning of the
internal market and may act as a barrier to guaranteeing a high level of public health
protection (see Section 4.1.1). However, M ember States will have a crucial role in the
fulfilment of the objectives of the proposal.
In accordance with the proportionality principle, the proposal will create additional
regulatory requirements only when this appears necessary to achieve the intended
objectives. In this respect, the scope of the proposal has been carefully designed and
discussed with stakeholders, in order to avoid imposing an unnecessary regulatory
burden on certain economic operators (e.g. hospitals, universities and research
community).
5. ECONO M IC, SOCIAL AND ENVIRONM ENTAL IM PACTS
The following section considers the main economic, social and environmental impacts of
the proposed option compared to a status quo situation, in which the Commission would
not take action to recommend the adoption of common rules for TEPs. Although the
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 79 – Drucksache 16/2182
proposal addresses all advanced therapy products, the most significant impact is in the
tissue engineering sector, which at present is not regulated at all by Community
legislation. The impact on gene therapy and cell therapy sectors, which have been
regulated for many years under the legislation on medicinal products, is considered to be
less significant. Indeed, the technical requirements applying to gene therapy and cell
therapy medicinal products, which are already laid down in Annex I to Directive
2001/83/EC, will not be modified by the proposal. The only main change related to these
products concerns the introduction of a new Committee (Committee for Advanced
Therapies, see Sections 8.2.5 and 9). Consequently, the impact analysis primarily focuses
on the tissue engineering sector, and addresses other advanced therapies only where
relevant.
The analysis of potential economic, social and environmental impact on tissue
engineering is largely –but not exclusively– based on two studies carried out by the Joint
Research Centre’s Institute for Prospective Technological Studies (JRC-IPTS) in 2003
and 200417. Both studies were conducted in collaboration with the European Science and
Technology Observatory (ESTO), in particular by the Fraunhofer Institute for Systems
and Innovation Research based in Karlsruhe, Germany.
This impact analysis focuses on the commercial, human tissue engineering sector. It also
takes into account hospitals and tissue banks insofar as they are involved – or may
become involved – in tissue engineering. However, little data is available regarding the
scope and extent of hospitals and tissue banks tissue engineering activities in Europe. A
qualitative survey was therefore carried out in three countries where the tissue
engineering sector is well developed, namely: France, Germany and the United Kingdom
(UK). The key findings are included in this analysis18.
It is important to keep in mind that tissue engineering in particular, and advanced
therapies in general, represent a young and dynamic sector, which is developing rapidly
in Europe. Consequently, there are rather broad corridors of possible developments. The
regulatory framework is only one of the key factors influencing the future of this
biotechnology area. In addition, only limited and static information is available in this
fast-moving field. The impact analysis therefore concentrates on the identification of
possible trends and the evaluation of the overall impacts of the proposed Regulation.
The level of additional costs companies will face, as well as the ability to cope with these
costs, mainly depends on the applicant’s profile. In addition, future implementing
measures and guidelines, to be adopted on the basis of the Regulation, will play a crucial
role in helping certain categories of operators (e.g. smaller structures such as SM Es,
hospitals and tissue banks) to adapt to the new requirements. According to estimates by
tissue engineering experts, the majority of companies will be able to cope well or may
need some adaptations which can be overcome (about 50% and 30% , respectively).
Substantial adaptations might be required for around 20% of the companies19. Companies
which have already implemented high levels of quality and safety, have acquired
experience with authorisation procedures, produce TEPs in large quantities and have
17 See footnote 2.
18
The complete reports are available in the Annex to this assessment. They can also be downloaded
from the JRC-IPTS website at http://www.jrc.es.
19
See footnote 2, 2nd report.
Drucksache 16/2182 – 80 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
sufficient resources will most probably encounter little or hardly any difficulties to cope
with the proposed Regulation. Even though large companies are more likely to be in this
situation, a number of smaller companies are already well established in the tissue
engineering sector and should be able to adapt well to the new situation.
5.1. The tissue engineering sector in the EU
The commercial tissue engineering sector in the European Union is currently
concentrated in the “old” M ember States (EU-15). It is characterised by small, research-
based and technology-oriented biotechnology companies. M any companies have less
than 50 full-time equivalent employees (FTEs). A total of 113 tissue engineering
companies were identified in the European Union in 2003. At this date, 35 TEPs were
available on the European market, 90% of which were autologous products (consisting
mainly of skin replacements and knee cartilage, as well as a few bone products)20. Survey
results indicate that the majority of new products due to come on the market in the next
five years will be autologous.
Currently, most TEPs are marketed at least on the home market of the company which
produces them. The vast majority of SM Es and large companies involved in this sector
are keen on marketing their products beyond their national market, up to the whole
Community market. It seems that allogeneic products are always marketed in more than
one country, whereas a few autologous products are only proposed in the company’s
home market. There is no tissue engineered product available in all EU M ember States to
date.
In addition to tissue engineering companies, some hospitals and tissue banks have
engaged in tissue engineering activities. They mostly produce engineered cells and
tissues for their own patients (in-house use) or for supply at a local level. Surveys
conducted in France, Germany and the UK show that only a limited number of hospitals
and tissue banks are currently involved in tissue engineering or intend to become active
in this area in the future. Three different types of operators can be distinguished:
– Research-driven hospitals are integrated in, or affiliated with, national academic
“centres of excellence” in tissue engineering or linked to tissue engineering
companies. They carry out preclinical research with plans to proceed to the early
stages of clinical trials. Their activities are restricted to research purposes. Products
under development are mainly autologous, but research-driven hospitals are also
carrying out research on allogeneic products. As far as placing on the market of TEPs
is concerned, collaboration with companies or out-licensing is envisaged. Thus,
applications for marketing authorisation are not part of these hospitals’ strategy.
– Treatment-driven hospitals are often specialised hospitals, which focus on providing
optimal treatments to their patients. Their research activities usually do not include the
development of new TEPs, but rather concentrate on optimisation of treatments and
comparison with other treatment options. In these hospitals, manufacturing activities
concentrate on autologous products to be used for the hospital’s own patients.
However, some of the bigger institutions could envisage an extension of their
20
See footnote 2, 1st report.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 81 – Drucksache 16/2182
production. These products would be intended for in-house, as well as for use in other
local or national hospitals. In contrast, smaller treatment-driven hospitals perceive the
establishment of own manufacturing facilities as too demanding with the current
technical possibilities.
– Strategy-driven tissue banks consider tissue engineering as a potential strategic option
for their future development. However, the survey carried out in France, Germany and
the United Kingdom indicates that no tissue bank currently produces TEPs on a
genuine routine basis. Research is focused on specific technologies, such as the use of
tissue derivatives and decellularised/demineralised matrices of allogeneic origin to be
seeded with autologous cells. These research activities are partly carried out in
cooperation with leading tissue engineering research groups.
5.2. Econom ic and com petitiveness im pacts
This section looks successively at the impact of the proposal on the various stakeholders.
It also analyses its consequences on public expenditure.
5.2.1. Commercial undertakings, in particular SM Es
The proposed Regulation will provide a binding, harmonised legal framework, based on
common requirements, for placing TEPs on the market throughout the European
Community. On the one hand, it will reduce legal uncertainties for manufacturers by
facilitating the classification of TEPs and providing transparent legislation. On the other
hand, the regulatory framework for TEPs may become more stringent than current
national regimes in some M ember States, resulting in increased costs for some
companies.
The introduction of a new piece of legislation by the Community is always susceptible to
reduce flexibility for companies operating on the market, especially in an emerging and
dynamic sector such as tissue engineering. However, this risk needs to be balanced with
public health concerns. Furthermore, the benefits of an effective internal market, with
direct access to it, must also be considered when assessing the economic impact of the
proposal.
5.2.1.1. M arketing costs
On the basis of the IPTS reports, three groups of cost drivers have been identified for
placing TEPs on the market:
– costs related to the product classification process;
– costs related to compliance with regulatory requirements; and
– costs related to the post-approval phase.
As far as product classification is concerned, a clear improvement can be expected
compared to the current situation, with corresponding cost reductions for applicants.
Identification of the appropriate regulatory framework, the responsible authorities and the
relevant data requirements will be less time-consuming and resource-intensive. The
process will have to be carried out only once and not for each M ember State where the
Drucksache 16/2182 – 82 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
product is planned to be marketed. The integration of all advanced therapies within the
same framework should not only reduce the number of borderline cases, but also have a
synergistic effect on companies developing several types of advanced therapy products,
such as somatic cell therapy products and tissue engineered products (one single
regulatory framework instead of several). Besides, the option to request a scientific
recommendation from the Agency on the classification of any cell/tissue-based product
(as foreseen in the proposal) should help in resolving borderline issues. This approach is
relatively similar to the ‘Tissue Reference Group’ system in place in the US21.
Compliance with regulatory requirements may entail increased costs in comparison to the
present situation. For instance, compliance with good manufacturing practice (GM P) or
the obligation to provide clinical data may require adaptations for some companies.
However, the rise in costs will vary between M ember States as well as between
individual applicants. Currently, requirements differ widely in the EU, depending on
national product classifications, country-specific approaches (for instance on safety
issues, donor selection, good manufacturing practice) and the nature of the applicants
(company, hospital etc.). The level of compliance costs will also depend on the detailed
technical requirements to be laid down on the basis of the proposal (i.e. nature of the tests
and studies to be carried out to demonstrate the quality, safety and efficacy of TEPs)
compared to existing national rules. Fees for authorisations will be those applied by the
EM EA in accordance with existing legislation, with specific reductions for SM Es. These
fees will have to be paid only once, instead of several times for each authorisation in
different EU countries (as is often the case currently).
Finally, implementation of the proposed Regulation is likely to demand tighter post-
market surveillance and long-term traceability. Thus, costs related to the post-approval
phase are likely to increase. M oreover, costs for regular inspections might rise in
countries where such controls were not required before the introduction of common
requirements.
5.2.1.2. Competitiveness
As the proposed approach builds on existing Community legislation, in particular the
legislation on medicinal products, all incentives and competitiveness-related provisions
which are already laid down in this legislation would directly impact companies
developing advanced therapies. This includes, inter alia:
– A harmonised data protection period (the so-called ‘8+2+1’ rule), relating in particular
to pre-clinical tests and clinical trials22;
– The possibility to be designated as an orphan medicinal product, and hence to benefit
from a 10 years market exclusivity period, protocol assistance and special financial
incentives23;
21
See http://www.fda.gov/cber/tissue/trg.htm
22
See Article 14(11) of Regulation (EC) No 726/2004.
23
See Regulation (EC) No 141/2000, OJ L18, 22/1/2000, p.1
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 83 – Drucksache 16/2182
– An accelerated (‘fast-track’) assessment procedure, in the case of advanced therapy
products which are of major public health interest, in particular from the viewpoint of
therapeutic innovation24;
– The option to get conditional marketing authorisations or marketing authorisations in
exceptional circumstances25.
Besides, the proposal foresees a 90% fee reduction for the provision of scientific advice
by the EM EA in respect of advanced therapies, regardless of the economic size of the
applicant.
All these provisions should have a strong positive economic impact on the tissue
engineering sector.
5.2.1.3. Access to the EU market
The establishment of a single EU market for TEPs is likely to have positive effects on
economic operators in the short term, due to reduced risks in accessing new markets, as
well as less demanding procedures for marketing products in several countries. It can be
expected that the time required for the first entry into the market will increase due to
certain time consuming requirements, such as the obligation to conduct clinical trials.
However, a reduction in time to access other national markets in the EU is likely to
occur, based on effective harmonisation of requirements and authorisation procedures.
This could result in an advantage for companies which are internationally oriented.
In the longer term, additional positive effects are expected due to increased trust in the
products, higher demand and, consequently, higher sales. These improvements are of
vital importance, in particular for the development of SM Es in this sector. The expansion
of the potential customer-base due to a larger market might also contribute to increased
sales. However, pricing and reimbursement is a prerequisite for the full exploitation of
market potentials. This aspect falls outside the scope of the proposal, as responsibility for
pricing and reimbursement schemes in national healthcare systems remains with the
M ember States.
Another effect of the proposal is that the EU could become more attractive market for
non-EU companies. This would increase competition in the field, which might have
negative effects on companies that are less developed in terms of innovation capabilities.
However, issues such as understanding of the market or the pricing and reimbursement
mechanisms, awareness of public sensitivities, necessary proximity and training of
medical staff will leave EU companies with an initial advantage in their home markets
compared to non-EU competitors.
5.2.1.4. Specific provisions for SM Es
A vast proportion of economic operators in the field of advanced therapies are innovative
SM Es. These companies can significantly benefit from the pooling of scientific expertise
at Community level, but often lack experience and regulatory resources to cope with the
24
See Article 14(9) of Regulation (EC) No 726/2004.
25
See Article 14(7) and 14(8) of Regulation (EC) No 726/2004.
Drucksache 16/2182 – 84 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
centralised procedure and the EM EA as an administrative organisation. W ithout any
adaptations, a fully centralised marketing authorisation procedure might have a negative
impact on these economic operators.
W ithin the proposed approach, SM Es would nevertheless benefit directly from the
incentives foreseen in the legislation on medicinal products (Article 70(2) of Regulation
(EC) No 726/2004), i.e. ‘establishing the circumstances in which small and medium-
sized enterprises may pay reduced fees, defer payment of the fee, or receive
administrative assistance’. As it currently stands, the draft proposal for a Commission
Regulation implementing this Article lays down three types of provisions26:
– Significant fee reductions, especially for scientific advice and inspections;
– Deferral of the fee for marketing authorisation application until the end of the
procedure (i.e. until the notification of the final decision on the marketing
authorisation is issued, or the application is withdrawn), in order to avoid that the
financial condition of undertakings is weakened during the assessment phase;
– Administrative assistance: first, the EM EA would make appropriate arrangements to
provide for the translations of all documents (summary of product characteristics,
labelling and package leaflet etc.) which accompany the marketing authorisation.
Secondly, a dedicated SM E office would be created within the EM EA, with the sole
remit of offering administrative assistance to SM Es. This office should provide a
single interface between applicants and the Agency, so as to facilitate communication
and to answer practical or procedural enquiries. M ore specifically, it would undertake
the following tasks:
x advising applicants on the administrative and procedural steps necessary to
comply with the regulatory framework for the centralised procedure;
x ensuring that all requests and applications submitted by the same applicant
and related to a particular product are monitored within the SM E Office,
which would act as a facilitator for communication between the EM EA and
the applicant;
x organising workshops and training sessions for applicants on the
administrative and procedural aspects of the regulatory framework for the
centralised procedure.
As outlined in Figure 5, the estimated impact of the financial incentives may be very
substantial.
26
For more details, see http://pharmacos.eudra.org/F2/pharmacos/new.htm, 15/10/2004 and
10/01/2005.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 85 – Drucksache 16/2182
Standard application
non-SM E developing
conventional
pharm aceutical
Scientific
Advice
Inspection
70 000 EUR
17 000 EUR
M arketing
Autorisation
Application
Standard application
SM E
developing TEPs
7 000 EUR
(-90% )
1 700 EUR
(-90% )
232 000 EUR 232 000 EUR if success0 EUR (-100% )if failure
Paym entdeferred until
the end ofthe
procedure
Total 320 000 EUR
241 000 EUR if success(-25% )
8 700 EUR if failure (-97% )
Figure 5: Estim ated im pact of financial incentives for SM Es.
Calculation is based on standard EM EA fees27. Fee reductions and deferrals are based on the
current draft Regulation on SM Es incentives im plem enting Art. 70(2) of Reg. (EC) No 726/2004. It is
assum ed that the com pany would ask for one scientific advice, and would be subject to one
inspection (within the EU) during the course of the evaluation of the m arketing authorisation
application. ‘Success’ m eans that the m arketing authorisation is granted. ‘Failure’ m eans that the
m arketing authorisation is not granted.
The impact of the administrative assistance provisions (translations, SM E Office etc.) is
more difficult to assess quantitatively. Nevertheless, those provisions are expected to
considerably reduce the regulatory burden faced by SM Es developing advanced therapies
(e.g. translations, which are often seen as a major bottleneck by small actors).
The proposal also foresees a system of early evaluation and certification of quality and
non-clinical safety data by the Agency, for SM Es developing advanced therapy products.
This system primarily aims at facilitating the evaluation of future marketing authorisation
applications based on the same data. It might thus lead to substantial reduction in
approval times. It may also impact positively on SM Es which focus on the early
development aspects (quality of the technology and manufacturing, pre-clinical safety
studies) but do not conduct the subsequent clinical trials themselves. The certification of
those ‘early-development’ data by the Agency might provide a strong selling argument to
those companies who wish to license out their proprietary technology to bigger
undertakings.
5.2.1.5. Investment capacity
In the short term, investments might be shifted from R&D to adapting the company to the
new regulatory requirements, especially in the case of SM Es. Some companies might be
at risk if they are unable to adapt to the new regulatory framework. Their innovative
capacity might be reduced or might be taken over by other players. On the other hand,
the proposed regulatory framework could help new tissue engineering companies to enter
27
For more details, see http://www.emea.eu.int/htms/general/admin/fees/feesfaq.htm
Drucksache 16/2182 – 86 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
the market. In addition, current players will be able to expand their tissue engineering
business, for the reasons already outlined above.
Small companies, due to increased compliance costs, might reduce their portfolio and
focus on fewer, more promising products. The increase in regulatory security, potentially
higher revenues due to a large market and growing demand, as well as an improved
protection of intellectual property, will make tissue engineering more attractive for
investors. This could improve the situation of SM Es by making it easier for them to
obtain financial support.
5.2.1.6. Increased competition
The proposed Regulation aims at creating a level playing field for all actors throughout
the European Community. This might result in an intensification of competition as more
companies – including from third countries – will try to take advantage of the internal
market, also with a view to recovering higher compliance costs. This applies especially
to large companies with sufficient internal resources for an international distribution
strategy.
In the medium to long term, a structure similar to other biopharmaceutical sectors could
emerge, with highly innovative research being performed by SM Es, which bring tissue
engineered products to the phase of clinical testing. For clinical trials, authorisation
procedures and marketing, these SM Es cooperate with or are taken over by larger
companies. The provision for certification of quality/non-clinical safety data would be
particularly beneficial if such structure develops.
For optimisation of the product portfolio, it is expected that large companies will
increasingly focus on allogeneic products (together with some autologous products),
targeting larger markets in the EU and in third countries such as the US. Their product
range could be extended through licensing or take over of SM Es. As a result, their
market share could increase. Smaller players, such as SM Es, might reduce the variety of
their product development pipeline and focus on a few products, probably targeted at
niche markets, which are unattractive for larger companies.
5.2.2. Hospitals and tissue banks
As regards hospitals and tissue banks, the proposed Regulation will potentially concern
two of the three categories identified (see Section 5.1). It is expected that research-driven
hospitals will not be affected by the new rules set out in the proposal. Only treatment-
driven hospitals and strategy-driven tissue banks might be required to comply with these
rules, as soon as they start providing TEPs for other-than-in-house use and fall within the
scope of the framework. According to the data currently available, this represents only a
very minor fraction of hospitals and tissue banks in the EU. In general, those
stakeholders are confident that they would be able to comply with future legal standards,
since efforts have already been made to conform to current national or international
standards and regulatory requirements, including the recent Directive 2004/23/EC on the
quality and safety of human cells and tissues.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 87 – Drucksache 16/2182
5.2.2.1. Research-driven hospitals
Leading research-driven hospitals do not expect major impacts from the proposed
Regulation. Research activities would only be affected by provisions on the conduct of
clinical trials28. Commercial strategies requiring marketing authorisations would be
approached in collaboration with other, strategic partners (spin-off companies, out-
licensing etc.).
5.2.2.2. Treatment-driven hospitals
Leading treatment-driven hospitals with dedicated manufacturing facilities for tissue
engineering are similar to tissue engineering companies in terms of technical equipment,
quality assurance, qualification of staff and manufacturing capacity. However, most of
the hospitals are public institutions that do not commercialise TEPs and often operate on
a non-profit, cost-recovery basis.
The vast majority of treatment-driven hospitals, which produce cell-based products for
in-house use, would not fall within the scope of the proposal and should hence not be
subject to any impact. Indeed, a centralised marketing authorisation procedure might
impose a regulatory overburden on these stakeholders.
For those treatment-driven hospitals which fall within the scope of the proposal, the
centralised marketing authorisation procedure and the related requirements may entail
additional costs linked to regulatory compliance. Should requirements for a marketing
authorisation be established, these institutions would generally prefer a national
authorisation process. However, it seems that not all treatment-driven hospitals have yet
devised precise strategies for their future positioning in a harmonised regulatory
environment. Some facilities might develop into elements of a national manufacturing
and distribution infrastructure with regional manufacturing centres.
5.2.2.3. Strategy-driven tissue banks
W hile small entities are unlikely to engage into tissue engineering activities, larger
strategy-driven tissue banks currently comply with high technical standards and have the
potential to become relevant players in this field. Similarly to larger treatment-driven
hospitals, these organisations could develop in the future into nation-wide tissue
engineering infrastructures. A marketing authorisation is considered problematic for
certain actors in the tissue banking. For tissue banks relying on altruistic tissue donation,
the feeling is that such a procedure could interfere with the non-profit image of their
activities and negatively influence the willingness to donate organs or tissues.
Similarly to hospitals, tissue banks active in tissue engineering and advanced therapies
are often public, non-profit institutions with a local or potentially national scope of
activity. M ost of these operators would fall outside the scope of the proposal. For the
others, the advantage of being able to access other European markets, improved planning
security and increased trust of investors in the field have a lower relevance compared to
companies and might not always offset the compliance costs.
28
Directive 2001/20/EC, OJ L121, 1.05.2001, p. 34.
Drucksache 16/2182 – 88 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.2.2.4. Competition with tissue engineering companies
A few hospitals and tissue banks have developed, or are planning to develop, large-scale
tissue engineering manufacturing facilities. They can, therefore, be regarded as
competitors to tissue engineering companies. This is true in particular for institutions
which intend to rely on industrial processes and to make their products available to
patients and/or to other operators on their home market or beyond national borders.
In terms of future market developments, the outcome of potential competition between
tissue engineering companies and hospitals/tissue banks is open due to the often public,
non-profit character of the latter. The fixed production costs are considered to be similar
for both types of actors. However, hospitals and tissue banks normally have less
marketing costs and do not calculate profit margins. On the other hand, tissue
engineering companies might be able to exploit economies of scale due to a national or
international orientation and have more incentives for a rationalised production process.
M ore efforts into R&D might result in a more advanced product portfolio, thus
improving the companies´ market position. Private tissue banks, in contrast to public,
non-profit organisations, behave in a similar way to tissue engineering SM Es.
Competition between tissue engineering companies and health institutions is expected to
remain limited in the short to medium term. M any hospitals do not intend to develop
important facilities for producing a large number of TEPs. Their main interest is in
providing optimal treatments to their own patients, on a non-industrial scale. This will be
done either through cooperation with tissue engineering companies, or through the
development of tailored tissue engineering treatments.
5.2.3. Research
Research activities in the preclinical stage are excluded from the scope of the proposed
Regulation. The proposal has therefore no direct impact on this sector. Clinical research
on TEPs will be affected by the regulatory requirements of Directive 2001/20/EC and
Directive 2005/28/EC on good clinical practice (GCP)29, with necessary and substantial
adaptation as laid down in the proposal. At present, depending on national legislation and
available facilities, manufacturing of TEPs for clinical trials may not always be carried
out in compliance with GCP. The need for adaptation to the proposed Regulation will
depend largely on current national rules, the situation of individual actors, and the
guidelines on GCP foreseen in the proposal.
Research activities in companies, especially those with limited resources, will be affected
in the short term by the need to invest in infrastructure in order to adapt to the proposed
Regulation. In the mid- to long term, based on increased trust in tissue engineering and a
more mature market, investment in research might increase in companies as well as in
the academic and hospital/tissue bank sectors.
5.2.4. Upstream players
Providers of cells and tissues will have to comply –if they haven’t already- with the
provisions laid down in Directive 2004/23/EC as far as donation, procurement and
29
Directive 2001/20/EC, OJ L 121, 1.05.2001, p. 34; Directive 2005/28/EC, OJ L91, 9.4.2005, p.13
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 89 – Drucksache 16/2182
testing of cells and tissues are concerned. There will be no additional requirements on the
basis of the proposed Regulation.
Other upstream players, such as providers of equipment or consumables, will need to
adapt to provide their customers with materials or services in compliance with the
requirements of the proposed Regulation. They can expect improved sales opportunities
in the short term due to increased demand (e.g. GM P-conform equipment).
5.2.5. Downstream players
Downstream ‘players’, such as medical staff, patients and health insurers might face
increased product and treatment prices, if manufacturers of TEPs refinance increased
compliance costs via higher product prices. On the other hand, costs might be reduced
due to increased competition, economies of scale, and a more transparent market30. The
scientific assessment to be carried out during the authorisation process will enable to
provide important information to medical practitioners and patients, mainly through the
validation of labelling and leaflets.
5.2.6. Public expenditure
Public budgets will be affected by the proposed Regulation through the costs incurred by
the mandatory manufacturing authorisation31 and the post-authorisation surveillance for
TEPs. There are three cost categories to consider: adaptation of the national
infrastructures responsible for manufacturing authorisations and market surveillance,
maintenance of these infrastructures and operational expenditures. At present, the costs
in these categories cannot be specified for the EU as a whole because of the
heterogeneous systems in place in the different M ember States.
It is expected that initial efforts will be required to adapt the necessary infrastructures in
the M ember States. Once this set-up phase has been completed, maintenance costs will
occur continuously (maintenance of infrastructures, salaries, education and training of
employees). The operational expenditures, i.e. costs directly connected to applications
and inspections of manufacturing facilities, will depend on the number of applications to
be assessed. They might increase as the tissue engineering sector develops. In the
medium to long term, increases in efficiency can be expected due to the experience
gained.
Lastly, there may also be a potential indirect impact on public expenditure through
pricing and reimbursement of advanced therapy products. This ‘pricing and
reimbursement’ aspect falls under the responsibility of M ember States.
30
Nanotechnology would also be an interesting way to achieve significant cost reduction and
improved product performance.
31
See Title IV of Directive 2001/83/EC.
Drucksache 16/2182 – 90 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.3. Social im pacts
5.3.1. Employment and education
At present, the tissue engineering sector, and more broadly the advanced therapies field,
has a minor effect on employment in the EU due to its early stage of development. Exact
figures on the current employment effect of tissue engineering are not available.
Nevertheless, rough estimations based on staff numbers for several tissue engineering
companies and figures from the German biotechnology sector indicate that current
employment could be around 10,000 full time equivalent employees. The short to mid-
term impact of the proposed Regulation on the employment level will most likely be very
modest due to the early development stage of the tissue engineering and advanced
therapies sector.
Advanced therapies, however, require highly qualified staff in research and development,
production, regulatory supervision and hospitals. The sector, as well as the regulatory
authorities, might face the problem of staff shortage because they have to ‘compete’ with
other sectors (e.g. the ‘conventional’ pharmaceutical or medical devices industry) for the
same workforce. The proposed Regulation will entail considerable training needs for all
actors concerned with its implementation. Training of medical practitioners is currently
provided by the respective companies, but it might be desirable to define, in the future,
standards for education and training on a general basis.
5.3.2. Other social impacts
Specific risks are connected to the sourcing of cells and tissues, their handling during the
production, the preservation or storage of the products, the implantation process and the
long-term implantation in the patient. Due to the diverse regulatory situation in Europe
(different or non-existent standards for safety, quality and efficacy of TEPs, lack of
agreed scientific assessment procedures, discrepancies in post-authorisation
surveillance), there is a risk that potential safety gaps result in incidents or adverse
events, with possible severe consequences for the patient. This could also entail a
negative public perception and limited trust in TEPs. W ith strict and harmonised
standards, patients’ safety should be improved by considerably reducing the risk of
adverse health effects. Increased market transparency should push substandard
manufacturers of TEPs out of the market, contributing to higher trust levels in the
products, as well as increased demand and investment in the longer term. The overall
impact of the proposed Regulation on the health status and quality of life of patients, and
on EU populations in general, should be assessed in the longer-term. It will mostly
depend on scientific progress and on the development of advanced therapy treatments.
The completion of a single market for TEPs will most probably lead to increased
availability of these products for European patients. The proposed Regulation should
indeed facilitate the placing on the market of TEPs in different M ember States. However,
effective patients’ access to treatments also depends on other factors, for example pricing
and reimbursement policies. Currently, TEPs are significantly more costly than more
conventional treatment options. Prices might rise at first due to higher regulatory
compliance costs, but increased competition and economies of scale should help to
reduce the price of tissue engineered products in the longer term. At present, there is no
general coverage of tissue engineering treatments by statutory or private health insurance
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 91 – Drucksache 16/2182
bodies in the M ember States. The proposed Regulation will obviously not have a direct
impact on pricing and reimbursement policies, but it might provide a favourable
environment for improving pricing and reimbursement conditions.
5.4. Environm ental im pacts
Environmental impacts can be envisaged during the manufacturing of TEPs or during
their use. The European Union has already established a regulatory framework to
prevent, minimise and treat emissions from industrial production processes, which will
also cover tissue engineered production32. Generally, environmental risks are considered
to be low, because of the low production volume, the use of readily degradable
substances, limited survival of cells outside controlled laboratory environment and strict
manufacturing conditions. The same holds true for gene and somatic cell therapy.
In the framework of the legislation on medicinal products, an environmental risk
assessment is required in marketing authorisation applications relating to products
containing or consisting of genetically modified organisms (GM Os)33. Although it is not
the case at present, it cannot be excluded that some TEPs might include genetically
modified cells in the future. The same requirement for an environmental risk assessment
would therefore be required for TEPs.
5.5. Im pacts outside the Union
W ith the establishment of an EU-wide regulatory framework, manufacturers from third
countries may find it easier and more attractive to access the European market, thus
increasing competition in Europe. However, existing obstacles to market penetration,
such as pricing and reimbursement policies and training needs of medical staff, will also
affect third country companies operating in the EU.
Conversely, a harmonised regulatory framework, based on a high level of quality, safety
and efficacy, could positively influence EU companies’ access to third country markets,
if international convergence and mutual recognition of regulatory frameworks are
actively strived for. Commonalities between the US legislation on human cells, tissues,
and cellular and tissue-based products (HCT/Ps) and the proposed EU framework (tiered
approach, pre-market approval, demonstration of quality, safety and efficacy… ) should
notably enhance the competitiveness of EU companies and their ability to enter the US
market.
M ore broadly, the strict criteria for marketing authorisation in Europe will most likely
increase trust in tissue engineered products, thus facilitating exports to non-EU markets.
Nevertheless, pricing and reimbursement conditions in non-EU countries will also
influence the ability of EU companies to access international markets.
32
National laws for approval and inspection of production facilities; Directive 96/61/EC on
integrated pollution prevention control (OJ L257, 10.10.1996, p.26); Directive 75/442/EEC on
waste (OJ L194 25.7.1975); Directive 91/689/EEC on hazardous waste (OJ L377, 31.12.1991,
p.20); Directive 90/219/EEC as amended by Directive 98/81/EC on the contained use of
genetically modified micro-organisms (OJ L117, 8.05.1990, p.1 and OJ L330, 05.12.1998, p.13)
33
See Annex I to Directive 2001/83/EC as amended by Directive 2003/63/EC, OJ L159, 27.6.2003,
p.46; see also Directive 2001/18/EC OJ L106 , 17.4.2001, p.1
Drucksache 16/2182 – 92 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.6. Im pacts over tim e
In the short term, manufacturers will need to adapt to new and tighter requirements for
market authorisation. This will bind resources and might lead to some companies exiting
the market. For SM Es, the level of R&D investment and innovation activities may
decline in a first phase. This may lead to concentration on fewer products, increased
cooperation with larger companies for marketing products and financing R&D and
vertical specialisation. A structure similar to other biopharmaceutical sectors could
develop. This might apply not only to companies but also to hospitals and tissue banks
active in tissue engineering.
In the mid- to long term, an increased attractiveness of the sector due to legal clarity and
certainty and harmonisation should compensate or reverse these effects.
6. ETHICAL ASPECTS
This section is based on consultations with the European Group on Ethics in Science and
New Technologies (EGE)34. At the Commission’s request, the EGE has examined the
potential ethical issues raised by the introduction of a common framework for TEPs.
These issues were analysed in light of previous opinions of the Group, as well as other
reference documents such as the European Charter of Fundamental Rights35 and the
Convention for the protection of human rights and dignity of the human being with
regard to the application of biology and medicine: Convention on human rights and
biomedicine (‘Oviedo’ Convention)36.
The main ethical aspects identified by the independent experts of the EGE are presented
below. Some of them relate to the specific issues of donation and procurement of human
cells and tissues and, as such, are addressed in the framework of Directive 2004/23/EC,
as the proposal foresees that donation, procurement and testing of human cells and
tissues shall be carried out in accordance with this Directive.
6.1. Inform ation and consent of the donor
This question has been addressed in two opinions of the EGE. In Opinion 11 on ethical
aspects of human tissue banking37, the Group considered that:
“The procurement of human tissues requires, as a principle, the prior, informed
and free consent of the person concerned. (… )
In order to be informed, the donor’s consent must have been given on the basis
of information provided in as clear and precise lay terms as possible by the
doctor supervising the procurement.
The information provided to the donor should concern:
34 http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/index_en.htm
35
OJ C 364, 18.12.2000, p. 1.
36
See http://www.legal.coe.int/bioethics/gb/pdf/convention.pdf
37
See point 2.3 - http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/docs/avis11_en.pdf
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 93 – Drucksache 16/2182
– the procurement arrangements, in particular concerning the free nature of
the donation, and the extent of its anonymity.
– possible tissue storage time and conditions, and conditions of registration of
data in databases, in conformity with requirements of private life protection
and medical confidentiality;
– foreseeable use of the tissues (diagnostic, allograft or autograft,
pharmaceutical products, research, production of cellular lines for various
uses, etc.). The donor may at any time withdraw her/his consent.”
Opinion 16 on ethical aspects of patenting inventions involving human stem cells38
notably underlined that “when the donated cells may become part of a patent
application, donors should be informed of the possibility of patenting and they are
entitled to refuse such use”.In addition, the European Union Charter of Fundamental
Rights states in its Article 3 that “the free and informed consent of the person concerned
must be respected”.
W hen examining the ethical aspects of the proposal, the EGE recalled that all relevant
facts which could affect the donor’s decision to consent or refuse donation should ideally
be presented to the donor. The “free nature” of the donation entails the right to refuse and
refusal should not have any negative consequences on the person asked to donate. The
EGE considers that the possibility of unforeseeable future uses should be made clear to
the donor and different options of consent should be proposed. The point where
withdrawing of consent becomes impossible should also be explicit.
The proposal foresees that the donation and procurement of human tissues and cells must
be made in accordance with the provisions of Directive 2004/23/EC. All aspects related
to donor consent, including with respect to tissues and cells used in the manufacture of
TEPs, are therefore addressed by the said Directive. Article 13 notably refers to the legal
requirements applicable in the M ember States as regards donor consent. It also aims at
ensuring that donors, their relatives or any persons granting authorisation on behalf of the
donors are provided with all appropriate information.
6.2. Free donation and financial benefits by private undertakings
W hen consulted on the proposal, the EGE referred to Opinion 11 on ethical aspects of
human tissue banking. Point 1.10 stresses that all M ember States of the European Union
adhere to the principle that donations of human tissues must be free. Furthermore, Article
3 of the Charter of Fundamental Rights includes a “prohibition on making the human
body and its parts as such a source of financial gain”.
As regards engineered products derived from hum an tissues and cells, the Group
acknowledged in opinion 11 that the issue of commercialisation of human tissues which
have been processed and prepared for therapeutic purposes may be controversial (point
1.10). However, it considered in point 2.8 that “it is difficult to exclude tissue banking
activities by commercial organisations, such as large private laboratories. This is
38
See points 1.20 and 2.6 - http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/docs/avis16_en.pdf
Drucksache 16/2182 – 94 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
particularly true where human tissues are used as a basis for “engineered” products
requiring the use of sophisticated medical techniques.”
6.3. Privacy, data protection and traceability
There may be conflicting interests between, on the one hand, respect of the donor’s
privacy, anonymity and confidentiality of information collected during tissue
procurement and, on the other hand, safety of treatment for the recipient, which implies
traceability requirements. Based on Opinion 11 (point 2.4), the EGE recalled that strict
data protection rules, with the use of appropriate coding systems, are necessary to
reconcile both donor’s and recipient’s interests and prevent misuse of personal data
or/and transmission of health data to third parties. As far as traceability is concerned, the
Group underlined that traceability systems must be complete in order to be effective.
Precise traceability requirements are key in achieving a high level of safety.
A number of issues concerning privacy and data protection (e.g. anonymity of donors)
relate directly to the donation and procurement of tissues. These aspects are already
addressed in Directive 2004/23/EC, whose provisions apply to the donation, procurement
(and testing) of human tissues and cells used for manufactured products. In addition, the
proposed Regulation foresees detailed provisions with regard to the traceability of
products and patients.
6.4. Safety
Guaranteeing the safety of donors, recipients and health-care professionals is a major
ethical responsibility for policy-makers. In Opinion 11 on human tissue banking39, the
EGE highlighted that:
“The issue of safety is also vital, as the European Union has set itself the
objective of guaranteeing each citizen a “high level of human health
protection”. This protection must extend to tissue donors and recipients, and to
all health care professionals – whose work involves collecting, manipulating
and using human tissues” and that “No substance of human origin is free from
the risk of disease transmission. Thus tissues, in particular those intended for
transplantation to third parties or for the preparation of pharmaceutical
specialities, must undergo advance testing to provide maximum health
guarantees in accordance with the state of the art.”
Directive 2004/23/EC on the quality and safety of human cells and tissues contributes to
establishing a high level of human health protection, as foreseen in the Treaty and as
called upon by the EGE in Opinion 11. The proposal is based on Article 95 of the EC
Treaty. Article 95, which prescribes the co-decision procedure described in Article 251,
is the legal basis for achieving the aims set out in Article 14 of the Treaty, which includes
the free movement of goods (Article 14(2)), in this case advanced therapy products.
The provisions of the proposed Regulation apply equally to TEPs manufactured in the
Community, including products intended for export, and to products imported from third
countries. This is also in line with Opinion 11, which stated that “tissue imports or
39
See points 1.8 and 2.1 - http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/docs/avis11_en.pdf
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 95 – Drucksache 16/2182
exports should be licensed by public authorities. Authorisation should be subject to at
least equivalent ethical and health rules to those outlined above”.
W hen examining the ethical aspects of the proposal, the EGE mentioned that the use of
genetically modified organisms in tissue engineering may require particular attention, as
it can raise specific safety problems. However, this remains a theoretical issue for the
moment, as research in this area is still in an infant stage. The tissue engineering sector
currently does not manufacture products containing genetically modified cells and it does
not intend to do so in the coming years. Nevertheless, monitoring of scientific progress in
tissue engineering and of product development will be necessary in order to adapt the
proposed regulatory framework if and where necessary.
6.5. Priorities of access
In Opinion 11, the EGE considered that the principle of justice makes it “necessary to
define the criteria for priority access to [… ] tissue products in the most transparent
manner possible [… ]” (point 2.9). The competence for defining such criteria currently
lies with the M ember States. Consequently, the proposal does not touch upon this aspect.
6.6. Research and clinical trials
Opinion 15 of the EGE on ethical aspects of human stem cell research and use40
addresses the ethical aspects relating to clinical trials (in particular points 2.10 to 2.14).
The EGE considers that, although they focus on stem cells, the principles outlined in this
opinion – free and informed consent, risk-benefit assessment, protection of the health of
subjects involved in clinical trials, scientific evaluation, anonymity of the donation –
could also apply to TEPs.
The proposed Regulation takes due account of ethical issues related to clinical trials. It
notably includes provisions for the protection of persons involved in clinical trials, as laid
down in Directive 2001/20/EC.
6.7. Use of em bryonic stem cells
The EGE has addressed issues related to human embryo in the context of invention
patents involving human stem cells. Opinion 1641 states that:
“The Group is well aware that all procedures involving directly or indirectly the
human embryo are controversial in the sense that they are based on
presuppositions for instance concerning the beginning of human life and the
question whether there should be an absolute or a relative protection of human
life in its different stages. Political and legal decisions in these ethical matters
may change the self understanding of what it means to be a human being in a
given epoch and society.
The question of the dignity and the moral status of the embryo remain indeed
highly controversial in a pluralistic society as the European Union. Those who
40 http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/docs/avis15_en.pdf
41
See point 1.21 - http://europa.eu.int/comm/european_group_ethics/docs/avis16_en.pdf
Drucksache 16/2182 – 96 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
are opposed to human embryo research, cannot, a fortiori, consider any
patenting in that field. Among those who consider research on embryos ethically
acceptable, some may feel great reluctance towards patenting the resulting
inventions, while others consider patenting inventions derived from embryo
research as acceptable, especially given their potential medical benefits.”
The issue of embryonic stem cells was already debated during the adoption of Directive
2004/23/EC. In this context, the legislators have recognised that there is, to date, no
consensus in Europe upon which harmonised decisions could be taken on the use or
prohibition of embryonic stem cells. Thus, decisions on such use or prohibition should
remain a national responsibility. However, it was also agreed that, if any particular use of
these cells is authorised in a given M ember State, it should be ensured that all provisions
necessary to protect public health and guarantee respect for fundamental rights are
effectively applied, in a harmonised way throughout the Community42.
The same logic as outlined above should apply to the proposed Regulation on advanced
therapy medicinal products. This Regulation will not interfere with decisions made by
M ember States on the use or prohibition of these cells as starting materials; nevertheless,
if a company develops advanced therapy products based on embryonic stem cells in a
M ember State where such use is authorised, then the Regulation should apply to these
products. The resulting marketing authorisation would only be valid in those M ember
States where embryonic stem cells are not prohibited. Following the stakeholders
consultation, explicit provisions have been introduced in the draft to clarify this point.
6.8. Patenting
The EGE raised the issue of profit obtained with an invention resulting from the use of
donated tissues. The Group is of the opinion that the file to be completed in order to
obtain a patent should always include a proof of the informed consent of the donor43.
Nevertheless, the proposal is not intended to address patent aspects, which fall outside its
scope.
7. M ONITORING AND EVALUATION OF IM PACTS
Advanced therapies represent a young field of biotechnology. It is expected to evolve
profoundly in the coming decades, with scientific and technological progress. M any of
the products that will be subject to the proposed Regulation are yet to be developed. It is
therefore difficult at this early stage to evaluate the impact of the proposal in the medium
to long term.
The impact, both financial and social, of improved health of EU patients treated with
advanced therapies is very difficult to measure. Unless there is major investment in the
central collection of indices of EU health on this particular matter, this difficulty will
most likely remain when attempting to measure the impact of the draft Regulation in the
future.
42
Recital (12) and Article 4(3) of Directive 2004/23/EC.
43
However, this does not necessarily reflect the views of the Commission, nor the current patent
legislation in force.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 97 – Drucksache 16/2182
7.1. M onitoring indicators
M any of the effects of the draft Regulation lend themselves to measurement and some of
these can be directly related to the objectives set out in Section 3. For instance, collection
of the following data is possible:
– The dates on which the Committee for Advanced Therapies is established and TEPs
technical requirements and guidelines are adopted.
– The number of clinical trials on advanced therapies initiated and completed (broken
down by country and type of trial).
– The number of marketing authorisation applications for advanced therapies (TEPs,
gene therapy, somatic cell therapy) submitted for assessment.
– The number of requests for conditional marketing authorisation of advanced therapies.
– The number of requests for accelerated assessment (‘fast-track’) of marketing
authorisation applications of advanced therapies.
– The number of requests for scientific advice.
– The numbers of marketing authorisation applications granted.
– The percentage of applications (marketing authorisations, scientific advice, variations
etc.) coming from SM Es.
– The number of requests for post-marketing studies, post-authorisation plans and risk
management systems and the delivery against those plans.
– Impact on the budget of the EM EA.
– Impact on the pricing and reimbursement of advanced therapies at national level.
These data will provide a robust measure of the impact of the draft Regulation in terms of
stimulating research, development and authorisation of advanced therapies. They will
also provide some measure of the financial impacts on the EM EA and impact on the
price of the products at national level.
7.2. Arrangem ents for ex-post evaluation
The draft Regulation includes a proposal for, within five years of entry into force, a
general report on experienced acquired as a result of the application of the Regulation.
Through this report, ex-post evaluation is already planned. The report will likely be based
on the indices listed in section 7.1. Furthermore the need for a designated independent
study to support the general report might be considered. Such an independent study could
include within its scope the financial and social impacts for which prospective data
collection is problematic.
Drucksache 16/2182 – 98 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
8. STAKEH O LDERS CO NSULTATIO N
8.1. M eans of consultation
There has been extensive consultation with all stakeholders over the past years in
preparing the proposed Regulation. This consultation has included:
– W orkshops and roundtable meetings
– Stakeholders interviews by the IPTS (see also Section 11.1)
– Public consultation
8.1.1. W orkshops and roundtable meetings
The Commission has held a series of workshops and bilateral meeting with stakeholders
on the issue of tissue engineering and on its proposals for a draft Regulation on advanced
therapies. Section 11.2 of the Annex provides a summary list of the workshops and
bilateral meetings held. In particular, two large stakeholders’ workshops took place on 16
April 2004 and 7 June 2005. They involved all social and economic actors concerned,
including health and patients organisations, industry, hospitals and doctors, tissue banks,
research community, health insurance representatives and ethics groups.
M ember States were also widely and actively consulted, through:
– Experts meetings on 11 July, 7 August, 9 September 2003, 19 February 2004 and 25
M ay 2005;
– Formal consultation of the 25 M ember States’ regulatory authorities on 23 September
2003, 29 April 2004 and 1 June 2005.
8.1.2. Stakeholders interviews by the IPTS
Questionnaire-guided interviews (1 hour to 1.5 hours duration) were carried out by the
IPTS with 28 stakeholders from tissue engineering companies and national authorities as
well as other experts. Twelve representatives from national authorities from Austria,
Denmark, France, Germany (3 interview partners), Ireland, Italy, Spain, Sweden, the
Netherlands and the United Kingdom were interviewed. Ten interviews were carried out
with company representatives from Austria, Belgium, Germany, France and The
Netherlands. Additionally, representatives from some hospitals and other experts were
interviewed.
For hospitals and tissue banks a limited survey was carried out. Twenty-one
questionnaire-guided interviews (30 – 60 minutes duration) were performed in Germany
(8 interviews), United Kingdom (7) and France (6) with relevant experts and
representatives from hospitals and tissue banks.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 99 – Drucksache 16/2182
For the 2nd IPTS report44, a written survey targeted at tissue engineering companies and
national competent authorities was used to obtain more information on the status-quo
situation of tissue engineering in Europe. 117 companies from 14 countries were
approached, from which 29 answered. 20 questionnaires were completed. This
corresponds to an answer rate of 17% , covering 8 countries (Austria, Belgium, Denmark,
Germany, Slovenia, Sweden, the Netherlands, United Kingdom). The 20 companies are
representative for the tissue engineering sector in terms of distribution of SM Es and large
companies. The majority of these companies describe their activity as concerning tissue
engineering, 8 are also active in the sector of medical devices, and 9 in medicinal
products. Six partly or totally work as tissue banks or other tissue establishment. 13
companies describe themselves as actively monitoring the field of human TEPs, 17 are
doing R&D and 1 company reported not to be active in tissue engineering. 14 out of 20
participating companies stated having products on the market. Compared with the earlier
study45, which identified 20 European companies having products on the market, about
70% of these companies are represented in the survey.
60 questionnaires were sent out to national authorities from 26 countries (EU-27 without
Slovenia). 25 contacts had been provided by DG Enterprise of the European Commission
and were complemented by further 35 contacts identified through an internet search. 20
completed questionnaires (33% ) were received from 16 countries (Austria, Belgium (3
answers), Bulgaria, Cyprus, Finland, France (2), Germany (2), Ireland, Italy, Latvia,
M alta, the Netherlands, Poland, Slovakia, Spain, Sweden).
8.1.3. Public consultation46
The Commission’s public consultation was split in three parts:
A first round started in July 2002 and included, as a main component, a web-based
questionnaire on key aspects of a future proposal. 51 written contributions were received.
As a second step, a non-paper outlining the main architecture and elements of a future
proposal was submitted for public consultation in M arch-April 2004. 35 written
contributions were received.
Finally, a draft Regulation on Advanced Therapies together with an accompanying
Consultation document, were publicly released for comments in M ay-June 2005. M ore
than 170 written contributions were received.
8.2. Outcom e of the consultation and im pact on the proposal
Detailed summaries of outcome of the 2002, 2004 and 2005 public consultations are
provided in Annexes (see Sections 11.3, 11.4 and 11.5).
44
See footnote 2.
45
See footnote 2.
46
All results of public consultation are available at:
http://pharmacos.eudra.org/F2/advtherapies/index.htm
Drucksache 16/2182 – 100 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
8.2.1. Overall strategy
Overall, consultations highlighted a broad consensus in favour of a specific, harmonised
and coherent EU regulatory framework covering tissue engineered products, as well as
other cell/tissue based products. A majority of interested parties advocated a piece of
legislation that would take into account the specificity of TEPs compared to medical
devices and “conventional” medicinal products. Stakeholders, in particular the industry,
stressed the need to establish legal certainty in that emerging field, as rapidly as possible.
They also recommended that any new initiative should comprehensively address not only
existing, but also future cell/tissue based products. Finally, they provided valuable input
on key procedural and technical aspects (notably the scope, definitions, marketing
authorisation requirements and borderline issues) that any proposal for a Regulation in
this area should address. M any of the detailed comments on the draft Regulation on
Advanced Therapies have been taken on board for the final proposal.
8.2.2. Legal basis, procedure and choice of legal instrument
The proposed approach for a Regulation based on Article 95 of the EC Treaty was
supported by the vast majority of stakeholders. Article 95, which prescribes the co-
decision procedure described in Article 251, is the legal basis for achieving the aims set
out in Article 14 of the Treaty, in particular the free movement of goods, taking as a basis
a high level of health protection.
The suggested 3-tier regulatory strategy (1: overarching principles through co-decision;
2: technical requirements through ‘comitology’; 3: detailed requirements through
guidelines) was also felt to be a sensible approach, provided that technical requirements
can be adapted in a flexible manner.
8.2.3. Definitions and Scope
8.2.3.1. Definitions
The definition of tissue engineered products has been subject to a number of
modifications, in the light of stakeholders’ comments. TEPs are defined in the proposal
as:
“Any product which:
– contains or consists of engineered cells or tissues; and
– is presented as having properties for, or is used in, applied on or
administered to human beings with a view to, regenerating, repairing or
replacing a human tissue.”
Although some TEPs include a medical device part (a matrix, scaffold etc.), and other
substances (e.g. growth factors), these features are not always present in all TEPs (e.g.
autologous cultured chondrocytes) and were therefore not included as mandatory criteria
in the definition.
A number of stakeholders called for an accurate and scientific definition of the term
‘engineered cells or tissues’. The approach finally retained is relatively similar to the one
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 101 – Drucksache 16/2182
used in the US to distinguish between products which require premarket approval and
products which do not. ‘Engineered cells or tissues’ are defined as cells or tissues which
meet at least one of the following criteria:
(1) The cells or tissues have been subject to substantial manipulation, so that their
original biological characteristics, physiological functions or structural properties
relevant for the intended regeneration, repair or replacement, are altered;
(2) The cells or tissues are not intended to be used for the same essential function or
functions in the recipient as in the donor;
(3) The advanced therapy medicinal product which contains or consists of the
referred cells or tissues is a combined advanced therapy medicinal product (i.e. a
cells or tissues/device combination).
Annex I to the proposal gives examples of manipulations which, from a scientific
viewpoint, are not considered as ‘substantial manipulations’ as referred to in the first
criterion, like: cutting; grinding; shaping; centrifugation; soaking in antibiotic or
antimicrobial solutions; sterilization; irradiation; cell separation, concentration or
purification; filtering; lyophilization; freezing; cryopreservation; and vitrification. Those
examples are similar to the ones outlined by the US Food and Drug Administration
(FDA)47 for ‘minimal manipulation’. For example, a tissue bank or a hospital that
separates, decontaminates, sterilises and preserves (drying and/or freezing) cells and
tissues would not be considered to produce tissue engineered products, and would thus
not be subject to the requirements laid down in the proposal.
Criterion 2 is equivalent to the ‘homologous use’ criterion used in the US. For example,
non-substantially manipulated cartilage used to replace cartilage, even elsewhere in the
body, is for homologous use and can reasonably be expected to function appropriately.
This is obviously not tissue engineering, but transplantation; this type of product would
therefore not be regulated under the proposed Regulation (but would be covered by
Directive 2004/23/EC).
On the other hand, a tissue used in a non-homologous way, e.g. amniotic membrane used
to heal a damaged corneal epithelium by growing new corneal epithelial cells, a function
it does not normally perform in utero, would be considered as ‘engineered’ (not by
manipulation, but by virtue of the intended use and the therapeutic claim associated with
the product). This type of product would be considered as a tissue engineered product.
Criterion 3 is self-explanatory. Indeed, the vast majority of stakeholders recognised that
cells combined with devices should always be considered as engineered, as the
association with the device can significantly influence the properties of the cells and the
overall safety of the product. Following the public consultation, the definition has been
slightly amended in order to cover both medical devices within the meaning of Directive
93/42/EEC, and active implantable medical devices within the meaning of Directive
90/385/EEC48.
47
See http://www.fda.gov/cber/tissue/docs.htm
48
Directive 90/385/EEC, OJ L189, 20.7.1990, p.17.
Drucksache 16/2182 – 102 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Some stakeholders have expressed concerns on potential overlap between the definition
of TEPs and the definition of somatic cell therapy medicinal product49. A provision has
therefore been introduced to address products falling within both definitions. In any case,
both types of products would anyway be subject to the same marketing authorisation
procedure. On the long-term, and after experience has been gained, the definition of
somatic cell therapy could also be revised.
Even if the proposal seeks to avoid grey areas and legal uncertainties, it must be
acknowledged that even the best possible definition may not fully eliminate the risk of
grey areas with other Community legislation, given the highly innovative and rapidly
evolving nature of the advanced therapies sector. If doubts remain, the provision on an
EM EA scientific recommendation on classification of any cell/tissue-based products
should ultimately ensure that the product is regulated within the appropriate legal
framework.
Another issue raised during the consultation process was the inclusion of TEPs and other
advanced therapy products within the overarching definition of (biological) medicinal
products. The detailed scientific and legal rationale for choosing this approach is outlined
in the Explanatory M emorandum of the proposal.
8.2.3.2. Scope
The proposal addresses all advanced therapy products falling within the global scope of
the Community legislation on medicinal products50, i.e. “intended to be placed on the
market in M ember States and either prepared industrially or manufactured by a method
involving an industrial process”. This should cover, inter alia:
– any ‘mass production’ of advanced therapy products for allogeneic use (batch
production, ‘on the shelf’ products etc.);
– any advanced therapy product for autologous use which, although being patient-
specific by definition, is manufactured in accordance with a standardised and
industrial process.
The consultation process outlined the necessity to better define what ‘industrial process’
means. It was agreed that products which are which are both prepared in full and used in
a single hospital, in accordance with a medical prescription for an individual patient,
should not be subject to a marketing authorisation procedure. In any case, those products
would still be regulated under the accreditation/registration system and the quality and
safety standards laid down in Directive 2004/23/EC as regards human tissues and cells.
It should be borne in mind that the ‘scope’ aspects are to be read in conjunction with the
definitions provided in the proposal. For example, if a product based on tissues and cells
is industrially produced but is neither a gene therapy product, a somatic cell therapy
product nor a TEP, it would not be subject to the requirements laid down in the proposal.
Examples:
49
See Annex I to Directive 2001/83/EC as amended by Directive 2003/63/EC, Part IV.
50
See Article 2(1) of Directive 2001/83/EC, as amended by Directive 2004/27/EC.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 103 – Drucksache 16/2182
– A hospital developing an in-house, non-industrial technology based on autologous
cells to repair/regenerate cardiovascular tissue for a given patient, treated in the same
hospital. In this case:
x the resulting product may be considered as an advanced therapy product, if
the cells are substantially manipulated;
x however, it is prepared in full and used in a hospital, in accordance with a
medical prescription for an individual patient.
x This case would therefore not be covered by the proposed Regulation, as it
falls outside its scope.
– A small and medium-sized biotech company (SM E), developing a skin substitute
product based on substantially manipulated allogeneic cells, produced via a
standardised, GM P-compliant large-scale process. In this case:
x the product is a tissue engineered product (substantial manipulation);
x it is clearly “prepared industrially”: it should therefore be covered by the
proposed Regulation.
– A large operator developing a product based on substantially manipulated autologous
cultured chondrocytes, which is produced via a well validated and controlled
industrial process. In this case:
x the product is a tissue engineered product (substantial manipulation);
x it is “manufactured by a method involving an industrial process”; it should
therefore be covered by the proposed Regulation.
– A tissue bank processing tissues or cells for transplantation, through non-substantial
manipulation (e.g. sterilisation and preservation (drying and/or freezing)), on a very
large scale and via an industrial process. In this case, the product is not an advanced
therapy product, and is therefore not covered by the proposed Regulation, no matter
how industrial the process is.
8.2.4. Cells of animal origin and xenogeneic TEPs
Tissue engineered products derived from cells or tissues of animal origin raise specific
safety and ethical issues. It was initially proposed to exclude them from the scope of the
Regulation, with the proviso that this scope be re-assessed at a later stage, to consider
their inclusion. The Regulation would have applied only to human tissue engineered
products for which tissues and cells of animal origin are used in the manufacture without
being present in the final product, or, if present, only in trace amounts and without being
viable.
However, a number of stakeholders have challenged that exclusion, on the following
grounds:
Drucksache 16/2182 – 104 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Cell therapy medicinal products based on animal cells are already covered, since
2003, by the legislation on medicinal products51;
– M edical devices incorporating (non viable) animal cells are already covered, since
1993, by the legislation on medical devices52;
– Xenogeneic tissue engineered products are already in clinical development in Europe,
and more are expected in a near future. To exclude them may hamper such
developments;
– It may be difficult to argue that xenogeneic TEPs are totally excluded from the
Regulation, while even more controversial products (e.g. based on embryonic stem
cells) are not;
– If excluded, xenogeneic TEPs would not be regulated under Community legislation.
The issues of unharmonisation, market segmentation and, more importantly, access to
innovative and sometimes life-saving treatments would most likely remain.
For all these reasons, xenogeneic TEPs have been re-included in the scope of the
proposal, but without prejudice to national legislation prohibiting or restricting:
(1) the use of such cells;
(2) the sale, supply or use of products containing, consisting of or derived from these
cells.
Consequently, a marketing authorisation granted for a xenogeneic TEP would be valid
only in the M ember States where such marketing authorisation does not contradict
national legislation.
8.2.5. Authorisation Procedure and Committee for Advanced Therapies
The principle of a fully centralised marketing authorisation procedure was welcomed and
supported by a vast majority of stakeholders. According to the feedback received during
the consultation process, even SM Es usually seek access to a market that is not only
national, but multi-M ember States if not Community-wide or even international. To
achieve this, a centralised procedure is considered appropriate. Besides, pooling of
expertise from all M ember States appeared necessary to guarantee a high level of
scientific evaluation across the European Union, and thus to preserve the confidence of
patients and medical practitioners in this evaluation.
No stakeholder had objections against the use of the European M edicines Agency for the
scientific evaluation of advanced therapy products. However, it was already clear in the
first round of consultation (2002) that the existing structure of the EM EA would have to
be adapted: specific, multidisciplinary expertise would need to be brought in, and a new
Committee would need to be established.
51
Part IV, Section 2 of Annex I to Directive 2001/83/EC, as amended by Directive 2003/63/EC, OJ
L159, 27.6.2003, p.46
52
Directive 93/42/EEC, OJ L169, 12.7.1993, p.1
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 105 – Drucksache 16/2182
On these grounds, it was proposed to create, within the EM EA, a Committee for
Advanced Therapies (CAT), which would advise scientifically on any data related to
advanced therapy products (Figure 6).
The composition of the CAT should reflect the multidisciplinary nature of the field and
ensure appropriate coverage of the scientific areas relevant to advanced therapies, like
medical devices, tissue-engineering, gene therapy, cell therapy, biotechnology, and
pharmacovigilance and risk management. The ethical dimension is also an important
element, which should be appropriately represented at the CAT level.
There was no consensus amongst stakeholders as to an ideal composition of the CAT. It
was nevertheless agreed that:
– The CAT should be a scientific Committee;
– All members of the CAT should be chosen on the basis of their scientific experience
of advanced therapies;
– The CAT should not be oversized.
M edical
Devices
Pharm aceuticals
(e.g. aspirin)
Biotech
(e.g. insulin)
Gene TherapyCellTherapyTissue
Engineering
Advanced Therapies
Science
M edicinal
Products
2001/83/EC
M edical
Devices
93/42/EEC
CHM P
expertise
NEW Com m ittee for
Advanced Therapies
(CAT)
Specific expertise
Legislation
Figure 6: The Com m ittee for Advanced Therapies
The proposal for a CAT where only certain M ember States would be represented was
rejected, for a number of reasons. In particular, as the marketing authorisation resulting
from the evaluation would be valid in the whole Community53, it was felt important that
all M ember States are appropriately represented. Besides, an equal opportunity to share
experience and develop expertise as far as science progresses should be ensured. In
practice, it is certainly expected that some M ember States would develop specific
expertise in certain scientific areas and categories of products.
53
without prejudice to national legislation prohibiting or restricting the use of specific type of cells.
Drucksache 16/2182 – 106 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
The interaction between the CAT and other Committees of the Agency, especially the
Committee for M edicinal Products for Human Use (CHM P), is an important issue which
was raised by various stakeholders. The system laid down in the proposal takes into
account those comments, based on the following rationale:
– All existing and future Committees of the Agency dealing with medicinal products for
human use (COM P (Orphan drugs), HM PC (Herbals), Paediatrics Committee etc.) are
linked to the CHM P. The same is true for all scientific advisory groups and working
parties. There seems to be no particular reason to derogate from this rule in the case of
advanced therapies;
– It is key to ensure consistency, for all medicinal products, of the evaluation of the
benefit/risk ratio, in particular at clinical level. The CHM P warrants this consistency;
– The CHM P has already expertise in gene therapy and somatic cell therapy, through
scientific advice and products evaluation;
– Tissue-engineered products represent a total market of about 60 M illions Euros today,
i.e. significantly less than the average annual turnover of a single drug approved by
the CHM P. From this ‘cost-effectiveness’ viewpoint, it would clearly be
disproportionate to create a totally independent Committee.
Nevertheless, a series of mechanisms are foreseen to avoid divergent opinions between
the CHM P and the CAT, as outlined in the proposal. For example:
– Five members of the CAT are also members of the CHM P;
– The rapporteur or the co-rapporteur appointed by the CHM P will be a member of the
CAT. This member will also act as rapporteur or co-rapporteur for the CAT, thereby
preventing any inconsistency;
– The Executive Director of the Agency is expressly required, in the proposed
Regulation, to ensure appropriate co-ordination between the Committee for Advanced
Therapies and the other Committees of the Agency, in particular the CHM P;
– W here the final opinion of the CHM P is not in accordance with the opinion of the
CAT, the CHM P will have to explicitly detail the scientific grounds for the
differences.
8.2.6. M arketing Authorisation Requirements
The proposed Regulation mainly addresses procedural and legal aspects. According to
the 3-tier strategy (see Section 4.1.6), technical requirements are adopted and revised
through a ‘comitology’ procedure, and through guidelines. In such an evolving area, this
approach appears crucial to ensure that those requirements are established in a way that
provides for sufficient flexibility.
From the beginning of the consultation process, stakeholders agreed that ‘conventional
pharmaceutical’ technical requirements, as laid down in Annex I to Directive
2001/83/EC, are not directly relevant to advanced therapy products, due to their specific
structural, functional and biological properties. For example, in some cases it may not be
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 107 – Drucksache 16/2182
possible to perform ‘conventional’ clinical trials: the clinical development will hence
have some special features owing to the complex nature of the products, and will most
likely require considerations related to the viability, proliferation, migration and
differentiation of cells, to the special clinical circumstances where the products are used,
or to their particular mode of action.
The specific technical requirements as regards gene and somatic cell therapy are already
laid down in Annex I to Directive 2001/83/EC (Part IV of the Annex) and through
EM EA guidelines54. It is not foreseen to amend them at this stage, but they obviously
may be in the future.
As regards tissue engineered products, it is proposed to follow the same approach: to
amend Annex I to Directive 2001/83/EC in order to lay down technical requirements that
are specific to these particular products (e.g. related to their mechanical, physical and
structural properties), and to further complement those requirements with guidelines,
drawn up in consultation with all interested parties. This approach was clearly agreed by
the vast majority of stakeholders.
In the light of comments received during the public consultation, it is also foreseen in the
proposal to draw up guidelines on the application of good manufacturing55 and good
clinical practice56 for advanced therapy products. The objective is to fully take into
account the inherent technical specificities of these products, while respecting the general
regulatory principles laid down in Directive 2003/94/EC57 and Directive 2001/20/EC.
Again, those guidelines should be drafted in close consultation with all interested parties,
in particular the industry.
Lastly, advanced therapy products may also include, as an integral part of the product,
medical devices or active implantable medical devices, as defined in Directive
93/42/EEC and Directive 90/385/EEC, respectively. In that case, the ‘medical device’
part should meet the essential requirements laid down in these Directives.
In order to address the concerns expressed by stakeholders, a flexible system is provided
to ensure that those essential requirements are met:
(1) either the device part has already been certified by a notified body. As foreseen in
the proposal, this certification should be taken into account by the CAT for the
evaluation of the concerned product. If necessary, the referred notified body may
be requested to transmit relevant documents to the Agency;
(2) or the device part has not been certified already. In this case, the Committee for
Advanced Therapies, with its unique expertise, would provide a ‘one-stop shop’
system, by evaluating all aspects (including medical devices aspects) of the
product.
54
See http://www.emea.eu.int/htms/human/itf/itfintro.htm
55
OJ L262, 14.10.2003, p.22.
56
OJ L121, 1.5.2001, p.34.
57
Directive 2003/94/EC, OJ L262, 14.10.2003, p.22.
Drucksache 16/2182 – 108 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
8.2.7. Post-authorisation issues
The consultation process highlighted the necessity to devote special attention to post-
authorisation issues in respect of advanced therapy products, in particular the risk
management aspects and the traceability aspects.
A system allowing complete traceability of the patient, as well as the product and its
starting materials58, appeared essential to monitor the safety of advanced therapy
products in a long-term perspective. However, various types of stakeholders (industry,
hospitals, regulators… ) highlighted that, while such a system was agreed in principle, the
responsibilities of all parties involved across the traceability chain should be clearly
defined: from the sourcing of the starting materials, the manufacture, transport, delivery,
up to the actual hospital, institution or private practice where the product is used. The
system should be fully compatible with other traceability provisions laid down in
Directive 2004/23/EC and Directive 2002/98/EC, and should also respect data protection,
confidentiality, and anonymity of both donor and recipient. New provisions have been
introduced in the proposal to reflect these comments.
8.2.8. Other provisions
Three other provisions were integrated in the proposal, which were directly derived from
stakeholders’ feedback:
– the option for any applicant to request scientific advice, not only on pre-authorisation
developments but also on pharmacovigilance and risk management systems;
– the option for any applicant developing a product based on cells or tissues to request a
scientific recommendation of the Agency with a view to determining whether the
product falls, on scientific grounds, within the definition of an advanced therapy
product. This provision establishes within the Agency a system similar to the Tissue
Reference Group system in the US (see also Section 5.2.1). It aims at resolving
borderline issues, e.g. between somatic cell therapy and tissue engineering, between
non-substantially manipulated tissues and tissue engineered products, etc;
– the possibility for an SM E to get a certification of the quality and non-clinical safety
data related to its product (see also Section 5.2.1).
9. COM M ISSIO N PROPOSAL AND JUSTIFICATION
Please refer to the proposal and its Explanatory M emorandum
10. CONCLUSIO N
Overall, outcome of the impact assessment suggests that the proposed Regulation should,
on the long term, be of significant benefit for all actors in the field, by providing legal
58
The issue of traceability of starting materials may be of particular relevance in the case of
advanced therapy products which include nanomaterials.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 109 – Drucksache 16/2182
clarity and certainty, harmonising quality, safety and efficacy standards for the placing
on the Community market of these products, improving the competitiveness of the
concerned economic operators and increasing the confidence of patients and healthcare
practitioners.
In practice, the success of the proposal will however depend on particular attention paid
to certain categories of stakeholders, in order to avoid imposing an unnecessary
regulatory burden, with little public health benefit. This especially concerns:
– Hospitals (and, to a lesser extent, tissue banks), in relation to the scope of the
Regulation;
– Small and medium-sized enterprises, in relation to the centralised procedure and the
special financial/administrative incentives.
Beyond the proposal, the subsequent establishment of technical requirements (e.g.
through the amendment of Annex I to Directive 2001/83/EC and through guidelines) for
tissue engineered products will also be important to ensure that the overall regulatory
framework on advanced therapies is balanced, tailored, and can keep the pace with
scientific progress.
11. ANNEXES
11.1. IPTS Reports
http://www.jrc.es or available on request by email to:
Anne-katrin.bock@ cec.eu.int or
Nicolas.rossignol@ cec.eu.int
11.2. Consultation: sum m ary list of key events, workshops and m eetings
2001
– The Scientific Committee on M edicinal Products and M edical Devices (SCM PM D)
adopts an opinion on “the state of the art concerning tissue engineering”.
2002
– Adoption of the Commission proposal on the quality and safety of human tissues and
cells (future Directive 2004/23/EC)59.
– July: First round of public consultation on the need for a regulatory framework on
TEPs.
2003
59
COM (2002)319
Drucksache 16/2182 – 110 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– 11 July, 7 August, 9 September: expert meetings with representatives from the Danish
M edicines Agency, the Afssaps (Agence française de sécurité sanitaire des produits de
santé), the Scientific Committee on M edicinal Products and M edical Devices
(SCM PM D) and the EM EA.
– 23 September: formal consultation of 25 M ember States regulatory authorities
– October: First IPTS Report: “Human tissue-engineered products - Today's markets
and future prospects”
2004
– 03 February: meeting with Eucomed/Europabio/EFPIA-EBE
– 19 February: expert meeting with DE, FR, NL, SE and UK representatives
– M arch-April: second round of public consultation, on the basis of a non paper.
– 31 M arch: adoption of Directive 2004/23/EC on the quality and safety of human
tissues and cells.
– 16 April: Stakeholders conference gathering all interested parties (patients, hospitals,
research, doctors, industry, ethics groups… )
– 29 April: formal consultation with M ember States regulatory authorities
– 23 June: meeting with Eucomed/Europabio
– 19 October: consultation of the M DEG (M edical Devices Expert Group)
2005
– 26 January: meeting with Eucomed/Europabio/EFPIA-EBE
– M ay-June: last round of public consultation on the basis of a draft Regulation on
advanced therapies and an accompanying consultation document
– 20 M ay: meeting with Eucomed/Europabio/EFPIA-EBE
– 25 M ay: expert meeting with DE, FR, NL, SE and UK representatives
– 1 June: formal consultation of 25 M ember States regulatory authorities
(Pharmaceutical Committee)
– 7 June: Stakeholders workshop gathering all interested parties (patients, hospitals,
research, doctors, industry, ethics groups… )
– 20 June: End of the 2005 public consultation
2006 : 7 April: end of transposition period for Directive 2004/23/EC.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 111 – Drucksache 16/2182
11.3. Sum m ary of the 2002 public consultation
11.3.1. Background
In November 2000, the European Parliament and the Council adopted a Directive
concerning medical devices incorporating derivatives of human blood and plasma60. This
Directive modified Directive 93/42/EEC on medical devices. At that time, the Council
and the Commission agreed that devices incorporating other derivatives of human tissues
should be subject to a specific Directive.
The field of tissue engineering has evolved significantly in the meantime and it now
seems appropriate to establish a regulatory framework in this area.
Tissue engineering is a new and rapidly developing technology, which aims at producing
viable substitutes to restore, maintain or improve the function of human tissues or organs.
It differs from standard therapies because the engineered product is integrated within the
patient, affording a specific and potentially permanent cure of the disease, injury or
impairment. Tissue engineering is very much an interdisciplinary field combining the
application of principles of biosciences and engineering.
In July 2002, the Commission launched a public consultation to assess the “Need for a
legislative framework for human tissue engineering and tissue-engineered products”, so
as to complement current rules on medicinal products61, m edical devices as well as
donation and distribution of human tissues and cells62.
11.3.2. Contributors
The Commission received fifty-one contributions. M any of the responses, in particular
those provided by institutional bodies or industrial associations, were the result of a
wider consultation.
The contributors can be subdivided into three main groups:
(1) Government/public institution officials
(2) Industry
(3) Researchers/experts
60
Directive 2000/70/EC of the European Parliament and of the Council of 16 November 2000
amending Council Directive 93/42/EEC as regards medical devices incorporating stable derivates
of human blood or human plasma
61
Directive 2001/83/EC of the European Parliament and of the Council of 6 November 2001 on the
Community code relating to medicinal products for human use.
62
Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council setting standards of quality
and safety for the collection, testing, processing, storage and distribution of human blood and
blood components and amending Council Directive 89/381/EEC (COM (2000)816 final).
Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council setting standards of quality
and safety for the donation, procurement, testing, processing, storage and distribution of human
tissues and cells (COM (2002) 319 final).
Drucksache 16/2182 – 112 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
The Commission received twelve responses from governmental/institutional officials,
including nine M ember States, one European institution, one intergovernmental
organisation and one international regulatory agency.
Industry, including individual companies and industry associations, sent eighteen
contributions. Ten of these contributions were provided by SM Es. Three respondents
were larger companies active in the pharmaceutical area. Other contributions came from
three European industry associations, one European association of medical doctors and
one national industry association.
The Commission also received twenty-one contributions from researchers/experts. These
came from twelve research institutions, six lawyers and three individual professionals
(doctors, pharmacists etc.).
All contributions provided valuable background information for the Commission’s
further actions in this field.
11.3.3. Key findings
– Need for a new legal fram ework: industry and experts appeared largely in favour of
a new legal framework for tissue-engineered products. There was no clear consensus
among government and public institution officials: while a majority advocated a new
regulatory framework, some proposed to use the existing legislation on medicinal
products.
– Definition and scope: all respondents stressed the difficulty to define the scope of
application of any new legislation. It was generally felt that, whatever the definition,
there would always be grey zones and borderline products. Some contributors
suggested the possibility to revise the scope of application of the Directives on
medicinal products and/or medical devices in order to reduce the risk of borderline
products.
– Xenogeneic cells and tissues: government and public institution officials were
equally divided as to whether xenogeneic cells and tissues should be covered in any
new legislation. Individual companies were favourable to the inclusion of xenogeneic
products in the new legal framework, while industry associations wished to address
xenogeneic cells and tissues only if they are used as ancillary elements in the
manufacture of human tissue engineered products. Other experts were also divided
over this question.
– Outline for a possible Com m unity fram ework: binding specifications, standards
and guidance documents were generally seen as useful instruments. These would not
be mutually exclusive.
– Procedural aspects: a majority of respondents seemed to favour centralised approval
procedure, albeit for different reasons. Several government and public institution
officials highlighted the scarcity of scientific expertise in their country to evaluate
tissue engineered products. Industry and experts, for their part, considered that a
system based on mutual recognition would not be the best option. Amongst those who
favoured a centralised approach, a majority supported a role for the EM EA in the
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 113 – Drucksache 16/2182
scientific approval process. However, some respondents were reluctant to involve the
EM EA if this leads to lengthy examinations and important costs for business
operators.
11.4. Sum m ary of the 2004 public consultation
This document summarises the contributions made by stakeholders to DG Enterprise’s
web-based public consultation (closed on 30 April 2004). It also refers to comments
provided in the framework of the stakeholders’ conference held on 16 April 2004.
Stakeholders were invited to express their position in light of a consultation document
published by DG Enterprise on 6 April 2004. This summary provides an overview of
comments received by the closing date on the key issues identified in the consultation
document.
11.4.1. Introduction
DG Enterprise received a total of 35 written contributions, including comments from
individual companies (8), research and academic centres (7), European and national
industry associations (5), policy-makers and governmental experts (4), tissue and blood
banks (3), consultants and lawyers (3), medical and hospital associations (2), third
country experts (1), insurance organisation (1) and chamber of labour (1).
A vast majority of respondents supported the European Commission’s initiative to
propose legislation with respect to human tissue engineered products. Comments were
generally in favour of a Regulation, rather than a Directive.
11.4.2. Scope and definitions
11.4.2.1. Scope
– Research and development trials: several respondents stressed that the exclusion of
research and development trials from the scope of the proposal would de facto exclude
clinical trials. They pointed out that clinical trials for human tissue engineered
products should be addressed in the framework of this proposal.
– Lex specialis: the lex specialis principle, as described in the consultation paper, was
generally supported by stakeholders. It is considered as a useful instrument to avoid
overlap with existing legislation and minimise the risk of grey areas for borderline
products.
– Clearing house function: the principle of a clearing house function was welcomed in
many of the stakeholders’ comments. Some expressed concern that the EM EA would
have a dual role as assessment body and clearing house, but it was generally
recognised that it would be difficult to appoint another competent body for this
function. It was suggested that the body in charge of the clearing house function
should be distinct from the EM EA’s scientific committees for tissue engineered
products and medicinal products. Stakeholders stressed that the terms of reference of
this body should be well defined. Some of them requested that a decision to determine
which legislation applies to a given product should be taken before clinical trials
begin.
Drucksache 16/2182 – 114 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Xenogeneic products: a vast majority of respondents agreed that xenogeneic living
cells and tissues should be excluded from the scope of the proposal at this stage.
However, it was often highlighted that it is impossible in practice to ensure that
xenogeneic cells are not present in the final product. For instance, the use of
xenogeneic scaffolds may result in the presence of inactive xenogeneic material in the
final product. Some respondents suggested that legislation should ensure that any
xenogeneic materials present in the final product are not viable.
– Cells of embryonic origin: a contribution suggested that human tissue engineered
products derived from cells of embryonic origin should be excluded from the scope of
the proposal.
11.4.2.2. Definitions
– Borderline products: many contributors insisted on the necessity to propose a
definition which is as precise as possible, in order to avoid overlap and borderline
issues. Different suggestions were made in this respect and are summarised below.
– Inclusion of derivatives of cells and tissues: a number of stakeholders stressed that
derivatives of cells and tissues should be included in the definition of human tissue
engineered products. Their objective is to address materials and products that do not
currently fall under existing legislation on medicinal products or medical devices.
– Composite products: industry considered that, when a human tissue engineered
product is used in conjunction with a medical device or a medicinal product, the
composite product should be evaluated under a single, integrated authorisation
procedure. The medicinal product or medical device part of the composite product
would be assessed according to the same criteria as individual products, but
verification of compliance would be done in the framework of the overall assessment
of the tissue engineered product (i.e. no separate authorisation or CE marking
required).
– “Structurally and functionally analogous”: some respondents suggested that
“structurally and/or functionally” analogous would be more appropriate. Indeed, the
human tissue engineered product may not be a mere replacement of diseased tissues,
but could be a different tissue fulfilling the same function.
– “Substantially manipulated”: use of the term “substantially manipulated” in the
definition of “engineered” triggered a number of comments by stakeholders. Some
suggested that the word “substantially” should be deleted. Others considered that this
term leaves too much room for interpretation. In this respect, it was suggested that a
list of products could be drawn up, which would contain examples of
minimally/substantially manipulated products. Attention was drawn to the fact that the
US has established a list of 316 minimally manipulated products.
– “Placing on the market”: some respondents considered the proposed definition of
“placing on the market” as improper because it does not cover products manufactured
and used in the same facility (in-house use, for instance in hospitals). They stressed
that there is no reason why such products should not be subject to the same rules as
tissue engineered products manufactured by industrial operators. A large majority of
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 115 – Drucksache 16/2182
stakeholders were of the opinion that hospitals, tissue banks and other local actors
should be subject to the same rules as enterprises.
11.4.3. Authorisation procedure
The suggested two-tier approach was discussed in almost all contributions.
– Autologous vs. allogeneic: the procedural distinction between allogeneic and
autologous products was generally considered as a possible starting point, but many
contributions stressed that it should be complemented with other relevant criteria.
Thus, some respondents proposed to consider parameters relating to the composition
of the cell population in the tissue, the physiological function of the tissue or the risk
induced by the product in relation to its functionality. Other criteria were proposed,
such as single donor (national authorisation) vs. pooled donor (central authorisation)
or donor/receiver identified (national authorisation) vs. universal donation (central
authorisation). Some stakeholders, recognising that no single criterion offers practical
solutions, suggested taking different parameters into account and to draw up lists of
products to be approved at national level or at central level.
– Choice of procedure: some stakeholders stressed that both allogeneic and autologous
products may carry the same level of risk. It was therefore proposed that the applicant
may always choose between the centralised procedure and the decentralised
procedure, regardless of the allogeneic or autologous character of the product.
– Centralised vs. decentralised procedure: some respondents insisted on the scarce
availability of scientific expertise in the area of tissue engineering and stressed the
need to create and maintain confidence in tissue engineered products. For these
reasons, they advocated a fully centralised procedure that would pool the expertise
available in Europe and build confidence in tissue engineered products. If a fully
centralised procedure proves impossible to establish, it was also proposed to create a
limited number of “centres of excellence” in Europe. These “centres of excellence”
would have the capacity to deliver marketing authorisations, which would be valid
throughout the Community.
11.4.4. Authorisation requirements
11.4.4.1. Clinical testing and clinical testing authorisation
– Clinical testing authorisation: very few comments were made on the principle of
clinical testing authorisation, which seems to be widely accepted.
– Difference with medicinal products: stakeholders stressed that clinical tests for human
tissue engineered products will be different from those carried out for medicinal
products. It will therefore be essential for applicants to know at an early stage – i.e.
before clinical tests begin – whether their product is a human tissue engineered
product or a medicinal product. Directive 2001/20/EC was generally considered as a
good basis for clinical trial requirements, but it needs to be adapted to reflect the
specificity of human tissue engineered products.
– Testing requirements and risk-benefit analysis: many contributions underscored that
non-clinical and clinical testing requirements should depend on the risk-benefit
Drucksache 16/2182 – 116 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
analysis of the product. For instance, pre-clinical studies on animals may not be
conclusive and randomised or blind tests may even be impossible. This means that, for
each product, specific requirements may need to be established.
– M anufacturing licence and clinical trials: the consultation paper suggested that, “at the
minimum, the manufacturing licences should be required for site manufacturing
clinical trial material”. Two respondents considered that the clinical trial stage was too
early to request a manufacturing licence. It was argued that clinical trials would start
even before the production plant is established.
– Import of material for clinical testing: proposals were made to apply the same rules as
for material of EU origin and to grant only one authorisation for the Community as a
whole.
11.4.4.2. M anufacturing authorisation
– Use of industry’s expertise: industry representatives requested to be involved in the
establishment of the requirements for manufacturing and marketing authorisations.
Evaluations should be based on the risk-benefit analysis of the product.
– Authorised centres: different respondents considered that the implantation of human
tissue engineered products should not be restricted to centres authorised in the
M ember States, for instance hospitals. The proposal should not impose any specific
authorisations allowing practitioners to use human tissue engineered products.
– GM Ps: M any stakeholders stressed that GM Ps developed for medicinal products are
not directly applicable to human tissue engineered products and will need to be
redesigned. Recommendations were made to adapt these GM Ps by taking into account
the “Good Tissue Practice” in place in the United States, as well as ISO 9001 and ISO
13485.
11.4.4.3. M arketing authorisation
– Timeframe for scientific evaluation: a majority of stakeholders who expressed their
views advocated a fast and simple evaluation. It was argued that the dossier would be
less complex than for medicinal products. The timeframe for evaluation should
therefore be less than 210 days. Different recommendations were made, ranging
between 90 and 120 days.
– Fee reductions and other incentives: considering that the companies involved in tissue
engineering are SM Es, many respondents requested a reduction of evaluation fees for
such companies. Specific incentives, such as those offered for orphan drugs, were also
requested on several occasions.
– Conditional approval: industry stressed that the possibility of conditional approval and
fast-track approval needs to be envisaged.
– Variations: some respondents recommended establishing criteria to determine when a
product should be considered as a variation of an authorised product. In addition,
different suggestions were made, ranging from the obligation to approve variations to
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 117 – Drucksache 16/2182
the obligation to notify them. It was proposed that guidelines be developed for
variations; these guidelines would be identical for all products.
– Data protection: the suggestion to use the same data protection rules as for medicinal
products (biosimilar approach) was generally supported.
– Imports: industry indicated that the same requirements of quality, safety and efficacy
should be imposed on imports and effective control mechanisms should be
established.
– Donor information: a few stakeholders requested that the donor be informed of the
usage made of the tissue which they provide as source material.
11.4.4.4. Authorisation of establishments
– A few respondents indicated that the implantation of tissues should not be restricted to
centres authorised by the M ember States.
11.4.5. Post-authorisation issues
– Safeguard clause: several respondents insisted on the necessity to establish strict
requirements for the use of the safeguard clause, in order to avoid obstacles to the free
movement of tissue engineered products.
– Vigilance: stakeholders recommended a vigilance system similar to that in place for
medicinal products or medical devices. However, it is essential to ensure that this
system remains cost effective, in particular for SM Es. Both allogeneic and autologous
products could be listed in a central database.
– Traceability: several respondents mentioned that human tissue engineered products
may require post-approval monitoring. A specific reporting mechanism should be
established, taking into account the requirements for patient data protection.
– Grandfathering clause: the principle of a “grandfathering clause” for products already
on the market/in use in M ember States was generally accepted. However, some
respondents considered that its application should be restricted, for instance by
maintaining this principle only during the first five years after entry into force or by
restricting the possibility to keep a product on the market without authorisation only in
countries where this product has been marketed before the entry into force of the
Regulation.
11.4.6. Ethical issues
– Free donation: the principles of free donation established in the European Convention
of Human Rights should be respected. They forbid any direct payment of the donor
even if the companies processing the tissues make profits.
– Patient information: in case of allogeneic donation, it is considered important that the
donor is informed as far as possible of the potential use of his cells, including when
they are processed by private companies.
Drucksache 16/2182 – 118 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Ownership of the cells and tissues after donation: as legislation differs from one
M ember State to another, it is recommended that the Regulation should provide clarity
on this issue.
– Traceability vs. anonymity and data protection: it is recognised that there is a need for
full traceability of a product from the medical history of the donor, through to the
complete processing and to the receiver years after implantation. Nevertheless, the
Regulation should ensure that data protection, and particularly the anonymity of the
donor and the receiver, is always guaranteed.
– Clinical tests: the ethical principle included in Directive 2001/20/EC on good clinical
practice in the conduct of clinical trials on medicinal products for human use should
be applied, although it is recognised that the Directive may not be fully applicable to
other domains.
11.5. Sum m ary of the 2005 public consultation
This document summarises the contributions made by stakeholders to DG Enterprise and
Industry’s web-based public consultation on advanced therapies, conducted in M ay-June
2005. It also refers to comments provided in the framework of several stakeholders
meetings held in the meantime:
– 20 M ay: meeting with industry (Eucomed/Europabio/EFPIA-EBE)
– 25 M ay: expert meeting with DE, FR, NL, SE and UK representatives
– 1 June: formal consultation of 25 M ember States regulatory authorities
(Pharmaceutical Committee)
– 7 June: Stakeholders workshop gathering all interested parties
(patients, hospitals, research, doctors, industry, ethics groups… )
Stakeholders were invited to express their position on the basis of a draft Regulation on
advanced therapies, together with an accompanying consultation paper outlining the key
elements of the proposal63.
The Commission response to the issues raised and justification for the final Commission
proposal are laid down in the Impact Assessment and in the Explanatory M emorandum
of the Regulation on advanced therapy medicinal products.
11.5.1. Contributors
The Commission received 174 contributions. M any of them, in particular the ones from
regulators, the research community or the industry, are the results of wider consultation.
A full listing of all parties providing comments is given at the end of this document.
The participants can be divided into 8 categories:
– Patients associations (1 contribution);
63
For more details, see : http://pharmacos.eudra.org/F2/advtherapies/index.htm
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 119 – Drucksache 16/2182
– Healthcare professionals (11 contributions) including hospitals, tissue banks and
doctors;
– Regulators (17 contributions) including EU and non-EU regulatory agencies, national
ministries, international institutions and notifies bodies;
– Research Community (10 contributions), including associations and individuals;
– Industry (18 contributions) including associations, individual companies and
consulting firms;
– Ethics-related organisations (6 contributions);
– Individuals (110 contributions);
– Others (1 contribution).
All contributions received provided valuable information for the Commission’s further
action in this field.
11.5.2. Summary of contributions
11.5.2.1. General comments
A vast majority of respondents welcomed the Commission’s consultation paper, the
opportunity to submit contributions, and explicitly supported the outlined objectives. As
in the previous consultation rounds (2002 and 2004), the need for a harmonised
legislation with respect to tissue engineered products was strongly emphasised. There
was also a large consensus in favour of a Regulation, rather than a Directive, mainly in
order to have a practicable system in place as soon as possible.
Broadly speaking, most of the contributors agreed with the key principles and concepts
underlying the Commission’s draft. In particular, the proposal to bring together gene
therapy, somatic cell therapy and tissue engineering under the concept of ‘advanced
therapies’ and within a single integrated framework building on existing legislation was
generally supported. No philosophical objection against the link to existing legislation on
medicinal products was raised. However, several contributors from various categories
highlighted the importance of adapting the fram ework, in particular the technical
requirements, to the specificities of the products concerned. Indeed, as recognised in the
Consultation paper, advanced therapy products are neither medical devices nor
‘conventional’ medicines.
The suggested 3-tier regulatory strategy (1: overarching principles through co-decision;
2: technical requirements through ‘comitology’; 3: detailed requirements through
guidelines) was felt to be a sensible approach. The ability to amend technical
requirements in a flexible manner so as to keep the pace with science and technology was
strongly underlined.
The most controversial comments were related to the Definition and Scope sections of
the proposal.
Drucksache 16/2182 – 120 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
11.5.2.2. Definitions
A number of contributors challenged the proposed definition of human tissue engineered
products. First, some argued that these products may not fit in the current definition of
medicinal products (as laid down in Directive 2001/83/EC, as amended), which hence
might have to be amended in order not to leave products unregulated.
Secondly, certain respondents, notably from the ‘Industry’, ‘Healthcare professionals’
and ‘Regulators’ categories, considered that the definition of ‘engineered’ human cells or
tissues may leave too much room for interpretation, and may not define the boundary
between tissues/minimally manipulated tissues and tissue engineered products in a
sufficiently accurate manner. As in the 2004 consultation round, some respondents
suggested deleting the word “substantially” (as in “their normal biological
characteristics, physiological functions or structural properties are substantially
altered”). Others considered that the adjective ‘substantial’ should not refer to the
properties of the cells (as proposed in the draft), but to the type of manipulation that the
cells are subject to. The concept of ‘substantial manipulation’ could then be applied in a
similar way as in the US for ‘more-than-minimal manipulation’. Several contributors
provided useful examples and lists of manipulations that they would consider as entailing
no ‘substantial alteration’. Use of the Committee for Advanced Therapies to provide
guidance on borderline cases (similarly to the Tissue Reference Group in the US) was
also suggested.
Some respondents, in particular form the ‘Healthcare professionals’ category,
emphasised the potential overlap between the current definition of somatic cell therapy
medicinal products and the proposed definition of human tissue engineered products.
Several technical proposals to clarify this borderline issue were provided. A few
contributors also proposed to take this Regulation as an opportunity to revise also the
definition of somatic cell therapy.
As regards combined advanced therapy medicinal products, certain stakeholders from the
industry suggested to cover all cell/tissue based products incorporating medical devices,
and not only those where the ‘cellular’ part of the product “is liable to act upon the
human body with action that cannot be considered as ancillary to that of the referred
device” (as suggested in the draft Regulation). It was stressed that these products –with
the exception of blood derivatives- would otherwise not be covered by any Community
legislation, as Directive 93/42/EEC excludes products incorporating or derived from
tissues or cells of human origin.
11.5.2.3. Scope
On the Scope, three main points were raised:
Embryonic stem cells
A large number of respondents (mostly individuals and ethics-related organisations)
called for a total ban on the use of embryonic stem cells (ES cells) for the manufacture of
advanced therapies. The Regulation should be unambiguous that M ember States are not
forced to accept products which contradict their ethical position.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 121 – Drucksache 16/2182
The Commission takes due note of this concern on such an important issue. However, it
should be borne in mind that this matter was extensively debated during the adoption of
the European Directive on the quality and safety of human tissues and cells64. In this
context, the European Parliament, representing citizens, and the Council of the European
Union, representing M ember States, have recognised that there is, to date, no consensus
in Europe upon which harmonised decisions could be taken on the use or prohibition of
embryonic stem cells. Thus, decisions on such use or prohibition should, and will remain,
a national responsibility. Nevertheless, it was also agreed that, if any particular use of
these cells is authorised in a given M ember State, it should be ensured that all provisions
necessary to protect public health and guarantee respect for fundamental rights are
effectively applied65.
To avoid any misunderstanding, it should be clear that the proposed Regulation should
by no means interfere with decisions made by M ember States on the use or prohibition of
any specific type of cells.
‘One-off products’ exclusion; industrial vs. non-industrial
Stakeholders expressed divergent opinions on the exclusion of advanced therapy
medicinal products “which are made on a one-off basis, according to a specific and non-
industrial manufacturing process, in order to comply with a medical prescription for an
individual patient” (as proposed in the draft Regulation). On the one hand, contributors
from the industry generally supported this exclusion, and highlighted the importance of
ensuring a level playing field for all economic operators involved. On the other hand,
other stakeholders from the ‘Healthcare professionals’ and ‘Research’ category stressed
that the exclusion was too narrow, that the concept of ‘industrial manufacturing process’
may be too vague and that hospitals and university/research environments should not be
imposed unnecessary regulatory overburdens such as marketing authorisation
requirements. Several contributors suggested additional criteria to clarify the scope, e.g.
in-house vs. non in-house use, mass production, or total exclusion of all autologous
products.
Xenogeneic products
Contrary to the trend observed in the 2004 consultation round, a majority of those
stakeholders who expressed their views on the subject challenged the exclusion of
xenogeneic tissue engineered products, on the following grounds:
– Cell therapy medicinal products based on animal cells are already covered, since
2003, by the legislation on medicinal products66;
– M edical devices incorporating (non viable) animal cells are already covered, since
1993, by the legislation on medical devices67;
64
Directive 2004/23/EC, OJ L102, 7.4.2004, p.48.
65
Recital (12) and Article 4(3) of Directive 2004/23/EC.
66
Part IV, Section 2 of Annex I to Directive 2001/83/EC, as amended by Directive 2003/63/EC, OJ
L159, 27.6.2003, p.46
67
Directive 93/42/EEC, OJ L169, 12.7.1993, p.1
Drucksache 16/2182 – 122 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Xenogeneic tissue engineered products are already in clinical development in Europe,
and more are expected in a near future. To exclude them may hamper such
developments;
– It may be difficult to argue that xenogeneic tissue engineered products are totally
excluded from the Regulation, while even more controversial products (e.g. based on
embryonic stem cells) are not;
– If excluded, xenogeneic tissue engineered products would not be regulated under
Community legislation. The issue of unharmonisation and market segmentation would
most likely remain.
For these reasons, it was suggested to include xenogeneic tissue engineered products in
the scope of the proposal.
11.5.2.4. Committee for Advanced Therapies (CAT)
The concept of a specific Committee within the European M edicines Agency (EM EA)
with appropriate expertise for the evaluation of advanced therapies was welcomed and
explicitly supported by the vast majority of stakeholders.
A number of suggestions were made to amend the composition of the Committee and the
relative representation of the various kinds of expertise and interested parties. In
particular, some contributors challenged the need for representation of all M ember
States. The risk of an oversized Committee was highlighted. Respondents from the
‘Regulators’ category often stressed that the CAT should remain a scientific committee,
whose composition should be determined solely by the expertise needed. A few
stakeholders also raised the potential issue of confidentiality and conflicts of interest
between regulators and applicants, in a scientific area where regulatory competence is
scarce.
The respective roles of the CAT and the Committee for the Evaluation of M edicinal
Products for Human Use (CHM P) appeared unclear to a number of stakeholders, from all
categories. Some suggested that the CAT should be totally independent from the CHM P.
Conversely, others stressed the importance of having one overarching body (the CHM P)
responsible for the overall evaluation of the risk/benefit ratio of all medicinal products
processed through the EM EA, notably for consistency reasons. In their view, the CAT
should be considered as advisory to the CHM P.
11.5.2.5. M arketing Authorisation Procedure
The proposal for a fully centralised marketing authorisation procedure was supported by
a large majority of respondents. It was considered as a good way to establish legal
certainty and harmonisation, which are indeed key objectives of the initiative.
Nevertheless, a number of stakeholders also stressed the need to fully take in
consideration the regulatory burden that such a procedure would entail, especially on
small and medium-sized enterprises and certain tissue banks. It was argued that some of
the concerned operators may only plan to sell products on a local or national market, and
may not have the regulatory resources to cope with a centralised evaluation procedure.
Special financial and administrative provisions for SM Es (fee reductions and deferrals,
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 123 – Drucksache 16/2182
translations, establishment of the SM E Office etc.), together with special fee reductions
for scientific advice on advanced therapies, were particularly welcomed in this respect.
Suggestions on the overall timing of the procedure (210 days maximum + clock stops)
and the need to put ‘fast-track’ approvals in place were also provided.
The issue of combined products evaluation raised contradictory comments. On the one
hand, some stakeholders supported the principle of a ‘one-stop shop’ system, with one
single evaluation of the whole product performed by the EM EA and the CAT. This
approach was deemed necessary to avoid creating additional layers of bureaucracy, and
was further supported by the presence of experts in medical devices at the CAT. On the
other hand, others argued that the assessment mechanism should mirror the one currently
in place for medical devices incorporating ancillary medicinal substances (such as blood
derivatives),i.e. evaluation of the medical device part by a notified body and evaluation
of the medicinal part by a national competent authority. It was felt that this alternative
would take full advantage of the knowledge and competence that notified bodies may
have already built in this field.
11.5.2.6. M arketing Authorisation Requirements
The principle of applying Directive 2004/23/EC to the donation, procurement and testing
of cells manufactured in advanced therapies did not raise major issues. However, a
number of contributors emphasised the need to clearly draw the line between this
Directive and the proposed Regulation. This point was often related to the
abovementioned issue of Definitions & Scope.
The provisions on good clinical practice (GCP) and good manufacturing practice (GM P),
in particular the proposal to draw up detailed guidelines in line with those principles and
specific to advanced therapy medicinal products, were welcomed by most respondents.
As indeed recognised in the Consultation paper, stakeholders stressed that clinical
requirements for advanced therapies will most likely be significantly different from those
required for ‘conventional’ medicines. Emphasis was also put on the need to consult as
early as possible all interested parties when drafting those guidelines.
In addition, some industry stakeholders provided detailed suggestions to amend Directive
2001/20/EC on GCP, in order to better accommodate tissue engineered products within
this framework.
The proposal to amend Annex I to Directive 2001/83/EC in order to establish technical
requirements for tissue engineered products was broadly supported, as ‘standard’
pharmaceutical requirements were obviously not considered appropriate. Industry, in
particular, stressed the importance of close consultation when drafting those specific
requirements, which may influence the practicability of the whole framework to a large
extent. Some stakeholders also proposed to put more emphasis, already in the marketing
authorisation application on risk-management and how the applicant would ensure
monitoring of the safety and efficacy of the product in the long run.
11.5.2.7. Summary of Product Characteristics, Labelling, Packaging
Very few technical comments were provided on this section. One stakeholder stressed
the value, in an emerging area were science is not mature and research very exploratory,
Drucksache 16/2182 – 124 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
of ensuring that information to doctors, patients and the public in general is given in a
clear, pedagogic and non-alarmist way.
11.5.2.8. Traceability
The principles of product and patient traceability were supported by a vast majority of
stakeholders, so as to monitor products’ safety in a long-term perspective. Compatibility
with the provisions on traceability which are laid down in Directive 2004/23/EC was also
supported.
However, several concerns were expressed as to how to implement those principles. The
issues raised related to the protection of patients data, anonymity, and the practical
aspects of collaboration between manufacturers and the hospital/private practice where
the product is finally implanted. Several stakeholders proposed a clearer assignment of
responsibilities to the various parties involved in the traceability chain. Others suggested
that traceability systems should be handled with public money and managed at European
level, possibly by the EM EA.
11.5.2.9. Final provisions: reporting and transitional period
Very few comments were provided on the reporting clause. One stakeholder suggested
that the timing for reporting (within 5 years of the entry into force of the Regulation)
might be too short, and that a longer period might be envisaged.
The principle of a transitional period was welcomed by most stakeholders. A few
contributors suggested extending the period from three to five or seven years. One
stakeholder proposed to apply the transitional period also to products which were not
legally authorised at the time of entry into force of the Regulation. Others proposed to
limit the evaluation of legally authorised products to manufacturing, vigilance and risk
management requirements.
11.5.3. Annex: list of respondents to the public consultation:
Patients Associations:
– EURORDIS (European Organisation for Rare Diseases)
Healthcare professionals:
– Bernard Loty (Agence de la Biomédecine)
– Centro Nazionale Trapianti (National Transplant Centre, Italy)
– CPM E (Comité Permanent des M édecins Européens)
– Deutsche Krankenhausgesellschaft (German Hospital Federation)
– DSO-G (German OrganTransplantation Foundation)
– EATB (European Association of Tissue Banks)
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 125 – Drucksache 16/2182
– HOPE (European Hospital and Healthcare Federation)
– Royal College of Physicians (UK)
– Spanish Association of Tissue Banking
– TBF (Banque de Tissus et Cellules privée)
– UK Tissue Services section of the National Blood Service and supported by EATB
Regulators
– Agemed (Spanish Agency)
– Alan Fauconnier, Belgian Health M inistry
– Council of Europe
– Dutch M inistry of Health, W elfare and Sport
– EM EA (European M edicines Agency)
– French Permanent Representation
– Genetic Science Safety and Regulation Team, Department of Health, UK, having
consulted the UK Gene Therapy Advisory Committee
– INFARM ED (M edicines Agency, Portugal)
– Irish Department of Health and Children, in consultation with the Irish M edicines
Board
– M argarida M enezes, INFARM ED (M edicines Agency, Portugal)
– M HRA (UK, in agreement with UK Government)
– M PA (M edical Products Agency, Sweden)
– PEI (Paul-Ehrlich Institut)
– Spanish M inisterio De Sanidad Y Consumo, Organizacion de Trasplantes
– Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union
– SwissM edic (Switzerland)
– TÜV Product Service GmbH
Research Community
– ESB (European Society for Biomaterials)
– ESGT (European Gene Therapy Society)
Drucksache 16/2182 – 126 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– INEB (Institute for Biomedical Engineering, University of Porto, Portugal)
– ISCT(International Society for Cellular Therapy) - Europe and JACIE (Joint
Accreditation Committee for ISCT and EBM T( European Group for Blood and
M arrow Transplantation
– Italian W orking Group on Human Tissue Engineering
– P.V. Hatton, University of Sheffield, UK
– Francesco Frassoni, Ospedale San M artino, Genova, Italy
– Tim Hardingham, UK Centre for Tissue Engineering
– TEB (Tissue Engineering Platforms)
– Ulrich M . Gassner (University of Augsburg, Germany)
Industry
– AdvaM ed (Advanced M edical Technology Association)
– Assobiotec
– BIA (UK BioIndustry Association)
– BPI (German Pharmaceutical Industry Association)
– CellTran Ltd
– Clinical Cell Culture
– EBE (submitted as ‘informal comments’)
– EFPIA (European Federation of Pharmaceutical Industry Association)
– Eucomed (M edical Devices association)
– EuropaBio
– Intercytex
– Isolagen
– M edidas M edical Technologies
– M iltenyi Biotec GmbH
– Smith and Nephew
– TiGenix
– VFA (German Association of Research-based Pharmaceutical Companies)
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 127 – Drucksache 16/2182
– Voisin Consulting
Ethics-related organisations
– CARE (Christian Action Research and Education)
– COM ECE (Commission of the Bishops' Conferences of the EC)
– CORE (Comment on Reproductive Ethics )
– EKD (Protestant Evangelische Kirche in Deutschland)
– European Kolping Society
– UK Center for Bioethics and Public Policy
Individuals
Drucksache 16/2182 – 128 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Achille Vernizzi
– Agnes du Temple
– Alain de Broca
– Alfonso González
Fernández
– Ana M aria Aguiar
– Ann Heneghan
– Antonio Romano
– Axelle & Laurent
Rousse
– Bernard David
– Bernhard W ilden
– Brian Collins
– Brian M cKevitt
– C. Peyroche
d'Arnaud
– Carine Brochier
– Catarina Rodrigues
– Chantal Lefebvre
– Christophe Buffin de
Chosal.
– Civardi Claudio
– Cristina Piédrola
Nadal
– D. Vincent Twomey
– Daniela Canfarotta
– David M anly
– Dick Humphreys
– Dominique de
Hemptinne
– Dominique M agnette
– Edmund Adamus
– Elisabeth & Alain
Riedel
– Emanuele Ortoleva
– Francesco Paolo &
Pia Vatti
– François Brochier
– François Davost
– František Tondra
– Frederic M ontavont
– Gabriella M angiarotti
Frugiuele
– Gianmaria Leotta
– Giovanna Rossi
– Giuseppina Lauritano
– Gonzalo
Niederleytner
– Ildiko M ikulas
– Isabelle vS Grohol
– Iza Petryna-
Kalinowska
– Jacqueline Dalrymple
– Jacques de Raigniac
– Jacques Salmon
– Jaime M oreno
Ballesteros
– Jean-M arc Baijot
– Jean-René Binet
– Jec Nizery
– Joan M urray
– John Franklin
– John M arechal
– Jorge Lazarocarr
– Judith Stockton
– Julia Heffernan.
– Kathy Sinnott
– Katrin Hatzinger
– Laura Geronazzo
– Lelia O'Flaherty
– Liam De Paor
– Lucien Van Eetvelde
– Luigi Regoliosi
– M .B Ní Fhuireastail
– M arco & Paola
Strazzabosco
– M aria Ostaszewska
– M aría Rodríguez-
Losada Aguado
– M arie Christine
Urbistondo-Picavea
– M arie de blic
– M arie-Christine
Ceruti-Cendrier
– Dominique Charlet – Jean Renaud
– M arie-Claude Hayoit
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 129 – Drucksache 16/2182
– M arina Robben
– M ario Barzaghi
– M arta Pochini
– M artin Brochier
– M ary & Kevin M c
Brien
– M ary tim Crowley
– M ary Barrett
– M ichelle Coyle
– M iguel Ángel
Sepúlveda Cariñanos
– M ilo Connolly
– M iquel M undet
– M r & M rs Delogne
– M uiris De Cuirteis
– M yke & M iriam
Rosenthal-English
– Nathalie De Smet
– Oisin M artin
– Oliver Broderick
– Olivier Demeure
– Olivier M iret
– Pablo M ª Calzado
Fernández
– Pascale Poussie
– Patrick d'Ursel
– Pedro-José Herráiz
– Philippe de Diesbach
– Philippe & M arie
Pierre M ilan
– Pierce Durand
– Pierre-Alexandre de
M aere d'Aertrycke
– Pilar Pérez
– Piredda M ichela
– Risteárd de Bhulbh
– Séamas de Barra
– Seamus Cunnane
– Sophie Balastre
– Tamara Sánchez
M embibre
– Tony & M aire
Carmody
– Tony M ullett
– Violaine & Olivier
van Stratum
– W inifred Collins
Others
– W ellcome Trust
– Philippe Caspar