Vom 10. Mai 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/1435
16. Wahlperiode 10. 05. 2006
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Winfried Hermann, Dr. Anton Hofreiter, Peter Hettlich,
Cornelia Behm, Hans Josef Fell, Ulrike Höfken, Bärbel Höhn, Sylvia
Kotting-Uhl, Undine Kurth (Quedlinburg), Dr. Reinhard Loske und der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Gesetzes zur effizienteren Finanzierung des öffentlichen
Nahverkehrs (Regionalisierungsreformgesetz)
A. Problem
Das Regionalisierungsgesetz versetzt die Länder finanziell in die Lage, den
Schienenpersonennahverkehr zu bestellen, indem der Bund den Ländern pau-
schal Finanzmittel dafür zur Verfügung stellt. Das Regionalisierungsgesetz hat
die Herausbildung von effektiven Besteller-Erstellerstrukturen gefördert und
damit eine Effizienzsteigerung und ein Verkehrswachstum im öffentlichen
Nahverkehr bewirkt. Allerdings bestehen noch größere Effizienzpotentiale in
der Verwendung der Regionalisierungsmittel, die durch die Länder nur teil-
weise genutzt werden. So fehlt bisher eine verbindliche Regelung, welche Mit-
tel ausschließlich für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und welche für
den übrigen Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) verwendet werden dür-
fen. Weiterhin ist die Mittelvergabe nicht an nachprüfbare Erfolgskriterien ge-
bunden. Ein weiteres Problem besteht in der fehlenden Transparenz der Mittel-
verwendung. So werden mit Regionalisierungsmitteln in vielen Ländern Aus-
gleichszahlungen für den Transport von Schülern und Schwerbehinderten ge-
leistet, obwohl die gesetzliche Zahlungspflicht dafür bei den Ländern liegt.
Dies betrifft insbesondere die Regelungen des § 45a des Personenbeförde-
rungsgesetzes, des § 6a des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und des § 145 des
Neunten Buches Sozialgesetzbuch (SGB IX). Des Weiteren sind die Länder
nicht verpflichtet, die aus Regionalisierungsmitteln finanzierten Leistungen im
Wettbewerb zu vergeben.
Um die Finanzzahlungen des Bundes zukünftig aufgrund der angespannten
Haushaltslage zumindest über einen mehrjährigen Zeitraum konstant zu halten
und gleichzeitig trotzdem weiterhin ein Verkehrswachstum und eine Verlage-
rung von Verkehrsanteilen auf den öffentlichen Personennahverkehr erreichen
zu können, sind stärker zielgerichtete Anreize für die Verwendung der Regiona-
lisierungsmittel durch die Länder unumgänglich.
B. Lösung
Durch die Revision des Regionalisierungsgesetzes soll eine transparentere und
effizientere Verwendung der Mittel gewährleistet werden. Die Mittel sollen ein-
malig um 1,5 Prozent steigen und dann auf dem erreichten Niveau von 2007 zu-
Drucksache 16/1435 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
nächst fünf Jahre konstant gehalten werden. In diesem Zeitraum sollen effizi-
enzsteigernde Vorgaben dazu führen, dass Mittel eingespart werden, die eine
jährliche Dynamisierung bis 2013 verzichtbar machen. Hierzu gehören:
– 50 Prozent der Mittel werden nach einem neuen Schlüssel auf die Bundes-
länder verteilt, der auch Erfolgskomponenten beinhaltet;
– die Verpflichtung zur Vergabe der beauftragten Leistungen im Wettbewerb;
– die Schaffung von Transparenz über Verwendung und Erfolg;
– die Ermöglichung von finanziellen Sanktionen im Fall einer zweckentfrem-
deten Mittelverwendung und
– das Verbot der Finanzierung von Leistungsverpflichtungen der Länder auf-
grund des § 45a des Personenbeförderungsgesetzes, des § 6a des Allgemei-
nen Eisenbahngesetzes und des § 145 SGB IX.
Die im bisherigen Regionalisierungsgesetz verankerten Dynamisierungsschritte
im Jahr 2006 und 2007 werden beibehalten, um den Ländern den nötigen
Planungsvorlauf für die Umsetzung der verschiedenen effizienzsteigernden
Maßnahmen zu ermöglichen. Insbesondere Ausschreibungen von SPNV-Leis-
tungen benötigen einen Vorlauf von mindestens zwei Jahren.
Durch diesen Lösungsansatz ist gewährleistet, dass die positive Entwicklung
des SPNV auch bei mehrjährigem konstanten Mitteleinsatz fortgesetzt werden
kann und weitere Verkehrsmarktanteile für den ÖPNV und insbesondere den
SPNV gewonnen werden können.
C. Alternativen
Die Bundesregierung hat mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2006 eine Kürzung
der Regionalisierungsmittel im Zeitraum von 2006 bis 2009 von insgesamt
2,3 Mrd. Euro beschlossen, ohne die Verwendungsbestimmungen des Gesetzes
zu präzisieren und Anreize für eine effizientere Mittelverwendung vorzusehen.
Als Folge sind Angebotskürzungen und ein Verlust von Marktanteilen zu prog-
nostizieren.
D. Kosten
Es entstehen dem Bund durch dieses Gesetz keine zusätzlichen als die nach der
geltenden Gesetzeslage zu veranschlagenden Kosten. Den Ländern entstehen
geringfügige Mehrkosten durch die Erfüllung der Berichts- und Transparenz-
vorgaben.
1. § 45 des Personenbeförderungsgesetzes, und Siedlungsstruktur der Bundesländer zu berück-
2. § 6a des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und
3. § 145 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch.
(3) Die Länder erstatten der Bundesregierung jährlich
einen Bericht, in dem die Verwendung der Mittel und
sichtigen.
(3) Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung hat durch Rechtsverordnung mit
Zustimmung des Bundesrates festzulegen
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/1435
Entwurf eines Gesetzes zur effizienteren Finanzierung des öffentlichen
Nahverkehrs (Regionalisierungsreformgesetz)
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das
folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Regionalisierungsgesetzes
Das Regionalisierungsgesetz vom 27. Dezember 1993
(BGBl. I S. 2378), zuletzt geändert durch Artikel 25 des Ge-
setzes vom 29. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3076), wird wie
folgt geändert:
1. § 4 wird wie folgt geändert:
a) Der bisherige Wortlaut wird Absatz 1.
b) Es wird folgender neuer Absatz angefügt:
„(2) Werden seitens der nach Landesrecht be-
stimmten Stellen die Dienste Dritter in Anspruch ge-
nommen, so steht das Verfahren zur Auswahl des
Verkehrsunternehmens allen Verkehrsunternehmen
offen, ist fair und entspricht den Grundsätzen der
Transparenz und Nichtdiskriminierung.“
2. § 5 wird wie folgt gefasst:
㤠5
Finanzierung
Den Ländern steht für den öffentlichen Personennah-
verkehr aus dem Mineralölsteueraufkommen im Jahr
2006 ein Betrag von 7,159 Milliarden Euro zu. Im Jahr
2007 steigt dieser Betrag um 1,5 vom Hundert. In den
folgenden Jahren bis 2012 bleibt der Betrag konstant. Ab
dem Jahr 2013 steigt der Betrag jährlich um 1,5 vom
Hundert.“
3. In § 6 wird die Zahl „2007“ durch die Zahl „2017“ und
die Zahl „2009“ durch die Zahl „2018“ ersetzt.
4. § 7 wird wie folgt gefasst:
㤠7
Verwendung
(1) Mittel, die den Ländern nach diesem Gesetz ge-
währt werden, dürfen nur zur Erfüllung der in § 1 Abs. 1
genannten öffentlichen Aufgabe verwandt werden. Mit
mindestens 75 vom Hundert dieser Mittel haben die Län-
der den Schienenpersonennahverkehr sicherzustellen.
Mit den darüber hinausgehenden Mitteln können die
Länder auch den übrigen öffentlichen Personennahver-
kehr fördern.
(2) Nicht zur Erfüllung der in § 1 Abs. 1 genannten
öffentlichen Aufgabe gehören Leistungen, die erbracht
werden nach
wird. Die Bundesregierung erstellt aus den Berichten der
Länder einen Gesamtbericht, der dem Deutschen Bun-
destag zugeleitet wird.“
5. § 8 wird wie folgt geändert:
a) Die bisherigen Absätze 1 bis 3 werden aufgehoben
und durch folgende Absätze ersetzt:
„(1) Der den Ländern nach § 5 zustehende Betrag
wird nach folgenden Vomhundertsätzen auf die Län-
der verteilt:
Baden-Württemberg 10,44
Bayern 14,98
Berlin 5,46
Brandenburg 5,71
Bremen 0,55
Hamburg 1,93
Hessen 7,41
Mecklenburg-Vorpommern 3,32
Niedersachsen 8,59
Nordrhein-Westfalen 15,75
Rheinland-Pfalz 5,24
Saarland 1,32
Sachsen 7,16
Sachsen-Anhalt 5,03
Schleswig-Holstein 3,11
Thüringen 3,99.
(2) Ab dem Jahr 2008 werden nur noch 50 vom
Hundert des Betrags nach § 5 entsprechend dem
Maßstab des Absatzes 1 verteilt. Die verbleibenden
Mittel werden nach der Effizienz des bisherigen Mit-
teleinsatzes auf die Länder verteilt. Für die Messung
der Effizienz ist maßgeblich die Höhe des Mittelein-
satzes im Vergleich zu insbesondere
1. den betriebenen Streckenkilometern,
2. den erbrachten Zugkilometern,
3. den erbrachten Personenkilometern und
4. der erreichten Reduzierung des Energiever-
brauchs sowie der Lärm- und Schadstoffemissio-
nen.
Bei der Effizienzmessung sind die Bevölkerungsdichte
nach den Maßgaben des § 8 Abs. 2 und der dazu ergan-
genen Verordnung ihr effizienter Einsatz nachgewiesen
1. die Daten, die für die Effizienzermittlung im
Sinne des Absatzes 2 erheblich sind,
Drucksache 16/1435 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
2. die Gewichtung der in Absatz 2 genannten Effi-
zienzindikatoren und
3. das Maß der Berücksichtigung der Bevölkerungs-
dichte und Siedlungsstruktur der jeweiligen Bun-
desländer.
(4) Die genaue Verteilung der Mittel auf die Län-
der nach den Maßstäben des Absatzes 2 und auf
Grundlage der nach Absatz 3 erlassenen Verordnung
setzt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung durch Rechtsverordnung mit Zu-
stimmung des Bundesrates jährlich fest. Bei der Fest-
setzung ist zusätzlich zu berücksichtigen, ob ein
Land die Mittel entgegen der Vorgaben des § 7
Abs. 1 und 2 verwandt hat. Ist dies der Fall, so kann
in der Verordnung der dem Land insgesamt zu-
stehende Betrag um bis zu fünf vom Hundert gekürzt
werden. In diesem Falle ist der gekürzte Betrag ent-
sprechend der Maßstäbe des Absatzes 1 auf die ande-
ren Länder zu verteilen.“
b) Der bisherige Absatz 4 wird Absatz 5.
Artikel 2
Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes
§ 15 Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom
27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378), das zuletzt durch
Gesetz vom 3. August 2005 (BGBl. I S. 2270) geändert
worden ist, wird wie folgt gefasst:
„(2) Werden die Dienste Dritter zur Erbringung gemein-
wirtschaftlicher Leistungen in Anspruch genommen, so
müssen die zuständigen Behörden diese in einem offenen
Verfahren gemäß dem Gesetz gegen Wettbewerbungsbe-
schränkungen vergeben. Ein Vertragsabschluss ohne vor-
herige öffentliche Aufforderung zur Teilnahme am Verfah-
ren (Direktvergabe) ist unwirksam.“
Artikel 3
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in
Kraft.
Berlin, den 10. Mai 2006
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
● Die Länder bekommen eine klare Vorgabe, sämtliche
tionen in die Lage, eine optimale Mittelallokation zu ge-
SPNV-Leistungen im Wettbewerb zu vergeben. Die
wettbewerbsschädliche freihändige Vergabe von SPNV-
Nahverkehrsleistungen wird zukünftig im Einklang mit
währleisten.
Zu Nummer 4 (§ 7 RegG)
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/1435
Begründung
A. Allgemeiner Teil
Die Regionalisierung des öffentlichen Nahverkehrs als
wesentlicher Teil der Bahnreform hat die Länder in die Lage
versetzt, das Nahverkehrsangebot auszubauen und bürger-
näher zu gestalten. Mit Hilfe der vom Bund garantierten und
jährlich um 1,5 Prozent steigenden so genannten Regionali-
sierungsmittel konnten das Verkehrsangebot seit 1996 um
20 und die Zahl der Fahrgäste um fast 30 Prozent gesteigert
werden. Dieser Effekt wäre noch größer, wenn die Länder
tatsächlich das gesamte zur Verfügung stehende Geld aus-
schließlich und effizient für die Verbesserung des Nahver-
kehrs einsetzen würden. Da dies nicht überall der Fall ist,
soll der Verwendungszweck enger gefasst und stärker kon-
trolliert werden.
Der Entwurf sieht vor, die Regionalisierungsmittel in den
Jahren 2006 und 2007 – wie im derzeitigen Regionalisie-
rungsgesetz vereinbart – jeweils um 1,5 Prozent zu steigern
und die Mittel auf dem dann erreichten Niveau von 7,266
Mrd. Euro pro Jahr für fünf Jahre zu stabilisieren. Damit
wird der Vertrauensschutz bezüglich des im derzeitigen Ge-
setz vorgesehenen Revisionszeitpunkts 2008 gewahrt. Kos-
tensteigerungen können mit einem zweijährigen Vorlauf für
vermehrte Ausschreibungen dann ab 2008 durch die He-
bung von Effizienzvorteilen mindestens aufgefangen wer-
den. Zusätzliche Effizienzgewinne können weiter für den
Ausbau des umwelt- und klimafreundlichen öffentlichen
Verkehrs und die Steigerung der Marktanteile des Schie-
nenpersonennahverkehrs (SPNV) bereitgestellt werden.
Erst nach der Ausreizung der Effizienzpotentiale in ca. fünf
Jahren ist es notwendig, die Regionalisierungsmittel wieder
jährlich um 1,5 Prozent anzuheben.
Um die Länder darüber hinaus zu einer transparenten, effi-
zienteren und bezweckten Verwendung der Mittel anzu-
halten, werden im Gesetzesentwurf folgende zusätzliche
gesetzliche Regelungen vorgeschlagen:
● Einführung einer leistungsorientierten Aufteilung der
Hälfte der Finanzmittel zwischen den Ländern durch
einen neuen Verteilungsschlüssel, der an Effizienzkrite-
rien gebunden ist, die das Zugangebot, die Anzahl der
Fahrgäste und die erreichten Umweltstandards berück-
sichtigen. Dabei soll den unterschiedlichen Bevölke-
rungs- und Siedlungsstrukturen der Länder Rechnung
getragen werden. Wer mit gleichem Geld mehr Verkehr
auf der Schiene organisiert und mehr Fahrgäste gewinnt,
der soll von konstanten oder steigenden Mittelzuwen-
dungen profitieren. Wer den SPNV nicht weiterent-
wickelt, muss damit rechnen, tendenziell Finanzmittel an
erfolgreichere Länder abzugeben. Dies fördert den ziel-
orientierten Wettbewerb der Länder um effiziente Struk-
turen und Strategien.
● Den Ländern wird zudem untersagt, Finanzierungsver-
pflichtungen aufgrund anderer Gesetze, wie zum Bei-
spiel die Schülerbeförderung, aus Regionalisierungsmit-
teln zu bezahlen.
● Es wird eine Höchstgrenze von 25 Prozent der Mittel
eingeführt, die flexibel auch für den gesamten ÖPNV
eingesetzt werden darf. 75 Prozent der Mittel müssen für
den SPNV verwandt werden.
● Die Länder werden verpflichtet, jährlich einen Bericht
über die Mittelverwendung und den verkehrlichen Er-
folg des Mitteleinsatzes zu erstellen. Bei Fehlverwen-
dung können dem jeweiligen Land die Zuweisungen um
bis zu 5 Prozent gekürzt werden.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Arti-
kel 106a des Grundgesetzes (GG) (Artikel 1) und für die
wettbewerbsrechtliche Regelung des Artikels 2 aus Arti-
kel 74 Nr. 11 GG. Auch die Regelung des Artikels 2 ist dabei
im gesamtstaatlichen Interesse zur Wahrung der Wirtschafts-
einheit erforderlich, da andernfalls die einheitlichen Wett-
bewerbsbedingungen nachhaltig gestört würden.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1
Zu Nummer 1 (§ 4 RegG)
Der Absatz 2 orientiert sich am Entwurf für eine neue EU-
Verordnung und stellt sicher, dass alle durch Mittel aus dem
Regionalisierungsgesetz finanzierten Verkehrsleistungen im
Wettbewerb vergeben werden müssen (siehe auch Begrün-
dung zu Artikel 2 dieses Gesetzes). Davon unabhängig kön-
nen die zuständigen kommunalen Aufgabenträger beschlie-
ßen, selbst öffentliche Verkehrsdienste zu erbringen oder
öffentliche Dienstleistungsaufträge direkt an eigene interne
Betreiber zu vergeben.
Zu den Nummern 2 und 3 (§§ 5, 6 RegG)
§ 5 stellt sicher, dass es für die Jahre 2006 und 2007 bei den
Beträgen bleibt, die nach der bisherigen Fassung des Regio-
nalisierungsgesetzes den Ländern zur Verfügung zu stellen
waren. Für die Jahre ab dem Jahr 2008 ist eine Steigerung
der den Ländern zugewendeten Mittel über mehrere Jahre
nicht erforderlich, da insbesondere die Effizienzsteigerun-
gen (siehe auch Artikel 2), die Folge des vorliegenden Ent-
wurfs sein werden, dies überflüssig machen werden. Erst im
Jahr 2013 setzt die ursprüngliche Dynamisierung um jähr-
lich 1,5 Prozent wieder ein. 2015 ist dann eine Überprüfung
der Höhe des Betrags geboten. Die lange zehnjährige Lauf-
zeit bis zur erneuten Revision ist den langen Abschreibungs-
zyklen der Schienenverkehrswirtschaft geschuldet. Nur eine
langjährige Planungssicherheit setzt die Bestellerorganisa-
dem Kommissionsentwurf der novellierten EU-Richt-
linie 1191/69 untersagt.
Die bisherige Regelung in § 7 war unzureichend. Weder
wurde durch sie sichergestellt, dass die Mittel stark über-
tungsbezogen an die Länder verteilt. Absatz 2 gibt dabei die
grundsätzlichen Maßstäbe vor. Dabei ist selbstverständlich
auch die unterschiedliche Struktur der Bundesländer zu be-
rücksichtigen, damit es nicht etwa zu einer Benachteiligung
der Flächenstaaten kommt (Absatz 2 Satz 2). Einzelheiten
sind durch Verordnung festzulegen (Absatz 3).
Absatz 4 legt fest, dass die genaue Verteilung aufgrund der
bestimmten Kriterien durch Verordnung mit Zustimmung
des Bundesrates festzulegen ist. Die Bestimmung sieht da-
bei auch vor, dass eine zweckwidrige Mittelverwendung
künftig sanktioniert werden kann.
Zu Nummer 5 Buchstabe b (§ 8 Abs. 5 RegG)
Die Regelung des bisherigen Absatzes 4 wird übernommen.
fahrungen – zu unwirtschaftlichen Lösungen führt. Diese
Regelung wäre auch mit dem Verordnungsentwurf – sollte
er unverändert in Kraft treten – vereinbar, da Deutschland
durch die eröffnete Option nicht gehindert ist, das Ermessen
seiner Behörden bei der Vergabepraxis zu binden. Vielmehr
dürfte die gewählte Lösung gerade den Intentionen des Ver-
ordnungsentwurfs entsprechen, da auch dieser von der
grundsätzlichen Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln
ausgeht. Zudem hat das BVerwG vor kurzem entschieden,
dass die Direktvergabe von Finanzierungsleistungen nicht
mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbar ist.
Zu Artikel 3
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten.
Drucksache 16/1435 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
wiegend für den Schienenpersonennahverkehr verwendet
wurden (hierzu Regelung in Absatz 1); dies war aber das
eigentliche Ziel der Regelung des Artikels 106a GG. Noch
war im Ansatz für den Bund überprüfbar, ob die Mittel
zweckentsprechend verwendet wurden (hierzu Regelung in
Absatz 3). Schließlich wurden die Mittel von den Ländern
auch für Ausgaben verwendet, die ihnen auch schon vor und
unabhängig von dem durch Artikel 106a GG behandelten
Problemkreis oblagen (hierzu nunmehr Absatz 2). Die Ver-
wendung erfolgte in diesen Fällen daher nicht zweck-
gerecht. Diesen Missständen beugt die Regelung vor (siehe
zur Sanktionierung auch Nummer 4.a, § 8 Abs. 4 Satz 2).
Zu Nummer 5 Buchstabe a (§ 8 Abs. 1 bis 4 RegG)
Absatz 1 legt für die Zukunft grundsätzlich in einem Vertei-
lungsschlüssel den Verteilungsmaßstab zu Grunde, der bisher
in § 8 Abs. 1 und 2 vorgesehen war. Die Aufteilung belässt
die einzelnen Länderanteile dabei konstant.
Absatz 2 und 3 werden in Zukunft zu einer wesentlich effi-
zienteren Mittelverwendung führen. Denn – abweichend
von Absatz 1 – werden die Mittel künftig zur Hälfte leis-
Zu Artikel 2
Ein transparenter Wettbewerb zwischen den privaten An-
bietern von Dienstleistungen ist ein wesentliches Element
dafür, dass die Aufgabe, die Öffentlichkeit mit hinreichen-
den Verkehrsangeboten zu versorgen, möglichst kosten-
günstig erfüllt wird. Dem stand die bisherige Fassung des
§ 15 Abs. 2 AEG entgegen. Denn nach der neueren Recht-
sprechung waren die Regeln des Wettbewerbsrechts nicht
anwendbar (vgl. Brandenburgisches OLG vom 2. Septem-
ber 2003 – W 5/03).
Diesem Missstand hilft die vorgeschlagene Änderung ab.
Sie orientiert sich dabei an den Vorschlägen der Kommis-
sion, die gleichfalls darauf abzielen, mehr Wettbewerb zu
erreichen (vgl. Vorschlag für eine Verordnung über öffent-
liche Personenverkehrsdienste aus Schiene und Straße vom
20. Juli 2005 – 2000/0212 (COD) – 4. Erwägungsgrund und
Artikel 5). Der vorliegenden Regelungsvorschlag schließt
jedoch mit seinem Satz 2, die in dem Verordnungsentwurf
(Artikel 5 Nr. 2 und 6) eröffnete Option, die entsprechenden
Aufträge im Wege der Direktvergaben zu vergeben, aus, da
diese Option – jedenfalls nach den bisherigen deutschen Er-