Vom 10. Oktober 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/10549
16. Wahlperiode 10. 10. 2008
Kleine Anfrage
der Abgeordneten Eva Bulling-Schröter, Lutz Heilmann, Hans-Kurt Hill
und der Fraktion DIE LINKE.
Windfall Profits im Emissionshandel und Strompreise
Die Zuteilung der Emissionsberechtigungen (European Allowance Unit – EUA)
an die emissionshandelspflichtigen Anlagen in der Bundesrepublik Deutschland
erfolgte in der ersten Handelsphase des europäischen Emissionshandelssystems
(2005 bis 2007) vollständig kostenlos. Die Gegner einer Versteigerung der Zer-
tifikate hatten sich in der Bundesrepublik Deutschland genauso durchgesetzt
wie auf europäischer Ebene. Doch deren Argumentation, nur eine kostenlose
Vergabe würde einen Strompreisanstieg infolge des Emissionshandels ver-
hindern, erwies sich sehr bald als falsch. Denn insbesondere die Unternehmen
der Energiewirtschaft verbuchten die ihnen gratis zugeteilten Zertifikate zu
Marktpreisen als so genannte Opportunitätskosten in ihren Bilanzen, legten sie
auf die Strompreise um und realisierten auf diese Weise zusätzliche Milliarden-
gewinne. Trotzdem wurden und werden nach dem deutschen Zuteilungsgesetz
auch in der zweiten Handelsperiode (2008 bis 2012) 91 Prozent der Zertifikate
verschenkt.
Mittlerweile gilt es bei der Mehrheit von Wissenschaft und Politik als Konsens,
dass die beschriebenen Extraprofite nicht – wie gelegentlich behauptet – der
Oligopolstellung und damit einseitigen Marktmacht der Energieversorger
geschuldet sind. Vielmehr würden die Extragewinne auch bei vollständigem
Wettbewerb anfallen. Denn die Stromkonzerne bieten ihren Strom unabhängig
von der Wettbewerbssituation zu einem Preis an, der den Marktwert der Emis-
sionsrechte beinhaltet. Jeder Versorger, der Abschläge anbietet, handelt aus
seiner Sicht ökonomisch unsinnig, denn er könnte mehr Erträge erzielen, wenn
er die zur Stromproduktion benötigten Zertifikate an der Börse veräußern würde.
Die Zertifikatskosten werden als Opportunitätskosten demnach zusätzlicher
Kostenbestandteil bei der Strompreisbildung. Sie führen zu steigenden Preisen
und in gleichem Maße zu leistungslos erzielten Extraprofiten, den so genann-
ten Windfall Profits. Dieses System wurde von den Stromversorgern nicht ein-
mal abgestritten. Im Gegenteil: Sie stellten es selbst als betriebswirtschaftlich
rationales und damit für Marktakteure alternativloses Handeln dar (vgl.
Bundeskartellamt, Sachstandspapier zur Vorbereitung der mündlichen Ver-
handlung in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung, Seiten 13 bis 16,
Bundeskartellamt, 8. Beschlussabteilung, 2006).
In den ersten beiden Handelsperioden beschränkte die EU-Emissionshandels-
richtlinie die Möglichkeit, die Emissionsberechtigungen entgeltlich zu ver-
äußern, auf höchstens fünf (2005 bis 2007) bzw. zehn Prozent (2008 bis 2012).
Diese Vorgaben sind nicht zuletzt auf den Druck der damaligen Bundesregie-
rung und deutscher Unternehmen zurückzuführen, die zugunsten einer
verpflichtend kostenlosen Vergabe agierten. Dieser Logik folgend wurde in der
Drucksache 16/10549 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Bundesrepublik Deutschland in der ersten Zuteilungsperiode nicht einmal eine
entgeltliche Abgabe der möglichen fünf Prozent der Emissionsberechtigungen
vorgesehen. Stattdessen wurden die Zertifikate vollständig an die Unternehmen
verschenkt. Die Mehrausgaben der Bürgerinnen und Bürger sowie der Strom
verbrauchenden Wirtschaft für die gestiegenen Strompreise flossen anstatt in
den Bundeshaushalt vollständig als Windfall Profits in die Kassen der Strom-
versorger.
Unter der Annahme eines durchschnittlichen CO2-Zertifikatepreises von
20 Euro wurden die jährlichen Mitnahmeeffekte der ersten Handelsperiode auf
3,8 bis 8 Mrd. Euro geschätzt (Umweltstiftung WWF 2006). Diese Summen ent-
sprechen ungefähr dem zwei- bis sechsfachen dessen, was sich die Bundesregie-
rung jährlich an Einnahmen aus den verschärften Kontrollen gegenüber Emp-
fängerinnen und Empfängern von Arbeitslosengeld II mit dem so genannten
Hartz-IV-Optimierungsgesetz versprach.
Verschiedene Studien haben die Höhe der zu erwartenden Windfall Profits in der
laufenden zweiten Handelsperiode (2008 bis 2012) geschätzt. So kommt eine
Studie des Branchendienstes Point Carbon im Auftrag des WWF „ETS Phase II
– The potential and scale of Windfall Profits in the power sector“ im März 2008
zu dem Ergebnis, dass bei einem EUA-Preis von 21 bis 32 Euro je Tonne CO2
die deutschen Konzerne mit zusätzliche Gewinnen in Höhe von 14 bis 34 Mrd.
Euro rechnen können.
Eine im Juni 2008 vorgelegte Studie des Öko-Instituts im Auftrag des WWF
Deutschland beziffert diese Extragewinne auf rund 35,5 Mrd. Euro, also rund
7 Mrd. Euro pro Jahr. Dabei wurde ein CO2-Zertifikatepreis von 25 Euro
angesetzt. Zum Vergleich: Der tatsächliche Verkaufswert des entgeltlich ver-
äußerten Anteils der Zertifikate betrug laut Bericht des Bundesministeriums für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zwischen Januar und August 2008
bei durchschnittlich 23,86 Euro, der volumengewichteten Durchschnittspreis an
der ECX-Börse in London 23,87 Euro je EUA. Die tatsächlichen Marktpreise
lagen bislang also lediglich knapp fünf Prozent unter der WWF-Schätzung.
Die vom Öko-Institut ermittelte Gesamtsumme von jährlich rund 7 Mrd. Euro
Windfall Profits der Energieversorger aus der zu 91 Prozent kostenlosen Ver-
gabe der EUA korrespondiert in der Dimension ungefähr mit den für 2008 er-
warteten Einnahmen des Bundes aus der Versteigerung der restlichen 9 Prozent
der Zertifikate. Diese werden bis Dezember auf knapp 1 Mrd. Euro geschätzt
und haben anteilig bis August bereits 722,6 Mio. Euro für den Staatshaushalt
eingespielt.
Laut Öko-Institut setzen sich die 7 Mrd. Euro zusammen aus den Zusatzgewin-
nen, die direkt aus der kostenlosen Zuteilung und der geschilderten Opportuni-
tätskostenüberwälzung der fossilen Kraftwerksbetreiber auf den Strompreis
resultieren (rund 3 Mrd. Euro) und jenen Extragewinnen, die auf zusätzlichen
Stromerlösen gründeten, welche auch CO2-freie Stromerzeugungsanlagen
(Atom und Wasserkraft) wegen des Strompreisanstiegs erzielten, der jener Über-
wälzung zugrunde liegen (etwa 4 Mrd. Euro). Nach Stromversorgern unterteilt
werde E.ON laut Öko-Institut auf diese Weise zwischen 2008 und 2012 voraus-
sichtlich 11 Mrd. Euro Windfall Profits verbuchen; bei RWE seien es 9 Mrd.
Euro und bei Vattenfall Europe immer noch rund 6,6 Mrd. Euro. Auch EnBW
und Evonik könnten mit leistungslos erzielten Zusatzeinnahmen von 6 bzw. 2,3
Mrd. Euro rechnen, so das Öko-Institut. Gleichwohl existieren Forderungen der
Energiewirtschaft an die öffentlichen Haushalte, diese mögen Demonstrations-
kraftwerke im Rahmen des umstrittenen Konzepts zur Abscheidung, Verflüssi-
gung und unterirdischen Verpressung von CO2-Kraftwerksemissionen (CCS)
mitfinanzieren, so von Vattenfall Chef Lars Josefson. Der liberale EU-Abgeord-
nete Chris Davies schlägt für CCS gar eine Anschubfinanzierung der öffent-
lichen Hand in Höhe von 10 Mrd. Euro vor (vgl. FTD vom 23. September 2008).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/10549
Eine von New Carbon Finance im Auftrag des WWF erstellte Studie „The im-
pact of auctioning on European wholesale electricity prices post – 2012“, die im
September 2008 veröffentlicht wurde, kommt zu dem Ergebnis, dass eine voll-
ständige Versteigerung von Verschmutzungsrechten im Emissionshandel ab
2013 kein Auslöser für steigende Strompreise in Europa sein werde. In libera-
lisierten Strommärkten, die derzeit für ganz Europa umgesetzt würden, reichten
Stromkonzerne die Kosten für CO2 in jedem Falle an ihre Kunden weiter – un-
abhängig von der Art der Zuteilung. Damit bestätigte die Studie ähnliche Auf-
fassungen aus der Wissenschaft (u. a. Sachverständigenrat für Umweltfragen
der Bundesregierung).
Überraschend spät thematisiert wurden die ökologischen Lenkungseffekte der
Windfall Profits auf Investitionsentscheidungen. Nach einer Kurzanalyse des
Ökoinstituts (Matthes 2006) für den WWF Deutschland verschwinden in einem
Emissionshandelssystem bei einer langfristigen Investitionsrechnung erst dann
die Kostenvorteile von Braun- und Steinkohlekraftwerken gegenüber den emis-
sionsärmeren, aber teureren Gaskraftwerken, wenn die Emissionsrechte voll-
ständig versteigert statt verschenkt werden. Im Umkehrschluss behindert die
praktizierte kostenlose Vergabe den Umbau des Kraftwerksparks hin zu emis-
sionsärmeren Kraftwerken.
Grundsätzlich lassen sich die bisherigen Probleme des EU-Emissionshandels-
systems nur dann lösen, wenn für die dritte Handelsperiode ab 2013 eine voll-
ständige Versteigerung der Zertifikate gesetzlich vorgeschrieben wird. Der im
Januar 2008 veröffentlichte Vorschlag der EU-Kommission für eine Überarbei-
tung der EU-Emissionshandelsrichtlinie sieht eine 100-prozentige Versteige-
rung zumindest für den Energiesektor vor. Die Bundesregierung unterstützt
mittlerweile offensichtlich die Komplettversteigerung für den Energiesektor
ab 2013, fordert aber zugleich für den emissionshandelspflichtigen Industrie-
bereich umfangreiche Ausnahmen, die sie mit dem Schutz vor außereuro-
päischer Konkurrenz begründet. Dabei ist nicht bekannt, auf welcher methodi-
schen Grundlage sie diese Forderungen erhebt. Ein Auswertung verschiedener
wissenschaftlicher Studien zum Thema durch den WWF Deutschland kommt
demgegenüber zu dem Ergebnis, dass die überwiegende Mehrzahl der deutschen
Industriebetriebe durch eine Auktionierung der Emissionsrechte in ihrer inter-
nationalen Wettbewerbsfähigkeit nicht bedroht wären (vgl. Wettbewerbsnach-
teile für die energieintensive Industrie? Dichtung und Wahrheit. WWF Deutsch-
land, 27. Juni 2007). Auch der Leiter des UN-Klimasekretariats Yvo de Boer,
kritisierte, dass das Ausmaß der Betroffenheit oftmals überzeichnet werde. Tat-
sächlich stehe die Industrie, die in Europa wirklich ernsthaft betroffen sei, nicht
einmal für zwei Prozent des Bruttoinlandproduktes (vgl. Handelsblatt vom
29. September 2008).
Die Bundesregierung hat zudem bislang keinerlei Initiativen ergriffen, um die
mindestens bis 2012 in Milliardenhöhe anfallenden Windfall Profits in irgend-
einer Weise von den Stromkonzernen abzuschöpfen. Es gibt bislang keine
Hinweise darauf, dass die Bundesregierung die in anderen Ländern diskutierte
Besteuerung dieser leistungslosen Zusatzgewinne wenigstens einmal thema-
tisiert oder rechtlich geprüft hat. Entspräche dies der Realität, wäre es vollkom-
men unverständlich. Denn derart einfach erzielte und zudem üppige Einnahmen
könnten zusätzlich in den Klimaschutz investiert werden. Sie könnten auch die
Folgen hoher Energiepreise für einkommensschwache Bevölkerungsgruppen
abmildern helfen.
Drucksache 16/10549 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Wir fragen die Bundesregierung:
1. Wie erklärt die Bundesregierung den Bürgerinnen und Bürgern den Um-
stand, dass in der laufenden Handelsperiode die zu 91 Prozent kostenlos
zugeteilten Emissionszertifikate bei den Stromversorgern durch die Ein-
preisung ohne jede Gegenleistung zu zusätzlichen Profiten in Höhe rund
7 Mrd. Euro jährlich führen, insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass
sich die Bundesregierung im Zuge der Entstehung der für die erste und
zweite Handelsperiode verbindliche Emissionshandelsrichtlinie stets für
eine weitgehend kostenlose Vergabe einsetzte?
2. Falls die in Frage 1 genannte Summe von zirka 7 Mrd. Euro im Jahr ange-
zweifelt wird: In welcher Höhe beziffert die Bundesregierung die Höhe der
Windfall Profits aus der überwiegenden Gratiszuteilung der Emissions-
rechte an die Stromversorger zwischen 2008 und 2012 jährlich und ins-
gesamt?
3. Wie hoch schätzt die Bundesregierung die in der ersten Handelsperiode
angefallenen Windfall Profits in der Bundesrepublik Deutschland, und wie
teilen sich diese Extragewinne auf die Konzerne RWE, E.ON, Vattenfall
Europe, EnBW und Evonik auf?
4. Wie beurteilt die Bundesregierung die Wirkung der Windfall Profits, vor
allem mit Blick auf die in Frage 3 genannten Unternehmen, für die Wett-
bewerbssituation auf dem Energiemarkt?
5. Warum verzichtet die Bundesregierung bislang auf Einnahmen in Milliar-
denhöhe für den Staatshaushalt aus der Abschöpfung der Windfall Profits,
etwa durch eine Windfall Profit Tax?
6. Plant die Bundesregierung die Abschöpfung der Windfall Profits für die
Zukunft?
Wenn ja, mit welchem Instrument, und wenn nein, warum nicht?
7. Hat die Bundesregierung bislang Studien oder sonstige Untersuchungen
veranlasst, die die technischen und/oder juristischen Möglichkeiten einer
Abschöpfung der bei den Stromversorgern anfallenden Windfall Profits
zum Ziel hatten?
Wenn ja, welche, und mit welchem Ergebnis, und wenn nein, warum nicht?
8. Sind der Bundesregierung wissenschaftliche Studien oder Artikel bekannt,
die die Abschöpfung der Windfall Profits aus dem Emissionshandel zum
Inhalt haben?
Wenn ja, welche?
9. Sind der Bundesregierung Pläne oder Maßnahmen anderer EU-Mitglied-
staaten bekannt, die die Abschöpfung der Windfall Profits aus dem Emis-
sionshandel zum Ziel haben?
Wenn ja, welche?
10. Bestünde nach Auffassung der Bundesregierung im Falle einer Abschöp-
fung der Windfall Profits die Möglichkeit, mit dem eingenommenen Geld
die mit der Einpreisung der EUA-Handelspreise verbundene größere Belas-
tung der Verbraucherinnen und Verbraucher infolge höherer Strompreise für
einkommensschwache Bevölkerungsgruppen sozial abzufedern?
11. Bestätigt die Bundesregierung, dass Betreibern von Atomkraftwerken auf-
grund des durch den Emissionshandel erhöhten Strompreisniveaus Wind-
fall Profits in Milliardenhöhe zufließen, die auch dann weiterhin realisiert
werden, wenn ab 2013 die Allokationsmethode für die Emissionsrechte auf
eine Komplettversteigerung an die Energiewirtschaft umgestellt würde, wie
es der Entwurf der neuen Emissionshandelsrichtlinie vorsieht?
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/10549
12. Wie will die Bundesregierung mit den bei Betreibern von Atomkraftwerken
anfallenden Windfall Profits umgehen?
13. Bestätigt die Bundesregierung die Auffassung, dass die vollständige Ver-
steigerung von Emissionsrechten an die Energieversorger nichts an den
Strompreisen ändern wird, da die Betreiber schon jetzt die Marktpreise der
Emissionsrechte als Opportunitätskosten auf den Strompreis umlegen?
14. Bestätigt die Bundesregierung die ökologische Fehlsteuerung der Windfall
Profits innerhalb des Emissionshandelssystems zugunsten von Kohlekraft-
werken, wie sie das Öko-Institut feststellt?
15. Wie beurteilt die Bundesregierung die Wirkung der ersten Emissionshan-
delsphase (2005 bis 2007) für den erforderlichen Umbau der Energieversor-
gung hin zu erneuerbaren Energien und einem effizienteren und sparsame-
ren Umgang mit Energie?
16. Welchen Einfluss hat die Ausgestaltung der ersten und zweiten Emissions-
handelsphase, insbesondere die kostenlose Vergabe der CO2-Zertifikate und
die Zuteilungsregeln, auf die Kraftwerksplanungen der Energiewirtschaft?
17. Besteht nach Auffassung der Bundesregierung ein Zusammenhang zwi-
schen der Ausgestaltung des Emissionshandels, insbesondere der ersten
Emissionshandelsphase, und den zahlreichen geplanten bzw. in Bau befind-
lichen neuen Kohlekraftwerken?
18. Welche emissionshandelspflichtigen Branchen oder Anlagen will die Bun-
desregierung von der Auktionierung der Emissionsrechte ab 2013 in der
neuen Emissionshandelsrichtlinie ausgenommen wissen, welches Alloka-
tionsverfahren schlägt sie für diese vor, und wie lange sollten diese Aus-
nahmen von der Versteigerung gelten?
19. Auf welcher methodischen Grundlage bzw. belastbaren wissenschaftlichen
Analyse stützt die Bundesregierung ihre Forderung, auch nach 2013 Teile
der Industrie von der Auktionierung auszunehmen?
20. In welchem Umfang haben nach Ansicht der Bundesregierung Industrie-
betriebe die Möglichkeit – vergleichbar mit Energieversorgern – Windfall
Profits aus der Einpreisung der CO2-Zertifikatspreise in die Produktpreise
zu realisieren?
Gibt es Industriebranchen, in denen dies eher möglich wäre als in anderen?
21. Welche Haltung hat die Bundesregierung zur Frage, wie die Einnahmen aus
Auktionierungen von Emissionsrechten zu verwenden sind; ist sie dafür, die
Einnahmen vollständig für den Klimaschutz sowie für eine angemessen
sozialen Abfederung von Energiepreissteigerungen, insbesondere bei Haus-
halten mit niedrigem Einkommen, einzusetzen?
22. Beabsichtigt die Bundesregierung Steuerverluste aufgrund der geplanten
steuerlichen Absetzbarkeit von Krankenversicherungsbeiträgen mit Erlösen
aus dem Verkauf von CO2-Zertifikaten auszugleichen, wie u. a. die „Ber-
liner Zeitung“ am 22. September 2008 berichtete?
23. Wie steht die Bundesregierung angesichts der Milliarden Zusatzgewinne
der Energiewirtschaft aus dem Emissionshandel zu der Forderung der
Energiewirtschaft, die öffentliche Hand möge den Bau von Demonstra-
tionskraftwerken zur Abscheidung von CO2-Kraftwerksemissionen im
Rahmen des umstrittenen CCS-Konzepts finanzieren?
Berlin, den 7. Oktober 2008
Dr. Gregor Gysi, Oskar Lafontaine und Fraktion