Vom 15. Februar 2005
Deutscher Bundestag Drucksache 15/4830
15. Wahlperiode 15. 02. 2005
Antrag
der Abgeordneten Annette Widmann-Mauz, Verena Butalikakis, Monika Brüning,
Barbara Lanzinger, GerlindeKaupa, AndreasStorm,Dr.Wolf Bauer, KlausBrähmig,
Dr. Hans Georg Faust, Michael Hennrich, Hubert Hüppe, Volker Kauder, Laurenz
Meyer (Hamm), Maria Michalk, Hildegard Müller, Horst Seehofer, Matthias Sehling,
Jens Spahn, Max Straubinger, Gerald Weiß (Groß-Gerau), Wolfgang Zöller und der
Fraktion der CDU/CSU
Prävention als gesamtgesellschaftliche Aufgabe umfassend, innovativ
und unbürokratisch gestalten
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung als gesamtgesellschaft-
liche Aufgabe unverzichtbar
Die Union bekennt sich nachdrücklich zu einer Stärkung von Prävention und
Gesundheitsförderung im deutschen Gesundheitswesen. Es entspricht dem
Wunsch der Menschen, gesund alt zu werden und dabei nicht nur an Lebens-
dauer, sondern auch an Lebensqualität zu gewinnen.
Es liegt in der Verantwortung jedes Einzelnen, durch eine gesundheitsbewusste
Lebensweise der Entstehung oder Verschlimmerung von Krankheiten vorzubeu-
gen und die Erhaltung oder Wiederherstellung seiner Gesundheit zu fördern.
Zugleich ist es eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die Bedeutung von Prä-
vention und Gesundheitsförderung deutlich zu machen und dort gezielte Unter-
stützung zu leisten, wo Menschen nicht von sich aus zu gesundheitsbewusstem
Verhalten in der Lage sind.
Ein Ausbau von Prävention und Gesundheitsförderung verbessert nicht nur
Gesundheit, Lebensqualität und Leistungsfähigkeit der Menschen, sondern
mindert auch die künftigen finanziellen Belastungen unseres Gesundheits-
wesens. Wissenschaftliche Studien weisen darauf hin, dass sich durch dauerhaft
verstärkte Präventionsanstrengungen mittel- und langfristig ein spürbarer Teil
der Gesundheitsausgaben vermeiden ließe.
Das deutsche Gesundheitswesen steht in den kommenden Jahren und Jahrzehn-
ten vor schwierigen Herausforderungen in den Bereichen Kuration, Rehabilita-
tion und Pflege. Sie sind bedingt durch den demographischen Wandel, der zu
einem immer höheren Versorgungsbedarf einer immer älter werdenden Bevöl-
kerung führt, und den medizinisch-technischen Fortschritt, der immer neue und
innovative, aber gleichzeitig auch kostenintensive Therapien hervorbringt. Vor
diesem Hintergrund ist die Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung
zur Vermeidung von Krankheiten und zur Erhaltung der Gesundheit als loh-
nende Investition in die Zukunft unseres Gesundheitswesens unabdingbar.
Drucksache 15/4830 – 2 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bislang ist das Augenmerk aber vornehmlich auf die Bekämpfung von Krank-
heiten und weniger auf ihre Vermeidung bzw. auf ihre Abmilderung gelegt wor-
den. In der Gesundheitspolitik ist daher ein Paradigmenwechsel einzuleiten:
Wir brauchen die Prävention als eigenständige „vierte Säule“ neben der Akut-
behandlung, der Rehabilitation und der Pflege.
Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat dies in der Vergangenheit mehrfach ein-
gefordert, zuletzt in ihrem Antrag „Prävention umfassend stärken“ vom
14. Mai 2002 (Bundestagsdrucksache 14/9085). Ein erster wichtiger Schritt zur
Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung konnte auf Betreiben der
CDU/CSU-Bundestagsfraktion mit dem GKV-Modernisierungsgesetz gegan-
gen werden. Krankenkassen können nun die Teilnahme ihrer Versicherten an
Präventionsmaßnahmen und Gesundheitsuntersuchungen durch einen Vorsor-
gebonus honorieren.
2. Eigenständiges Präventionsgesetz notwendig
Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion begrüßt, dass mit dem vorgelegten Entwurf
eines Gesetzes zur Stärkung der gesundheitlichen Prävention weitere Forderun-
gen von CDU und CSU aufgegriffen worden sind. Prävention und Gesundheits-
förderung müssen als gesamtgesellschaftliche Aufgabe beschrieben und wahr-
genommen werden. Vorhandene Ressourcen und Aktivitäten sind zu bündeln,
auf gemeinsame Ziele hin auszurichten und anhand einheitlicher Qualitätskrite-
rien zu bewerten.
Bisher gibt es vielfältige, nicht aufeinander abgestimmte Aktivitäten im Be-
reich der Prävention und Gesundheitsförderung sowie unterschiedliche Zustän-
digkeiten auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene, bei den verschiedenen
Trägern der sozialen Sicherungssysteme und des öffentlichen Gesundheits-
dienstes. Für die Zukunft ist aus Sicht der CDU/CSU-Bundestagsfraktion die
Orientierung von Präventionsmaßnahmen an konsentierten, bundesweit einheit-
lichen Präventionszielen zur Stärkung von Prävention und Gesundheitsförde-
rung wichtig. Darüber hinaus brauchen wir einheitliche und allgemein gültige
Qualitätskriterien zur Verbesserung der Präventionserfolge.
Um die Menschen vor Ort auch tatsächlich zu erreichen, sind Prävention und
Gesundheitsförderung nach dem Settingansatz der WHO auch in den Lebens-
welten (z. B. Schulen, Kindergärten, Senioreneinrichtungen, Sportvereine) zu
verankern. Die betriebliche Gesundheitsförderung ist weiterhin von den Sozial-
versicherungsträgern in eigener Verantwortung durchzuführen, da sich diese
Maßnahmen als erfolgreich erwiesen haben.
Genauso bedeutsam ist eine regelmäßige Berichterstattung des Bundes, der
Länder und der Sozialversicherungsträger zum Stand und zur Weiterentwick-
lung der Prävention. Für Prävention muss ein öffentliches Bewusstsein geschaf-
fen werden. Schutz, Förderung, Erhaltung und Wiederherstellung der Gesund-
heit sind eine zugleich gesellschaftliche wie individuelle Aufgabe.
3. Mängel des Entwurfs für ein Gesetz zur Stärkung der gesundheitlichen Prä-
vention
Der Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der gesundheitlichen Prävention der
Koalitionsfraktionen wird diesen Anforderungen nicht in ausreichendem Maße
gerecht und bedarf deshalb einer grundlegenden Überarbeitung mit dem Ziel,
der Prävention als einer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe auch eine angemes-
sene Finanzierungsstruktur zu geben und sie nicht auf die Primärprävention zu
beschränken. Die Präventionsmaßnahmen sind ferner an konsentierten Präven-
tionszielen auszurichten. Organisations- und Verfahrensstrukturen sind entspre-
chend dem Recht der Selbstverwaltung zu gestalten, sie müssen dabei unbüro-
kratisch und transparent sein.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/4830
3.1 Keine Begrenzung auf Primärprävention
Prävention bedarf einer ganzheitlichen Vorgehensweise mit dem Ziel der Vor-
beugung des erstmaligen Auftretens von Krankheiten (Primärprävention), der
Früherkennung von Krankheiten (Sekundärprävention) und der Vermeidung
der Verschlimmerung bestehender Krankheiten (Tertiärprävention).
Der vorliegende Gesetzentwurf fokussiert ausschließlich auf den Sektor Ge-
sundheitsförderung und Primärprävention im Sinne des § 20 SGB V. Mit dieser
nur sektoralen Betrachtungsweise ist der angestrebte Paradigmenwechsel im
deutschen Gesundheitswesen nicht zu verwirklichen. Auch die übrigen Felder
der Prävention gehören in die „neue vierte Säule“ der gesundheitlichen Versor-
gung. Die Sekundärprävention und die Tertiärprävention werden im vorliegen-
den Gesetzentwurf zwar definiert, inhaltlich aber nicht einbezogen. Es fehlt vor
allen Dingen eine Verzahnung von primärer und sekundärer Prävention.
3.2 Finanzierungsstruktur
Prävention ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Deshalb ist es erforder-
lich, dass Bund, Länder, Gemeinden und die Träger der Sozialversicherung wie
auch die private Krankenversicherung gemeinsam und jeweils für ihren
Arbeitsbereich die erforderlichen Anstrengungen erhöhen.
Nach dem Gesetzentwurf werden die gesetzliche Kranken-, Renten- und
Unfallversicherung sowie die soziale Pflegeversicherung verpflichtet, Beitrags-
mittel für Präventionsmaßnahmen auszugeben, die sich insgesamt auf eine
Summe von 250 Mio. Euro jährlich ab dem Jahr 2008 belaufen. Wenn auch die
rot-grüne Bundesregierung und die sie tragenden Koalitionsfraktionen in der
Stärkung der Prävention eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe erkennen, dann
ist es inakzeptabel, diese weitestgehend über Beitragsmittel finanzieren zu wol-
len. Das Präventionsgesetz darf nicht zum Anlass genommen werden, dass sich
der Staat auf Kosten der Sozialversicherungsträger – und damit letztlich auf
Kosten der Betriebe und der Arbeitnehmer – aus seinen Aufgaben zurückzieht.
Der gesamtgesellschaftlichen Verantwortung für die Prävention wird man nur
gerecht, wenn jede Ebene ihren notwendigen finanziellen Beitrag nachvollzieh-
bar und transparent leistet.
Gegenwärtig sieht der Gesetzentwurf keinen angemessenen finanziellen Eigen-
anteil von Gebietskörperschaften für Präventionsleistungen in Lebenswelten
vor. Vielmehr reichen nach dem Gesetzentwurf Sach- und Personalmittel aus.
Damit wird die Möglichkeit eröffnet, dass Länder und Kommunen als Träger
der Lebenswelten z. B. nur ihre bisherigen Personalkosten in Schulen oder
Kindergärten tragen müssen und die Sozialversicherungsträger ursprüngliche
Aufgaben der Träger der Lebenswelten allein zu finanzieren haben.
Nach der Finanzverfassung des Grundgesetzes dürfen auch die Gebietskörper-
schaften ihre Aufgaben nicht mit Hilfe von Beiträgen der Sozialversicherung
finanzieren. Wird diese gesamtgesellschaftliche Aufgabe jetzt explizit den
Sozialversicherungszweigen übertragen, dann handelt es sich um eine Verlage-
rung staatlicher Aufgaben auf die Träger der Sozialversicherung und keines-
wegs – wie behauptet – um eine „Ausrichtung an den originären Aufträgen“ der
jeweiligen Sozialversicherung.
Auch wenn die Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung eine loh-
nende Investition in die Zukunft der sozialen Sicherungssysteme darstellt, stößt
die Bereitstellung zusätzlicher Beitragsmittel angesichts der prekären Finanz-
lage der Sozialkassen derzeit an Grenzen. Insbesondere die gesetzliche Renten-
versicherung und die soziale Pflegeversicherung können ihre eigentlichen Auf-
gaben gegenwärtig nur unter Inkaufnahme hoher Defizite finanzieren und
werden nun zu Beiträgen verpflichtet, die das Maß ihrer Leistungsfähigkeit
überschreiten.
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3.3 Gestaltung der Stiftung Prävention und Gesundheitsförderung
Zur Definition von bundesweit einheitlichen Präventionszielen und als Impuls-
geber zur gesundheitlichen Aufklärung und für gesellschaftliche Kampagnen
ist die Einrichtung einer Institution auf Bundesebene sinnvoll. Diese sollte
einen möglichst großen Handlungsspielraum bei der Entwicklung von Ideen
und Konzepten haben. Der Staat sollte sich dabei mit Vorgaben zur Struktur
dieser Institution und zu den dort entwickelten Konzepten zurückhalten.
Entgegen diesen Zielen legt der Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der
gesundheitlichen Prävention Namen, Sitz, Zweck, Vermögen und Organe der
Stiftung fest. Bedenklich muss auch stimmen, dass per Gesetz vorgegeben
wird, wer in dem zweiunddreißigköpfigen Stiftungsrat Sitz und Stimme hat.
Damit ist die rechtliche Selbständigkeit der Stiftung bereits relativiert. Noch
deutlicher wird dies anhand der Vorschriften zur Satzung und zur Zusammen-
setzung des Stiftungsrates, die durch Ersatzvornahme der Bundesregierung
ohne Beteiligung der eigentlichen Stifter geregelt werden können.
Obgleich Bund und Länder keine finanziellen Zuwendungen für das Stiftungs-
vermögen erbringen und im Stiftungsrat mit jeweils drei Mitgliedern vertreten
sind, wird mit dem Gesetzentwurf Bund und Ländern eine maßgebliche Rolle
bei der Ausrichtung der Stiftung Prävention und Gesundheitsförderung übertra-
gen. Dieser Eindruck wird dadurch verstärkt, dass Bund und Länder – anders
als die Sozialversicherungsträger – nicht nur im Stiftungsrat vertreten, sondern
auch Mitglieder im Kuratorium sind. Wenn aber die Sozialversicherungsträger
die Geldgeber der Stiftung sind, dann wäre es nur konsequent, auch in ihrer
Hand die Ausgestaltung der Stiftungsstrukturen und -verfahren zu belassen.
Stattdessen erliegt Rot-Grün wieder einmal der Versuchung, Stiftung und
Selbstverwaltung „zu verstaatlichen“.
3.4 Organisations- und Verfahrensstrukturen
Bereits vorhandene Präventionsmaßnahmen der Sozialversicherungsträger sol-
len gestärkt und ausgebaut werden, soweit sie sinnvoll sind und sich bewährt
haben. Eine Einschränkung von Handlungsspielräumen der Sozialversicherungs-
träger bei deren Präventionsbemühungen sollte möglichst vermieden werden.
Entscheidungs- und Finanzierungsverantwortung sollten in einer Hand liegen.
Die Sozialversicherungsträger dürfen die Beiträge ihrer Versicherten nur für die
im Gesetz festgelegten Aufgaben verwenden. Sie sind keinesfalls nachgeord-
nete Behörden der Ministerien. Entscheidend ist darüber hinaus, dass unter dem
Aspekt der Wirtschaftlichkeit auch bei der Prävention der Grundsatz gelten
muss, dass – soweit Beitragsmittel der Sozialversicherung eingesetzt werden –
Finanz- und Entscheidungsverantwortung in der Hand der Träger der Sozial-
versicherung bleiben müssen. Dieser Grundsatz wird durch die vorgesehenen
Regelungen im Entwurf eines Präventionsgesetzes durchbrochen.
Falls Rahmenvereinbarungen zwischen Ländern und Sozialversicherungsträ-
gern nicht zustande kommen, kann das Land über die Verwendung der Mittel
für Settingansätze auf Landesebene entscheiden, ohne dass die Sozialversiche-
rungsträger als Financiers darauf Einfluss nehmen können. Der Grundsatz der
Trennung von Staat und Selbstverwaltung sollte aber nicht durchbrochen wer-
den.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/4830
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der gesundheitlichen Prävention mit
dem Ziel zu überarbeiten,
1. insbesondere die Prävention als gesamtgesellschaftliche Aufgabe auszu-
gestalten und den Aufbau einer neuen vierten Säule „Prävention“ zu reali-
sieren;
2. die Sekundär- und Tertiärprävention einzubeziehen;
3. die Koordination der Maßnahmen zur Gesundheitsförderung und Präven-
tion durch die zuständigen Stellen sicherzustellen und diese zur Koopera-
tion zu verpflichten;
4. die Motivation der Bevölkerung zu gesundheitsbewusstem Verhalten durch
gezielte und verständliche Informationen und Kampagnen, die auf Alltags-
situationen abstellen und damit die Lebenssituation der Zielgruppen be-
rücksichtigen, zu stärken;
5. die Ressourcen auf die Verhinderung von vermeidbaren, besonders belas-
tenden und besonders teuren Krankheiten zu konzentrieren;
6. alle Maßnahmen an den konsentierten Präventionszielen und Qualitäts-
sicherungsstandards auszurichten;
7. eine dem geltenden Beitragsrecht entsprechende Finanzierungsstruktur
unter Beachtung der Verfügungs- und Entscheidungshoheit der sozialen
Präventionsträger über von ihnen eingebrachte Mittel zu schaffen;
8. klare Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten für die einzelnen
Präventionsbereiche unter Nutzung und Weiterentwicklung der bereits vor-
handenen Einrichtungen auf Bundesebene, der Länder und Kommunen so-
wie der Sozialversicherungen zu definieren;
9. den Ausbau von Gesundheitsförderung und Primärprävention im Rahmen
der betrieblichen Gesundheitsförderung zu unterstützen;
10. eine dem geltenden Stiftungsrecht entsprechende Ausgestaltung der „Stif-
tung Prävention und Gesundheitsförderung“ sicherzustellen;
11. einfache und transparente Organisationsstrukturen zu schaffen und den
bürokratischen Aufwand zu verringern,
12. das Inkrafttreten des finanzwirksamen Teils des Präventionsgesetzes erst
ab dem 1. Januar 2006 vorzusehen.
Berlin, den 15. Februar 2005
Annette Widmann-Mauz
Verena Butalikakis
Monika Brüning
Barbara Lanzinger
Gerlinde Kaupa
Andreas Storm
Dr. Wolf Bauer
Klaus Brähmig
Dr. Hans Georg Faust
Michael Hennrich
Hubert Hüppe
Volker Kauder
Laurenz Meyer (Hamm)
Maria Michalk
Hildegard Müller
Horst Seehofer
Matthias Sehling
Jens Spahn
Max Straubinger
Gerald Weiß (Groß-Gerau)
Wolfgang Zöller
Dr. Angela Merkel, Michael Glos und Fraktion